Neuanmeldung: revision rules apply analogouslyKI-generiert

8C_388/2024

Urteil vom 24. Februar 2025

IV. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Viscione, Präsidentin,
Bundesrichter Maillard, Bundesrichterin Scherrer Reber,
Gerichtsschreiberin Polla.

Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Brauerstrasse 54, 9016 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,

gegen

A.________, vertreten durch Rechtsanwalt Dominik Sennhauser,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Invalidenversicherung (Invalidenrente, Neuanmeldung),

Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 15. Mai 2024 (IV 2024/16).

Sachverhalt:

A.

A.a. Die 1971 geborene A.________ meldete sich im Juni 2002 zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung an. Die IV-Stelle des Kantons St. Gallen veranlasste eine Abklärung im Haushalt und bat ihren regionalen ärztlichen Dienst (RAD) um eine Stellungnahme. In der Folge sprach ihr die IV-Stelle mit Wirkung ab 1. Juni 2002 eine halbe Rente zu. Den Invaliditätsgrad von 50 % ermittelte sie anhand der gemischten Methode mit je 50%igem Erwerbs- und Haushaltsanteil, wobei sie A.________ als vollständig arbeitsunfähig für eine Erwerbstätigkeit einschätzte (Verfügung vom 13. März 2003).

A.b. Nach Erhalt eines telefonischen Hinweises im September 2014 liess die IV-Stelle A.________ observieren und holte bei der Psychiaterin med. pract. B.________ ein Gutachten vom 15. Dezember 2015 ein. Diese stellte einen aktuell unauffälligen psychischen Befund fest und wies auf einen über Verdeutlichungstendenzen hinausgehenden Eindruck von Aggravationstendenzen hin; bewusste Täuschungstendenzen schloss sie nicht aus. Vermutlich schon sehr lange, sehr wahrscheinlich seit Januar 2009, überwiegend wahrscheinlich seit dem Jahr 2012, mit Sicherheit seit der aktuellen Untersuchung sei A.________ vollständig arbeitsfähig. Mit in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 22. September 2016 hob die IV-Stelle die laufende Rente auf das Ende des der Zustellung der Verfügung folgenden Monats auf.

A.c. Im Juli 2020 meldete sich A.________ unter Hinweis auf eine Fibromyalgie erneut bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Die IV-Stelle veranlasste bei der Swiss Medical Assessment- and Business-Center (SMAB) AG ein polydisziplinäres Gutachten vom 11. April 2022und liess den psychiatrischen Gutachter ergänzend am 29. August 2022 Stellung nehmen. Dessen Ausführungen, wonach eine 50%-ige Arbeitsunfähigkeit aufgrund der psychischen Problematik bestehe, erachtete der RAD als nachvollziehbar (Stellungnahme vom 2. September 2022).

A.d. Nach einem zweiten anonymen Hinweis liess die IV-Stelle A.________ von Oktober bis Dezember 2022 an 13 Tagen wiederum observieren. Der RAD sichtete die Observationsergebnisse und empfahl, den SMAB-Gutachtern die Frage zu unterbreiten, ob sich gestützt hierauf in medizinischer Hinsicht neue Aspekte ergeben würden. Die Experten verneinten dies und bekräftigten, dass A.________ ein Arbeitspensum von 50 % zumutbar sei. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2023 verneinte die IV-Stelle einen Rentenanspruch, da sich der Gesundheitszustand von A.________ seit September 2016 (Rentenaufhebung) nicht wesentlich verändert habe.

B.

Mit Entscheid vom 15. Mai 2024 wies das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen die Sache zur Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurück.

C.

Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des kantonalen Entscheids sei ihre Verfügung vom 15. Dezember 2023 zu bestätigen.
A.________ beantragt Abweisung der Beschwerde, sofern und soweit darauf einzutreten sei. Ferner ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege. Das Versicherungsgericht äussert sich in der Vernehmlassung punktuell, ohne einen ausdrücklichen Antrag in der Sache zu stellen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 380 E. 1 mit Hinweis).

1.2.

1.2.1. Beim angefochtenen Rückweisungsentscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 BGG (BGE 140 V 321 E. 3.1; 133 V 477 E. 4.2). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit nur zulässig, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).

1.2.2. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG liegt dann vor, wenn er auch durch einen für die Beschwerde führende Partei günstigen späteren Entscheid nicht mehr behoben werden kann (so etwa BGE 146 I 62 E. 5.3; 141 IV 289 E. 1.2). Wird der Versicherungsträger durch den Rückweisungsentscheid gezwungen, eine seines Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen, so entsteht ihm ein irreversibler Nachteil. Dies liegt im Umstand begründet, dass er seinen eigenen Rechtsakt nicht mehr anfechten kann (BGE 133 V 477 E. 5.2.4). Soweit der Rückweisungsentscheid demnach materiell-rechtliche Vorgaben beinhaltet, welche die untere Instanz im Rahmen ihres neuen Entscheids befolgen muss, ist diese befugt, beim Bundesgericht Beschwerde zu führen. Anders verhält es sich, wenn einzig zurückgewiesen wird, weil eine Frage ungenügend abgeklärt und deshalb näher zu überprüfen ist, ohne dass damit Anordnungen materiell-rechtlicher Natur verbunden sind. In diesem Fall hat die Behörde, an welche zurückgewiesen wird, keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil (statt vieler: BGE 140 V 282 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteil 8C_412/2023 vom 18. April 2024 E. 1.3).

1.3. Die Vorinstanz wies die Sache zur Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurück. Sie verlangte in E. 4.2, "Der psychiatrische Sachverständige muss aufgefordert werden, sein Gutachten um eine nachvollziehbare und überzeugende Begründung für sein Arbeitsunfähigkeitsattest zu ergänzen". Sie erwog weiter, die Frage nach einer allfälligen Veränderung des Sachverhalts seit September 2016 sei irrelevant. Da somit das Dispositiv des Rückweisungsurteils ausdrücklich auf die Erwägungen verweist, werden diese zu dessen Bestandteil und haben, soweit sie - wie hier - zum Streitgegenstand gehören, an der formellen Rechtskraft teil (Urteil 8C_272/2011 vom 11. November 2011 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 137 I 327, aber in: SVR 2012 IV Nr. 26 S. 107; Urteile 9C_308/2024 vom 4. Dezember 2024 E. 3.2.2; 8C_106/2023 vom 20. Oktober 2023 E. 1.2.1). Mit der vorinstanzlichen Anweisung an die IV-Stelle, bei der vorliegenden Neuanmeldung nach den weiteren Abklärungen in medizinischen Hinsicht nicht analog der Revisionsregeln gemäss Art. 17 Abs. 1 ATSG vorzugehen, weshalb die Frage nach einer gesundheitlichen Veränderung seit September 2016 irrelevant sei, werden verbindliche materiell-rechtliche Vorgaben zur Ermittlung des rechtsrelevanten Sachverhalts gemacht, die den Entscheidungsspielraum der IV-Stelle wesentlich einschränken. Diese wäre dadurch unter Umständen gezwungen, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen (vgl. E. 2 hinten), womit ihr durch den angefochtenen Entscheid diesbezüglich ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne der Rechtsprechung droht. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Sache zur Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurückwies mit der Anweisung, nach den weiteren Abklärungen in medizinischen Hinsicht bei der Neuanmeldung nicht analog der Revisionsregeln gemäss Art. 17 Abs. 1 ATSG vorzugehen.

3.

3.1. Die IV-Stelle wendet zu Recht ein, der Standpunkt von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin, wonach Art. 17 Abs. 1 ATSG auf Neuanmeldungsfälle nicht (analog) anwendbar sei, verstosse gegen die langjährige gefestigte Rechtsprechung des Bundesgerichts (E. 2.2 hinten), was erneut festzuhalten ist (SVR 2023 IV Nr. 14 S. 43, Urteil 8C_236/2022 E. 6.1). Der vorinstanzliche Entscheid verletzt in diesem Punkt klar Bundesrecht.

3.2. Bei einer Neuanmeldung zum Leistungsbezug finden die Grundsätze zur Rentenrevision (vgl. Art. 17 Abs. 1 ATSG) demnach analog Anwendung (Art. 87 Abs. 2 und 3 IVV [SR 831.201]; BGE 130 V 71 E. 3.2.3). Daher ist zunächst eine anspruchsrelevante Veränderung des Sachverhalts erforderlich (zum massgeblichen Vergleichszeitpunkt vgl. BGE 134 V 131 E. 3; 133 V 108 E. 5.3.1; 130 V 71); erst in einem zweiten Schritt ist der (Renten-) Anspruch in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend zu prüfen (BGE 141 V 9; Urteile 9C_587/2023 vom 8. April 2024 E. 2.3.1; 9C_520/2022 vom 4. Dezember 2023 E. 2.3; 8C_308/2021 vom 4. Oktober 2021 E. 3.2.1). Für die Annahme einer anspruchserheblichen Veränderung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 ATSG genügt unter medizinischen Aspekten weder eine im Vergleich zu früheren ärztlichen Einschätzungen ungleich attestierte Arbeitsunfähigkeit noch eine unterschiedliche diagnostische Einordnung des geltend gemachten Leidens; massgeblich ist vielmehr eine (erheblich) veränderte Befundlage (BGE 141 V 9 E. 2.3; Urteile 9C_269/2024 vom 28. Juni 2024 E. 3.1; 9C_280/2021 vom 13. August 2021 E. 2.1.1). Eine anspruchserhebliche Verbesserung resp. Verschlechterung der Erwerbsfähigkeit oder der Fähigkeit, sich im Aufgabenbereich zu betätigen, ist in zeitlicher Hinsicht nach Massgabe von Art. 88a IVV zu berücksichtigen.

4.

4.1. Zur neuanmeldungsrechtlich bedeutsamen Frage, ob sich der gesundheitliche Zustand der Beschwerdegegnerin im relevanten Zeitraum massgeblich verändert hat, traf die Vorinstanz, ihrer Auffassung folgend, keine Feststellungen. Der Sachverhalt ist insoweit unvollständig und kann mangels liquider Aktenlage letztinstanzlich nicht ergänzt werden (Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 143 V 177 E. 4.3; 140 V 22 E. 5.4.5), wie sich aus dem Nachstehenden ergibt.

4.2. Der psychiatrische Experte der SMAB AG diagnostizierte eine rezidivierende depressive Störung (gegenwärtig leichte Episode; ICD-10 F33.0), eine chronische Schmerzstörung mit somatischen und psychischen Faktoren (ICD-10 F45.41) sowie eine Neurasthenie (ICD-10 F48). Er gab nach den willkürfreien Feststellungen der Vorinstanz anlässlich einer ergänzenden Stellungnahme zur Diagnoseherleitung am 29. August 2022 an, dass für die Diagnosestellung primär die Schilderungen der Beschwerdegegnerin massgebend gewesen seien. Die Gutachter hielten nach Sichtung des Observationsmaterials in ihrer weiteren Stellungnahme vom 24. Juli 2023 an ihrer bisherigen Beurteilung fest. Zur Frage der Beschwerdeführerin, ob sich der Gesundheitszustand der Beschwerdegegnerin seit dem Jahr 2015 verändert habe, hielten die Experten fest, aufgrund fehlender aussagekräftiger medizinischer Berichte aus der Zeit vor der Begutachtung sei eine zeitliche Einordnung des Krankheitsverlaufs nicht möglich. Eine Auseinandersetzung mit dem psychiatrischen Vorgutachten von med. pract. B.________ vom 15. Dezember 2015 blieb aus. Die IV-Ärztin Dr. med. C.________ ging in ihrer Stellungnahme vom 12. Oktober 2023 davon aus, dass sich der Gesundheitszustand der Beschwerdegegnerin seit der Rentenaufhebung nicht wesentlich verändert habe, wie die Vorinstanz festhielt.

4.3. Weiter stellte die Vorinstanz willkürfrei fest, dass der psychiatrische Gutachter der SMAB AG seine Beurteilung praktisch ausschliesslich auf die subjektiven Angaben der Beschwerdegegnerin gestützt und diese hinsichtlich Konsistenz und Plausibilität nicht genügend validiert habe. Er habe lediglich einen einzigen Validierungstest durchgeführt, aus dem nicht plausibel hervorgehe, wie die erhobenen Werte einzuordnen bzw. zu verstehen seien. Zudem habe der Gutachter die postulierte Einschränkung der Arbeitsunfähigkeit um 50 % nicht nachvollziehbar und überzeugend dargelegt.
Hieraus ergibt sich, dass das Gutachten der SMAB AG trotz mehrfachem Nachfragen nicht ausreicht, um in Bezug auf die Frage einer neuanmeldungsrechtlich relevanten gesundheitlichen Veränderung als beweiskräftig zu gelten, wie die Vorinstanz in ihrer letztinstanzlichen Stellungnahme einräumt.

4.4.

4.4.1. Anders als die Beschwerdeführerin anzunehmen scheint, lassen die Observationsergebnisse keine abschliessende Beurteilung zu. Ein Observationsbericht bildet für sich allein keine sichere Basis für Sachverhaltsfeststellungen betreffend den Gesundheitszustand und die Arbeitsfähigkeit der versicherten Person. Er kann diesbezüglich höchstens Anhaltspunkte liefern oder Anlass zu Vermutungen geben. Sichere Kenntnis des Sachverhalts kann in dieser Hinsicht erst die ärztliche Beurteilung des Observationsmaterials liefern (vgl. BGE 150 V 305 E. 7.1; 143 V 105 E. 2.4; SVR 2015 IV Nr. 20 S. 59, 9C_852/2014 E. 4.1.1; Urteil 9C_455/2022 vom 13. November 2023 E. 8.3). Die Abklärung durch den Arzt kann gestützt auf die Resultate der Überwachung erfolgen, ohne dass es nötig ist, nach Vorliegen der Observationsergebnisse in jedem Fall eine neue medizinische Begutachtung zu veranlassen. So kann es auch genügen, diese dem RAD zu unterbreiten (SVR 2015 IV Nr. 20 S. 59, 9C_852/2014 E. 4.1.1). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall, wie sich aus den nachstehenden Ausführungen ergibt.

4.4.2. Die IV-Ärztin Dr. med. C.________ sichtete am 20. Januar 2023 das Observationsmaterial und stellte zusammenfassend die gutachterlich gestellten Diagnosen und die daraus abgeleiteten Funktionseinschränkungen sehr in Frage. Sie empfahl, den Experten der SMAB AG Rückfragen zu stellen, unter Vorlage des Observationsmaterials, was, wie bereits erwähnt, zu keiner anderen Einschätzung der gesundheitlichen Situation durch die Experten führte (E. 3.2 vorne). In ihren Darlegungen vom 12. Oktober 2023 nahm die IV-Ärztin ferner mit Blick auf den Gesundheitszustand keine eigene abschliessende Würdigung des Observationsmaterials vor, sondern zeigte hauptsächlich die Mängel des SMAB-Gutachtens und der gutachterlichen Stellungnahme zu den Observationsergebnissen vom 25. Juli 2023 auf. Es liegt somit, entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin, kein hinreichend geklärter Sachverhalt vor.

4.4.3. Nachdem die Beschwerdeführerin bereits ein polydisziplinäres Gutachten (vom 11. April 2022) in Auftrag gab und die Experten zweimal zu einer Ergänzung aufforderte, ohne dass das Gutachten hinsichtlich der relevanten Fragen zum Gesundheitszustand der Beschwerdegegnerin Beweiskraft erlangte, ist es rechtsprechungsgemäss (vgl. SVR 2020 IV Nr. 30 S. 107, 8C_503/2019 E. 3.2; Urteil 9C_354/2020 vom 8. September 2020 E. 2.1) angezeigt, die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie ein psychiatrisches Gerichtsgutachten einhole. Da es sich um einen Neuanmeldungsfall nach rechtskräftiger Rentenaufhebung handelt, hat sich das Gutachten insbesondere zur Frage zu äussern, ob - unter Einbezug des Observationsmaterials - seit der Verfügung vom 22. September 2016 in psychischer Hinsicht eine relevante gesundheitliche Veränderung eingetreten ist (E. 2.2. vorne). Anschliessend wird die Vorinstanz über den Leistungsanspruch unter Beachtung der Rechtsprechung zur Neuanmeldung im dargelegten Sinn (E. 3.1 f. und E. 4.1 vorne) neu entscheiden.

5.

Hinsichtlich der Prozesskosten gilt die Rückweisung der Sache zu neuem Entscheid als volles Obsiegen im Sinne von Art. 66 Abs. 1 sowie Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG, unabhängig davon, ob sie beantragt oder das Begehren im Haupt- oder Eventualantrag gestellt wird (BGE 146 V 28 E. 7; 141 V 281 E. 11.1). Die unterliegende Beschwerdegegnerin hat die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Die unentgeltliche Rechtspflege (im Sinne der vorläufigen Befreiung von den Gerichtskosten und der unentgeltlichen Verbeiständung, Art. 64 Abs. 1 und 2 BGG) kann gewährt werden. Es wird indessen ausdrücklich auf Art. 64 Abs. 4 BGG aufmerksam gemacht, wonach die Beschwerdegegnerin der Bundesgerichtskasse Ersatz zu leisten haben wird, wenn sie später dazu im Stande ist. Die IV-Stelle, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt, hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 15. Mai 2024 wird aufgehoben. Die Sache wird an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen verfahre und über die Beschwerde neu entscheide. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Der Beschwerdegegnerin wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und Rechtsanwalt Dominik Sennhauser wird als unentgeltlicher Anwalt bestellt.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 800.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, indes vorläufig auf die Bundesgerichtskasse genommen.

4.

Dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 3'000.- ausgerichtet.

5.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 24. Februar 2025

Im Namen der IV. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Viscione

Die Gerichtsschreiberin: Polla