2C_520/2018
Urteil vom 18. September 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Matter.
Verfahrensbeteiligte
Stadt Laufen,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gegenstand
Strassenbeitrag,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 8. November 2017 (810 16 1).
Gegenüber A.A.________ und B.A.________, B.________ sowie der C.________ AG sah die Stadt Laufen in Zusammenhang mit der Erneuerung der D.________-Strasse (gemäss Perimeterplan und Beitragliste) Grundeigentümerbeiträge vor, gegen welche sich die Betroffenen erfolgreich beim Enteignungsgericht des Kantons Basel-Landschaft zur Wehr setzten. Dessen Urteil focht die Stadt Laufen vergeblich beim Kantonsgericht an.
Am 13. Juni 2018 hat die Stadt Laufen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht eingereicht. Sie stellt den Antrag, das kantonsgerichtliche Urteil vom 8. November 2017 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das Enteignungsgericht zurückzuweisen.
Die betroffenen Grundeigentümer schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Kantonsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Mit Replik vom 1. Oktober 2018 und Duplik vom 10. Dezember 2018 haben die Verfahrensbeteiligten an ihren jeweiligen Rechtsstandpunkten festgehalten.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den verfahrensabschliessenden Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sind erfüllt (Art. 82 lit. a, Art. 83, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Namentlich ist die Beschwerdeführerin befugt, sich auf ihre Autonomie zu berufen (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f. mit Hinweis). Die Verletzung von Grundrechten sowie von kantonalem und interkantonalem Recht untersucht es in jedem Fall nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; Urteil 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 1.6).
Die Beschwerdeführerin kann sich für die Erhebung der Strassenbeiträge auf ihre Autonomie berufen (§§ 90 ff. des Gesetzes des Kantons Basel-Landschaft über die Enteignung; § 36 des Raumplanungs- und Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft sowie Strassenreglement der Stadt Laufen) und in diesem Zusammenhang die willkürliche Anwendung kantonalen oder kommunalen Rechts geltend machen. Soweit die Beschwerdeführerin jedoch die einfache Verletzung (und nicht eine qualifiziert falsche Anwendung) kantonalen oder kommunalen Rechts rügt, ist darauf nicht einzugehen.
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zu Grunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig festgestellt ist ein Sachverhalt, wenn er willkürliche Feststellungen beinhaltet (zum Begriff der Willkür vgl. BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Die betroffene Person muss rechtsgenügend dartun, dass und inwiefern der festgestellte Sachverhalt in diesem Sinne mangelhaft erscheint und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG). Rein appellatorische Kritik an der Sachverhaltsermittlung genügt den Begründungs- bzw. Rügeanforderungen nicht (vgl. BGE 139 II 404 E. 10.1 S. 445 mit Hinweisen).
2.1. Vorliegend hat die Vorinstanz die massgeblichen Rechtsbestimmungen auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene umfassend wiedergegeben und überzeugend bzw. willkürfrei angewandt, ebenso wie die sich darauf beziehende Rechtsprechung. Sie hat ihre Beurteilung sorgfältig begründet (vgl. E. 1 - 10 S. 3 - 16 des angefochtenen Urteils). Diese Beurteilung läuft im Wesentlichen auf den einen folgenden, entscheidenden Punkt hinaus: Gemäss § 90 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 19. Juni 1950 über die Enteignung (EntG/BL) können diejenigen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer oder Baurechtsnehmerinnen und Baurechtsnehmer, welchen durch ein öffentliches Erschliessungswerk besondere Vorteile erwachsen, zu einer angemessenen Beitragsleistung an das Werk herangezogen werden. In Anwendung dieser Bestimmung hat das Kantonsgericht ohne Willkür befunden, dass die Bauarbeiten an der D.________-Strasse den Beschwerdegegnern keinen (genügenden) Sondervorteil verschafften und sie somit auch keiner Beitragspflicht unterworfen werden durften.
2.1.1. Das Kantonsgericht hat seine Beurteilung u.a. auf einen Augenschein gestützt und auf dieser Grundlage zahlreiche Elemente einzeln und dann gesamthaft daraufhin untersucht, ob zwischen dem Vorzustand und der seither veränderten Situation eine genügende Verbesserung eingetreten war, um von einem Sondervorteil für die Beschwerdegegner sprechen zu können. Eine genügende Verbesserung hat die Vorinstanz namentlich für folgende Faktoren verneint: Randabschlüsse; von 5 auf 19 erhöhte Anzahl der Entwässerungsschächte; erstmaliger Einbau einer durchgehenden frostsicheren Kofferung als Verbesserung der Erschliessungssituation; erstmalige Erstellung eines (bloss als Mischfläche konzipierten) Trottoirs (mit entsprechend geringer Verbesserung der Sicherheit für die Fussgänger); Verbreiterung des befahrbaren Strassenraums und Erstellung von Ausweichstellen (jeweils im Einmündungsbereich von Privatstrassen mit teilweise blockierter Ein- bzw. Ausfahrt und entsprechender Verringerung einer Vorteilssituation; vgl. zum Ganzen E. 8.1 des kantonsgerichtlichen Urteils).
2.1.2. Weiter hat die Vorinstanz die hier massgebliche - und als Sammelstrasse konzipierte - Strasse mit anderen Sammelstrassen im angrenzenden Gebiet verglichen und ist zum Schluss gekommen, dass sie als einzige die im städtischen Strassenreglement vorgegebenen Dimensionen bei weitem nicht erfüllt. Das trägt gemäss der kantonsgerichtlichen Würdigung zusätzlich dazu bei, dass im konkreten Fall kein beitragsrelevanter Sondervorteil ersichtlich ist (vgl. ebenda E. 8.1).
2.1.3. Im Sinne einer Gesamtbeurteilung hat das Kantonsgericht ausgeführt, dass der Beschwerdeführerin nicht der Nachweis gelungen ist, wonach die mit dem Neubau der massgeblichen Strasse verbundenen Massnahmen zu einem beitragsrelevanten Sondervorteil für die privaten Beschwerdegegner geführt hätten (vgl. dort E. 8.2).
2.2. Dagegen müsste die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht zuerst einmal dartun, dass die vorinstanzliche Beurteilung sich auf Sachverhaltsfeststellungen stützt, die sich als unvollständig oder geradezu offensichtlich unrichtig erweisen (vgl. oben E. 1.2).
2.2.1. Das versucht die Beschwerdeführerin denn auch mit beträchtlichem Aufwand (vgl. den grössten Teil der 17-seitigen Beschwerdeschrift und der 13-seitigen Replik) und in einer Vielzahl von konkreten Einzelaspekten (von der Trottoirbreite bis zur Anzahl Ausweichstellen, von der Strassenbreite an verschiedenen spezifischen Orten bis zu den vorhandenen Entwässerungsschächten). Jedem einzelnen dieser Detailpunkte halten die Beschwerdegegner eine noch umfangreichere Gegenargumentation entgegen, wonach die Faktengrundlagen im vorliegenden Fall so gelagert seien, dass sie bei den Betroffenen keinen Sondervorteil hervorrufen würden.
Das bundesgerichtliche Verfahren hat jedoch nicht den Zweck, den Sachverhalt umfassend zu überprüfen. Vielmehr beschränkt sich die Überprüfung darauf hin, ob der Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt ist (E. 1.3). Dies ist aber nicht der Fall, vielmehr geht es um eine komplexe, zahlreiche Detailfragen umfassende und differenzierte Gesamtbeurteilung, vor allem auf der technischen und erst dann, daran anschliessend, rechtlichen Ebene.
2.2.2. Die Beschwerdeführerin sieht in sämtlichen folgenden Punkten eine deutliche Verbesserung für die anliegenden Grundeigentümer: Verbreiterung, Kofferung, Randabschlüsse, Strassenentwässerung, Einmündung, Tempo 30, befahrbares Trottoir, Anpassungen der Strassenbeleuchtung (vgl. Ziff. 13.1 S. 8 der Replik). Sie wirft dem Kantonsgericht überall dort, wo dieses einen der genannten Punkte nicht spezifisch diskutiert oder nicht als vorteilsrelevant eingestuft hat, eine unvollständige Sachverhaltsermittlung vor, was als Rechtsverletzung zu qualifizieren wäre (BGE 136 II 65 E. 1.4, 134 V 53 E. 4.3). Dem kann aber in mehrfacher Hinsicht nicht gefolgt werden.
Unzulänglich ist der in Bezug auf mehrere Einzelaspekte geäusserte Vorwurf, das Kantonsgericht habe sich auf die Prüfung beschränkt, ob die (Dimensionierungs-) Anforderungen für eine Sammelstrasse erfüllt seien (vgl. oben E. 2.1.2). Das angefochtene Urteil gibt klarerweise nicht nur diese Prüfung wieder, sondern auch einen eingehenden Vergleich zwischen Vor- und Jetzt-Zustand, und zwar unter zahlreichen Fakten-Gesichtspunkten (vgl. oben E. 2.1.1).
Aufgrund dieses eingehenden und umfassenden Vergleichs ist eine unvollständige Sachverhaltsermittlung auch nicht schon dort anzunehmen, wo das Kantonsgericht den Vergleich zwischen Früher und Jetzt nicht ausdrücklich erwähnt oder erklärt hat. Unvollständigkeit ist umso weniger dann gegeben, wenn die Vorinstanz ein spezifisches Argument unbehandelt gelassen haben soll, das im Entscheid des Enteignungsgerichts zu finden ist (vgl. dazu z.B. Ziff. 6 S. 7 der Beschwerdeschrift).
Im angefochtenen Urteil wird der Aspekt "Tempo 30" zwar nicht gesondert als Verbesserung erwähnt oder diskutiert. Dieser Aspekt kann aber ohne weiteres als Teil der umfassenden Prüfung erachtet werden, die das Kantonsgericht während und nach dem Augenschein vorgenommen hat, um namentlich die verkehrsbezogenen Auswirkungen angemessen zu würdigen. Daneben bleibt im gleichen Urteil z.B. die verbesserte Strassenbeleuchtung ebenfalls unerwähnt. Es darf jedoch durchaus davon ausgegangen werden, dass dieses Element am Rande der vorinstanzlichen Gesamtbeurteilung die ihm gebührende Berücksichtigung und Gewichtung erfahren hat.
2.2.3. Inwiefern die vorinstanzliche Sachverhaltsermittlung bzw. Beweiswürdigung geradezu willkürlich sein soll, ist noch weniger erkennbar, sei es in den zahlreichen Einzelaspekten oder aber hinsichtlich der darauf beruhenden Gesamtbeurteilung. Insbesondere kann es durchaus sein, dass der Neubau in bestimmten, wenig wesentlichen Detailaspekten sogar zu einer deutlichen Verbesserung geführt hat und alle Elemente sich doch - nach Abwägung sämtlicher Vor- und Nachteile - nicht zu einem beitragsrelevanten Sondervorteil summieren.
2.3. Die Beschwerdeführerin vermag auch nicht darzutun, dass das Kantonsgericht aus seinen für das Bundesgericht verbindlichen Faktenfeststellungen bei der Anwendung von § 90 Abs. 1 EntG/BL rechtliche Schlüsse gezogen hätte, die sich als willkürlich (vgl. oben E. 1.2) erweisen würden.
2.4. Daneben macht die Beschwerdeführerin zwar noch die Verletzung zahlreicher Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen geltend, auf Bundes- oder Kantonsebene. Es erübrigt sich jedoch, auf diese Vorbringen näher einzugehen. Denn auch insofern läuft alles auf die vom Kantonsgericht zu § 90 Abs. 1 EntG/BL vorgenommene Sachverhaltsermittlung und Rechtsanwendung hinaus (vgl. oben E. 2.1 einleitend), welche vor der bundesgerichtlichen Überprüfung (vgl. oben E. 1.2 u. 1.3) im erforderlichen Ausmass standzuhalten vermag.
Das gilt insbesondere auch dort, wo die Beschwerdeführerin sich auf ihre Autonomie gemeinderechtlicher Gestaltung der örtlichen Verhältnisse beruft. Diese autonome Gestaltung verlief hier indessen so, dass das Kantonsgericht willkürfrei hat festhalten dürfen, ein beitragsrelevanter Sondervorteil sei für die Beschwerdegegner nicht entstanden.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen und wird die Beschwerdeführerin, die Vermögensinteressen wahrnimmt, kosten- sowie entschädigungspflichtig (vgl. Art. 65 f. u. Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- zu entrichten.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. September 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Matter