Repayment of Covid hardship aid after dividend distributionKI-generiert

2C_490/2024

Urteil vom 26. März 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Weber.

Verfahrensbeteiligte
A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Eisenring,

gegen

Regierungsrat des Kantons Aargau, handelnd durch das Departement Volkswirtschaft und Inneres,
Generalsekretariat, Frey-Herosé-Strasse 12, 5001 Aarau,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Härtefallmassnahmen Covid-19-Epidemie (Rückforderung),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 30. August 2024 (WBE.2024.95).

Sachverhalt:

A.

Die A.________ GmbH betreibt den gleichnamigen Gastronomiebetrieb in U.________. Mit Verfügungen vom 19. Februar 2021 und vom 7. Mai 2021 gewährte ihr das Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aargau, Amt für Wirtschaft und Arbeit, auf ihre Gesuche hin Covid-19-Härtefallbeiträge von insgesamt Fr. 170'719.-- für den Zeitraum vom 21. Dezember 2020 bis am 18. April 2021 sowie vom 1. November 2020 bis am 31. Oktober 2021.

B.

Nachdem die A.________ GmbH anlässlich der Gesellschafterversammlung vom 15. September 2022 beschlossen hatte, im Jahr 2022 Dividenden in der Höhe von Fr. 150'000.-- auszuschütten, verfügte das Amt für Wirtschaft und Arbeit am 24. Mai 2023 den Widerruf der Verfügungen vom 19. Februar 2021 und vom 7. Mai 2021. Die A.________ GmbH wurde verpflichtet, die ausbezahlten Beiträge in der Höhe von Fr. 170'719.-- zurückzuzahlen.
Die dagegen erhobenen Rechtsmittel wiesen der Regierungsrat des Kantons Aargau mit Beschluss vom 24. Januar 2024 und das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, mit Urteil vom 30. August 2024 ab, soweit sie darauf eintraten.

C.

Die A.________ GmbH gelangt mit Beschwerde vom 4. Oktober 2024 an das Bundesgericht und beantragt, es sei das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie nicht zur Rückzahlung der gewährten Finanzhilfen verpflichtet sei. Eventualiter beantragt sie die Rückweisung zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht; subeventualiter sei ihr die Möglichkeit zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Restitution) zu gewähren.
Mit Präsidialverfügung vom 25. Oktober 2024 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Der Regierungsrat bzw. das Departement Volkswirtschaft und Inneres sowie das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung lassen sich nicht vernehmen.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid eines oberen Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Die Beschwerde ist unzulässig gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (Art. 83 lit. k BGG). Finanzielle Unterstützungen zum Erhalt der Geschäftstätigkeit im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie stellen Subventionen im Sinne von Art. 83 lit. k BGG dar (Urteile 2C_334/2023 vom 28. Januar 2025 E. 1.2.1; 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3; 2D_19/2023 vom 3. April 2024 E. 1.3.1). Die Ausnahme gemäss Art. 83 lit. k BGG findet jedoch keine Anwendung auf Entscheide, die - wie vorliegend - die Rückzahlung einer Subvention betreffen (vgl. Urteile 2C_48/2024 vom 23. Januar 2025 E. 1.1; 2C_283/2024 vom 15. Januar 2025 E. 1.3; 2C_594/2023 vom 10. Dezember 2024 E. 1; 2C_226/2024 vom 15. November 2024 E. 1.3). Folglich ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unabhängig davon zulässig, ob ein Anspruch auf die Gewährung der Subvention bestand. Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG) und die Beschwerde wurde form- und fristgerecht (Art. 42 Abs. 1 und 2, Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereicht. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Abgesehen von den hier nicht einschlägigen Ausnahmen (Art. 95 lit. c bis lit. e BGG) kann die Anwendung von kantonalem Recht nur daraufhin geprüft werden, ob sie das übergeordnete Recht und namentlich das Willkürverbot verletzt (BGE 150 I 80 E. 2.1; 145 I 108 E. 4.4.1; 142 II 369 E. 2.1). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) - nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 149 II 337 E. 2.2; 147 I 73 E. 2.1). Die Verletzung des Willkürverbots und anderer verfassungsmässiger Rechte prüft das Bundesgericht überdies nur, wenn eine solche Rüge in der Beschwerde ausdrücklich vorgebracht und präzise begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.5.3; 149 I 248 E. 3.1; 142 II 369 E. 2.1).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich.

3.

Die Beschwerdeführerin rügt, die Verpflichtung, die bezogenen Covid-19-Härtefallbeiträge im vollen Umfang zurückzuerstatten, verletze das Legalitäts- und das Verhältnismässigkeitsprinzip.

3.1. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (BGE 150 IV 425 E. 3.3.1; 149 I 329 E. 6.1; 143 II 162 E. 3.2.1). Nach Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln verhältnismässig sein, d.h. sich im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar erweisen (vgl. BGE 149 I 291 E. 5.8; 148 II 475 E. 5; 146 I 157 E. 5.4).

3.2. Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) stellt - ausserhalb des Abgaberechts und des Strafrechts - ebenso wie der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) kein selbständiges verfassungsmässiges Recht, sondern ein Verfassungsprinzip dar. Im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können das Legalitäts- und das Verhältnismässigkeitsprinzip grundsätzlich direkt und unabhängig von einem Grundrecht angerufen werden. Bei der Anwendung des kantonalen Rechts und ausserhalb der Einschränkung von Grundrechten prüft das Bundesgericht den Grundsatz der Gesetzmässigkeit ebenso wie das Verhältnismässigkeitsgebot nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (BGE 149 I 329 E. 6.2; 146 II 56 E. 6.2.1; 134 I 153 E. 4; Urteile 2C_283/2024 vom 15. Januar 2025 E. 4.1; 2C_726/2022 vom 11. Dezember 2023 E. 4.4.1; 1C_112/2022 vom 7. Juli 2023 E. 3.1). Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 149 I 329 E. 5.1; 149 II 225 E. 5.2; 148 III 95 E. 4.1).

3.3. Der Kanton Aargau gewährte der Beschwerdeführerin gestützt auf §§ 7b und 7d der Sonderverordnung 2 des Kantons Aargau vom 15. April 2020 zur Abfederung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie (SonderV 20-2/AG; SAR 961.212) mit Verfügungen vom 19. Februar 2021 und vom 7. Mai 2021 Härtefallbeiträge in der Höhe von Fr. 170'719.--. Gemäss § 7b Abs. 1 und § 7d Abs. 1 SonderV 20-2/AG mussten Unternehmen unter anderem die Anforderungen des 1. und 2. Abschnitts und damit namentlich Art. 6 der Verordnung vom 25. November 2020 über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Härtefallverordnung 2020; HFMV 20; SR 951.262 [Stand am 14. Januar 2021 bzw. am 1. April 2021]) erfüllen. Nach Art. 6 lit. a Ziff. 1 Covid-19-Härtefallverordnung musste das Unternehmen bestätigen, dass es während drei Jahren - bzw. im Geschäftsjahr, in dem die Härtefallmassnahme ausgerichtet wird, sowie für die drei darauffolgenden Jahre - oder bis zur Rückzahlung der erhaltenen Hilfen keine Dividenden oder Tantiemen beschliesst oder ausschüttet oder Kapitaleinlagen rückerstattet. Die Vorinstanz widerrief die genannten Verfügungen vom 19. Februar 2021 und vom 7. Mai 2021 gestützt auf § 37 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Aargau vom 4. Dezember 2007 über die Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRPG/AG), weil sie sich insofern als fehlerhaft erwiesen hätten, als die Beschwerdeführerin im Jahr 2022 Dividenden in der Höhe von Fr. 150'000.-- ausgeschüttet hatte. In der Folge bestehe, so die Vorinstanz, für die Härtefallbeiträge der Beschwerdeführerin keine Rechtstitel mehr, weshalb sie entsprechend dem allgemeinen Rechtsgrundsatz der Rückforderung von zu Unrecht erbrachten Leistungen zurückzuerstatten seien.

3.4. Dem angefochtenen Entscheid liegt kantonales Recht zugrunde. Dies trifft auch auf Art. 6 Covid-19-Härtefallverordnung zu, auf den das kantonale Recht verweist und der daher als subsidiäres kantonales Recht gilt (vgl. Urteile 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.2.2; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.8). Ebenso stellt der Grundsatz, wonach die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgten Zuwendungen bzw. rechtsgrundlos erbrachten Leistungen zurückzuerstatten sind (BGE 144 II 412 E. 3.1; 139 V 82 E. 3.3.2; 135 II 274 E. 3.1; 124 II 570 E. 4b), im vorliegenden Kontext kantonales Recht dar. Dieser Grundsatz vervollständigt einen Sachbereich, der in der kantonalen Kompetenz liegt und daher vom kantonalen Recht geregelt wird. Er ist insofern als inhärenter Bestandteil des kantonalen Rechts zu betrachten (vgl. Urteil 2C_824/2015 vom 21. Juli 2016 E. 3.2; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, Volume 1, 3. Aufl. 2012, S. 70). Demnach sind die Rügen der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe das Legalitätsprinzip und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verletzt, nur unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots zu prüfen (vgl. vorne E. 3.1).

3.5. Es ist weder ersichtlich noch legt die Beschwerdeführerin schlüssig dar, dass die Vorinstanz das kantonale Recht oder den verfassungsrechtlichen Massstab des Legalitätsprinzips in einer willkürlichen Weise angewendet hat. Aus dem auf die Verfügungen vom 19. Februar 2021 und vom 7. Mai 2021 anwendbaren Recht ergibt sich für die Härtefallbeiträge zweifelsfrei eine Verwendungsbeschränkung (vgl. vorne E. 3.3). Dabei ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass es den Kantonen freistand, ein Ausschüttungsverbot vorzusehen, das über Art. 12 Abs. 1ter Covid-19-Gesetz (Stand am 1. Januar 2021) hinausgeht. Die Annahme, dass eine Dividendenausschüttung zur Fehlerhaftigkeit der zugrunde liegenden Verfügung betreffend Härtefallmassnahmen führt (vgl. vorne E. 3.3), ist sodann ohne Weiteres vertretbar. Gleiches gilt für den daran anschliessenden Widerruf der Verfügungen vom 19. Februar 2021 und vom 7. Mai 2021 (vgl. vorne E. 3.3). Schliesslich erweist es sich - gerade auch im Ergebnis - nicht als stossend, wenn gestützt auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach rechtsgrundlos erbrachte Leistungen zurückzuerstatten sind, die Härtefallbeiträge zurückgefordert worden sind (vgl. vorne E. 3.3). Vor dem Hintergrund, dass sich die Verwendungsbeschränkung explizit aus dem anwendbaren Recht ergibt (vgl. vorne E. 3.3), lässt sich zumindest nach Massgabe des Willkürverbots der Vorinstanz nicht vorhalten, sie habe eine ungenügende Bestimmtheit übersehen - oder sonst wie das Legalitätsprinzip verletzt.

3.6. Die Rückerstattung steht sodann im Einklang mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz und namentlich dem öffentlichen Interesse der Missbrauchsbekämpfung. Daran ändert der Umstand nichts, dass die Dividendenausschüttung theoretisch ohne Härtefallmassnahme möglich gewesen wäre. Es erscheint jedenfalls vertretbar, einen Zusammenhang zwischen Härtefallbeiträgen einerseits und dem Umstand andererseits herzustellen, dass die Beschwerdeführerin einen vergleichbar hohen Betrag, wie sie selbst ausführt, als "überflüssige Liquidität" betrachtet hat (vgl. dazu auch hinten E. 4.2). Abgesehen davon ist es schlüssig, wenn die Vorinstanz darauf hinweist, dass es die Dividendenausschüttung als solche - und ungeachtet einer allfälligen Missbräuchlichkeit - zu verhindern galt. Schliesslich ist das angefochtene Urteil auch dahingehend mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar, als die Vorinstanz es ablehnte, der Beschwerdeführerin die Möglichkeit einzuräumen, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Die Vorinstanz hat hierzu insbesondere erwogen, der Beschwerdeführerin seien das Ausschüttungsverbot und die Folgen im Falle einer Missachtung bekannt gewesen. Im Ergebnis bezieht sich die Vorinstanz damit auf das Anliegen der Missbrauchsbekämpfung und die Sicherstellung der öffentlichen Akzeptanz der Härtefallmassnahmen. Diese Überlegungen sind zumindest im Rahmen des von ihr angewandten Rechts unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar - ungeachtet einer allenfalls abweichenden Praxis in anderen Kantonen.

4.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, der angefochtene Entscheid verletze das Rechtsgleichheitsgebot.

4.1. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dies ist insbesondere der Fall, wenn hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 150 II 527 E. 7.2.1; 149 I 125 E. 5.1; 148 I 271 E. 2.2; 146 II 56 E. 9.1). Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. In dieser Hinsicht erscheint ein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot als eine besondere Form der Willkür (BGE 146 II 56 E. 9.1; 141 I 235 E. 7.1; Urteil 2C_48/2024 vom 23. Januar 2025 E. 4.4.1).

4.2. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin lassen nicht auf eine rechtsungleiche Behandlung schliessen. Wie bereits erwähnt, erscheint es nicht unhaltbar, zwischen der Dividendenausschüttung und den Härtefallbeiträgen einen Zusammenhang herzustellen. Insofern ist es schlüssig, dass die Vorinstanz das einschlägige Recht dem Wortlaut entsprechend angewendet hat, obschon eine Gewinnreserve in der Höhe der Dividendenausschüttung vorhanden war, sodass Letztere theoretisch auch ohne staatliche Unterstützung möglich gewesen wäre. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin verlangt zumindest in der vorliegenden Konstellation eine wirtschaftliche Betrachtungsweise keine Unterscheidung bzw. Ausnahme von der Verwendungsbeschränkung: Im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften sind wirtschaftliche Erwägungen dafür ausschlaggebend, ob "überschüssige" Mittel ausgeschüttet oder damit Reserven gebildet werden. Diese Entscheidung hängt namentlich vom Umfang der vorhandenen Mittel ab und insofern auch von staatlichen Unterstützungsmassnahmen, welche die Liquidität eines Unternehmens erhöhen. Die Beschwerdeführerin konnte dank der Härtefallbeiträge zugleich Dividenden ausschütten und Gewinnreserven bilden bzw. beibehalten. Es liegt daher nahe, die Dividendenausschüttung trotz vorbestehender Reserven als Verwendung der Härtefallbeiträge zu betrachten. Darüber hinaus begünstigt die staatliche Unterstützung von Unternehmen angesichts der wirtschaftlichen Folgen der Covid-19-Pandemie ungeachtet allfälliger Reserven die Strukturerhaltung. Deshalb entspricht es ohne Weiteres der Zwecksetzung der Härtefallmassnahmen, die Ausschüttung von Dividenden auch dann auszuschliessen, wenn ein Unternehmen rein rechnerisch eine Ausschüttung ohne staatliche Beiträge hätte vornehmen können. Es ist demnach nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz eine Unterscheidung unterlassen hat, die sich angesichts der Verhältnisse vernünftigerweise aufgedrängt hätte.

5.

Nach dem Dargelegten sind die Rügen der Beschwerdeführerin unbegründet. Es besteht kein Anlass für eine Rückweisung an die Vorinstanz. Ebenso wenig ist der Beschwerdeführerin die Möglichkeit einzuräumen, den ordnungsgemässen Zustand wiederherzustellen bzw. nachträglich den Dividendenbeschluss aufzuheben (vgl. vorne E. 3.6 i.f.).

6.

Die Beschwerde ist folglich abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 6'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, mitgeteilt.

Lausanne, 26. März 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: F. Weber