Bern salary classification and delegation to anlaufstufenKI-generiert

{T 0/2}
2P.38/2005 /vje
2P.39/2005
2P.40/2005

Urteil vom 2. August 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Moser.

Parteien
2P.38/2005
X.________,

2P.39/2005
Y.________,

2P.40/2005
Z.________,

Beschwerdeführerinnen,
alle vertreten durch Fürsprecherin Dr. Béatrice Pfister,

gegen

Regierungsrat des Kantons Bern, Postgasse 68,
3000 Bern 8.

Gegenstand
Art. 5 und 51 BV (gehaltsmässige Einreihung),

Staatsrechtliche Beschwerden gegen die Entscheide des Regierungsrats des Kantons Bern vom 15. Dezember 2004.

Sachverhalt:
A.
Die am 1. Januar 1997 in Kraft getretene neue Besoldungsordnung des Kantons Bern (BEREBE) sieht gemäss dem vom Grossen Rat erlassenen Dekret vom 8. November 1995 über Gehalt und Zulagen des Personals der bernischen Kantonsverwaltung (im Folgenden: Gehaltsdekret bzw. GehD/BE) eine Einreihung der kantonalen Bediensteten in 30 Gehaltsklassen vor; die Einreihung erfolgt - nach Massgabe eines Einreihungsplans mit Richtpositionen - entsprechend den Anforderungen und Belastungen der jeweiligen Stelle (Art. 2 und 3 GehD/BE). Das Gehalt setzt sich aus einem nach der Gehaltsklasse bestimmten Grundgehalt und gegebenenfalls sog. Gehaltsstufen bzw. Anlaufstufen zusammen (Art. 5 und 4 GehD/BE). Die Anlaufstufen - vorgesehen sind sechs Anlaufstufen à 1,5 % des Grundgehalts - reduzieren das Grundgehalt, die Gehaltsstufen - 40 Stufen à 1,5 % - erhöhen es (Art. 4 GehD/BE). Ein Gehaltsaufstieg innerhalb der Gehaltsklasse erfolgt durch Anrechnung von Gehaltsstufen, welche ihrerseits zum einen nach Erfahrung und zum anderen nach Massgabe einer jährlichen Leistungs- und Verhaltensbeurteilung des Bediensteten festgelegt werden (Art. 6 GehD/BE). Das Anfangsgehalt entspricht einer Gehalts- oder Anlaufstufe derjenigen Gehaltsklasse, in welche die Stelle eingereiht ist; bei der Festsetzung des Anfangsgehalts werden Erfahrungen und Fähigkeiten sowie die Einreihung des bestehenden Personals angemessen berücksichtigt (Art. 10 GehD/BE).
B.
B.a X.________ war vom 1. Juli 1998 bis zum 30. Juni 2001 als Gerichtsschreiberin bei verschiedenen Gerichtskreisen des Kantons Bern (Zivil- und Strafgerichte erster Instanz) tätig. Bei Stellenantritt wurde sie in die Gehaltsklasse 22, Anlaufstufe 3, eingereiht. Mit Verfügungen vom 23. Dezember 1999 nahm das Amt für Betriebswirtschaft und Aufsicht des Kantons Bern bei einigen ab dem 1. Januar 1997 angestellten Gerichtsschreibern eine Neueinreihung im Gehaltssystem vor. X.________ wurde dabei rückwirkend per Stellenantritt in die Gehaltsklasse 23, Anlaufstufe 3, eingeteilt.
B.b Y.________ war vom 1. Januar 1997 bis zum 31. Dezember 2000 als Gerichtsschreiberin beim Gerichtskreis VIII Bern-Laupen tätig. Bei Stellenantritt wurde sie provisorisch in die Gehaltsklasse 22, Gehaltsstufe 3, eingereiht. Mit Verfügung vom 23. Dezember 1999 reihte sie das Amt für Betriebswirtschaft und Aufsicht rückwirkend per Stellenantritt in die Gehaltsklasse 23, Gehaltsstufe 0 (Grundgehalt), ein.
B.c Z.________ war vom 1. August 1998 bis zum 30. September 1999 als Gerichtsschreiberin beim Gerichtskreis VIII Bern-Laupen tätig. Bei Stellenantritt wurde sie in die Gehaltsklasse 22, Anlaufstufe 3, eingereiht. Mit Verfügung vom 23. Dezember 1999 reihte sie das Amt für Betriebswirtschaft und Aufsicht rückwirkend per Stellenantritt in die Gehaltsklasse 23, Anlaufstufe 3, ein.
C.
Gegen diese - nunmehr als definitiv bezeichneten - gehaltsmässigen Einreihungen wehrten sich die drei Betroffenen zunächst erfolglos bei der kantonalen Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (Beschwerdeentscheide vom 17. November 2003).

Auf dagegen eingereichte kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerden trat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 8. März 2004 nicht ein und leitete die Rechtsmitteleingaben an den Regierungsrat weiter.

Mit Entscheiden vom 15. Dezember 2004 wies der Regierungsrat des Kantons Bern die Beschwerden ab und bestätigte die Entscheide der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. November 2003 sowie die Verfügungen des Amtes für Betriebswirtschaft und Aufsicht vom 23. Dezember 1999.
D.
Mit separaten Eingaben vom 26. Januar 2005 erheben X.________ (Verfahren 2P.38/2005), Y.________ (Verfahren 2P.39/2005) und Z.________ (Verfahren 2P.40/2005) beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie die Aufhebung der sie betreffenden regierungsrätlichen Entscheide vom 15. Dezember 2004 beantragen.

Der Regierungsrat des Kantons Bern schliesst auf Abweisung der Beschwerden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die drei staatsrechtlichen Beschwerden stehen sachlich in einem engen Zusammenhang. Sie richten sich gegen drei Entscheide mit annähernd demselben Wortlaut, die Beschwerdeführerinnen sind durch die gleiche Rechtsanwältin vertreten, erheben dieselben Rügen und es stellen sich die gleichen Rechtsfragen, weshalb es sich rechtfertigt, die drei Verfahren (2P.38/2005, 2P.39/2005 sowie 2P.40/2005) antragsgemäss in sinngemässer Anwendung von Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG zu vereinigen und durch ein einziges Urteil zu entscheiden (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 1 S. 394).
2.
2.1 Die angefochtenen Entscheide des Regierungsrates stellen letztinstanzliche kantonale Endentscheide dar, die sich auf kantonales Recht stützen und gegen die als eidgenössisches Rechtsmittel nur die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 OG).

Als ausgeschlossen erscheint namentlich die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde, stände diese doch gegen gehaltsmässige Einreihungen nur dann offen, wenn es sich dabei um eine Streitigkeit mit zivilrechtlichem Charakter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK handeln würde. Das Verwaltungsgericht hat dies in seinem Urteil vom 8. März 2004 unter Hinweis darauf verneint, dass die Beschwerdeführerinnen in ihrer Funktion als Gerichtsschreiberinnen unmittelbar an der öffentlichen Gewalt teilhätten, was in diesem Zusammenhang eine Berufung auf die Rechtsweggarantie der genannten Konventionsbestimmung ausschliesse. Diese Auffassung steht im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. Urteile 2P.95/2001 vom 14. November 2001, E. 1a; 2P.267/2001 vom 27. Februar 2002, E. 1a; ferner: 2P.66/2002 vom 5. März 2003, E. 1.2).

Da vorliegend der Streitgegenstand nicht im Anwendungsbereich des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151) liegt, erweist sich die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde (vgl. BGE 124 II 409 E. 1d/ii S. 417) als unzulässig.
2.2 Die Beschwerdeführerinnen sind als ehemalige Bedienstete des Kantons durch den angefochtenen Entscheid, welcher die Festsetzung des Gehalts unter dem Grundgehalt einer Gehaltsklasse (Einweisung in Anlaufstufen) als zulässig erachtet, in ihren rechtlich geschützten eigenen Interessen betroffen und damit legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips sowie des Willkürverbots zu rügen (Art. 88 OG). Demgegenüber hat das mitangerufene Legalitätsprinzip, da es sich vorliegend um keine abgaberechtliche Streitigkeit handelt, neben dem als verletzt angerufenen Grundsatz der Gewaltenteilung keine selbständige Bedeutung (vgl. BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; 129 I 161 E. 2.1 S. 162 f.; 130 I 1 E. 3.1 S. 5, je mit Hinweisen).

Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist einzutreten.
2.3 Das Bundesgericht prüft die Auslegung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht mit freier Kognition, die Handhabung des kantonalen Gesetzesrechts sowie Fragen des Sachverhaltes dagegen nur unter dem Blickwinkel der Willkür (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5; 128 I 327 E. 2.1 S. 330; 124 I 216 E. 3b S. 219, je mit Hinweisen); grundsätzlich frei beurteilt es die Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen (BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182 mit Hinweis).
3.
3.1 Das bernische Gesetz vom 5. November 1992 über das öffentliche Dienstrecht (im Folgenden: Personalgesetz bzw. PG/BE) enthielt in seiner hier massgebenden Fassung, was die Frage der Besoldung angeht, (abgesehen von gewissen Vorgaben zum Leistungsanteil des Gehalts sowie zum Teuerungsausgleich) lediglich den Grundsatz, dass die Mitarbeiter einen Anspruch auf Gehalt und gegebenenfalls auf Zulagen haben (Art. 23 Abs. 1 PG/BE). Die "Grundzüge der Gehalts- und Zulagenordnung" waren vom Grossen Rat durch Dekret festzulegen (Art. 23 Abs. 2 PG/BE). Der Regierungsrat hatte sodann "das Nähere" durch Verordnung zu regeln (Art. 23 Abs. 3 PG/BE).

Die detaillierte Regelung des Gehaltssystems mit den Gehaltsklassen, Gehaltsstufen bzw. Anlaufstufen fand sich demgegenüber - wie eingangs aufgezeigt (oben A.) - im Gehaltsdekret vom 8. November 1995. Art. 9 GehD/BE bestimmt alsdann:
"Der Regierungsrat kann für Stellen, deren Grundgehalt wesentlich höher als die Anfangsgehälter vergleichbarer Stellen öffentlicher Gemeinwesen und der Privatwirtschaft ist, eine Anlaufstufe als Anfangsgehalt bestimmen. [...]."
-:-
Die vom Regierungsrat erlassene Gehaltsverordnung vom 26. Juni 1996 (im Folgenden auch GehV/BE) bestimmt in Art. 5a Abs. 2 (Fassung vom 29. Oktober 1997), dass das Anfangsgehalt "ausnahmsweise" in einer Anlaufstufe gemäss Art. 9 des Gehaltsdekrets festgelegt werden kann, wobei der Regierungsrat periodisch beschliesst, welche Stellen in Anlaufstufen einzureihen sind.

Ein nicht veröffentlichter Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November 1996 bezeichnet die mit Anlaufstufen zu belegenden Stellen. Vorgesehen ist, dass (u. a.) bei Stellen, für die eine akademische Ausbildung erforderlich ist, das Anfangsgehalt in eine der sechs Anlaufstufen der jeweiligen Gehaltsklasse festgelegt werden kann.
3.2 Art. 69 der am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen neuen bernischen Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (im Folgenden auch KV/BE) sieht vor:
1 Befugnisse des Volkes können an den Grossen Rat und an den Regierungsrat übertragen werden, falls die Delegation auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt ist und das Gesetz den Rahmen der Delegation festlegt. [...].
2 Unter den gleichen Voraussetzungen können Befugnisse des Grossen Rates an den Regierungsrat übertragen werden.
. [...]
4 Alle grundlegenden und wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts sind in der Form des Gesetzes zu erlassen. Dazu gehören Bestimmungen, für welche die Verfassung ausdrücklich das Gesetz vorsieht, sowie Bestimmungen über
a die Grundzüge der Rechtsstellung der einzelnen,
b den Gegenstand von Abgaben, die Grundsätze ihrer Bemessung und den Kreis der Abgabepflichtigen mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe,
c Zweck, Art und Rahmen von bedeutenden kantonalen Leistungen,
d die Grundzüge der Organisation und der Aufgaben der Behörden,
e die Anhandnahme einer neuen dauernden Aufgabe.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, bei den Grundzügen der Besoldung des in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis stehenden Personals handle es sich um wichtige und grundlegende Bestimmungen, welche gemäss Art. 69 Abs. 4 KV/BE der Gesetzesform bedürften.

Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie in einem formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Umgekehrt verhält es sich mit bisher unüblichen Regelungen (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.4.2 S. 7; 128 I 113 E. 3c S. 122, je mit Hinweisen). Auch der Grad der erforderlichen Bestimmtheit der Rechtssätze lässt sich nicht abstrakt festlegen. Weniger streng sind die Anforderungen, wenn unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind. Unbestimmte Regelungen können insbesondere dann genügen, wenn ein Rechtsverhältnis zur Diskussion steht, welches die Betroffenen freiwillig eingegangen sind oder bei dem die Rechte und Pflichten zwischen Staat und Privaten frei ausgehandelt werden können. Dem Bedürfnis nach Rechtsgleichheit kann auch durch eine gleichmässige und den besonderen Umständen Rechnung tragende Behördenpraxis entsprochen werden (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b S. 6 mit Hinweisen).

Der Regierungsrat hält an sich zutreffend fest, dass im öffentlichen Dienstrecht herkömmlicherweise nicht gleich hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt werden wie im allgemeinen Rechtsverhältnis. In vielen Kantonen werden oder wurden das Besoldungssystem sowie die Gehälter des Staatspersonals durch Erlass des Parlaments festgelegt, ohne dass das Gesetz hierüber nähere Vorgaben enthält (vgl. Urteil 2P.369/1998 vom 21. März 2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 265 ff., E. 2f mit Hinweisen; vgl. auch BGE 123 I 1 E. 4c S. 6; 128 I 113 E. 3f S. 124 ff.; 129 I 161 E. 2.1 S. 163). Die heutige Lehre fordert, dass die Besoldungsgrundsätze formellgesetzlich zu verankern seien (vgl. BGE 128 I 113 E. 3f S. 126; zit. Urteil 2P.369/1998, E. 2f, je mit Hinweisen). Dieser Auffassung hat sich inzwischen auch der bernische Gesetzgeber angeschlossen, indem er in einer Teilrevision vom 28. November 2004 das Personalgesetz mit Wirkung ab 1. Januar 2005 durch nähere Bestimmungen über das Gehalt und die Zulagen des Staatspersonals (u.a. durch Normierung der Einrichtung der Anlaufstufen in Art. 23a und 23b PG/BE) ergänzt hat. Das vom Grossen Rat am 16. September 2004 beschlossene und auf den 1. Juli 2005 in Kraft gesetzte totalrevidierte Personalgesetz) macht demgegenüber einen Schritt in die Gegenrichtung; auf Gesetzesstufe ist nur gerade die Möglichkeit von Anlaufstufen vorgesehen für den Fall, dass das Gehalt für vergleichbare Funktionen ausserhalb der Verwaltung wesentlich tiefer liegt oder dass nicht alle für die Funktion
verlangten Voraussetzungen erfüllt werden (Art. 71 Abs. 2); die nähere Ausgestaltung wird explizit dem Verordnungsgeber überlassen (Art. 71 Abs. 3).
4.2 Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, die allfällige Anordnung von Anlaufstufen gehöre zu den wesentlichen Grundzügen der Besoldungsordnung, weshalb diese Frage gemäss Art. 69 Abs. 4 KV/BE - dessen Anforderungen über die bundesrechtlichen Delegationsschranken hinausgingen - zwingend auf Gesetzesstufe zu regeln sei. Die in Art. 23 Abs. 2 PG/BE (in der hier massgebenden Fassung) für die "Grundzüge der Gehalts- und Zulagenordnung" enthaltene Blankodelegation an den Grossen Rat sei demzufolge verfassungswidrig. Es sei dem Dekretsgeber alsdann nicht erlaubt gewesen, nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung gestützt auf die erwähnte Gesetzesbestimmung die Möglichkeit von Anlaufstufen einzuführen, zumal Art. 23 Abs. 2 PG/BE, mangels Umschreibung der Grundzüge der delegierten Materie, den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Delegationsnorm gemäss Art. 69 Abs. 1 KV/BE nicht genüge. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Regelung von Anlaufstufen nicht zu den grundlegenden Fragen im Sinne von Art. 69 Abs. 4 KV/BE gehöre bzw. auf der Ebene des Dekrets erfolgen könne, beruhten die zur Anwendung gelangte Bestimmung von Art. 5a Abs. 2 GehV/BE sowie der massgebende Regierungsratsbeschluss 2849/96 auf einer unzulässigen Subdelegation; die Ermächtigung in Art. 23 Abs. 3 PG/BE ("Der Regierungsrat regelt das Nähere durch Verordnung") sei zu offen und vermöge die Voraussetzungen von Art. 69 Abs. 2 KV/BE nicht zu erfüllen.
4.3 Wieweit die beanstandeten Delegationsnormen mit den verschärften Anforderungen von Art. 69 KV/BE vereinbar sind, braucht hier aus den nachfolgenden Gründen nicht abschliessend untersucht zu werden (vgl. zu Art. 69 KV/BE im Allgemeinen: BGE 124 I 216 E. 4 S. 219 f.; Urteile 1P.738/1999 vom 21. März 2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 80 ff., E. 4, sowie 2P.63/1997 vom 5. November 1997, publ. in: BVR 1998 S. 49 ff., E. 3 und 4). Die Gültigkeit des am 5. November 1992 erlassenen Personalgesetzes wird durch das (nachträgliche) Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung auf den 1. Januar 1995 nicht in Frage gestellt, obwohl dieses Gesetz (in der hier massgeblichen Fassung) den Anforderungen von Art. 69 Abs. 4 KV/BE allenfalls insoweit nicht entspricht, als es die Besoldungsordnung für das Staatspersonal nicht selber zumindest in den Grundzügen regelt, sondern diese Frage vollumfänglich an den Grossen Rat als Dekretsgeber sowie an den Regierungsrat als Verordnungsgeber delegiert (Art. 23 Abs. 2 und 3 PG/BE). Die Übergangsbestimmung sieht zwar in Art. 132 KV/BE die vorläufige Weitergeltung von bestehenden verfassungswidrigen Erlassen (insbesondere Dekreten) vor, hingegen - im Gegensatz etwa zur aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 (vgl. dort § 129 KV/AG und dazu Adrian Hungerbühler, Probleme der Einführung der neuen aargauischen Kantonsverfassung, in: ZBl 84/1983 S. 395 f.) - nicht auch die befristete Weitergeltung von verfassungswidrigen Ermächtigungsnormen im Gesetz (und wird damit der praktischen Problemlage nur beschränkt gerecht). Daher durfte das in Art. 23 Abs. 2 PG/BE vorgesehene Dekret über die Besoldungs- und Zulagenordnung, wenn die gesetzlichen Vorgaben nicht genügten, nach Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung nicht mehr (neu bzw. in totalrevidierter Form) erlassen werden, ohne zuvor das Gesetz bzw. die gesetzliche Delegationsnorm entsprechend zu ergänzen (vgl. auch Roland Feuz, Altrechtliche Dekrete unter der neuen Kantonsverfassung, in: BVR 2001 S. 162 ff., insbesondere S. 166). Indem der Dekretsgeber allein gestützt auf die Blankoermächtigung in Art. 23 Abs. 2 PG/BE die Besoldungsordnung, wie schon bisher, erneut völlig selbständig festsetzte, verstiess er insofern gegen Art. 132 Abs. 1 Satz 2 KV/BE. Danach ist bei Änderungen von formell verfassungswidrigen, d.h. ungenügend abgestützten unterstufigen Erlassen die neue Verfassung, d.h. insbesondere Art. 69 KV/BE, zu beachten (vgl. BGE 124 I 216 E. 5 und 6 S. 220 ff.). Diesem Erfordernis kam der kantonale Gesetzgeber, was die Besoldungsordnung angeht, erst mit der Teilrevision vom 28. November 2004 nach, indem er eine Reihe von Grundsatznormen über die Ausgestaltung der Besoldungsordnung erliess.
5.
5.1 Es fragt sich, welche rechtliche Konsequenz dieser Mangel zur Folge hat. In BGE 124 I 216, wo es sich um die Erhöhung der Motorfahrzeugsteuer handelte, die gestützt auf eine verfassungswidrig gewordene Delegationsnorm auf dem Dekretsweg statt durch formelles Gesetz beschlossen worden war, wurde der betreffenden Dekretsänderung die Rechtsverbindlichkeit abgesprochen, womit es bei der bestehenden Steuer blieb. Vorliegend präsentiert sich die Situation anders: Die mit dem Gehaltsdekret vom 8. November 1995 erlassene Besoldungs- und Zulagenregelung stellt eine zusammenhängende Ordnung dar, die sich nicht in der Weise in "wichtige", mangels gesetzlicher Vorgaben allenfalls ungültig normierte, und sekundäre, auch ohne höherstufige Regelung auf Dekretsstufe gültig normierte Fragen aufteilen lässt, wie dies den Vorstellungen der Beschwerdeführerinnen zu entsprechen scheint. Die Festsetzung von Anlaufstufen unterhalb des Grundgehaltes der betreffenden Gehaltsklasse ist nicht ein unter dem Gesichtswinkel des Legalitätsprinzips isolierbarer Eingriff in die Rechtsstellung der Staatsbediensteten, sondern sie bildet Teil des vom Dekretsgeber beschlossenen, mit den vorgesehenen Besoldungsbeträgen verknüpften Systems der Gehaltsklassen und Gehaltsstufen. Sie kann daher - anders etwa als bei einer kompetenzwidrig erfolgten Steuererhöhung (BGE 124 I 216) - nicht für sich allein mangels höherstufiger Grundlage als ungültig erklärt werden, ohne dass diese Rechtsfolge konsequenterweise auch für die übrigen Teile der gesetzlich ungenügend gedeckten Besoldungsordnung zu bejahen wäre. Anders verhielte es sich, wenn die für den Staatsbediensteten ungünstige Einrichtung der Anlaufstufe für sich allein erst nachträglich in kompetenzwidriger Weise in die Besoldungsordnung eingefügt worden wäre. Das trifft hier jedoch nicht zu. Das Gehaltsdekret vom 8. November 1995 sah in Art. 4, 9, 10 und 34 Abs. 1 die Möglichkeit der Schaffung von Anlaufstufen schon von Anfang an vor. Als Sanktion für die fehlende formellgesetzliche Grundsatzregelung käme damit nur die Ungültigerklärung des gesamten Gehaltsdekrets in Betracht, was formell das Wiederaufleben der mit dem Dekret von 1995 aufgehobenen Besoldungsdekrete von 1972 zur Folge hätte. Diese Rechtsfolge entspräche offensichtlich nicht den Anliegen der Beschwerdeführerinnen und auch nicht dem Sinn der Übergangsbestimmung von Art. 132 Abs. 1 KV/BE, bei deren Handhabung das Gebot der Verhältnismässigkeit im Auge behalten werden muss. Die durch die Ungültigerklärung des Dekrets entstehende Lücke müsste vom Richter und den rechtsanwendenden Organen aus naheliegenden Gründen im Sinne der aufgehobenen Dekretsbestimmungen, die immerhin vom Grossen Rat als demokratisch legitimierter, für die Ausarbeitung von Gesetzen und Dekreten sowie für die wesentlichen Finanzbefugnisse des Kantons zuständiger Behörde ausgegangen sind, gefüllt werden. Als Alternative käme eine Lückenfüllung im Sinne der nachträglichen Anordnung des formellen Gesetzgebers in Betracht, welcher die Möglichkeit der Festsetzung von Anlaufstufen inzwischen selber ebenfalls ausdrücklich vorgesehen hat (Art. 23a und 23b PG/BE in der teilrevidierten Fassung vom 28. November 2004 bzw. Art. 71 Abs. 2 des totalrevidierten Personalgesetzes vom 16. September 2004). Die von den Beschwerdeführerinnen vertretene Betrachtungsweise lässt ausser Acht, dass die in Art. 69 KV/BE statuierten Delegationsschranken und die damit verbundene übergangsrechtliche Regelung von Art. 132 Abs. 1 KV/BE die demokratische Legitimation der Rechtsetzung sichern wollen, welchem Anliegen die einstweilige (vollumfängliche) Anwendung des betreffenden Dekretes eher gerecht wird als die Ausklammerung
gewisser Teile der vom Dekretsgeber festgesetzten Besoldungsordnung mit leistungsrechtlichen Folgen, die ihrerseits auf einer fragwürdigen demokratischen Grundlage beruhen würden.
5.2 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen kann auch der das Gehaltsdekret im streitigen Punkt ausführenden Bestimmung von Art. 5a Abs. 2 GehV/BE sowie dem einschlägigen Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November 1996 die Gültigkeit nicht abgesprochen werden. Diese Regelungen des Verordnungsgebers können sich auf hinreichend bestimmte, inhaltlich den Anforderungen von Art. 69 KV/BE genügende Vorgaben des Gehaltsdekretes stützen, welches hier nach dem Gesagten - infolge Fehlens einer formellgesetzlichen Grundsatzregelung - notgedrungen bzw. zulässigerweise die (gemäss Art. 69 Abs. 2 KV/BE an sich dem Gesetzgeber vorbehaltene) Steuerungsfunktion gegenüber dem Verordnungsgeber übernehmen muss. Die Möglichkeit der Schaffung von Anlaufstufen zwecks Anpassung des Anfangsgehaltes an die Marktlage ist bereits in Art. 9 GehD/BE vorgesehen. Art. 5a Abs. 2 GehV/BE wiederholt in Satz 1, ungeachtet dessen, dass Anlaufstufen hier als "Ausnahme" bezeichnet werden, an sich nur diese Anordnung des Dekretsgebers. Erst durch die in Art. 5a Abs. 2 Satz 2 GehV/BE vorgesehenen "periodischen" Regierungsratsbeschlüsse werden die Stellen bestimmt, für welche Anlaufstufen gelten sollen. Bei diesen letzteren Anordnungen handelt es sich, wie ohne Zwang angenommen werden kann, nicht um gesetzesändernde oder -vertretende, sondern um gesetzesvollziehende Vorschriften, welche die massgebende explizite Vorgabe von Art. 9 GehD/BE umsetzen und sich auf die in Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 90 lit. d KV/BE verankerte allgemeine Vollziehungsverordnungskompetenz (vgl. Urteile 1P.738/1999 vom 21. März 2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 80 ff., E. 4c, sowie 2P.63/1997 vom 5. November 1997, in BVR 1998 S. 49 ff., E. 3c) wie auch auf die ausdrückliche Ermächtigung von Art. 23 Abs. 3 PG/BE stützen lassen; von einer unerlaubten Subdelegation kann infolgedessen nicht gesprochen werden. Der Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November 1996, welcher die von der Anlaufstufen-Regelung betroffenen Stellen bezeichnet und für die Handhabung dieser Einrichtung gewisse Richtlinien aufstellt, wurde allerdings in der Gesetzessammlung nicht publiziert. Der Beschluss richtet sich an die Direktionen und die Staatskanzlei, d.h. an die mit dem Vollzug der Besoldungsordnung im Einzelfall befassten Stellen, und ist dementsprechend eher als Verwaltungsverordnung denn als rechtsetzender Erlass konzipiert. Als Grundlage für Akte der Eingriffsverwaltung vermöchte dieser Erlass klarerweise nicht zu genügen. Vorliegend geht es jedoch um die Festsetzung der Bedingungen eines freiwillig eingegangenen besonderen Rechtsverhältnisses. Zwar wäre es wünschbar, dass die gemäss Art. 9 GehD/BE möglichen Abweichungen vom für die jeweiligen Stellen geltenden Grundgehalt ebenfalls in rechtssatzmässiger Form, d.h. in einem ordnungsgemäss publizierten Erlass, festgelegt werden. Die besondere Natur dieser Regelung, mit welcher in flexibler Weise auf den jeweiligen Arbeitsmarkt reagiert werden soll, lässt das gewählte Vorgehen wie auch die von den Beschwerdeführerinnen insbesondere beanstandete relativ geringe Bestimmtheit in der Bezeichnung der betroffenen Stellen unter dem Gesichtswinkel des angerufenen Willkürverbots noch als (knapp) zulässig erscheinen. Die streitige Auferlegung von Anlaufstufen erfolgte zwar rückwirkend, doch hielt sie sich im Rahmen der provisorisch vorgenommenen Einstufung, weshalb nicht eingewendet werden kann, die spätere definitive Gehaltsfestsetzung sei für die Betroffenen nicht voraussehbar gewesen.
5.3 Nach dem Gesagten sind die staatsrechtlichen Beschwerden als unbegründet abzuweisen.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG). Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht kein Anspruch (Art. 159 Abs. 2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2P.38/2005, 2P.39/2005 und 2P.40/2005 werden vereinigt.
2.
Die staatsrechtlichen Beschwerden 2P.38/2005, 2P.39/2005 und 2P.40/2005 werden abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 4'500.-- wird je zu einem Drittel, d.h. mit je Fr. 1'500.--, den drei Beschwerdeführerinnen auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen und dem Regierungsrat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. August 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: