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2C_985/2021

Urteil vom 16. November 2022

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichter Hartmann,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Beriger.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich,
c/o Obergericht des Kantons Zürich, Hirschengraben 13/15, 8001 Zürich,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Verletzung von Berufsregeln,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 30. September 2021 (VB.2020.00534).

Sachverhalt:

A.

Rechtsanwalt A.________ wurde am 12. August 2019 von der B.________ (nachfolgend: Verzeigerin 1) bei der Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich (nachfolgend: Aufsichtskommission) verzeigt. Es bestehe der Verdacht, dass Rechtsanwalt A.________ mit Titeln auftrete, die fiktiv oder zweifelhafter Natur seien und er seine bewilligungspflichtige Tätigkeit hauptsächlich im Kanton Zürich ausübe. Am 1. Oktober 2019 wandte sich Rechtsanwalt C.________ (nachfolgend: Verzeiger 2) an die Aufsichtskommission. Er wies darauf hin, dass seines Erachtens die von Rechtsanwalt A.________ im Briefkopf und bei der Unterschrift verwendete Bezeichnung ''Rechtsanwalt und Öffentlicher Notar'' im Kanton Zürich irreführend sei und gegen die Lauterkeit im Wettbewerb verstosse.

B.

Mit Beschluss vom 2. Juli 2020 erteilte die Aufsichtskommission Rechtsanwalt A.________ einen Verweis wegen mehrfacher Verletzung der Berufsregeln gestützt auf Art. 12 lit. a und lit. d des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) betreffend die Bezeichnung ''Rechtsanwalt und Öffentlicher Notar''. Im Übrigen stellte sie das Verfahren ein. Die gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 30. September 2021 ab.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie mit eventualiter erhobener subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 6. Dezember 2021 beantragt Rechtsanwalt A.________ die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Mit Eingaben vom 4. Februar 2022 sowie vom 10. Mai 2022 hat der Beschwerdeführer weitere Unterlagen eingereicht.
Die Vorinstanz beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und verzichtet im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Aufsichtskommission verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten oberen kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Anwaltsrecht), die unter keinen Ausschlussgrund fällt (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit zulässig. Der Beschwerdeführer ist ausserdem durch den Entscheid besonders berührt und verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht (Art. 42 Abs. 1 und 2 und Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte Beschwerde ist einzutreten. Für die eventualiter erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt daneben kein Raum (Art. 113 BGG), weshalb darauf nicht einzutreten ist.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 142 II 369 E. 2.1).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Feststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang zudem entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.2 mit Hinweisen). Offensichtlich unrichtig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn sie willkürlich ist (Art. 9 BV; BGE 141 IV 317 E. 5.4 mit Hinweisen). Solche Mängel sind in der Beschwerde aufgrund des strengen Rügeprinzips klar und detailliert aufzuzeigen (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 I 73 E. 2.2; 144 V 50 E. 4.2).

2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor Bundesgericht nur soweit vorgebracht werden, als erst der vorinstanzliche Entscheid dazu Anlass gibt (unechte Noven; Art. 99 Abs. 1 BGG). Das Vorbringen von Tatsachen, die sich erst nach dem angefochtenen Entscheid ereigneten oder entstanden sind (echte Noven), ist vor Bundesgericht unzulässig (BGE 143 V 19 E. 1.2 mit Hinweisen).
Mit Eingabe vom 4. Februar 2022 hat der Beschwerdeführer einen Hinweis auf das Urteil des Kantonsgerichts U.________ Nr. xxx vom 26. April 2010 eingereicht. Bei dem Gerichtsurteil handelt es sich um ein allgemein zugängliches amtliches Dokument, das als gerichtsnotorisch gilt. Es fällt damit nicht unter das Novenverbot (vgl. Urteil 2C_250/2021 vom 3. November 2021 E. 2.2). Mit Beschwerdeergänzung vom 10. Mai 2022 hat der Beschwerdeführer zwei E-Mails eingereicht. Bei diesen beiden vom 3. Mai 2022 und vom 6. Mai 2022 datierenden E-Mails handelt es sich um unzulässige echte Noven.

3.

Der Beschwerdeführer rügt in verschiedener Hinsicht eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts. Die Vorinstanz habe zu Unrecht angenommen, dass er in Bezug auf seine notarielle Berufsbezeichnung einen irreführenden bzw. täuschenden Eindruck habe erwecken wollen. Er sei schon seit Jahren als Anwalt und Notar tätig gewesen, ohne dass es zu entsprechenden Vorwürfen gekommen sei. Weiter habe sie ausser Acht gelassen, dass die beiden Verzeiger Rachemotive gehabt hätten. Entgegen den Feststellungen der Vorinstanz seien alle von ihm zum Vergleich angeführten Anwaltskanzleien in mehreren Kantonen tätig und es sei nicht auf den ersten Blick erkennbar, in welchen Kantonen sie notarielle Dienstleistungen anbieten würden.

3.1. Die Vorinstanz hielt in tatsächlicher Hinsicht fest, dass der Beschwerdeführer sich in seinem Briefkopf und auf der Internetseite als "Rechtsanwalt und Öffentlicher Notar" bezeichnet habe, ohne darauf hinzuweisen, dass sich seine Notartätigkeit auf den Kanton U.________ beschränkt (vorinstanzliches Urteil E. 3.1 und 4.1). Auf der Version der Internetseite im Zeitpunkt der Anzeigeerstattung wurde nach den Feststellungen der Vorinstanz unter der Rubrik "Notariat" bereits damals der Hinweis angebracht, dass die entsprechenden Dienstleistungen ausschliesslich im Büro U.________ angeboten würden. Unter "Team" (Rubrik "über uns") habe ein entsprechender Hinweis dagegen gefehlt und sich auch nicht aus dem dort aufgeführten Lebenslauf des Beschwerdeführers ergeben, obwohl die Fusszeile beide Kanzleistandorte erwähnt habe (vgl. vorinstanzliches Urteil E. 4.3).

3.2. Die Sachverhaltsrügen des Beschwerdeführers betreffen keine Punkte, die für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein können (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG), da zur Anordnung einer Disziplinarmassnahme keine Absicht der fehlbaren Person vorausgesetzt wird (vgl. hinten E. 4.6), unerheblich ist, aus welchen Motiven eine Anzeige erstattet wurde (vgl. hinten E. 4.7), und er seine Rügen der Verletzung verfassungsmässiger Rechte hinsichtlich des Vergleichs mit anderen Anwaltskanzleien nicht hinreichend substanziiert hat (vgl. hinten E. 5). Der Beschwerdeführer zeigt auch nicht auf, inwiefern seine Rüge, die Vorinstanz habe unberücksichtigt gelassen, dass er seit Jahren als Anwalt und Notar tätig gewesen sei, ohne dass es zu Vorwürfen der Irreführung gekommen wäre, einen Umstand betrifft, der für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein könnte. Auf die erwähnten Rügen wird daher nicht weiter eingegangen. Der rechtlichen Beurteilung ist somit der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt zugrunde zu legen.

4.

In rechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe das BGFA unrichtig angewendet, indem sie ihn sanktioniert habe, obwohl er weder in objektiver noch in subjektiver Hinsicht eine Täuschungshandlung begangen habe.

4.1. Die Vorinstanz erkannte einen Verstoss gegen Art. 12 lit. a und d BGFA darin, dass der in den Kantonen Zürich und U.________ tätige Beschwerdeführer sich zum Zeitpunkt der Anzeigeerstattung im Internetauftritt sowie auf seinem Briefkopf und der Brief- und E-Mail-Signatur als "Rechtsanwalt und Öffentlicher Notar" bezeichnet hat, ohne explizit darauf hinzuweisen, dass er nur im Kanton U.________ zur Ausübung der Notartätigkeit berechtigt ist. Gegenüber dem rechtsunkundigen Publikum habe er damit den Eindruck erweckt, dass er an beiden Standorten und nicht kantonal beschränkt Notartätigkeiten ausüben könne und wolle. Nachdem im Kanton Zürich nur als Notar amten könne, wer von den Stimmberechtigten gewählt worden sei, könne die Bezeichnung "Notar" den Eindruck erwecken, die Person sei vom Volk gewählt worden und würde einem Notariat vorstehen. Sowohl der Internetauftritt als auch der Briefkopf und die Signaturen seien damit (auch ohne diesbezügliche Absicht) irreführend gewesen (vorinstanzliches Urteil E. 4.2 f.).

4.2. Nach Art. 12 lit. a BGFA haben Anwälte ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft auszuüben. Diese Verpflichtung hat für die gesamte Berufstätigkeit Geltung und erfasst neben der Beziehung zum eigenen Klienten sowohl die Kontakte mit der Gegenpartei als auch jene mit den Behörden. Eine Verletzung von Art. 12 lit. a BGFA liegt praxisgemäss nur vor, wenn eine qualifizierte Norm- bzw. Sorgfaltswidrigkeit gegeben ist; erforderlich ist somit ein bedeutsamer Verstoss ("manquement significatif") gegen die Berufspflichten (BGE 144 II 473 E. 4.1; Urteil 2C_500/2020 vom 17. März 2021 E. 4.3). Angesichts der geringen Tragweite der am wenigsten einschneidenden der vom Gesetz genannten Disziplinarmassnahmen, nämlich der Verwarnung (Art. 17 Abs. 1 Bst. a BGFA), sind an die Schwere der Pflichtverletzung allerdings keine hohen Anforderungen zu stellen (Urteil 2C_640/2020 vom 1. Dezember 2020 E. 5.1). Art. 12 lit. a BGFA dient als Generalklausel (BGE 144 II 473 E. 4.1). Wird ein Verhalten von einer konkreten Berufsregel (vgl. Art. 12 lit. b-j und Art. 13 BGFA) erfasst, braucht regelmässig nicht mehr geprüft zu werden, ob dem Anwalt aufgrund desselben Verhaltens auch eine Verletzung der allgemeinen Sorgfaltspflicht vorzuwerfen ist. Obschon die konkreten Berufsregeln also grundsätzlich vorrangig zu prüfen sind, bedeutet dies nicht, dass der Anwendungsbereich der Generalklausel durch die konkreten Berufsregeln begrenzt und die Anwendung der Generalklausel automatisch bundesrechtswidrig wäre, sobald dasselbe Verhalten auch gegen eine konkrete Berufsregel verstösst (Urteil 2C_742/2021 vom 28. Dezember 2021 E. 4.4).

4.3. Gemäss Art. 12 lit. d BGFA können Anwältinnen und Anwälte Werbung machen, solange diese objektiv bleibt und solange sie dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit entspricht (vgl. hierzu BGE 139 II 173 E. 2.2; Urteil 2C_259/2014 vom 10. November 2014 E. 2.3). Es besteht die Pflicht, missverständliche bzw. irreführende Werbung zu unterlassen (vgl. WALTER FELLLMANN, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 114c zu Art. 12 BGFA; BOHNET/MARTENET, Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 1514). Anwaltswerbung hat den Grundsatz von Treu und Glauben zu respektieren (MICHEL VALTICOS, in: Commentaire Romand, Loi sur les avocats, 2. Aufl. 2022, N. 196 zu Art. 12 BGFA; Fellmann, a.a.O., N. 115 zu Art. 12 BGFA). Auch Angaben in der Werbung zu Titeln müssen objektiv und dürfen nicht missverständlich bzw. irreführend sein (vgl. zum Medizinrecht Urteile 2C_577/2021 vom 3. März 2022 E. 5.4; 2C_95/2021 vom 27. August 2021 E. 7.2). Internetauftritt, Briefpapier, sowie die Angaben in einer E-Mail-Signatur dienen (auch) Werbezwecken (vgl. Fellmann, a.a.O., N. 114b zu Art. 12 BGFA; VALTICOS, a.a.O., N. 197 f. zu Art. 12 BGFA, vgl. zum Begriff der Anwaltswerbung BGE 139 II 173 E. 3.1 mit Hinweisen).

4.4. Bei Verletzung des BGFA kann die Aufsichtsbehörde folgende Disziplinarmassnahmen anordnen: a. eine Verwarnung; b. einen Verweis; c. eine Busse bis zu 20'000 Franken; d. ein befristetes Berufsausübungsverbot für längstens zwei Jahre; e. ein dauerndes Berufsausübungsverbot (Art. 17 Abs. 1 BGFA).

4.5. Nach den für das Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz (vgl. vorn E. 3.1) fehlte beim Internetauftritt des Beschwerdeführers unter "Team" (Rubrik "über uns") sowie im Lebenslauf ein Hinweis darauf, dass sich seine Notartätigkeit auf den Kanton U.________ beschränkt, obwohl in der Fusszeile beide Kanzleistandorte erwähnt waren. Unter der Rubrik "Notariat" war dagegen der Hinweis angebracht, dass die Notardienstleistungen ausschliesslich im Büro U.________ angeboten würden. Für sich betrachtet, waren die Angaben unter "Team" und im Lebenslauf insoweit unklar, als sich der in zwei Kantonen tätige Beschwerdeführer als "Öffentlicher Notar" bezeichnete, ohne dass präzisiert wurde, in welchem Kanton er zur Erbringung von Notardienstleistungen berechtigt ist. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers kann von einer rechtsuchenden Person nicht verlangt werden, dass sie weitere Rubriken des Internetauftritts aufruft, um die vom Beschwerdeführer geschaffenen Unklarheiten zu beseitigen. Insbesondere kann von einer Person, die sich für Anwaltsdienstleistungen interessiert, nicht erwartet werden, dass sie auch die Rubrik "Notariat" anklickt. Die Angaben unter "Team" und im Lebenslauf des Beschwerdeführers waren daher missverständlich und geeignet, beim Publikum den irreführenden Eindruck zu erwecken, der Beschwerdeführer sei auch im Kanton Zürich zur Erbringung von Notardienstleistungen befugt. Das Gleiche gilt für die Bezeichnung "Rechtsanwalt & Öffentlicher Notar" auf dem Briefpapier und der E-Mail-Signatur des Beschwerdeführers. Indem der Beschwerdeführer bei seinem Auftritt missverständliche bzw. irreführende Angaben gemacht hat, hat er gegen Art. 12 lit. d BGFA verstossen. Ob zugleich ein Verstoss gegen die Generalklausel in Art. 12 lit. a BGFA vorliegt, kann offengelassen werden.

4.6. Eine Disziplinarmassnahme setzt voraus, dass das Fehlverhalten dem Betroffenen subjektiv zugerechnet werden kann. Ein solches Fehlverhalten kann ohne Absicht, fahrlässig, unbewusst und somit auch durch blosse Unkenntnis einer Regel begangen werden (vgl. BGE 148 I 1 E. 12.2 [betreffend disziplinarrechtliche Massnahmen gegenüber einem Arzt]). Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers (vgl. vorn E. 3) setzt eine Disziplinarmassnahme somit nicht voraus, dass er absichtlich irreführende Angaben gemacht hat.

4.7. Nach konstanter Rechtsprechung dient das anwaltsrechtliche Disziplinarverfahren dem allgemeinen öffentlichen Interesse an der korrekten Berufsausübung durch die Rechtsanwälte und nicht der Wahrung individueller privater Anliegen (Urteil 2C_892/2019 vom 16. Dezember 2019 E. 3.4). Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers (vgl. vorn E. 3) ist daher unerheblich, aus welchen Motiven eine Anzeige erstattet wurde.

5.

Die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Verletzung von Art. 4, 5, 8 und 9 BV sowie von Art. 6 und 14 EMRK genügt den Anforderungen an eine substanziierte Rüge der Verletzung von Grundrechten (vgl. vorn E. 2.1; Art. 106 Abs. 2 BGG) nicht, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.

6.

Die Vorinstanz hat somit kein Bundesrecht verletzt, indem sie den Beschwerdeführer wegen Verletzung der Berufspflichten sanktioniert hat. Die Verhältnismässigkeit des als Sanktion ausgesprochenen Verweises wird vom Beschwerdeführer nicht substanziiert beanstandet.

7.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich demnach als unbegründet und ist abzuweisen. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist infolge Aussichtslosigkeit abzuweisen (Art. 64 Abs. 1 BGG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

2.

Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.

3.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

4.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement mitgeteilt.

Lausanne, 16. November 2022

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: J. Beriger