Zürich lawyer register entry requires independenceKI-generiert

{T 0/2}
2P.113/2006 /vje

Urteil vom 29. August 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Häberli.

Parteien

1. X.________, c/o Z.________-Bank,
   
2. Z.________-Bank,
   Beschwerdeführer,
   beide vertreten durch Rechtsanwalt
   Dr. Marcel Lustenberger,

gegen

Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich, c/o Obergericht, Postfach, 8001 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 9 und Art. 27 BV (Eintrag ins Zürcher Anwaltsverzeichnis),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Kammer, vom 2. März 2006.

Sachverhalt:
A.
Am 1. Januar 2005 ist das Zürcher Anwaltsgesetz vom 17. November 2003 (AnwG/ZH) in Kraft getreten, welches den Anwaltsberuf für den Kanton Zürich "in Ergänzung" zum Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61) regelt. Es sieht zusätzlich zum bundesrechtlich geregelten Anwaltsregister (vgl. Art. 4 ff. BGFA) ein sog. Anwaltsverzeichnis vor. In dieses werden die persönlichen Daten jener Rechtsanwälte aufgenommen, welche in keinem kantonalen Anwaltsregister eingetragen sind, aber im Kanton Zürich (ausserhalb des Monopolbereichs, vgl. § 11 AnwG/ZH) den Anwaltsberuf ausüben und dort über eine Geschäftsadresse verfügen (§ 16 AnwG/ZH; ausgenommen sind auch die Angehörigen von Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA, welche bei der Aufsichtsbehörde in die öffentliche Liste gemäss Art. 28 BGFA eingetragen sind). Eine Anwaltstätigkeit im Sinne von § 16 AnwG/ZH war der Aufsichtsbehörde innert dreier Monate nach Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes (also bis zum 1. April 2005) anzuzeigen (§ 46 AnwG/ZH).
B.
Rechtsanwalt lic. iur. X.________ ist als Direktionsmitglied für die Z.________-Bank tätig. Mit Blick auf einen Eintrag ins Anwaltsverzeichnis zeigte er der Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich am 21. März 2005 die Ausübung des Anwaltsberufs (ausserhalb des Monopolbereichs) an; seine Arbeitgeberin schloss sich dem Eintragungsbegehren in der Folge an. Am 6. Oktober 2005 wies die Aufsichtskommission das Gesuch von X.________ ab und trat auf jenes der Z.________-Bank nicht ein.
C.
Hiergegen gelangten X.________ und die Z.________-Bank an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hat die Beschwerde von X.________ abgewiesen: Weil Letzterer als Unternehmensjurist tätig sei und ausschliesslich die Z.________-Bank und deren Tochtergesellschaften vertrete, fehle es ihm an der (auch) für den Eintrag ins Anwaltsverzeichnis erforderlichen Unabhängigkeit. Die Beschwerde der Z.________-Bank hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, soweit damit der Nichteintretensentscheid der Aufsichtskommission angefochten wurde; im Übrigen ist es - mangels Legitimation der Kantonalbank - nicht auf deren Beschwerde eingetreten.
D.
Am 28. April 2006 haben X.________ (Beschwerdeführer 1) und die Z.________-Bank (Beschwerdeführerin 2) gemeinsam beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den angefochtenen Entscheid aufzuheben, wobei sie eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV), der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) rügen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, während die Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich auf Stellungnahme verzichtet hat.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister wird durch das Bundesrecht geregelt (Art. 4 ff. BGFA), weshalb auf Bundesebene bei Streitigkeiten hierüber die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist (BGE 130 II 87 E. 1 S. 90). Der hier angefochtene Entscheid betrifft den rein kantonalrechtlich geregelten Eintrag ins Zürcher Anwaltsverzeichnis. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich allein auf kantonales Recht stützt und gegen den deshalb nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG). Als abgewiesener Gesuchsteller ist der Beschwerdeführer 1 zu diesem Rechtsmittel legitimiert (vgl. Art. 88 OG). Die Beschwerdeführerin 2 ist insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, als sie geltend macht, das Zürcher Verwaltungsgericht habe ihre Legitimation zur Gesuchstellung bzw. zur (materiellen) Anfechtung des abschlägigen Eintragungsentscheids zu Unrecht verneint.
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend gemacht, genügt es nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun könnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV verstossenden Weise verletzt haben sollen (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12, mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt und sich in appellatorischer Kritik erschöpft, ist auf sie nicht einzugehen.
2.
2.1 Art. 5 Abs. 1 BGFA verpflichtet die Kantone zum Führen des Anwaltsregisters; in dieses werden jene Rechtsanwälte eingetragen, welche über eine Geschäftsadresse auf dem Kantonsgebiet verfügen und die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen nach Art. 7 f. BGFA erfüllen. Für Rechtsanwälte, die ausserhalb ihres Stammkantons vor Gericht auftreten wollen, ist der entsprechende Eintrag Pflicht (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGFA), befreit sie aber von der Einholung weiterer Bewilligungen (Art. 4 BGFA).
2.2 Der Kanton Zürich gestattet die Tätigkeit im Bereich des Anwaltsmonopols grundsätzlich nur Rechtsanwälten, welche im Anwaltsregister eingetragen sind (vgl. § 11 AnwG/ZH). Nicht ins Register eintragen zu lassen brauchen sich demgegenüber Rechtsanwälte, die bloss beratend oder ausserhalb des Anwaltsmonopols tätig sind. Der Kanton Zürich verpflichtet diese Gruppe von Rechtsanwälten aber zum Eintrag ins (kantonalrechtliche) Anwaltsverzeichnis (§ 16 AnwG/ZH); gleichzeitig unterstellt er sie - wie die ins Register eingetragenen Anwälte - der Aufsicht der Aufsichtskommission (§ 13 AnwG/ZH) sowie mittelbar den Berufsregeln und dem Disziplinarrecht des eidgenössischen Anwaltsgesetzes (§ 14 AnwG/ZH).
3.
Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots. Daran ändert nichts, dass sich die Beschwerdeführer vorliegend auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berufen: Frei prüft das Bundesgericht kantonales Gesetzesrecht bloss, wenn ein schwerer Grundrechtseingriff vorliegt (vgl. BGE 123 I 313 E. 2b S. 317). Dies ist hier nicht der Fall, beschränkt die Verweigerung des Eintrags ins Anwaltsverzeichnis doch weder die wirtschaftliche Betätigungsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin 2 noch jene des Beschwerdeführers 1 selber in schwerwiegender Weise (vgl. auch E. 7). Die gesetzliche Grundlage der streitigen Entscheidung ist deshalb, trotz der geltend gemachten Verletzung eines spezifischen Grundrechts, nicht frei, sondern lediglich auf Willkür hin zu prüfen. Frei prüft das Bundesgericht indessen die Verhältnismässigkeit des Eingriffs.
4.
4.1 Das Verwaltungsgericht hat - mit Blick auf die Regelung der Rekurslegitimation in § 21 lit. a des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG/ZH) - verneint, dass die Beschwerdeführerin 2 als Arbeitgeberin ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Eintragung des Beschwerdeführers 1 ins Anwaltsverzeichnis habe; dementsprechend fehle ihr auch die Beschwerdebefugnis (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG/ZH).
4.2 Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Auslegung des kantonalen Verfahrensrechts willkürlich sein sollte: Das Verwaltungsgericht durfte ohne weiteres davon ausgehen, es sei allein Sache des Rechtsanwalts, um dessen Eintragung es geht, als Gesuchsteller aufzutreten. Selbst wenn für die Beschwerdeführerin 2 tatsächlich, wie behauptet, gewisse Nachteile aus dem Umstand resultieren sollten, dass der Beschwerdeführer 1 nicht ins Anwaltsverzeichnis eingetragen wird, so wären diese bloss mittelbarer Natur; sie würden nicht - jedenfalls nicht zwingend - ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des abschlägigen Entscheids (vgl. § 21 lit. a und § 70 VRG/ZH) begründen. Von der Abweisung des Eintragungsgesuchs war einzig der Beschwerdeführer direkt betroffen, weshalb allein ihm als interessierter Partei die Verfügungsbefugnis über den Streitgegenstand und damit die Befugnis zustand, ein Rechtsmittel zu ergreifen.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer 1 will unter Verwendung des Rechtsanwaltstitels seine Arbeitgeberin (die Beschwerdeführerin 2) und deren Tochtergesellschaften gegenüber Dritten vertreten und in Rechtsfragen beraten. Ein Eintrag ins Anwaltsregister fällt für ihn mangels institutioneller Unabhängigkeit (vgl. Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA; BGE 130 II 87 E. 4 ff. S. 93 ff.) ausser Betracht. Er ist aber der Auffassung, als Anwalt tätig zu sein, weshalb er gemäss § 16 AnwG/ZH ins Anwaltsverzeichnis eingetragen werden müsse. Er stützt seine Argumentation insbesondere auf den Wortlaut von § 10 AnwG/ZH; gemäss dieser Bestimmung übt den Anwaltsberuf aus, "wer über ein Anwaltspatent verfügt und Personen in Verfahren vor Gericht, anderen Behörden oder gegenüber Dritten vertritt oder in Rechtsfragen berät und dabei unter der Berufsbezeichnung [...] Rechtsanwalt oder einer gleichwertigen Bezeichnung auftritt".
5.2 Diesem Ansinnen des Beschwerdeführers 1 steht die Auffassung der kantonalen Behörden entgegen, gemäss welcher die - dem Beschwerdeführer 1 fehlende - institutionelle Unabhängigkeit auch für den Eintrag ins Anwaltsverzeichnis Voraussetzung bildet: Das Verwaltungsgericht führt hierzu aus, im Kanton Zürich seien weder die Kompetenzen der Aufsichtskommission noch der Geltungsbereich der Berufsregeln auf den Monopolbereich beschränkt, sondern erfassten auch die Rechtsanwälte, welche rein beratend tätig seien (vgl. oben E. 2.2). Es verweist alsdann auf die parlamentarischen Beratungen zum Zürcher Anwaltsgesetz und insbesondere auf die Diskussion darüber, ob Teilzeitangestellte, welche ausserhalb ihres Anstellungsverhältnisses freiberuflich als Rechtsanwälte (aber lediglich in der Rechtsberatung) tätig sind, dem Anwaltsgesetz zu unterstellen seien. Gemäss Verwaltungsgericht ergibt sich aus den im Kantonsrat abgegebenen Voten, dass der Gesetzgeber mit dem Verzeichnis nur unabhängige Rechtsanwälte habe erfassen wollen. Dies decke sich mit Sinn und Zweck des Anwaltsverzeichnisses, welches - wie das Anwaltsregister - auf den Schutz des Publikums ziele. Durch den Eintrag ins Verzeichnis werde sichergestellt, dass die Aufsichtskommission von der Rechtsanwaltstätigkeit des Betroffenen Kenntnis erlange und die Einhaltung der (sinngemäss) anwendbaren Berufsregeln überwachen könne. Ein solcher "Publikumsschutz" sei bei einem Unternehmensjuristen nicht erforderlich, zumal dieser seine Dienstleistungen nicht einem offenen Klientenkreis anbiete, sondern gegenüber seinem Arbeitgeber erbringe, zu welchem bereits wegen der Anstellung ein Treueverhältnis bestehe. Das Verwaltungsgericht hat deshalb mit der Aufsichtskommission erwogen, der Beschwerdeführer 1 sei nicht als Rechtsanwalt im Sinne des Zürcher Anwaltsgesetzes tätig, zumal er stets die Interessen seiner Arbeitgeberin zu wahren habe und in der Annahme oder Ablehnung von Aufträgen nicht frei sei. Schliesslich stellt das Verwaltungsgericht klar, dass nach zürcherischem Recht die Befugnis zur Verwendung des Anwaltstitels weder vom Eintrag ins Anwaltsregister noch von jenem ins Anwaltsverzeichnis abhängt.
6.
6.1 Es lässt sich ohne Willkür vertreten, dass nur der freie Rechtsanwalt den Anwaltsberuf im Sinne des Zürcher Anwaltsgesetzes ausübt, nicht aber derjenige, welcher im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses seinen Arbeitgeber in Rechtsfragen berät oder nach aussen hin vertritt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht bemerkt, rückt bei einer derartigen unselbständigen Berufstätigkeit der Gedanke des Publikumsschutzes, wie er mit der Unterstellung unter die anwaltlichen Berufsregeln und dem Eintrag ins Anwaltsverzeichnis verbunden ist, in den Hintergrund. Zwar kann dem als Unternehmensjuristen tätigen Rechtsanwalt ebenfalls ein hohes Mass an Verantwortung und Selbständigkeit zukommen; dieser untersteht aber seinem Arbeitgeber gegenüber den Regeln des Arbeitsrechts. Der Arbeitgeber kann daher nicht mit dem Klienten eines freien Rechtsanwalts verglichen werden; besondere Standesregeln und eine staatliche Aufsicht, wie sie zum Schutz des Publikums für die selbständigen Anwälte geboten sind, erscheinen insoweit entbehrlich. Mit dem Beschwerdeführer 1 ist zwar anzunehmen, dass ein gewisses (öffentliches) Interesse daran bestehen mag, die den Anwaltstitel führenden Unternehmensjuristen im Verkehr mit Behörden und Dritten - trotz fehlender Unabhängigkeit - zur Einhaltung der anwaltlichen Berufsregeln zu verpflichten. Es ist dennoch ohne weiteres vertretbar, diesen Personenkreis von den für unabhängige Rechtsanwälte geltenden besonderen Vorschriften sowie der damit verbundenen staatlichen Aufsicht auszunehmen.
6.2 Was der Beschwerdeführer 1 hiergegen vorbringt, ist unbehelflich:
6.2.1 Entgegen dessen Auffassung ergibt sich aus dem Wortlaut von § 10 AnwG/ZH keineswegs zwingend, dass für den Eintrag ins Anwaltsverzeichnis die Unabhängigkeit des Bewerbers kein Kriterium bilden darf. Im Übrigen wäre die streitige Auslegung des Begriffs der "Anwaltstätigkeit" nach dem Gesagten selbst dann nicht willkürlich, wenn der Wortlaut von § 10 AnwG/ZH eher für die vom Beschwerdeführer 1 vertretene Interpretation sprechen würde. Ferner scheint der Beschwerdeführer 1 zu verkennen, dass hier nicht zu prüfen ist, ob das Verwaltungsgericht bei seiner Gesetzesauslegung methodisch korrekt vorgegangen ist; ausschlaggebend ist allein, ob die streitige Auslegung im Ergebnis vertretbar ist. Schliesslich erscheint es durchaus sinnvoll, dass sich die mit dem Vollzug des kantonalen Anwaltsgesetzes betrauten Behörden bezüglich der Anforderungen an die institutionelle Unabhängigkeit auch in jenem Bereich, der den Kantonen zur Regelung verblieben ist, an die Normen des eidgenössischen Anwaltsgesetzes und die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesgerichts anlehnen, selbst wenn deren Tragweite dem kantonalen Gesetzgeber bei Erlass des Zürcher Anwaltsgesetzes nicht bekannt war.
6.2.2 Im vorliegenden Zusammenhang kann auch keine Rede von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 126 I 9 E. 2b 102 f.) sein: Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausführlich dargelegt, worauf seine Auffassung von der Anwaltstätigkeit beruht. Damit war es dem Beschwerdeführer 1 ohne weiteres möglich, sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und diesen sachgerecht anzufechten. Auf mehr hat er von Verfassungs wegen nicht Anspruch: Die Prüfungs- und Begründungspflicht zwingt die urteilende Behörde nicht dazu, alle ihre Überlegungen wiederzugeben oder auf alle Vorbringen der Parteien im Einzelnen einzugehen (BGE 121 I 54 E. 2c S. 57; 117 Ib 481 E. 6b/bb S. 492).
7.
7.1 Schliesslich macht der Beschwerdeführer 1 eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) geltend, weil er ohne Eintrag ins Anwaltsverzeichnis nicht bzw. nicht "sinngemäss" (vgl. § 14 AnwG/ZH) den Berufsregeln des eidgenössischen Anwaltsgesetzes - insbesondere nicht dem Berufsgeheimnis (vgl. Art. 13 BGFA) - unterstehe. Dieser Umstand führe zu einer Erschwerung seines wirtschaftlichen Fortkommens.
7.2 Aus den Ausführungen des Beschwerdeführers 1 wird nicht klar, was er meint, wenn er einwendet, der Arbeitgeber eines Unternehmensjuristen müsse gegebenenfalls externe Rechtsanwälte beiziehen, um vom Anwaltsgeheimnis "profitieren" zu können. Gänzlich schuldig bleibt der Beschwerdeführer 1 dabei eine Erklärung dafür, wie der Umstand, dass seine Arbeitgeberin gelegentlich auch freie Rechtsanwälte beauftragen könnte, seine eigene Stellung im Unternehmen schwächen sollte. Seine dahingehenden Vorbringen sind bloss allgemeiner Natur: Die Nichteintragung in das Anwaltsverzeichnis führe für ihn zu einer "empfindlichen Beschränkung seiner beruflichen Entfaltungsmöglichkeiten" sowohl beim jetzigen "als auch bei potentiellen neuen Arbeitgebern". Allein mit dieser nicht näher substantiierten Behauptung ist ein unzulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht dargetan.
7.3 Das Verwaltungsgericht hat nicht zum Vornherein ausgeschlossen, dass sich der Beschwerdeführer 1 in seiner jetzigen Stellung auf das Berufsgeheimnis berufen könnte. Wie es sich damit verhält, braucht hier nicht weiter untersucht zu werden. Soweit dem Beschwerdeführer 1 oder seiner Arbeitgeberin (der Beschwerdeführerin 2) in diesem Zusammenhang gewisse berufliche oder wirtschaftliche Nachteile erwachsen sollten, wären sie durch das öffentliche Interesse an einer praktikablen Ordnung im betreffenden Wirtschaftszweig gedeckt.
8.
Mithin erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet, soweit auf sie einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. August 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: