{T 0/2}
2P.299/2001 /kil
Urteil vom 13. März 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Ersatzrichter Rohner,
Gerichtsschreiber Küng.
A.________ AG, Spielsalon B.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Dr. Bernard Rosat, Dufourstrasse 18, Postfach, 3000 Bern 6,
gegen
Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern, Kramgasse 20, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern.
Art. 5, 8 und 9 BV (Spielapparategebühren)
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 10. Oktober 2001)
Sachverhalt:
A.
Der Regierungsstatthalter I von Bern setzte mit Verfügungen vom 10. März 1994, 2. März 1995 und 26. Januar 1996 gestützt auf Art. 28 des Gesetzes über Handel und Gewerbe (HGG/BE) vom 4. November 1992 in Verbindung mit der damals gültigen Spielapparateverordnung (aSpV/BE) vom 30. Mai 1990 sowie mit Verfügungen vom 12. Mai 1997 und 27. Januar 1998 gestützt auf die Spielapparateverordnung (SpV/BE) vom 20. Dezember 1995 für den Spielsalon B.________, die jährlichen kantonalen Spielapparategebühren für die Jahre 1994 bis 1998 fest. Die Gewerbepolizei der Einwohnergemeinde Bern wurde jeweils beauftragt, die Verfügungen der Betreiberin - seit 1996 die A.________ AG, Spielsalon B.________, - zu eröffnen und die Staatsgebühr zuhanden des Regierungsstatthalteramtes sowie bis zur gleichen Höhe die Gemeindegebühr zu beziehen. Diese Verfügungen blieben unangefochten. Die kantonalen Gebühren für diese fünf Jahre zusammen belaufen sich insgesamt auf Fr. 45'200.--. Nachdem das Verwaltungsgericht am 6. November 1998 in einem nicht diesen Spielsalon betreffenden Urteil erkannt hatte, für die Erhebung der wiederkehrenden kantonalen Spielapparategebühr fehle eine genügende gesetzliche Grundlage, wurde die Abgabe ab 1999 nicht mehr erhoben.
Am 10. November 1999 fragte die A.________ AG die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern an, ob aufgrund dieses inzwischen amtlich publizierten Entscheides (BVR 1999 229 ff.) die von 1994 bis 1998 bezogenen Gebühren zurückbezahlt würden. Die Polizei- und Militärdirektion verneinte dies mit Schreiben vom 11. November 1999 unter Hinweis auf einen neuesten Entscheid des Verwaltungsgerichtes, in welchem die Weigerung der zuständigen Behörde, ohne hinreichende gesetzliche Grundlage erhobene Motorfahrzeugsteuern zurückzuerstatten, nicht beanstandet worden war.
B.
Am 3. Februar 2000 ersuchte die A.________ AG den Regierungsstatthalter I von Bern, die Veranlagungsverfügungen betreffend die kantonalen und kommunalen Spielapparategebühren für die Jahre 1994 bis 1998 revisionsweise aufzuheben und die Gebühren zurückzuerstatten. Dieser wies das Begehren am 24. Mai 2000 ab.
C.
Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern lehnte die von der A.________ AG gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsbeschwerde, soweit sie die kantonalen Gebühren betraf, mit Entscheid vom 15. März 2001 ab. Bezüglich der kommunalen Gebühren wurde die Beschwerde aus Zuständigkeitsgründen gutgeheissen; dieser Teil bildete in der Folge nicht mehr Gegenstand des hier interessierenden Verfahrens.
D.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern lehnte mit Urteil vom 10. Oktober 2001 die durch die A.________ AG gegen den Entscheid der Polizei- und Militärdirektion betreffend die kantonalen Gebühren gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
E.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. November 2001 beantragt die A.________ AG dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10. Oktober 2001 wegen Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots gemäss Art. 8 BV sowie des Willkürverbots und des Prinzips des Verhaltens nach Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV aufzuheben.
F.
Das Verwaltungsgericht und die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein gestützt auf kantonales Recht ergangener letztinstanzlicher kantonaler Entscheid, gegen welchen die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich zulässig ist (Art. 86 Abs. 1 OG).
1.2 Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann nur eine Verletzung in rechtlich geschützten Interessen gerügt werden (Art. 88 OG; BGE 126 I 81 E. 2a, mit Hinweisen). Soweit die Beschwerdeführerin die Anwendung von Art. 56 Abs. 1 Satz 2 des bernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 (VRPG/BE) durch das Verwaltungsgericht rügt, fehlt es an einem rechtlich geschützten Interesse. Denn diese Bestimmung stellt die Wiederaufnahme von Verwaltungsverfahren zugunsten des Verfügungsadressaten durch die Behörde in den meisten Fällen und auch hier in deren Ermessen. Sie räumt diesem somit keinen von bestimmten sachlichen Voraussetzungen abhängigen Rechtsanspruch auf Wiederaufnahme ein. Demzufolge ist auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten; es kann dazu auch auf die Praxis zu den vergleichbaren Fällen von Steuererlassgesuchen (BGE 122 I 373 E. 1a), Aufenthaltsbewilligungen, auf die kein Anspruch besteht (BGE 126 I 81), und Aufsichtsentscheiden (BGE 121 I 42 E. 2a) verwiesen werden.
2.
2.1 Der Regierungsstatthalter I von Bern hatte die von ihm erlassenen Beitragsverfügungen der Gewerbepolizei Bern zwecks Zustellung an die Beschwerdeführerin und zwecks Bezuges der Staatsgebühr und der Gemeindegebühr eröffnet. Die Beschwerdeführerin hat im kantonalen Verfahren erfolglos kritisiert, dass die die Staatsgebühr betreffenden Verfügungen nur vom Regierungsstatthalter selber gültig hätten eröffnet werden und nur unter dieser Voraussetzung nach unbenütztem Ablauf der Rechtsmittelfrist hätten in Rechtskraft erwachsen können. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, aus den Verfügungen sei klar hervorgegangen, dass Verfügungsadressatin die Betreiberin des Spielsalons (die Beschwerdeführerin bzw. - für 1994 und 1995 - deren Rechtsvorgängerin) war, so dass diese nicht daran zweifeln konnte, dass sich die Verfügungen an sie richteten; sie habe die Gebühren denn auch bezahlt. Selbst wenn von einem Eröffnungsmangel auszugehen wäre, wäre die Beschwerdeführerin dadurch nicht benachteiligt worden, so dass sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten könnte. Demzufolge sei der Frage, ob die gerügte "Delegation der Eröffnungskompetenz" zulässig war, nicht weiter nachzugehen; es stehe fest, dass die Gebührenverfügungen in Rechtskraft erwachsen seien.
2.2 In der staatsrechtlichen Beschwerde hält die Beschwerdeführerin an ihrer Schlussfolgerung fest, dass die Verfügungen mangels korrekter Eröffnung durch den Regierungsstatthalter selber nie in Rechtskraft erwachsen seien, so dass die Frage der Wiederaufnahme eines abgeschlossenen Verfahrens sich gar nicht stelle. Das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise die Rechtsgültigkeit der Eröffnung der Beitragsverfügungen ungeprüft gelassen. Das vom Verwaltungsgericht vorgebrachte Argument, die Beschwerdeführerin habe auf jeden Fall von den Gebühren Kenntnis erhalten, sei nicht der massgebende Gesichtspunkt; ein Bürger könne von einer an ihn gerichteten Verfügung Kenntnis erhalten, ohne dass sie ihm rechtsgültig eröffnet wurde. Indem das Verwaltungsgericht den Unterschied zwischen blosser Mitteilung und formeller Eröffnung willkürlich verkannt habe, sei der Entscheid schon aus diesem Grund zu kassieren.
2.3 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss eine staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte beziehungsweise welche Rechtssätze und inwiefern diese durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Wirft der Beschwerdeführer der kantonalen Behörde vor, sie habe mit der vorgenommenen Anwendung des kantonalen Rechts das Willkürverbot verletzt, so genügt es noch nicht, wenn er einfach behauptet, der angefochtene Entscheid sei willkürlich; bei der Rechtsanwendungsrüge hat der Beschwerdeführer vielmehr die Rechtsnorm, die qualifiziert unrichtig angewandt bzw. nicht angewandt worden sein soll, oder den angeblich klar verletzten, unumstrittenen Rechtsgrundsatz zu bezeichnen und im Einzelnen zu zeigen, inwiefern der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 125 I 71 E. 1c S. 76, 492 E. 1b S. 495; 117 Ia 10 E. 4b S. 11 f.; 393 E. 1c S. 395; 110 Ia 1 E. 2a S. 3 f., alle mit Hinweisen). Auf ungenügend begründete Rügen und rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein. Der Grundsatz der richterlichen Rechtsanwendung gilt im Bereich der Verfassungsbeschwerde somit nur eingeschränkt (BGE 125 I 71 E. 1c S. 76, 492 E. 1b S. 495).
2.3.1 Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe die Rechtsgültigkeit der Eröffnung der strittigen Gebührenverfügungen willkürlich nicht geprüft, genügt diesen Substanziierungsanforderungen nicht. Obwohl es um die Auslegung kantonalen Verfahrensrechts der Gesetzesstufe geht, legt die Beschwerdeführerin nicht dar, gegen welche Bestimmungen oder gegen welche spezifischen allgemeinen Rechtsgrundsätze das Verwaltungsgericht in offensichtlicher Weise verstossen haben soll. Im Übrigen geht der Vorwurf ohnehin an der Sache vorbei: Das Verwaltungsgericht hat auf nähere Abklärungen zu dieser Frage in Erwägung verzichtet, dass der Beschwerdeführerin die an sie gerichteten Verfügungen durch die Gewerbepolizei Bern zugestellt, von ihr zur Kenntnis genommen, verstanden und erfüllt wurden, so dass der Beschwerdeführerin aus dem gewählten Vorgehen gar kein Rechtsnachteil entstanden sei; das Verwaltungsgericht nahm somit im Ergebnis an, dass ein allfälliger Eröffnungsfehler angesichts der Umstände und des unmissverständlichen Verhaltens der Beschwerdeführerin selber geheilt worden wäre. Gegen diese Annahme bringt die Beschwerdeführerin wiederum keine Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügende Rüge vor. Die blosse Anrufung des Willkürverbots, ohne dass dargetan wird, welche spezifischen Normen oder Rechtsgrundsätze offenkundig verletzt worden sind, genügt diesen Anforderungen nicht.
2.3.2 Selbst wenn auf die in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen einzutreten wäre, wären diese unbegründet. Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen betreffen die Anwendung von kantonalem Gesetzesrecht, die vom Bundesgericht nur auf Willkür überprüft werden kann (BGE 126 I 180 E. 2a/aa, mit Hinweisen). Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 127 I 60 E. 5a, S. 70).
Auch wenn Verfügungen in der Regel durch die verfügende Instanz selber zu eröffnen sind, nennt die Beschwerdeführerin keine Bestimmungen des bernischen Rechts, welche das vom Regierungsstatthalter gewählte Vorgehen klar ausschliessen würden. Für das beanstandete Vorgehen sprach angesichts des Umstandes, dass nach den einschlägigen Rechtsgrundlagen den kommunalen Behörden die Erhebung einer gleichartigen Gebühr zustand, eine gewisse Verwaltungsökonomie. Im Übrigen ist das Argument des Verwaltungsgerichts, ein der Beschwerdeführerin zufolge dieses Vorgehens entstandener Rechtsnachteil sei nicht ersichtlich, nicht willkürlich; es erscheint vertretbar, wenn das Verwaltungsgericht im Wesentlichen auf diesen - auch aus Art. 44 Abs. 5 VRPG/BE folgenden - Gesichtspunkt abgestellt hat.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt sodann, das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise die Voraussetzungen der Wiederaufnahme (Revision) zufolge nachträglichen Bekanntwerdens entscheiderheblicher Tatsachen (Art. 56 Abs. 1 lit. b VRPG/BE) verneint. Insofern besteht grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Wiederaufnahme (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, N 13 zu Art. 56 Abs. 1 VRPG/BE) und liegen Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügende Rügen vor, so dass insoweit auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist.
3.1 Art. 56 VRPG/BE lautet, soweit hier wesentlich, wie folgt:
1 Ein rechtskräftig erledigtes Verfahren ist auf Gesuch hin oder von Amtes wegen durch die Verwaltungsbehörde wiederaufzunehmen, wenn
Zugunsten des Verfügungsadressaten kann die Behörde das Verfahren jederzeit wiederaufnehmen.
2 ... .
3 Begehren um Wiederaufnahme des Verfahrens müssen innert 60 Tagen seit Entdeckung des Wiederaufnahmegrundes gestellt werden.
4 ... .
3.2 Das Urteil vom 6. November 1998, in welchem das Verwaltungsgericht erkannt hat, dass die jährlich wiederkehrende kantonale Spielapparategebühr keine hinreichende gesetzliche Grundlage hat, soweit der Kanton nicht eine konkrete Gegenleistung im Sinne einer besonderen Dienstleistung erbringt, stellt für sich allein offenkundig keine neue Tatsache im Sinne von Art. 56 Abs. 1 lit. b VRPG/BE dar. Der Umstand, dass der mit diesem Urteil festgestellte Mangel bezüglich der rechtlichen Grundlagen der Gebührenerhebung nicht früher erkannt wurde, bedeutet lediglich, dass die in Frage stehenden Gebührenverfügungen mit einem Rechtsfehler behaftet sind, der jedoch nach Eintritt der formellen Rechtskraft seitens der Verfügungsadressaten nicht mehr anfechtbar ist und insbesondere auch nicht Gegenstand eines Revisionsverfahrens nach Art. 56 Abs. 1 lit. b VRPG/BE bilden kann. Dies bestreitet im Grunde auch die Beschwerdeführerin nicht. Sie macht auch nicht geltend, dass dieser Rechtsmangel geradezu zur Nichtigkeit der Gebührenverfügungen führe; dies ist denn auch klar nicht der Fall.
3.3
3.3.1 Die Beschwerdeführerin erhebt gegenüber dem Verwaltungsgericht jedoch - sinngemäss gleich wie zuvor schon gegenüber der Polizei- und Militärdirektion - den Vorwurf, das Vorliegen dieses Revisionsgrundes in anderweitiger Beziehung willkürlich verkannt zu haben. Sie legt dar, sie habe bis zum Bekanntwerden des in BVR 1999 229 ff. publizierten Verwaltungsgerichtsurteils vom 6. November 1998 stets angenommen, dass der Kanton Bern in den Jahren 1994 bis 1998 spezifische Dienstleistungen erbracht habe, welche die Erhebung der fraglichen Gebühren gerechtfertigt hätten. Diese wären sonst mit Sicherheit weder vom Regierungsstatthalter erhoben noch von ihr bezahlt worden. Dass der Kanton in Wirklichkeit, von seltenen Ausnahmefällen abgesehen, überhaupt nie spezifisch tätig geworden sei, hätten damals weder der Regierungsstatthalter noch das Verwaltungsgericht gewusst; dieses habe ja bei der Instruktion der am 6. November 1998 beurteilten Beschwerde eigens einen Bericht der Polizei- und Militärdirektion hiezu eingeholt, um festzustellen, ob dort kantonale Dienstleistungen erbracht worden seien. Erst aufgrund dieses publizierten Urteils habe die Beschwerdeführerin "vermuten" müssen, dass auch in ihrem Fall der Kanton keine Dienstleistungen erbracht habe, was - falls es zuträfe - einen Revisionsgrund nach Art. 56 Abs. 1 lit. b VRPG/BE darstellte. Die Frage, ob die Gebührenerhebung rechtfertigende Dienstleistungen erbracht worden seien, sei eine rein faktische. Das Verwaltungsgericht verkenne dies, und es sei daher auch in Willkür verfallen, wenn es diesbezüglich den Sachverhalt nicht konkret abgeklärt habe. Die zu Unrecht unterbliebene Abklärung bewirke zugleich, dass die 60-tägige Frist von Art. 56 Abs. 3 VRPG/BE entgegen der Auffassung der Polizei- und Militärdirektion - auf die das Verwaltungsgericht allerdings nicht Bezug nehme - noch gar nicht zu laufen begonnen habe.
3.3.2 Das Verwaltungsgericht legt im angefochtenen Urteil unter anderem dar, aus den Gebührenverfügungen gehe mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass die Gebühren lediglich aufgrund der Anzahl Apparate sowie der Anzahl Personen, die gleichzeitig an den einzelnen Apparaten spielen können, bemessen wurden. Für die Annahme der Beschwerdeführerin, der Regierungsstatthalter sei von der Erbringung konkreter Dienstleistungen ausgegangen, fänden sich keine Anhaltspunkte; gegenteils sei anzunehmen, dass er diese Frage als irrelevant angesehen habe. Aber auch wenn der Regierungsstatthalter vom Vorliegen konkreter Dienstleistungen ausgegangen wäre, hätte er lediglich den Sachverhalt ungenügend abgeklärt. Im Übrigen wäre es auch der Beschwerdeführerin unbenommen gewesen, im Gebührenverfahren oder mit Verwaltungsbeschwerde vorzubringen, dass hier keine besonderen Dienstleistungen bekannt seien, die eine Gebührenerhebung rechtfertigten. Somit mache die Beschwerdeführerin im Ergebnis (nachträglich) eine falsche Anwendung von Art. 28 des Gesetzes über Handel und Gewerbe und nicht das nachträgliche Auffinden einer Tatsache im Sinne von Art. 56 Abs. 1 lit. b VRP/BE geltend.
3.3.3 Die Rügen der Beschwerdeführerin schlagen unter dem Gesichtspunkt der Willkür nicht durch. Der Schluss des Verwaltungsgerichts, dass die nur auf den äusseren Sachverhalt bezogene Gestaltung der Gebührenverfügungen mit hinreichender Deutlichkeit dafür spricht, dass der Regierungsstatthalter - den einschlägigen Spielapparateverordnungen entsprechend - die Frage des Erbringens konkreter Dienstleistungen aus Erwägungen rechtlicher Art, welche sich nachträglich aufgrund des Urteils vom 6. November 1998 als unzutreffend erwiesen, nicht als relevant angesehen habe (zumal solche Dienstleistungen denn auch weder vom Regierungsstatthalter noch von der Polizei- und Militärdirektion je dargetan worden sind), ist vertretbar. Die Nichtabklärung eines Sachverhalts aus falschen rechtlichen Überlegungen ist richtigerweise als Rechtsfehler gewürdigt worden (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, a.a.O., N 5 zu Art. 80). Dass die Beschwerdeführerin ihrerseits von konkreten Dienstleistungen des Kantons ausging, die nach dem Äquivalenzprinzip kantonale Gebühren von total rund Fr. 9'000.-- - 10'000.-- pro Jahr (und dazu überdies noch - hier allerdings nicht interessierende - kommunale Gebühren in gleicher Höhe) rechtfertigten, ist zudem wenig glaubhaft und von ihr auch mit keinerlei Indizien belegt worden: Sie musste ja als Betreiberin der Spielapparate wahrnehmen und damit (im Unterschied zu den Justizbehörden) wissen, ob und welche Dienstleistungen ihr im Zusammenhang mit der Gebührenerhebung erbracht wurden.
Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin einen Sachverhalt - nämlich das Erbringen konkreter Dienstleistungen - als ungewiss darstellt, der - wenn er zuträfe - in der Sache gegen die Beschwerdeführerin und für das Recht des Kantons spräche, die fraglichen Gebühren zu erheben: Soweit keine Dienstleistungen erbracht wurden, leiden die rechtskräftigen Gebührenverfügungen an einem reinen Rechtsmangel, der keinen Revisionsgrund bildet, und alle vorhandenen Indizien sowie auch der Umstand, dass die Gebühren 1999 nicht mehr erhoben wurden, sprechen dafür, dass nie Dienstleistungen erbracht wurden. Das Verwaltungsgericht konnte deshalb den Sachverhalt ohne Willkür in diesem Sinne würdigen. Wenn aber Dienstleistungen erbracht worden wären, so wären die Verfügungen insoweit nicht rechtsmangelhaft, und die Frage des Vorliegens eines Revisionsgrundes stellte sich zum Vornherein nicht. Die im Zusammenhang mit Art. 56 Abs. 1 lit. b VRPG/BE erhobene Kritik erweist sich somit als unbegründet.
3.4 Dass auf das von der Beschwerdeführerin zum Revisionsgrund des Art. 56 Abs. 1 Satz 2 VRPG/BE Vorgebrachte nicht einzutreten ist, wurde bereits in E. 1b dargelegt.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann. Demzufolge wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 OG). Eine Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- erscheint als angemessen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Polizei- und Militärdirektion sowie dem Verwaltungsgericht, Verwaltungsrechtliche Abteilung, des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. März 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: