Dismissal of municipal employee upheld as non-arbitraryKI-generiert

{T 0/2}
2P.30/2006 /biz

Sentenza del 13 novembre 2006
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Costantino Delogu,

contro

Comune di X.________, rappresentato dal Municipio,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, casella postale, 6901 Lugano,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
disdetta del rapporto d'impiego,

ricorso di diritto pubblico contro la decisione emessa
il 1° dicembre 2005 dal Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
In seguito ad un pubblico concorso indetto il 22 agosto 2000, A.________ è stato assunto dal Municipio di X.________ quale custode affossatore presso il cimitero comunale dal 1° febbraio 2001 per una durata indeterminata. Il 1° ottobre 2004 l'esecutivo comunale ha tuttavia deciso di disdire il rapporto di lavoro per il 31 gennaio 2005, a causa del rendimento insufficiente del dipendente. Il 28 giugno 2005 il Consiglio di Stato ticinese ha accolto il gravame presentato da A.________. Esso ha considerato, in sostanza, che il rendimento insufficiente non era stato dimostrato e che il Municipio non aveva inoltre valutato la possibilità di ricollocare l'interessato in un'altra funzione. Adito il 18 luglio 2005 dal Comune di X.________, il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la decisione governativa e ha confermato la risoluzione con cui il Municipio aveva disdetto il rapporto di lavoro.
B.
Il 27 gennaio 2006 A.________ ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata. Adduce, in sintesi, una violazione dell'art. 9 Cost.
Chiamati ad esprimersi il Tribunale amministrativo e il Consiglio di Stato ticinesi si sono rimessi al giudizio di questa Corte, mentre il Comune di X.________ ha postulato la reiezione del gravame.
C.
Con decreto presidenziale del 22 febbraio 2006 è stata respinta l'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nell'impugnativa.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 132 III 291 consid. 1 e richiami).
1.1 Il presente ricorso di diritto pubblico è proposto contro una decisione finale di ultima istanza cantonale (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987 [LOC], combinato con l'art. 60 della legge di procedura ticinese per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 [Lpamm]) ed è fondato su una pretesa violazione di diritti costituzionali (art. 84 cpv. 1 lett. a e 86 OG). La legittimazione del ricorrente, colpito in maniera diretta nei suoi interessi giuridicamente protetti, è pacifica e non dà adito a dubbi (art. 88 OG). Il ricorso, tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG), è, quindi, di principio, ammissibile.
1.2 Giusta l'art. 90 cpv. 1 OG, l'atto di ricorso deve soddisfare rigorosamente determinati requisiti di forma: oltre alla designazione del decreto o della decisione impugnata (lett. a), esso deve contenere le conclusioni del ricorrente, l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o della norma giuridica che si pretendono violati, specificando in che cosa consista tale violazione (lett. b). Nell'ambito di questo rimedio, il Tribunale federale statuisce unicamente sulle censure sollevate dal ricorrente, alla condizione che esse siano sufficientemente sostanziate (DTF 130 III 87 consid. 1.4 e richiami). È alla luce di questi principi che va esaminato il presente gravame.
2.
2.1 La Corte cantonale ha ricordato in primo luogo che l'art. 71 cpv. 1 del regolamento organico dei dipendenti del Comune di X.________ e delle sue aziende municipalizzate, del 15 dicembre 2003 (ROD), permette, in presenza di "giustificati motivi" di sciogliere un rapporto d'impiego a tempo indeterminato con un preavviso di tre mesi per la fine di un mese e che, giusta il capoverso 3 lett. c del citato disposto, si considera come tale "qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti". Richiamata poi la giurisprudenza concernente i dipendenti cantonali, sottoposti ad una regolamentazione analoga (cfr. art. 60 cpv. 3 lett. c della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti, del 15 marzo 1995 [LORD]), i giudici ticinesi hanno considerato che la norma comunale - oltre a riferirsi a un provvedimento di natura amministrativa, il quale, a differenza della sanzione disciplinare, non presupponeva un comportamento colpevole del dipendente - lasciava all'autorità di nomina un margine discrezionale relativamente ampio, motivo per cui l'autorità di ricorso non poteva sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'istanza inferiore, ma poteva intervenire soltanto in caso di abuso, ciò che limitava praticamente il suo potere d'esame all'arbitrio.
Pronunciandosi poi sul merito del litigio, i giudici cantonali - dopo aver valutate le prove raccolte nel corso della procedura avviata dinanzi al Consiglio di Stato - hanno escluso che il Municipio avesse abusato del proprio potere di apprezzamento e che, di conseguenza, la disdetta del rapporto di lavoro fosse insostenibile. Essi hanno ritenuto infatti che l'istruttoria aveva rilevato un sostanziale "disservizio" da parte del ricorrente, ciò che impediva ragionevolmente la continuazione del rapporto d'impiego.
2.2 Da parte sua il ricorrente sostiene che sia l'applicazione dell'art. 71 ROD - in mancanza di motivi giustificati per pronunciare la disdetta - sia l'apprezzamento delle prove sarebbero inficiati d'arbitrio; richiama inoltre la tutela della buona fede.
2.3 Riguardo alla pretesa violazione del principio della buona fede, va osservato che il ricorrente si limita a farne menzione, senza tuttavia motivare tale censura. La stessa è quindi inammissibile (cfr. art. 90 OG). Per quanto concerne invece l'arbitrio che avrebbe commesso la Corte cantonale, occorre rilevare in primo luogo che il ricorrente sembra ammettere che il cattivo funzionamento del servizio del cimitero possa, di per sé, giustificare un licenziamento ai sensi dell'art. 71 ROD. Sennonché anche laddove cerca di dimostrare che detta norma è stata applicata in maniera insostenibile, egli si diffonde in realtà sull'attendibilità dei testimoni e adduce che non sono stati provati né reclami o lamentele da parte di utenti né l'insufficienza del suo rendimento sul lavoro. Al contrario, secondo il ricorrente, le testimonianze agli atti escluderebbero un "disservizio" e, quindi, l'esistenza di un giustificato motivo su cui fondare il proprio licenziamento. Discende da quanto precede che, in definitiva, il gravame verte unicamente sull'apprezzamento delle prove in base alle quali la Corte cantonale ha accertato l'esistenza del "disservizio", l'addotta applicazione arbitraria del diritto comunale non essendo affatto sostanziata (cfr. art. 90 OG).
3.
3.1 Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale un apprezzamento unilaterale e contraddittorio delle prove, estrapolate dal loro contesto, e di aver ignorato senza motivo elementi determinanti a lui favorevoli. Secondo lui, per poter valutare la qualità del servizio pubblico dovrebbero prevalere i giudizi favorevoli degli utenti; comunque sia, nemmeno quelli negativi espressi dai testi a carico, tutti dipendenti del Comune e quindi interessati, attesterebbero del resto carenze del servizio.

3.2 Nell'apprezzamento delle prove e nell'accertamento dei fatti in genere il giudice cantonale fruisce di un grande potere discrezionale. Chi invoca l'arbitrio deve pertanto dimostrare che la sentenza impugnata ha misconosciuto il senso e la portata di un mezzo di prova, ha omesso senza ragioni valide di tenere conto di una prova importante suscettibile di modificare l'esito della lite, oppure ha tralasciato o negato un fatto ponendosi in aperto contrasto con gli atti di causa o interpretando questi in modo insostenibile (DTF 129 I 8 consid. 2.1 e riferimenti).
Nel caso specifico, come accennato in precedenza, il Tribunale cantonale amministrativo ha premesso che anche il potere d'esame delle istanze ricorsuali era limitato all'arbitrio. Esso ha in effetti confermato la decisione municipale perché, al contrario del Consiglio di Stato, ha considerato che gli apprezzamenti su cui era stato fondato il licenziamento del ricorrente non erano arbitrari. In casi di questa indole, il Tribunale federale valuta liberamente l'uso che l'autorità cantonale ha fatto della sua limitata cognizione, non essendo concepibile un doppio arbitrio. In altre parole esso esamina liberamente se la Corte cantonale ha negato a ragione o a torto un agire inficiato d'arbitrio da parte dell'autorità municipale (sentenza 4P.160/2005 del 17 ottobre 2005, consid. 3 e richiami).
3.3 Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, i giudici ticinesi non hanno considerato soltanto le prove a lui sfavorevoli. In un primo tempo essi si sono soffermati sulle deposizioni di B.________, C.________, D.________, E.________ e F.________, tutte sostanzialmente a suo favore, ma, come emerge dalla sentenza querelata, vertenti "essenzialmente sulla persona del resistente e sullo stato generale del cimitero, mentre che il giudizio del Municipio concerne l'attività svolta dal custode nel suo complesso e il modo con il quale quest'ultimo si è occupato della gestione di tutte le infrastrutture cimiteriali" (cfr. giudizio cantonale, pag. 6). La Corte cantonale ha quindi passato in rassegna le deposizioni sfavorevoli, cioè quelle del capo-tecnico e responsabile della squadra comunale G.________, del capo-squadra H.________, degli operai I.________ e J.________ e del Municipale K.________. Esse attestano, secondo i giudici cantonali, un'autonomia e una capacità di organizzazione insufficienti, una difficoltà nel rispettare tempi e modi di esecuzione dei lavori nonché una certa mancanza di cura nella manutenzione e nella pulizia; tant'è che la ditta di pompe funebri L.________ si è lamentata per lo stato di decadenza generale del cimitero.
3.4 A questi apprezzamenti della Corte cantonale il ricorrente oppone i propri. Sennonché non spiega, come dovrebbe, quale prova precisa sarebbe stata interpretata in modo insostenibile oppure sarebbe stata dimenticata. Egli si limita in realtà a commentare le deposizioni a lui favorevoli per dedurne, come se si trattasse di una procedura d'appello, che la conclusione dell'autorità cantonale avrebbe dovuto essere diversa. Non si può pertanto rimproverare al Tribunale cantonale amministrativo di essere giunto erroneamente alla conclusione che la decisione di licenziamento emanata dal Municipio di X.________ non era inficiata d'arbitrio. Al riguardo va aggiunto che l'argomento secondo cui i testi che si sono espressi a sfavore del ricorrente lo avrebbero fatto per timore, essendo dipendenti del Comune, non è di alcun rilievo. Non è affatto irragionevole ritenere che gli addetti ai lavori (ossia quattro dipendenti comunali di diverso livello, un Municipale e una ditta esterna) possano esprimersi in modo concludente sul funzionamento del servizio comunale all'interno del quale essi operano quotidianamente, più dei privati che di tale servizio fruiscono solo occasionalmente.
4.
4.1 Visto quanto precede il ricorso, infondato, dev'essere respinto, nella misura in cui è ammissibile.
4.2 Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1, 153 e 153a OG). Al Municipio di Munisio, che non si è avvalso di un patrocinatore, così come ad autorità vincenti non viene concessa un'indennità a titolo di ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-- è posta a carico del ricorrente.
3.
Non si assegnano ripetibili per la sede federale.
4.
Comunicazione al patrocinatore, rispettivamente al rappresentante delle parti, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 13 novembre 2006
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: