{T 0/2}
2P.197/2004 /ast
Urteil vom 25. Mai 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Gerichtsschreiber Wyssmann.
Parteien
Politische Gemeinde St. Gallen, 9000 St. Gallen,
Beschwerdeführerin, vertreten durch den Stadtrat der Stadt St. Gallen, Rathaus, 9001 St. Gallen,
gegen
Z.________ AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hanspeter Geiser,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Art. 9 BV (Gemeindeautonomie, Sprinkler-Anschlussbeitrag),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2004.
Sachverhalt:
A.
Die Z.________ AG liess in St. Gallen ein Verteilzentrum für Arzt- und Spitalbedarf, bestehend aus Bürogebäude, Logistikzentrum und Hochregallager, erstellen. In der Baubewilligung wurde sie zur Installation einer automatischen Feuerlöschanlage (Sprinkleranlage) verpflichtet. Der Anschluss der Anlage an das städtische Wasserversorgungsnetz erfolgte im Jahre 2000 oder 2001.
Ausgehend von einem maximalen Wasserbedarf von 264,7 m3/h (4'411 l/min) errechneten die St. Galler Stadtwerke gestützt auf das städtische Reglement über die Abgabe von Energie und Wasser durch die Versorgungsbetriebe vom 28. Oktober 1969 (Stadtwerke-Reglement, SWR) einen jährlichen Anschlussbeitrag von Fr.________, den sie der Z.________ AG mit Verfügung vom 30. November 2001 eröffnete. Gemäss Verfügung endet die Zahlungspflicht, wenn die Feuerschutzeinrichtung vom Wasserversorgungsnetz getrennt wird, spätestens jedoch nach 25 Jahren.
Einen Rekurs der Z.________ AG wies der Stadtrat St. Gallen mit Beschluss vom 4. Juni 2002 ab.
Die Z.________ AG führte Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen. Diese hiess den Rekurs mit Entscheid vom 11. Dezember 2003 gut und hob den Beschluss des Stadtrates St. Gallen vom 4. Juni 2002 und die Verfügung der Stadtwerke St. Gallen vom 30. November 2001 auf. Die Rekurskommission erwog, der Anschlussbeitrag für die Sprinkleranlage stelle entgegen der Auffassung des Stadtrates keine Gebühr, sondern eine Vorzugslast dar. Diese gelte den Sondervorteil ab, der dadurch entstehe, dass die für den Betrieb der Anlage notwendige Wassermenge jederzeit zur Verfügung stehe. Die Abgabe beachte das Kostendeckungsprinzip, nicht jedoch das Äquivalenzprinzip. Danach dürfe die Abgabe nicht höher sein als der wirtschaftliche Sondervorteil, welcher der Abgabepflichtigen aus dem Erschliessungsprojekt entstehe. Eine Abgabe in der Höhe von über 6 % des Gebäudeversicherungswertes sprenge den üblichen Rahmen der Abgabebemessung bei Weitem. Da aufgrund des städtischen Reglements keine dem Äquivalenzprinzip entsprechende Veranlagung möglich sei, sei der Wasseranschlussbeitrag ersatzlos aufzuheben.
B.
Gegen den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission führte die Politische Gemeinde St. Gallen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies mit Urteil vom 10. Juni 2004 die Beschwerde ab und überwies die Sache zur Festsetzung der neuen Gebühr gestützt auf eine gesetzmässige Regelung an die Beschwerdeführerin.
Das Verwaltungsgericht kam - wenn auch mit einer anderen Begründung als die Verwaltungsrekurskommission - zum Schluss, dass der verfügte Anschlussbeitrag aufzuheben sei. Bei der Abgabe handle es sich entgegen der Auffassung der Verwaltungsrekurskommission um eine Gebühr und nicht um einen Beitrag (Vorzugslast). Als solche finde die Gebühr ihre gesetzliche Grundlage nicht in Art. 51 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (Baugesetz, BauG), sondern in Art. 51 ff. des Gesetzes über den Feuerschutz vom 18. Juni 1968 (FSG). Dementsprechend habe die Gebühr den Anforderungen von Art. 51bis ff. FSG zu genügen. Dies sei bei dem gestützt auf Art. 44d SWR erhobenen "Sprinkler-Anschlussbeitrag" nicht der Fall. Die Liegenschaft müsse zuerst gemäss Art. 51bis Abs. 4 FSG einer Gefährdungsklasse zugewiesen werden. Gestützt darauf seien sodann eine einmalige Gebühr sowie die wiederkehrenden Gebühren im Sinne von Art. 51bis f. FSG zu erheben, welche sich nach den Kosten für die öffentlichen Massnahmen im Zusammenhang mit dem Sprinkleranschluss bemessen und die Abschreibungs- und Unterhaltskosten decken. Dabei sei es der Stadt überlassen, ob sie sich auf Art. 9 ff. ihres Feuerschutzreglements vom 27. Oktober 1992 (FSR) stützen oder neue Bestimmungen erlassen wolle.
C.
Mit rechtzeitiger staatsrechtlicher Beschwerde beantragt die politische Gemeinde St. Gallen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen sei aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie.
Die Z.________ AG und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragen Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht wies die Streitsache "zur Festsetzung von neuen Gebühren gestützt auf eine gesetzmässige Regelung" an die Stadt St. Gallen zurück. Damit trifft der angefochtene Entscheid die Stadt St. Gallen in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Diese ist daher befugt, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob der Gemeinde im Bereich der Wasseranschlussgebühren ein geschützter Autonomiebereich zukommt, ist keine Frage der Legitimation, sondern eine solche der materiellen Beurteilung (vgl. BGE 128 I 3 E. 1c S. 7, 120 Ia 203 E. 2a S. 204, 119 Ia 214 E. 1c S. 216, 285 E. 4a S. 294).
1.2 Der angefochtene Entscheid ist kantonal letztinstanzlich. Er schliesst allerdings das Gebührenverfahren nicht ab, sondern weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Stadt St. Gallen zurück. Es handelt sich um einen Zwischenentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde gemäss Art. 87 Abs. 2 OG nur zulässig ist, wenn er für die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge haben kann. Ein solcher ist nach ständiger Rechtsprechung gegeben, wenn eine Gemeinde durch einen Rückweisungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Rechtsauffassung eine neue Anordnung zu erlassen (BGE 128 I 3 E. 1b S. 7 mit Hinweisen). Hier wird die Beschwerdeführerin verpflichtet, die streitige Abgabe als Gebühr, nicht als Vorzugslast zu behandeln und Art. 51 ff. des Feuerschutzgesetzes statt Art. 51 des Baugesetzes anzuwenden, was ihrer Auffassung widerspricht und sie nicht mehr korrigieren kann. Der angefochtene Entscheid kann daher für die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachen Nachteil zur Folge haben. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, 120 Ib 207 E. 2 S. 209 mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich dabei auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften oder auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder öffentlichen Rechts beziehen. Die Gemeindeautonomie muss sich im Übrigen nicht auf das ganze Aufgabengebiet erstrecken, sondern es genügt Autonomie im streitigen Bereich (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 294 f. mit Hinweisen).
2.2 Gemäss Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 ist die Gemeinde autonom, soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt (Abs. 1). In der Rechtsetzung hat die Gemeinde Entscheidungsfreiheit, wenn das Gesetz keine abschliessende Regelung trifft oder die Gemeinde ausdrücklich zur Rechtsetzung ermächtigt (Abs. 2). In gleicher Weise umschreibt Art. 4 des Gemeindegesetzes des Kantons St. Gallen vom 23. August 1979 die Gemeindeautonomie. Es ist daher grundsätzlich von einer Entscheidungsfreiheit der Gemeinde auszugehen, sofern nicht das anwendbare Gesetz Einschränkungen enthält.
Nach Art. 5 des Gesetzes vom 5. Dezember 1960 über die Gewässernutzung (GNG) übt der Gemeinderat die Gewässerpolizei aus. Der Kanton verleiht die Wassernutzungsrechte (Art. 12 ff. GNG), wobei die Gemeinden für sich oder für ein eigenes Unternehmen ein Verleihungsgesuch für die Wassernutzung stellen können (Art. 16 Abs. 4 GNG). Die Verleihung wird ihnen verlängert, wenn keine Gründe des öffentlichen Wohls entgegenstehen (Art. 22 Abs. 3 GNG). Die Nutzungsanlagen müssen den Vorschriften des Kantons und des Bundes entsprechen (Art. 28 GNG). Im Übrigen sind jedoch die Gemeinden frei, über die Wasserversorgung zu bestimmen (wie das die Stadt St. Gallen in ihrem Reglement über die Abgabe von Energie und Wasser durch die Versorgungsbetriebe vom 28. Oktober 1969, SWR, getan hat). Damit steht den st. gallischen Gemeinden auch im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf dem Gebiet der Wasserversorgung ein geschützter Autonomiebereich zu, wie das Bundesgericht bereits in BGE 96 I 377 E. 1 festgestellt hat.
3.
Ist eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Wehr setzen, wenn eine kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht frei, die Anwendung des übrigen Rechts hingegen nur auf Willkür hin (BGE 129 I 410 E. 2.3, 128 I 3 E. 2b S. 9, 136 E. 2.2 S. 140 f. mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf das Willkürverbot. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist ein Entscheid willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz klar verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 126 III 438 E. 3 S. 440, 125 II 10 E. 3a).
4.
Bei Abgaben, die im Zusammenhang mit dem Anschluss an ein öffentliches Versorgungsnetz erhoben werden, ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zwischen Anschlussbeiträgen und Anschlussgebühren zu unterscheiden. Der Anschlussbeitrag ist als Vorzugslast bereits dann geschuldet, wenn für ein Grundstück die Möglichkeit des Anschlusses an das betreffende Ver- oder Entsorgungsnetz geschaffen wird und dadurch ein besonderer wirtschaftlicher Vorteil entsteht. Demgegenüber ist eine als Anschlussgebühr ausgestaltete Abgabe erst fällig, wenn das Grundstück an die betreffende öffentliche Einrichtung angeschlossen wird (vgl. BGE 106 Ia 241 E. 3b, 92 I 450 E. 2c S. 455; Urteil 2P.45/2003 vom 28. August 2003, URP 2004 S. 211 E. 5.1; s. auch Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 510).
4.1 Von diesen Grundsätzen ging auch das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid aus. Es erwog, gemäss Art. 44f SWR entstehe die Zahlungspflicht für die Anschluss- und Netzkostenbeiträge mit dem Anschluss an die Verteilleitungen, spätestens mit dem Bezug von Energie und Wasser. Die in Art. 44d SWR geregelte Abgabe werde nicht bereits dann erhoben, wenn die blosse Anschlussmöglichkeit einer Sprinkleranlage an die Wasserversorgung bestehe, sondern erst dann, wenn ein solcher Anschluss effektiv vorgenommen werde. Dementsprechend handle es sich bei der umstrittenen Abgabe - entgegen dem Wortlaut im Reglement und der Ansicht der Verwaltungsrekurskommission - nicht um eine Vorzugslast, sondern um eine Gebühr. Das ist zwischen den Parteien nicht umstritten. Namentlich wird von keiner Seite vorgebracht, durch die Bereitstellung der Anschlusskapazität für eine Sprinkleranlage entstehe für den Grundeigentümer ein Mehrwert, d.h. ein Sondervorteil, den es mit einem Anschlussbeitrag (Vorzugslast) abzuschöpfen gelte. Die vom Verwaltungsgericht zur Unterscheidung von Anschlussbeiträgen (Vorzugslasten) und Anschlussgebühren herangezogenen Kriterien stehen mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Einklang.
4.2 Streitig sind indes die rechtlichen Grundlagen dieser Anschlussgebühr. Während das Verwaltungsgericht als gesetzliche Grundlage für die Erhebung des umstrittenen Sprinkler-Anschlussbeitrages Art. 51 ff. FSG heranzieht, glaubt die Beschwerdeführerin (wie auch die Verwaltungsrekurskommission), dass die Abgabe im Rahmen von Art. 51 Abs. 1 BauG erhoben werden könne. Wie es sich damit verhält und ob der Entscheid des Verwaltungsgerichts willkürlich ist, ist im Folgenden zu prüfen.
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Baugesetz lasse die Erhebung von Anschluss- und Benutzungsgebühren offenkundig zu. Es sei unhaltbar und willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht annehme, dass nach dem Baugesetz die Gemeinden von den Grundeigentümern nur Beiträge (Vorzugslasten) an die Erschliessung, jedoch keine Anschlussgebühren erheben dürfen (Beschwerde Ziff. 3a).
5.1 Art. 51 BauG lautet:
c) Beiträge
Art. 51. Die Gemeinden erheben vom Grundeigentümer im Rahmen des ihm zukommenden Sondervorteils Beiträge an die Erschliessung.
Sie können zur Abgeltung von Sondervorteilen Beiträge an andere öffentliche Werke zur Ausstattung umgrenzter Gebiete erheben, insbesondere an Kinderspielplätze, Grün- und Parkanlagen sowie Parkplätze.
Beitragspflicht, Bemessung und Verteilung der Beiträge sowie das Verfahren der Einschätzung und der Erhebung werden in Reglementen, Überbauungs- und Gestaltungsplänen geregelt.
Beiträge an Erschliessung und Ausstattung umgrenzter Gebiete können aufgrund von Überbauungs- und Gestaltungsplänen gesamthaft erhoben werden.
Das Kostenverlegungsverfahren wird sachgemäss nach Strassengesetz durchgeführt, soweit keine besonderen Vorschriften gelten.
Demgegenüber bestimmt Art. 51 FSG:
Gebühren a) Grundsatz
Art. 51. Wer eine Gefährdung schafft, wird gebührenpflichtig, soweit diese vermindert wird durch Bereitstellung und Gewährleistung der Einsatzbereitschaft von:
5.2 Das Verwaltungsgericht hat die streitige Gebührenerhebung für die Bereitstellung der Wasserversorgung für die Sprinkleranlage auf Art. 51 FSG und nicht auf Art. 51 BauG gestützt. Das ist aus sachlichen Gründen haltbar. Art. 51 FSG bezieht sich explizit auf die Wasserzuleitungen und die Wasserversorgung im Hinblick auf Massnahmen gegen die Feuergefahr. Demgegenüber regelt Art. 51 BauG ausdrücklich die Beitragspflicht für die Abgeltung vonSondervorteilen. Das bedeutet nicht, dass aufgrund des Baugesetzes für Leistungen des Gemeinwesens nur Vorzugslasten und keine Gebühren im eigentlichen Sinn erhoben werden können. Doch kann angesichts der ausdrücklichen Hinweise in Art. 51 FSG auf die Wasserzuleitungen und Wasserversorgungsanlagen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Gebührenerhebung für den Anschluss einer Sprinkleranlage an das öffentliche Wasserleitungsnetz vom Feuerschutzgesetz geregelt werde (Urteil S. 13), nicht als unhaltbar bezeichnet werden. Wenn daher das Verwaltungsgericht die streitige Gebührenerhebung für die Bereitstellung der Wasserversorgung für die Sprinkleranlage auf Art. 51 FSG und nicht auf Art. 51 BauG abstützt, ist das offensichtlich nicht willkürlich.
5.3 Die weiteren Rügen in der staatsrechtlichen Beschwerde dringen nicht durch. Die Beschwerdeführerin setzt im Wesentlichen ihre eigene Auffassung derjenigen des Verwaltungsgerichts entgegen. Derartige Kritik ist nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als schlechthin unhaltbar, willkürlich erscheinen zu lassen.
So ist nicht ersichtlich, weshalb die in Art. 51 ff. FSG vorgesehenen Gebühren nur für Massnahmen gelten sollen, die für die Feuerwehr erbracht werden (z.B. Bereitstellen von genügend Löschwasser durch Hydranten), nicht aber für den Anschluss einer Sprinkleranlage an das öffentliche Wasserleitungsnetz. Dass Art. 51 FSG im Abschnitt über die Schadenbekämpfung (Art. 31 ff.) und nicht im Abschnitt über die Brandverhütung (Art. 11 ff.) steht, spricht jedenfalls nicht zwingend für die Auffassung der Beschwerdeführerin. Als "Einsatzmittel und Einsatzgeräte" (vgl. Titel vor Art. 49 FSG) können willkürfrei auch Massnahmen für den Anschluss von Feuerlöschvorrichtungen wie Sprinkleranlagen subsumiert werden, zumal Art. 51 lit. a FSG die besonders kostspieligen Wasserzuleitungen und Wasserversorgungsanlagen ausdrücklich erwähnt.
Art. 46quinqies FSG regelt die Gebühr für das Aufschalten von Brandmelde- und Löschanlagen an die Empfangszentrale der Feuerwehr. Art. 51 lit. a FSG sieht eine Gebühr vor für den Anschluss von Löschanlagen an das öffentliche Wasserversorgungsnetz. Der alte Artikel 51 FSG betraf das Bereitstellen von Löschwasser. Mit dem neuen Artikel 51 FSG wurde demgegenüber die Gebührenpflicht eingeführt für Kosten, welche der öffentlichen Hand dadurch entstehen, dass sie besondere Anlagen für risikoreiche Betriebe bereithalten muss (Botschaft des Regierungsrates vom 31. Oktober 1989 zum Nachtragsgesetz zum Feuerschutzgesetz, ad Art. 51). Weshalb diese Bestimmung nur die Gebührenpflicht für Anlagen für den durch die Feuerwehr gewährleisteten Feuerschutz betreffen soll, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, ist daher unerfindlich.
6.
Die Beschwerdeführerin befürchtet offenbar, dass sie die besonderen Kosten für den Anschluss von Anlagen, wie sie hier in Frage stehen, nicht voll auf den Risikoträger überwälzen kann. Mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Entscheid (S. 12 und 14 - 17) zu den Grundsätzen der Gebührenerhebung bei Feuerschutzmassnahmen nach Art. 51 FSG setzt sich die Beschwerdeführerin indessen nicht auseinander. Das Verwaltungsgericht hat dargelegt, dass die Gemeinde die Kosten für den Sprinkler-Anschluss, bei welchem es sich zweifellos um eine besonders kostspielige Wasserzuleitung im Sinne von Art. 51 lit. a FSG handle, in eine einmalige sowie in eine wiederkehrende Gebühr aufzuteilen habe. Gemäss Art. 51bis ff. FSG sei die Gemeinde verpflichtet, die Liegenschaft einer der Gefährdungsklassen zuzuordnen, wie sie in Art. 125 ff. der Vollzugsverordnung des Regierungsrates zum Feuerschutzgesetz vom 9. Dezember 1969 definiert seien, und gestützt darauf die einmalige und wiederkehrende Gebühr zu erheben, welche sich nach den Kosten für die öffentlichen Massnahmen im Zusammenhang mit dem Sprinkleranschluss bemessen und die Abschreibungs- und Unterhaltskosten decken. Der Gemeinde sei es dabei freigestellt, ob sie sich direkt auf das kommunale Feuerschutzreglement stützen oder neue Vorschriften erlassen wolle. Wesentlich sei, dass sowohl die einmalige wie auch die wiederkehrende Gebühr die Vorschriften des Feuerschutzgesetzes beachten und dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip entsprechen würden.
Inwiefern diese Begründung es der Gemeinde nicht erlauben soll, kostendeckende Gebühren zu erheben, wird in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht dargelegt. Willkür ist damit ebenfalls nicht dargetan.
7.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die Beschwerdeführerin, welche mit ihrer Beschwerde vermögensrechtliche Interessen wahrgenommen hat, kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Überdies hat sie die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Mai 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: