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8C_138/2024

Urteil vom 8. Juli 2025

IV. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Viscione, Präsidentin,
Bundesrichter Maillard, Bundesrichterin Scherrer Reber,
Gerichtsschreiberin Betschart.

Verfahrensbeteiligte
A.________, vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Hobi,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Volketswil, Zentralstrasse 20b, 8604 Volketswil, vertreten durch die Sozialbehörde Volketswil, Zentralstrasse 5, 8604 Volketswil,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Sozialhilfe,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 18. Januar 2024 (VB.2022.00333).

Sachverhalt:

A.

A.a. A.________ (geb. 1990) lebt mit seiner langjährigen Partnerin B.________ (geb. 1994) und zwei gemeinsamen Kindern (geb. 2018 und 2019) zusammen. Die Partnerin bezieht eine Rente der Invalidenversicherung, IV-Kinderrenten sowie Ergänzungsleistungen. Mit Beschluss vom 17. November 2021 sprach die Sozialbehörde der Gemeinde Volketswil A.________ wirtschaftliche Sozialhilfe in der Höhe von Fr. 975.50 pro Monat zu, zuzüglich allfälliger monatlicher situationsbedingter Leistungen (SIL) sowie der Krankenkassenprämie und Leistungen nach KVG, abzüglich allfälliger monatlicher Einkommen. Zu diesen zählte sie namentlich einen Konkubinatsbeitrag der nicht unterstützten Partnerin in der Höhe von Fr. 861.85.

A.b. Den dagegen gerichteten Rekurs hiess der Bezirksrat mit Beschluss vom 28. April 2022 teilweise gut und setzte den Betrag der monatlichen wirtschaftlichen Sozialhilfe für die Zeit von 1. September 2021 bis 31. August 2022 auf Fr. 975.- fest. Zudem bestimmte er, dass für die Zeit von 1. September bis 31. Dezember 2021 ein monatlicher Konkubinatsbeitrag von Fr. 793.20 und vom 1. Januar bis 31. August 2022 ein solcher von 756.20 als Einkommen angerechnet werde.

B.

B.a. A.________ erhob beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde gegen diesen Beschluss.

B.b. Mit Präsidialverfügung vom 21. Juni 2022 wies das Verwaltungsgericht die Sozialbehörde im Sinn einer vorsorglichen Massnahme an, A.________ ab 31. Mai 2022 wirtschaftliche Sozialhilfe ohne Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags zu leisten. Auf die dagegen von der Gemeinde Volketswil erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht mit Urteil 8C_491/2022 vom 5. September 2022 nicht ein.

B.c. Mit Urteil vom 18. Januar 2024 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.

C.

A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen dieses Urteil und beantragt dessen Aufhebung. Eventualiter sei der angerechnete Konkubinatsbeitrag zu reduzieren. Sodann sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Zudem ersucht er um die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren. Das Bundesgericht verzichtet auf einen Schriftenwechsel in der Hauptsache.

D.

Mit Verfügung vom 30. April 2024 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Erwägungen:

1.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzung gemäss Art. 95 und 96 BGG erhoben werden. Der vorinstanzliche Entscheid stützt sich in der Sache auf kantonales Recht. Als Beschwerdegrund kommt deshalb hauptsächlich die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von verfassungsmässigen Rechten der Bundesverfassung in Frage (Art. 95 BGG). Die richtige Anwendung des kantonalen Rechts als solches bildet nicht Beschwerdegrund. Überprüft werden kann nur, ob der angefochtene Entscheid auf willkürlicher Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder seine Anwendung in anderer Weise gegen übergeordnetes Recht verstösst (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2.1). Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn das angefochtene Urteil offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider läuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als zutreffender erscheinen mag, genügt nicht (BGE 144 I 170 E. 7.3 mit Hinweisen).

2.

Streitgegenstand (vgl. dazu Urteil 8C_208/2013 vom 3. Juli 2013 E. 2.1 mit Hinweisen) bildet die Frage, ob der Beschwerdeführer einen Anspruch auf höhere Leistungen der wirtschaftlichen Sozialhilfe hat als die von der Beschwerdegegnerin gewährten. Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer und seine Partnerin mit den gemeinsamen Kindern zusammenwohnen, mithin ein stabiles Konkubinat vorliegt. Ebenso steht fest, dass nur der Beschwerdeführer sozialhilferechtlich unterstützt wird, während seine Partnerin nebst einer ganzen Rente der Invalidenversicherung (IV-Rente) und Kinderrenten Ergänzungsleistungen (EL) für sich und die Kinder bezieht. Es ist einzig zu prüfen, ob die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags der EL beziehenden IV-Rentnerin im Unterstützungsbudget ihres sozialhilfeabhängigen Partners bundesrechts- bzw. verfassungskonform ist.

3.

3.1. Gemäss Sozialhilfegesetz des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH; LS 851.1) sorgen die politischen Gemeinden nach Massgabe dieses Gesetzes für die notwendige Hilfe an Personen, die sich in einer Notlage befinden (§ 1 Abs. 1 SHG/ZH). Die Hilfe richtet sich nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalls und den örtlichen Verhältnissen (§ 2 Abs. 1 SHG/ZH). Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe hat, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (§ 14 SHG/ZH; § 16 Abs. 1 der Verordnung des Kantons Zürich vom 21. Oktober 1981 zum Sozialhilfegesetz [SHV/ZH; LS 851.11]). Sie soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG/ZH), und trägt insbesondere den persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung (§ 17 Abs. 1 Satz 1 SHV/ZH). Die wirtschaftliche Hilfe bemisst sich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien; § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV/ZH). Zu den eigenen Mitteln, die für die Bestreitung des Lebensunterhalts herangezogen werden sollen, gehören alle Einkünfte und das Vermögen der hilfesuchenden Personen und der mit ihnen zusammen lebenden Ehegatten bzw. eingetragenen Partner (§ 16 Abs. 2 SHV/ZH).

3.2. Die Sozialhilfe wird vom Subsidiaritätsprinzip beherrscht (BGE 141 I 153 E. 4.2). Als Grundprinzip im Sozialhilferecht meint die Subsidiarität, dass Sozialhilfe prinzipiell nur gewährt wird, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen, zumutbaren Hilfsquelle hat. Es ist damit Ausdruck der Pflicht zur Mitverantwortung und Solidarität gegenüber der Gemeinschaft, wie sie in Art. 6 BV verankert ist. Das Bestehen eines Anspruchs auf Sozialhilfe ist daher mit Blick auf den Subsidiaritätsgrundsatz zu klären (Urteil 8C_110/2014 vom 28. März 2014 E. 3.1.3; vgl. dazu CLAUDIA HÄNZI, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, 2011, S. 114 f.; CHRISTOPH HÄFELI, Prinzipien der Sozialhilfe, in: Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, S. 73 ff.; RUDOLF URSPRUNG/DOROTHEA RIEDI HUNOLD, Verfahrensgrundsätze und Grundrechtsbeschränkungen in der Sozialhilfe, in: ZBl 2015 S. 406). Dem entsprechend sieht § 2 Abs. 2 SHG/ZH vor, dass bei der Bemessung der Sozialhilfe andere gesetzliche Leistungen sowie Leistungen Dritter und sozialer Institutionen berücksichtigt werden.

3.3. Die in einer familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaft zusammenlebenden Personen werden in der Regel nicht als Unterstützungseinheit erfasst (SKOS-Richtlinien, Erläuterungen b zu Kapitel C.3.2). Führt eine unterstützte Person innerhalb einer Haushaltsgemeinschaft den Haushalt für Personen, die nicht unterstützt werden (berufstätige Kinder, Eltern, Partner), so wird gemäss SKOS-Richtlinien beim Unterstützungsbudget eine Haushaltsführungsentschädigung als Einkommen angerechnet (vgl. § 16 Abs. 4 SHV/ZH; PETER MÖSCH PAYOT, Sozialhilfe, in: Steiger-Sackmann/Mosimann [Hrsg.], Recht der Sozialen Sicherheit, 2014, Rz. 39.107). Leben zwei Personen in einem stabilen Konkubinat und wird nur eine Person unterstützt, dürfen Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners im Unterstützungsbudget des anderen Partners angemessen berücksichtigt werden (BGE 141 I 153 E. 4.3 mit Hinweisen; SKOS-Richtlinien, Kapitel D.4.4 Abs. 1). Ein Konkubinat gilt als stabil, wen es mindestens zwei Jahre dauert oder die Partner mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben (SKOS-Richtlinien Kapitel D.4.4 Abs. 2). Diese Vermutung ist widerlegbar.

4. Der Beschwerdeführer wehrt sich zunächst grundsätzlich gegen die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags.

4.1. Hierzu macht er vorab eine Verletzung des Legalitätsprinzips geltend. Der in § 17 SHV/ZH enthaltene Verweis auf die SKOS-Richtlinien sei keine ausreichende gesetzliche Grundlage für eine derart weitreichende Massnahme wie die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags, die regelmässig eine drastische Reduktion der Sozialhilfeleistungen bewirke und einschneidende Auswirkungen auf die finanzielle Situation des nicht unterstützten Partners zur Folge habe. Daher seien gleich strenge Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu stellen wie bei Leistungskürzungen als Sanktion, d.h. es bedürfe eines Gesetzes im formellen Sinn.
Zwar trifft es zu, dass das zürcherische Sozialhilfegesetz den Konkubinatsbeitrag nicht ausdrücklich regelt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen vom kantonalen Gesetzgeber an die Exekutive im Allgemeinen zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 327 E. 4.1 mit Hinweisen). Im Bereich der Leistungsverwaltung, zu welcher die Gewährung von materieller Hilfe gehört, werden die Anforderungen an die Bestimmtheit des Rechtssatzes und an das Erfordernis der Gesetzesform im Allgemeinen weniger streng gehandhabt (BGE 150 I 1 E. 4.4.2). Bei regelmässig wiederkehrenden Sozialleistungen und bei gewissen Subventionen, wo die Beachtung des Legalitätsprinzips die Gleichbehandlung und die Objektivität der Zuteilungskriterien gewährleisten muss, ist es auf jeden Fall erforderlich, die Grundlinien des staatlichen Eingriffs im Gesetz festzulegen, damit das Prinzip der Gewaltentrennung nicht verletzt wird. Dies gilt beim Kreis der Leistungsempfänger, bei der Art und Weise der Festsetzung der Leistung und bei den Voraussetzungen ihrer Zusprechung. Demgegenüber können die konkreten Modalitäten der Leistungen in einer Verordnung geregelt sein, wobei dem Verordnungsgeber ein grosser Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 138 I 378 E. 7.2; 134 I 313 E. 5.4; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER/DANIELA THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl. 2024, Rz. 2306). Rechtsprechungsgemäss reicht es denn auch aus, wenn in der kantonalen sozialhilferechtlichen Rechtsetzung auf die SKOS-Richtlinien verwiesen wird, damit diese verbindlich werden (BGE 136 I 129 E. 8.1; Urteile 8C_42/2023 vom 22. Dezember 2023 E. 4.4; 2P.156/2005 vom 17. Oktober 2005 E. 5.1; 2P.115/2001 vom 11. September 2001 E. 2b; GUIDO WIZENT, Sozialhilferecht, 2. Aufl. 2023, Rz. 286). Die Vorinstanz legt im Übrigen in willkürfreier Weise dar, dass die Aufzählung der zu berücksichtigenden Personen in § 16 Abs. 2 SHV/ZH nicht abschliessend ist.

4.2.

4.2.1. Sodann rügt der Beschwerdeführer, die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags verletze das Gleichbehandlungsgebot, das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 1 und 2 BV, Art. 14 EMRK) sowie die persönliche Freiheit und das Recht auf Familie (Art. 8 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV). Zwischen der Ehe und dem Konkubinat bestünden gewichtige rechtliche Unterschiede und namentlich existiere bei Konkubinatspaaren - anders als bei Ehepaaren - weder eine rechtlich durchsetzbare, gegenseitige Beistands- und Unterstützungspflicht noch eine sozialversicherungsrechtliche Absicherung der Partner. Die vielfältigen finanziellen und rechtlichen Sicherheiten und Ansprüche zivil- und sozialversicherungsrechtlicher Natur, die Ehepaaren im Gegensatz zu Konkubinatspaaren zustünden, seien jedoch nicht im Sinn einer Gesamtbetrachtung in die Rechtsprechung des Bundesgerichts eingeflossen, welche die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags aus Gründen der Gleichbehandlung als zulässig erachte.

4.2.2. Das Gebot der Rechtsgleichheit wird verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird, was beispielsweise zutrifft, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (anstelle vieler: BGE 148 V 128 E. 9.2).

4.2.3. Was das Argument betreffend die Würdigung im Kontext des gesamten Rechts anbelangt, ist daran zu erinnern, dass auch beim gefestigten Konkubinat der jeweilige Rechtskontext relevant ist (BGE 140 I 77 E. 6.1; GUIDO WIZENT, Sozialhilferecht, 2. Aufl. 2023 [zit. Sozialhilferecht], Nr. 701). Auch belässt die EMRK den Einzelstaaten bei der Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit einen weiten Beurteilungsspielraum (BGE 140 I 77 E. 7; Urteil 8C_114/2016 vom 8. Juli 2016 E. 2.2).

4.2.4. Im Recht der Sozialhilfe ist es nach der Rechtsprechung trotz der juristischen Unterschiede zwischen Ehe und Konkubinat (s. auch BGE 140 I 77) zulässig bzw. gar geboten und nicht willkürlich, den Umstand eines stabilen Konkubinats in der Bedarfsrechnung zu berücksichtigen. So lässt sich die Frage, ob der um wirtschaftliche Hilfe ersuchende Partner in einem Konkubinat mit gemeinsamem Kind wirtschaftliche Not leidet und der Unterstützung durch die Allgemeinheit bedarf, nicht unabhängig von den finanziellen Verhältnissen des nicht sozialhilfeabhängigen Partners beurteilen, sondern drängt es sich gar auf, für die Beurteilung des Anspruchs auf Sozialhilfe die Einkünfte beider Partner zu berücksichtigen (vgl. BGE 136 I 129 E. 6.2; Urteil 8C_356/2011 vom 17. August 2011 E. 6.2 mit Hinweisen). Diesbezüglich bestehen in den Kantonen unterschiedliche Lösungen, wobei es gemäss Rechtsprechung nicht willkürlich ist, die Einkommen der beiden Partner zu addieren (vgl. BGE 136 I 129 E. 6.2 mit Hinweisen). Die Berücksichtigung des Einkommens des Partners in einem stabilen Konkubinat heisst nicht, dass dieses einer Ehe gleichgestellt wird. Allerdings ist es im Rahmen einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, die bei Personengemeinschaften in der Sozialhilfe angewendet wird, unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit geboten, die Eigenmittel des gefestigten Konkubinatspartners zu berücksichtigen, denn andernfalls würde der Gedanke der Solidarität und des gemeinsamen Wirtschaftens in den beiden Gemeinschaften ohne hinreichenden Grund ungleich behandelt. Diese Betrachtungsweise basiert auf der tatsächlich gelebten Solidarität in einem gefestigten Konkubinat (vgl. GUIDO WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit: Ein Handbuch, 2014, S. 466 f. [zit. Bedürftigkeit]; DERS. Sozialhilferecht, Nr. 701; kritisch z.B. KARIN ANDERER, Das Konkubinat in der Sozialhilfe, in Jusletter, 14. November 2016, Rz. 32; HÄNZI, a.a.O., S. 397 ff.). Im Übrigen werden im Recht der Sozialhilfe der Gleichstellung von Konkubinats- und Ehepaaren gerade in Fällen wie dem vorliegenden gewisse Grenzen gezogen, indem dem nicht unterstützten Partner bzw. der nicht unterstützten Partnerin ein erweitertes SKOS-Budget zugestanden wird, welches u.a. Unterhaltszahlungen, Steuern oder Schuldentilgung mitberücksichtigt (WIZENT, Sozialhilferecht, Nr. 694; vgl. BGE 136 I 129 E. 6.2 und 7.2).

4.3. Nicht gefolgt werden kann dem Beschwerdeführer zudem, wenn er geltend macht, die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags liege nicht im öffentlichen Interesse und laufe den sozialpolitischen Interessen an sozialer Integration und Teilhabe zuwider. Grundsätzlich vermögen rein fiskalische Interessen zwar keine Eingriffe in Freiheitsrechte zu rechtfertigen. Der sparsame Umgang mit staatlichen Mitteln kann allerdings durchaus ein legitimes öffentliches Interesse darstellen, zumal wenn eine Massnahme der Durchsetzung der Subsidiarität der Sozialhilfe dienen soll (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 483 ff.; EVA MARIA BELSER/THEA BÄCHLER, Das Grundrecht auf Sozialhilfe, ZBl 121/2020 S. 484).

4.4. Soweit der Beschwerdeführer vorträgt, dass nur tatsächlich erbrachte Leistungen der wirtschaftlichen Hilfe vorgehen könnten, ist zu erwidern, dass die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags rechtsprechungsgemäss nicht davon abhängen kann, ob sich die nicht unterstützte Partnerin ausdrücklich bereit erklärt, den Unterstützungsbeitrag tatsächlich zu leisten oder nicht. Andernfalls würde die Aussicht auf Sozialhilfe des einen Partners dazu führen, dass der andere weniger beiträgt, als er ohne diese Aussicht leisten würde, zumal er von der Sozialhilfe für den bedürftigen Partner ebenfalls profitieren würde. Dies aber widerspräche dem im Sozialhilferecht geltenden Subsidiaritätsprinzip und der zur Anwendung kommenden wirtschaftlichen Betrachtungsweise (BGE 141 I 153 E. 6.2.1).

4.5. Der Beschwerdeführer argumentiert des Weiteren, die Offenlegungspflicht der finanziellen Verhältnisse gegenüber dem Konkubinatspartner und der Gemeinde sei mit schwerwiegenden Einschränkungen von Grundrechten verbunden. Sodann werde der nicht unterstützten Konkubinatspartnerin indirekt vorgeschrieben, wie hoch ihr Mietzinsbudget ausfallen dürfe; dies schränke ihre Wahlfreiheit und damit ihre Eigentumsfreiheit ein. Allerdings legt er nicht dar, dass diese Aspekte im vorliegenden Fall streitig und zu prüfen wären.

4.6. Mithin besteht kein Anlass, von der ständigen Rechtsprechung abzuweichen, wonach die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags im Budget einer sozialhilfeempfangenden Person grundsätzlich vor Bundesrecht standhält, wenn diese mit einer nicht unterstützten Person in einem stabilen Konkubinat zusammenlebt.

5.

Es bleibt zu prüfen, ob dies auch dann gilt, wenn die nicht von der Sozialhilfe unterstützte Person nebst einer AHV- oder IV-Rente Ergänzungsleistungen bezieht. Dabei kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführer überhaupt legitimiert ist, dazu Rügen zu erheben, da nicht er, sondern seine Partnerin davon betroffen ist.

5.1. Der Beschwerdeführer bringt hierzu vor, die Anrechnung des Konkubinatsbeitrags greife in den bundesrechtlich geschützten Anspruch der Partnerin und der Kinder auf Deckung des ergänzungsleistungsrechtlichen Existenzminimums (Art. 112 Abs. 1 lit. b und Art. 112a Abs. 1 BV, Art. 2 Abs. 1 ELG) ein und missachte damit den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV). Denn die Konkubinatspartnerin und ihre Kinder würden damit ebenfalls beinahe auf das sozialhilferechtliche Existenzminimum gesetzt. Auch sei es unverhältnismässig, den gesamten Einnahmenüberschuss der nicht unterstützten Partnerin im Unterstützungsbudget anzurechnen, weil diese Vorgehensweise keine Sparquote für das Alter berücksichtige und der Familie keinen Spielraum für alltägliche Ausgaben belasse.

5.2.

5.2.1. Art. 112a Abs. 1 BV sieht vor, dass Bund und Kantone Ergänzungsleistungen an Personen ausrichten, deren Existenzbedarf durch die Leistungen der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung nicht gedeckt ist (Abs. 1). Das Gesetz legt den Umfang der Ergänzungsleistungen sowie die Aufgaben und Zuständigkeiten von Bund und Kantonen fest (Abs. 2). Gestützt auf diese Verfassungsbestimmung hat der Bundesgesetzgeber das ELG erlassen. Gemäss Art. 2 Abs. 1 ELG gewähren Bund und Kantone Personen, die die Voraussetzungen der Artikel 4 bis 6 ELG erfüllen, Ergänzungsleistungen zur Deckung ihres Existenzbedarfs. Diese beruhen auf dem ELG sowie auf kantonalen Gesetzen, welche darüber hinausgehende Leistungen gewähren und dafür besondere Voraussetzungen festlegen können (Art. 2 Abs. 2 ELG) sowie die Ausführungsorgane bezeichnen (BGE 138 II 191 E. 5.3 mit weiteren Hinweisen).

5.2.2. Die Ergänzungsleistungen unterstützen das System der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung und bezwecken die Sicherung des sozialversicherungsrechtlichen Existenzminimums. Dieses geht über das absolute Minimum von Art. 12 BV sowie über das in den SKOS-Richtlinien konkretisierte Sozialhilfeminimum hinaus (HARDY LANDOLT, Die EL als Pflegeversicherung, SZS 2011 S. 184 ff., 190; DERS. in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023 [zitiert: BV-Kommentar], N 11 zu Art. 112a BV), und es ist auch höher als das betreibungsrechtliche Existenzminimum (BGE 138 V 481 E. 3.1; 137 II 328 E. 5.2). Die Ergänzungsleistungen bezwecken die Existenzsicherung der AHV-/IV-Leistungsbezüger, nicht aber eine allgemeine Existenzsicherung (LANDOLT, BV-Kommentar, N 7 zu Art. 112a BV); sie stellen keine Sozialhilfe oder mit ihr nahe verwandte Leistungen (z.B. im Sinn von «gehobener Fürsorge») dar (ERWIN CARIGIET/UWE KOCH, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 3. Aufl. 2021, Rz. 75). Der Bundesgesetzgeber hat sie denn auch als eigentliche Sozialversicherungsleistungen mit eigenen Bemessungsregeln ausgestaltet und nicht als Sozialhilfe (THOMAS GÄCHTER/CARLO LIENHARD, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV und Vermögensplanung im Hinblick auf das Alter, in: Stéphanie Dagron/Anne-Sylvie Dupont/Karine Lempen [Hrsg.], Seniors et droit social, Défis actuels, Zürich/St. Gallen 2023, S. 228; ANNE SYLVIE DUPONT, in: Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021 N 17 zu Art. 112a BV; THOMAS GÄCHTER/MARTINA FILIPPO, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2015, N 3 zu Art. 112a BV). Letztere verbleibt in der Kompetenz der Kantone (vgl. Art. 115 BV).

5.2.3. Ergänzungsleistungen sind zwar steuerfrei (Art 24 lit. h DBG [SR 642.11]; Art. 7 Abs. 4 lit. k StHG [SR 642.14]) sowie unpfändbar (Art. 92 Abs. 1 Ziff. 9a SchKG), doch verschafft das ELG dem Bezüger von Ergänzungsleistungen kein vor jeglichen öffentlich- oder privatrechtlichen Ansprüchen garantiertes Einkommen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2015.00621 vom 14. Januar 2016, E. 4.2). Namentlich ist die Berücksichtigung der Ergänzungsleistungen im Rahmen der den Kantonen obliegenden Bemessung der wirtschaftlichen Sozialhilfe nicht ausgeschlossen. So ist zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit der nicht unterstützten Konkubinatspartnerin rechtsprechungsgemäss nicht nur das gesamte Netto-Erwerbseinkommen aus selbständiger oder unselbständiger Erwerbstätigkeit anzurechnen, sondern auch sämtliche Ersatzeinkommen wie AHV- und IV-Renten, Ergänzungsleistungen, Arbeitslosenunterstützung oder andere Taggelder von anderen Versicherungen (BGE 142 V 513 E. 5.2.1 mit Hinweis). Dies stösst in der Lehre auf Kritik (vgl z.B. KARIN ANDERER, a.a.O.; MARTIN KÜNG, Sozialhilfe: ist die unbesehene Anrechnung eines "Konkubinatsbeitrages" rechtlich haltbar?, in: AJP 2023 S. 357 ff.; vgl. auch MÖSCH PAYOT, a.a.O., Rz. 39.108). Allerdings ist dies Folge einer konsequenten Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes als Ausdruck der Eigenverantwortung, wonach zunächst alle anderen Möglichkeiten auszuschöpfen sind. Aus der wirtschaftlichen Betrachtungsweise ergibt sich ebenfalls, dass die Einkünfte der Konkubinatspartnerin ungeachtet ihrer Herkunft mit einzubeziehen sind (WIZENT, Sozialhilferecht, Rz. 695). Schliesslich rechtfertigt sich dies auch mit Blick auf den Aspekt der Rechtsgleichheit, denn andernfalls würden Ergänzungsleistungsbezüger gegenüber betroffenen Lohnempfängern wesentlich besser gestellt, wenn sie sich über den ihnen zugestandenen Bedarf gemäss dem erweiterten SKOS-Budget hinaus auf den ergänzungsleistungsrechtlichen Existenzbedarf berufen könnten (BGE 142 V 513 E. 5.2.1; WIZENT, Sozialhilferecht, Rz. 695; vgl. auch H EINRICH DUBACHER/BERNADETTE VON DESCHWANDEN, Muss eine IV-Rentnerin ihren Partner unterstützen?, in: ZESO 3/2008 S. 17). Obwohl bisweilen unter Berufung auf eine kohärente Sozialpolitik postuliert wird, die Ergänzungsleistungen aus der Berechnung auszuklammern (vgl. WIZENT, Sozialhilferecht, Rz. 695), verstösst deren Berücksichtigung im Ergebnis nicht gegen Bundesrecht und erweist sich auch nicht als unverhältnismässig.

5.3. Anhand einer eigenen Berechnung will der Beschwerdeführer aufzeigen, dass die Anrechnung des Konkubinatsbeitrags rein rechnerisch zu einer krassen Schlechterstellung des Konkubinatspaars gegenüber einem Ehepaar führe, weil seine Partnerin und er als verheiratetes Paar unter Berücksichtigung ihrer Invalidenrente und der Kinderrenten Anspruch auf markant höhere Ergänzungsleistungen hätten. Mit der Vorinstanz ist hierzu festzuhalten, dass diese Berechnungen lediglich theoretischer Natur sind. Denn sie lassen nicht nur den Ermessensspielraum des für die Festlegung der konkreten Ergänzungsleistungen zuständigen Amts ausser Acht, sondern auch den Umstand, dass gegebenenfalls ein hypothetisches Einkommen des Beschwerdeführers als Ehegatten anzurechnen wäre (Art. 11a Abs. 1 ELG; BGE 150 V 105 E. 6.4.4), was zu einer Reduktion der Ergänzungsleistungen führen könnte.

5.4. Die Richtwerte der Sozialhilfe sind (wie gesagt) tiefer als jene des Rechts der Ergänzungsleistungen, doch liegt der sozialhilferechtliche Ansatz (Grundbedarf für den Lebensunterhalt), deutlich über dem Bedarf der reinen Nothilfe nach Art. 12 BV (vgl. BGE 142 I 1 E. 7.2.1). Daher kann dem Beschwerdeführer nicht gefolgt werden, wenn er behauptet, dass die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags ihm und seiner Familie eine menschenwürdige Existenz verunmögliche und Art. 7, 8 und 12 BV verletze.

6.

Aufgrund des Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu bezahlen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Seinem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege kann jedoch entsprochen werden. Er wird indes ausdrücklich auf Art. 64 Abs. 4 BGG hingewiesen, wonach er der Bundesgerichtskasse Ersatz zu leisten hat, wenn er später dazu in der Lage ist.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt, und Rechtsanwalt Tobias Hobi wird als unentgeltlicher Anwalt bestellt.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt, indes vorläufig auf die Bundesgerichtskasse genommen.

4.

Dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 3'000.- ausgerichtet.

5.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und dem Bezirksrat Uster schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 8. Juli 2025

Im Namen der IV. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Viscione

Die Gerichtsschreiberin: Betschart