Right to be heard in severance-pay disputeKI-generiert

{T 0/2}
2P.168/2006 /bie

Urteil vom 3. Oktober 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Betschart, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Hungerbühler, Ersatzrichter Rohner,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Lecki,

gegen

Zweckverband A.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtskonsulent Dr. Benno Schnüriger,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 29 Abs. 2 BV (Abfindung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 17. Mai 2006.

Sachverhalt:
A.
Der Zweckverband A.________ in C.________ ist Träger des Alterszentrums "B.________", in C.________. Am 31. März 2003 kündigte die Heimkommission das Arbeitsverhältnis des seit 1. Februar 1990 als Verwaltungsleiter des Zentrums amtenden X.________ per 30. September 2003 und stellte diesen sofort frei. Der Bezirksrat Winterthur wies einen gegen die Kündigung erhobenen Rekurs ab; die hiegegen beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erhobene Beschwerde und die gegen dessen Entscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde blieben erfolglos (Urteil 2P.XXX/XXXX vom XX.________ XXXX). Auch dem Begehren von X.________ um Lohnfortzahlung bei Krankheit wurde innerkantonal keine Folge gegeben; eine gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid in dieser Sache erhobene staatsrechtliche Beschwerde wies das Bundesgericht ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat (Urteil 2P.YYY/YYYY vom selben Tage).
B.
Am 4. Februar 2005 verlangte X.________ bei der Heimkommission die Zusprechung einer Abfindung gemäss Art. 25 Abs. 4 und 5 des Personalstatuts des Alterszentrums "B.________" in C.________ vom 18. September 2002 (Personalstatut) sowie die Auszahlung von 1000 geleisteten Überstunden.

Art. 25 des Personalstatuts lautet - soweit hier interessierend - wie folgt:

1. Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Alterszentrums "B.________" und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine Abfindung (...).
   .. (...).
   
2. Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt (...).
   
3. Die Abfindung wird schriftlich festgesetzt und beträgt je nach den im Einzelfall massgeblichen Kriterien:
   ... (...).
   c) ab dem 51. Altersjahr drei bis 15 Monatslöhne.
   
4. Die Abfindung wird von der Heimkommission festgesetzt.
   C. Die Heimkommission lehnte das Begehren von X.________ mit Beschluss vom 11. Mai 2005 ab.

Ein hiegegen erhobener Rekurs beim Bezirksrat Winterthur blieb erfolglos, und mit Urteil vom 17. Mai 2006 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die gegen den Beschluss des Bezirksrates vom 30. September 2005 gerichtete Beschwerde ebenfalls ab.
D.
Mit Eingabe vom 27. Juni 2006 führt X.________ - wegen Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) - staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 17. Mai 2006 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die "Vorinstanz" zurückzuweisen.

Der Zweckverband A.________ in C.________beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid, der sich ausschliesslich auf kantonales Recht stützt. Die behauptete Rechtsverletzung kann nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder bei einer anderen Bundesbehörde gerügt werden. Der Beschwerdeführer ist in rechtlich geschützten Interessen berührt und damit zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher grundsätzlich als zulässig (Art. 84, Art. 86 und Art. 88 OG).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 131 I 291 E. 1.4 S. 297; 129 I 173 E. 1.5 S. 176). Soweit der Beschwerdeführer nicht nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, sondern auch die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung verlangt, kann deshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
1.3 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss eine staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darstellung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 131 I 291 E. 1.5 S. 297; 129 I 173 E. 3.1 S. 178, je mit Hinweisen).
2.
Im kantonalen Verfahren ging es einerseits um eine Abfindung nach Art. 25 Abs. 4 und 5 des Personalstatuts, anderseits um die Abgeltung von Überstunden. Das Verwaltungsgericht hat beide Ansprüche als unbegründet erachtet. Die im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren erhobenen Gehörsrügen stehen ausschliesslich im Zusammenhang mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Abfindung; die Überstunden bilden nicht mehr Verfahrensgegenstand.
3.
Der Beschwerdeführer erblickt eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs darin, dass das Verwaltungsgericht einerseits in mehrerer Hinsicht die aus Art. 29 Abs. 2 BV folgende Prüfungs- und Begründungspflicht verletzt und dem Beschwerdeführer anderseits keine Gelegenheit eingeräumt habe, zu nach Auffassung des Verwaltungsgerichts beweiserheblichen Vorbringen und Urkunden Stellung zu nehmen.
3.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Insoweit erhebt der Beschwerdeführer keine Rügen. Demzufolge greifen die unmittelbar aus der Bundesverfassung folgenden Rechte Platz.
3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verleiht dem Betroffenen das Recht, sich vor Erlass des Entscheides zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Dem Mitwirkungsrecht entspricht die Pflicht der Behörde, die Argumente und Verfahrensanträge der Partei entgegenzunehmen und zu prüfen, sowie die ihr rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel abzunehmen, es sei denn, diese beträfen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die strittige Tatsache Beweis zu erbringen (BGE 127 I 54 S. 56; 124 I 241 E. 2, S. 242).
3.3 Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung auch die Pflicht der Behörden ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; zu Art. 4 aBV grundlegend BGE 112 la 107 E. 2b S. 109 f). Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen).
4.
4.1 Der Zweckverband A.________ in C.________ hatte die nach Art. 25 Abs. 4 und 5 Personalstatut relevante Frage, ob der Beschwerdeführer die Kündigung massgeblich (mit-)verschuldet habe, nicht explizit geprüft, sondern das Gesuch mit der Begründung, dass die Kündigung gerechtfertigt gewesen sei, abgelehnt. Der Bezirksrat ist einerseits aus der in E. 4 dargestellten, vom Verwaltungsgericht jedenfalls implizit als unzutreffend erachteten Überlegung, andererseits aber auch mit der Begründung, dass der Beschwerdeführer seinerseits bloss die Kündigung als ungerechtfertigt rüge, und unter Hinweis auf seinen im Verfahren betreffend Anfechtung der Kündigung ergangenen Rekursentscheid vom 21. November 2003 auf das Begehren um Abfindung nicht eingetreten. Das Verwaltungsgericht hat demgegenüber ein Verschulden des Beschwerdeführers bejaht und deshalb von einer Rückweisung abgesehen.
4.2 Der Beschwerdeführer erachtet seinen Gehörsanspruch zunächst durch den Umstand verletzt, dass das Verwaltungsgericht sich nicht klar dazu geäussert habe, ob der Bezirksrat Winterthur als Rekursinstanz verpflichtet gewesen wäre, auf das von ihm - dem Beschwerdeführer - nicht gleichzeitig mit der Anfechtung der ihm gegenüber ausgesprochenen Kündigung, sondern losgelöst davon und erst nachträglich gestellte Begehren um Abfindung einzutreten.

Diese Rüge ist unbegründet: Das Verwaltungsgericht hat sich mit der prozessualen Frage, ob das Begehren um Ausrichtung einer Abfindung (auch) erst nachträglich gestellt werden dürfe, befasst. Es durfte diese Frage aber zulässigerweise offen lassen, weil es das Begehren materiell ohnehin als unbegründet erachtete ("Da, wie die nachstehenden Ausführungen zeigen, das Begehren in der Sache aussichtslos ist, kann diese Frage vorliegend indes offen gelassen werden", vgl. E. 2.2 des angefochtenen Entscheides).
4.3 Der Beschwerdeführer sieht seinen Anspruch auf rechtliches Gehör auch durch den Umstand verletzt, dass er zu den Akten, aus denen das Verwaltungsgericht auf ein ihm - dem Beschwerdeführer - anzulastendes relevantes, eine Abfindung ausschliessendes Verschulden an der Kündigung geschlossen hatte, keine Stellung habe nehmen können.

Der Bezirksrat verweist in seinem Rekursentscheid vom 30. September 2005 auf seinen im Verfahren betreffend Anfechtung der Kündigung ergangenen, rechtskräftigen Entscheid vom 21. November 2003, in welchem die gegenüber dem Beschwerdeführer zur Begründung der Kündigung geltend gemachten (offenkundige Schuldvorwürfe einschliessenden) Gesichtspunkte und Argumente eingehend dargestellt und mit Aktenhinweisen belegt werden. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass die entsprechenden Akten des früheren Verfahrens, auf die sich der Bezirksrat im erwähnten Entscheid vom 21. November 2003 stützte, ihm vorher nicht bekannt gewesen seien. Er konnte vielmehr voraussetzen, dass der Bezirksrat über die bei ihm im früheren Verfahren ergangenen Akten noch verfügte. Aufgrund der Vernehmlassung des Bezirksrates an das Verwaltungsgericht vom 17. November 2005 war sodann ersichtlich, dass dieser auch die Akten des früheren Verfahrens betreffend Anfechtung der Kündigung dem Verwaltungsgericht übermittelte; der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er habe hievon keine Kenntnis gehabt. Ebenso wenig behauptet er, dass sonstwie von irgendeiner Seite neue Akten eingereicht worden seien, die ihm nicht zugänglich gewesen seien, noch dass er daran gehindert gewesen wäre, in diese Akten Einsicht zu nehmen und sich im Bedarfsfall zuhanden des Verwaltungsgerichts dazu zu äussern.

Der Beschwerdeführer behauptet auch nicht, dass das Verwaltungsgericht aus prozessualen Gründen nicht berechtigt gewesen sei, die Verschuldensfrage in der Sache selbst zu beurteilen. Aus dem Umstand, dass dem Bezirksrat nach § 20 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) auch die Kontrolle der Angemessenheit des angefochtenen Entscheides zugestanden hätte, während die Kognition des Verwaltungsgerichts nach § 75 VRG in personalrechtlichen Beschwerdesachen (anders als in Disziplinarsachen, § 78 VRG, und in Klagefällen, § 80a VRG) auf Rechtskontrolle beschränkt ist, leitet er ebenfalls nichts ab. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer selber dem Verwaltungsgericht eventualiter beantragt hatte, in der Sache selbst zu entscheiden (Beschwerdeschrift vom 9. November 2005, Eventualantrag zu Rechtsbegehren Ziff. 1). Es stand also nicht ausserhalb aller Erwartung, dass das Verwaltungsgericht gestützt auf die vorhandenen Akten in der Sache entscheiden würde; und es war dem Beschwerdeführer überlassen, zu den in den Akten des Verfahrens betreffend Anfechtung der Kündigung erhobenen Vorwürfen materiell Stellung zu nehmen, wenn er dies als tunlich ansah.

Die Gehörsrüge erweist sich auch unter diesem Gesichtswinkel als unbehelflich.
4.4 Der Beschwerdeführer rügt als Verweigerung des rechtlichen Gehörs schliesslich, dass sich das Verwaltungsgericht nicht mit der aus BGE 118 V 248 abgeleiteten Argumentation auseinandergesetzt habe, wonach ein öffentlichrechtlich Bediensteter, dem gekündigt worden sei, nur dann den Anspruch auf eine geldwerte Leistung (Rente oder Abfindung) verliere, wenn ihn an der Kündigung ein Verschulden von einer gewissen Bedeutung treffe, welches geeignet wäre, disziplinar- oder strafrechtliche Folgen nach sich zu ziehen.

Was der Beschwerdeführer zur Relevanz von BGE 118 V 248 ff. für den vorliegenden Fall vorträgt, ist weitgehend appellatorisch. Er tut weder dar, dass die vom Verwaltungsgericht gelieferte Entscheidbegründung an sich willkürlich sei, noch weshalb es sachlich unhaltbar war, auf ein relevantes Verschulden des Beschwerdeführers zu schliessen. Der in der Beschwerde erwähnte Entscheid bezieht sich auf einen Anspruch gegen eine Pensionskasse des Kantons Zug und ist somit von vornherein nicht unmittelbar, sondern höchstens analog auf den vorliegenden Sachverhalt übertragbar. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer den Sinn der zitierten Erwägung II/2 jenes Entscheides nicht richtig wiedergibt. Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat dort festgehalten, dass objektive, unverschuldete Gründe für den Verlust eines Abfindungsanspruchs nicht ausreichen; der Entscheid ist aber nicht so zu verstehen, dass ausschliesslich ein Verschulden von disziplinar- oder strafrechtlichem Gewicht als relevantes kassenrechtliches Verschulden angesehen werden könne.

Das Verwaltungsgericht führt in seiner Urteilsbegründung - u.a. unter Bezugnahme auf seinen vom Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren ebenfalls angerufenen Entscheid vom 5. Juli 2002 (PB.2002. 00008) - in nachvollziehbarer Weise diverse Umstände auf, die gesamthaft ohne Willkür auf ein beträchtliches Mitverschulden des Beschwerdeführers an der ihm gegenüber ausgesprochenen Kündigung schliessen lassen und mit denen sich der Beschwerdeführer nicht auseinandersetzt.

Soweit nach dem Gesagten auf seine Gehörsrüge überhaupt eingetreten werden kann (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), erweist sie sich als unbegründet.
5.
Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kosten-pflichtig (Art. 156 Abs. 1 OG) und hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (4. Abteilung, 4. Kammer) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Oktober 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber: