{T 1/2}
2P.110/2006 /bie
Urteil vom 11. Oktober 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
Stadt Winterthur, 8402 Winterthur,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. François Ruckstuhl,
gegen
Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU), c/o Gemeindeverwaltung, 8472 Seuzach,
Kehrichtorganisation Wyland (KEWY), c/o Gemeindeverwaltung, 8478 Thalheim an der Thur,
Politische Gemeinde Elgg, 8353 Elgg,
Politische Gemeinde Elsau, 8352 Räterschen,
Politische Gemeinde Hofstetten, 8354 Hofstetten ZH,
Politische Gemeinde Schlatt,
8418 Schlatt b. Winterthur,
Politische Gemeinde Wiesendangen, 8542 Wiesendangen,
Politische Gemeinde Zell, 8487 Zell ZH,
alle Gemeinden vertreten durch
die Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU) und die Kehrichtorganisation Wyland (KEWY),
Beschwerdegegnerinnen,
Bezirksrat Winterthur, Lindstrasse 8, 8400 Winterthur,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.
Gegenstand
Gemeindeautonomie; Standortentschädigung für Kehrichtverbrennungsanlage KVA,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 15. März 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 25. Oktober 2004 fasste der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur den folgenden Beschluss:
Mit Beschluss vom 15. März 2006 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich eine von der Stadt Winterthur gegen den Entscheid des Bezirksrates eingereichte Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 20. April 2006 erhebt die Stadt Winterthur staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie, mit der sie die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrates vom 15. März 2006 beantragt. Eventualiter wird darum ersucht, den besagten Beschluss insoweit aufzuheben, als damit die Beschwerde bezüglich der Erhebung einer Standortentschädigung bzw. bezüglich des Entschädigungsansatzes ab 2008 (Ziffern 1 und 3 des Beschlusses des Grossen Gemeinderates von Winterthur vom 25. Oktober 2004) abgewiesen wird.
Die Baudirektion (namens des Regierungsrates) des Kantons Zürich, der Bezirksrat Winterthur sowie die Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Kehrichtorganisation Wyland (KEWY) hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Hoheitsakt stützt sich auf kantonales Recht; als eidgenössisches Rechtsmittel steht einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (Art. 84 Abs. 2 OG). Ausgeschlossen ist insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) lediglich Grundsätze über die Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung enthält und den Kantonen bzw. (nach Massgabe des kantonalen Rechts) den Gemeinden Raum für den Erlass selbständigen Rechts belässt (vgl. Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004, publ. in URP 2004 S. 197 ff., E. 1.1).
1.2 Die Stadt Winterthur wehrt sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen die Aufhebung des Beschlusses ihres Grossen Gemeinderates vom 25. Oktober 2004, welcher die kommunale Kehrichtverbrennungsanlage zur Ablieferung einer Standortentschädigung an die Stadt Winterthur verpflichtet. Seitens des Regierungsrates wird der streitige Beschluss des Grossen Gemeinderates, obwohl er sich formell einzig an die Kehrichtverbrennungsanlage und damit an einen eigenen städtischen Betrieb richtet, wegen der Vielzahl der möglicherweise davon indirekt betroffenen Gemeinden einem generell-abstrakten Gebührenerlass gleichgestellt, der als solcher nicht an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könne. Seitens der Verfahrensbeteiligten wird dies nicht in Frage gestellt. An der Zulässigkeit einer Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht bestehen zumindest ernsthafte Zweifel. Der angefochtene kantonale Entscheid ist damit als kantonal letztinstanzlich zu betrachten (Art. 86 Abs. 1 OG; vgl. BGE 125 I 394 E. 3 S. 396 mit Hinweisen).
1.3 Die Stadt Winterthur wird durch den angefochtenen Entscheid des Regierungsrates in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt. Sie ist daher legitimiert, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Ob die beanspruchte Autonomie besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 128 I 3 E. 1c S. 7, 136 E. 1.2 S. 139, je mit Hinweisen).
2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1 S. 294, 410 E. 2.1 S. 413, je mit Hinweisen).
2.2 Nach § 35 Abs. 1 des zürcherischen Gesetzes vom 25. September 1994 über die Abfallwirtschaft (Abfallgesetz) obliegt es den Gemeinden, für Erstellung und Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen zu sorgen, wobei sie das Sammelwesen, die Behandlung der Siedlungsabfälle sowie die Gebühren in einer Abfallverordnung regeln, welche der Genehmigung durch die (kantonale) Baudirektion bedarf. In Bezug auf die Abfallrechnung und die Gebühren bestimmt § 37 in den Abs. 1 und 2:
3. "Die Rechnungsführung der Gemeinden über die Abfallwirtschaft hat eine vollständige Übersicht über die anfallenden Kosten zu gewährleisten.
Die Gemeinden erheben nach Volumen oder Gewicht bemessene kostendeckende Gebühren, wie Sack-, Marken- oder Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr. Dabei sind regionale Lösungen anzustreben. Die Gebühren decken die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Abfallanlagen sowie die übrigen Kosten der Abfallwirtschaft einschliesslich der kantonalen Abgabe."
Die Stadt Winterthur besitzt im Rahmen dieser Vorgaben eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit in Bezug darauf, wie sie den Betrieb ihrer - offenbar als unselbständige kommunale Anstalt organisierten ("städtischer Betrieb mit eigener Betriebsrechnung") - Kehrichtverbrennungsanlage finanzieren und welche Abgaben sie für die Benützung dieser Anlage erheben will. Die Stadt Winterthur kann sich somit gegenüber einer kantonalen Rechtsmittelinstanz, welche eine diesbezügliche Regelung aufhebt, auf den Schutz ihrer Autonomie berufen.
3.1 Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie u.a. dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Rechtsmittelinstanzen mit freier Kognition. Dasselbe gilt für die Auslegung von Vorschriften des Bundesverwaltungsrechts, soweit die Tragweite des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) streitig ist. Die Handhabung von einfachem Gesetzesrecht bzw. von unterstufigen Rechtsnormen sowie die Feststellung des Sachverhalts überprüft das Bundesgericht dagegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (vgl. BGE 129 I 290 E. 2.3 S. 295 mit Hinweisen).
4.
4.1 Der Entscheid des Bezirksrates qualifiziert die von der Gemeinde verlangte Standortentschädigung als Gebühr, welche als solche einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage im Umweltschutzgesetz bedürfe.
Wie der streitige Beschluss des Grossen Gemeinderates dogmatisch einzustufen ist, kann dahingestellt bleiben. Der Argumentation des Bezirksrates, wonach es um die Festlegung einer neuen Gebühr gehe, lässt sich entgegenhalten, dass sich der Beschluss formell nicht an die Abfallverursacher bzw. Abfalllieferanten, sondern an die Kehrichtverbrennungsanstalt richtet, welche als städtischer Betrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit (aber mit eigener Betriebsrechnung) ohnehin den Weisungen der Gemeinde unterworfen ist, womit der streitige Vorgang in erster Linie unter finanzhaushaltsrechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen wäre. Der Sache nach geht es aber darum, dass die Kehrichtverbrennungsanstalt die ihr seitens der Stadt Winterthur auferlegte Abgeltung künftig auf die Benützer der Anlage überwälzen soll. Es kommen damit, wovon die kantonalen Rechtsmittelinstanzen zu Recht ausgegangen sind, die Vorschriften über die Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen zur Anwendung.
4.2 Der Regierungsrat gelangt im angefochtenen Entscheid zum Ergebnis, die vom Grossen Gemeinderat beschlossene Standortentschädigung sei unvereinbar mit übergeordnetem Recht. Zwar sei unbestritten, dass die von der Beschwerdeführerin angerufenen, im vorliegenden Zusammenhang massgeblichen Bestimmungen des eidgenössischen (Art. 32a USG) und des kantonalen Rechts (§ 37 des Abfallgesetzes) keine abschliessende Aufzählung der Kostenfaktoren enthielten, welche bei der Ausgestaltung der Gebühren zu berücksichtigen seien. In die Vollkostenrechnung könnten jedoch nur direkt im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung anfallende Kosten einbezogen werden. Die von der Beschwerdeführerin geforderte Standortentschädigung wolle das Planungs- und Investitionsrisiko sowie die Kosten aus dem Mehrverkehr und der Luftverunreinigung abdecken. Dabei handle es sich nicht um messbare, der Abfallentsorgung zuzurechnende Kostenfaktoren, sondern um eine Art Abgeltung immaterieller Inkonvenienzen. Weder Art. 32a USG noch § 37 des kantonalen Abfallgesetzes, welcher keine über den Umfang der erstgenannten Bestimmung hinausgehende Möglichkeit zum Einbezug weiterer Kostenfaktoren eröffne, liessen Raum für die Erhebung einer derartigen Abgabe.
Die Beschwerdeführerin qualifiziert demgegenüber die streitige Standortabgabe als ein zulässiges Kostenelement im Rahmen der von Art. 32a Abs. 1 USG geforderten Vollkostenrechnung. Die vom Regierungsrat genannte Voraussetzung der "direkt im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung" anfallenden Kosten sei dem Verursacherprinzip fremd; die mit der Standortentschädigung abgegoltenen Mehrkosten im Bereich der Infrastruktur stünden mindestens ebenso "direkt" im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung wie die in § 37 Abs. 2 des Abfallgesetzes erwähnte kantonale Abgabe oder die in den regierungsrätlichen Weisungen zum Abfallgesetz als Beispiel für die "übrigen Kosten der Abfallwirtschaft" aufgeführten Kosten für "Drucksachen und Information". Unhaltbar sei überdies das Argument, die der Standortgemeinde entstehenden Nachteile seien nicht "messbar". Die betreffenden Mehrleistungen in den Bereichen Bereitstellung und Unterhalt der Verkehrsinfrastruktur, Gesundheit, Polizei, Gebäudereinigung, Strassenreinigung usw. seien durchaus ermittelbar, jedoch wären die entsprechenden Erhebungen mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden; gerade in solchen Fällen lasse die Rechtsprechung eine gewisse Schematisierung und Pauschalierung zu. Die Auffassung des Regierungsrates, wonach es sich bei den durchaus "messbaren" Mehrleistungen der Standortgemeinde um blosse "immaterielle Inkonvenienzen" handle, sei von vornherein unhaltbar. Falsch sei zudem, dass der Regierungsrat "immaterielle Inkonvenienzen" als Kostenfaktoren nach Massgabe von Art. 32a USG ausschliesse, sei doch das Verursacherprinzip als "Kostenzurechnungsprinzip" auch auf die Verminderung (immaterieller) Umweltbeeinträchtigungen ausgerichtet. Den Schwierigkeiten der Quantifizierung habe die Beschwerdeführerin dadurch Rechnung getragen, dass sie die Standortentschädigung mit Fr. 2.--/Tonne im Verhältnis zur in den Abnahmeverträgen vereinbarten Entschädigung von Fr. 160.--/Tonne äusserst tief und bescheiden festgelegt habe.
5.
5.1 Nach Art. 32a USG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle durch Gebühren oder andere Abgaben den Verursachern überbunden werden. Das Gewicht der Regelung liegt auf dem Anliegen, dass diese Aufgabe nicht aus Steuermitteln, sondern durch verursachergerechte und kostendeckende Abgaben finanziert werden soll (vgl. Urteil 2P.63/2006 vom 24. Juli 2006, E. 3.3). Nach der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 32a USG sind in die Berechnung der Kosten einer Anlage - im Sinne einer Vollkostenrechnung - sowohl die Ausgaben für Sammlung und Transport der Abfälle, für Bau und Betrieb der Anlagen als auch von Sanierung, Ersatz und Abschreibungen zu berücksichtigen; nicht einzubeziehen sind demgegenüber sachfremde Ausgaben wie etwa der Bau und Betrieb von Fernwärmenetzen oder allfällige Kostenbeiträge an die Entsorgung von Sonderabfällen (BBl 1996 IV S. 1234; vgl. zur Beschränkung auf notwendige Kosten auch: Hansjörg Seiler, in: USG-Kommentar, N. 83 zu Art. 2; Martin Frick, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Diss. Bern 2004, S. 72 ff.). Möglich, sofern in engem Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung stehend, ist auch die Berücksichtigung von zukünftig anfallenden Kosten, etwa des geplanten Investitionsbedarfs für Erneuerung oder Erweiterung einer Anlage bzw. Anpassungen an den aktuellen Stand der Technik oder an neue, strengere Umweltstandards (vgl. Art. 32a Abs. 1 lit. e USG; BGE 125 I 449 E. 3b/dd S. 456; Seiler, a.a.O., N. 82 zu Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74; Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft betreffend verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen, Bern 2001, S. 29 ff.). Kritisch äussert sich die Lehre hingegen in Bezug auf die Anlastungsfähigkeit von sog. mittelbaren Kosten, welche lediglich indirekte Folge einer Massnahmenverrichtung darstellen (vgl. Seiler, a.a.O., N. 81 zu Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74 f.). Für den Bereich der Siedlungsabfallentsorgung sieht die einschlägige Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft vor, dass Kosten für Bau und Betrieb von Anlagen sowie für Dienstleistungen, welche nicht direkt mit der Entsorgung von Siedlungsabfällen in Zusammenhang stehen, nicht über Abfallgebühren nach Art. 32a USG gedeckt werden dürfen (Richtlinie, a.a.O., S. 18 f.).
5.2 Ob Art. 32a USG die verlangte Kostendeckung zwingend zugleich als allgemeine Obergrenze für die Abgabenbemessung statuiert bzw. wieweit eine allfällige Gewinnerzielung - zum Beispiel bei der marktwirtschaftlich motivierten Entsorgung von Abfällen aus anderen Kantonen oder aus dem Ausland - von Bundesrechts wegen nicht ausgeschlossen wäre, bedarf vorliegend keiner weiteren Untersuchung. Es entspricht schon einem Grundsatz des Kausalabgabenrechts, dass die Gebühren für die (obligatorische) Entsorgung von aus dem (durch das zuständige Gemeinwesen festgelegten) Einzugsgebiet einer Anlage stammenden Abfällen als kostenabhängige Kausalabgaben dem Kostendeckungsprinzip unterworfen sind. Danach darf der Ertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen (vgl. BGE 126 I 180 E. 3a/aa S. 188 mit Hinweisen); das erwähnte Prinzip kommt bei Abgaben der vorliegenden Art jedenfalls dann zum Tragen, wenn die massgebende Gesetzgebung nichts anderes bestimmt (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 521, mit Hinweisen; zum Verhältnis von Verursacher- und Kostendeckungsprinzip: Seiler, a.a.O., N. 84 zu Art. 2; Ursula Brunner, in: USG-Kommentar, N. 45 zu Art. 32a; Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, S. 243, Nr. 336; Frick, a.a.O., S. 79 ff.; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, 2. Aufl., Zürich 2002, S. 41 f.; dieselbe, Umweltrecht II, 2. Aufl., Zürich 2006, S. 99 f.; Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft, a.a.O., S. 21).
Nach § 37 des kantonalen Abfallgesetzes erheben die Gemeinden von den Abfallverursachern "kostendeckende Gebühren". Daraus durfte der Regierungsrat ohne Willkür ableiten, dass die Beschwerdeführerin bei der Festlegung der Ansätze für die Benützung der von ihr betriebenen Kehrichtverbrennungsanlage, jedenfalls soweit es sich um die betroffenen Zweckverbände bzw. die im Einzugsgebiet liegenden Gemeinden handelt (vgl. § 24 des Abfallgesetzes), an das Kostendeckungsprinzip gebunden ist. Wohl ist es auch nach Massgabe dieses Prinzips zulässig, angemessene Rückstellungen für die Erneuerung bestehender und die Bereitstellung künftiger Infrastrukturanlagen in die Kostenrechnung einzubeziehen (vgl. BGE 125 I 449 E. 3b/ff S. 457 mit Hinweisen). Die vorliegend zur Diskussion stehende Standortentschädigung liefe aber darauf hinaus, von den an der regionalen Kehrichtorganisation beteiligten Gemeinden und damit indirekt von den "Verursachern" der Abfälle eine Abgeltung zu erheben, deren Gegenstand nicht mehr den Kosten der Abfallentsorgung zugeordnet werden kann und insofern das Kostendeckungsprinzip missachten würde. Der Regierungsrat durfte zulässigerweise annehmen, bei den seitens der Stadt Winterthur geltend gemachten Standortnachteilen (Lärm und Luftverschmutzung durch die Anlage selbst sowie den daraus resultierenden Mehrverkehr) handle es sich allenfalls um immaterielle Inkonvenienzen, aber nicht um internalisierbare Kosten im Sinne von Art. 32a USG und § 37 des kantonalen Abfallgesetzes, welche durch entsprechende Erhöhung der Benützungsgebühren den Abfallverursachern überwälzt werden dürften und müssten. Gleiches muss für den von der Beschwerdeführerin ebenfalls als Teil der Standortentschädigung beanspruchten Ausgleich des Investitions- und Planungsrisikos für die Anlage gelten, zumal Betriebsrisiken bis zu einem gewissen Grad bereits mit (zulässigen) Rückstellungen Rechnung getragen werden kann (vgl. dazu die Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft, a.a.O., S. 29 ff.). Was die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang einwendet, dringt nicht durch. Auch die Vorbringen hinsichtlich eines vermehrten Verwaltungsaufwandes zulasten der Standortgemeinde (soweit es sich dabei nicht ohnehin um vor Bundesgericht erstmals vorgebrachte und damit unzulässige Nova handelt) vermögen nichts am Ergebnis zu ändern.
5.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin durfte die Abgeltung von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen auch insoweit als unzulässig erachtet werden, als sie sich auf den vergangenen Zeitraum bzw. auf den Zeitraum bis Ende 2007 bezieht. Der Abzug der bisher gebildeten Betriebsreserve hätte ebenfalls einen Einfluss auf die künftige Gestaltung der Gebühren, weshalb diesbezüglich die gleichen Grundsätze zur Anwendung gebracht werden durften.
Wieweit die mit dem Betrieb einer Kehrichtverbrennungsanlage für die Standortgemeinde verbundenen immateriellen Nachteile allenfalls im Rahmen einer vertraglichen Lösung durch besondere (sich nicht in den Benützungsgebühren niederschlagende) Leistungen der anderen beteiligten Gemeinden abgegolten werden können, bedarf hier keiner weiteren Prüfung; das Vorliegen einer dahingehenden (freiwilligen) Vereinbarung mit den Gemeinden wird seitens der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht.
6.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin, welche mit ihrer Beschwerde vermögensrechtliche Interessen wahrgenommen hat, kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und 2, Art. 153 sowie Art. 153a OG). Eine Entschädigung an die vor Bundesgericht nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerinnen, welche mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betraute Organisationen bzw. Gemeinden sind, ist nicht auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG analog).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Winterthur und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Oktober 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: