Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Sistierung eines EL-Einspracheverfahrens wegen hängigen ausländerrechtlichen Bewilligungsverfahrens: Eine Verfahrenssistierung ist nur ausnahmsweise zulässig und setzt sachliche Gründe voraus; insbesondere muss das andere Verfahren für den zu treffenden Entscheid präjudiziell sein. Besteht während des ausländerrechtlichen Rechtsmittelverfahrens ein prozessuales Aufenthaltsrecht fort und würde ein allfälliger Widerruf der Bewilligung nur pro futuro wirken, fehlt es an der erforderlichen unmittelbaren Präjudizialität. In dieser Konstellation verletzt die Sistierung das Beschleunigungsgebot und ist aufzuheben (vgl. Erw. 5.4.1–5.4.2).
9C_378/2020
Urteil vom 25. September 2020
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Parrino, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann, Bundesrichterin Glanzmann,
Gerichtsschreiberin Fleischanderl.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Ausgleichskasse des Kantons Bern, Abteilung Ergänzungsleistungen, Chutzenstrasse 10, 3007 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Ergänzungsleistung zur AHV/IV (vorinstanzliches Verfahren; Prozessvoraussetzung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 6. Mai 2020 (200 20 237 EL).
Der 1944 geborene A.A.________, türkischer Staatsangehöriger mit einer Niederlassungsbewilligung in der Schweiz, bezieht seit dem 1. Juni 2007 Ergänzungsleistungen (EL) zu seiner AHV-Altersrente. Am 1. Februar 2016 heiratete er die 1962 geborene B.A.________, die daraufhin eine Aufenthaltsbewilligung B erhielt. Die EL wurde in der Folge neu berechnet.
Mit Verfügung vom 25. Juli 2019 widerrief das Amt für Migration und Personenstand (MIP) der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (nachfolgend: MIP) die Aufenthaltsbewilligung für B.A.________ und ordnete deren Wegweisung aus der Schweiz bis zum 25. Oktober 2019 an. Dagegen liess das Ehepaar A.A.________ und B.A.________ Beschwerde führen.
Am 20. Dezember 2019 setzte die Ausgleichskasse des Kantons Bern die A.A.________ mit Wirkung ab 1. Januar 2020 zu entrichtende EL verfügungsweise neu fest, da B.A.________ infolge fehlender Aufenthaltsbewilligung nicht mehr in der EL-Berechnung berücksichtigt werde. Auf Einsprache der Eheleute A.A.________ und B.A.________ hin sistierte die Ausgleichskasse das Einspracheverfahren mit prozessleitender Verfügung vom 24. Februar 2020 bis zur rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeprozesses betreffend Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung von B.A.________; sie entzog der Einsprache ferner die aufschiebende Wirkung.
Auf die hiegegen eingereichte Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern nicht ein (Entscheid vom 6. Mai 2020).
B.A.________ und A.A.________ lassen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei die Ausgleichskasse anzuweisen, innert dreissig Tagen nach Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils in der EL-Sache einen Endentscheid zu erlassen.
Während die Ausgleichskasse auf Abweisung der Beschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Sozialversicherungen auf eine Vernehmlassung.
Am 8. Juli 2020 legen die Beschwerdeführer eine Bestätigung des Amtes für Bevölkerungsdienste des Kantons Aargau, Migrationsdienst (nachfolgend: Migrationsdienst), vom 3. Juli 2020 auf.
Mit Eingabe vom 12. September 2020 lassen die Beschwerdeführer an ihrem Antrag festhalten.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit eines Rechtsmittels von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 138 V 318 E. 6 Ingress S. 320 mit Hinweis; Urteil 9C_831/2019 vom 3. Februar 2020 E. 1 mit Hinweisen).
2.1. Gemäss Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Ebenfalls zulässig ist nach Art. 92 Abs. 1 BGG die Beschwerde gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren. Gegen andere selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide im Sinne von Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten demgegenüber nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist die Beschwerde nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, bleibt ein Zwischenentscheid im Rahmen einer Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, sofern er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG).
2.2. Damit ein Entscheid der Vorinstanz als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG qualifiziert werden kann, muss er das Verfahren vor der ersten Instanz abschliessen. Befindet das kantonale Gericht über einen Zwischenentscheid einer unteren Instanz, so stellt der Rechtsmittelentscheid regelmässig ebenfalls einen Zwischenentscheid dar: Mit einem solchen Entscheid wird nicht über ein Rechtsverhältnis endgültig entschieden, sondern nur über einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid. Anders ist lediglich dann zu entscheiden, wenn durch den Entscheid der letzten kantonalen Instanz ein Zwischenentscheid der ersten Instanz umgestossen und das Verfahren vor erster Instanz damit abgeschlossen wird (BGE 139 V 339 E. 3.2 S. 341 mit Hinweisen; Urteil 8C_393/2014 vom 24. September 2014 E. 3.2.1 mit Hinweisen).
2.2.1. Mit der vorinstanzlichen Bestätigung der von der Beschwerdegegnerin verfügten Verfahrenssistierung (im Sinne des Nichteintretens auf die gegen die Sistierungsverfügung der Beschwerdegegnerin vom 24. Februar 2020 gerichtete Beschwerde infolge Verneinens eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils) wurde das zugrunde liegende EL-Verfahren nicht abgeschlossen. Es handelt sich somit - unstreitig - um einen Zwischenentscheid, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich nur unter den vorstehend genannten eingeschränkten Voraussetzungen des Art. 93 BGG zulässig ist.
2.2.2. Die Rechtsprechung unterscheidet bei der Anfechtung einer angeordneten Sistierung des Verfahrens zwei Konstellationen: Entweder wird (qualifiziert substanziiert) die dadurch verursachte Verfahrensverzögerung gerügt (Verletzung des Beschleunigungsgebots [vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG]); diesfalls erfordert das Eintreten keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG. Oder aber es werden anderweitige Gründe angeführt wie beispielsweise das Argument, die Sistierung bis zum Abschluss eines anderen Verfahrens erweise sich als nicht gerechtfertigt. Wird ein derartiger Einwand vorgebracht, setzt das Eintreten auf die Beschwerde einen irreversiblen Nachteil voraus, der auf Grund der materiellrechtlichen Gegebenheiten zu beurteilen ist (BGE 138 III 190 E. 5 f. S. 191 f.; 138 IV 258 E. 1.1 S. 261; 137 III 261; 134 IV 43 E. 2 S. 44 ff.; Urteil 9C_831/2019 vom 3. Februar 2020 E. 2.2.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 135 III 127 E. 1.3 S. 129).
3.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, die durch die Beschwerdegegnerin am 24. Februar 2020 verfügte, vorinstanzlich bestätigte Sistierung des EL-Verfahrens stelle eine formelle Rechtsverweigerung dar und verletze das Beschleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Insbesondere werde die Aussetzung mit der Hängigkeit eines (ausländerrechtlichen) Prozesses begründet, aus welchem keine neuen Erkenntnisse für das EL-Verfahren gewonnen werden könnten.
3.2. Eine überlange Verfahrensdauer liegt dann vor, wenn eine im Gesetz festgelegte Behandlungsfrist überschritten wird. Enthält das Gesetz keinen Massstab für eine rasche Verfahrenserledigung, entscheidet eine Behörde gemäss Rechtsprechung nicht innert angemessener Frist, wenn sie länger benötigt, als dies nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als adäquat erscheint (BGE 131 V 407 E. 1.1 S. 409; 130 I 269 E. 3.1 S. 273; Urteil 9C_831/2019 vom 3. Februar 2020 E. 4.2 mit Hinweisen).
Grundsätzlich ist eine Verfahrenssistierung mit Blick auf Art. 29 Abs. 1 BV nur ausnahmsweise zulässig und muss sich auf sachliche Gründe stützen. Nach der Rechtsprechung gilt insbesondere die Hängigkeit eines anderen Verfahrens, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist, als zureichender Grund für eine Sistierung (BGE 130 V 90 E. 5 S. 95 mit Hinweis; Urteil 9C_831/2019 vom 3. Februar 2020 E. 5.2 mit Hinweisen).
4.1. Die Vorinstanz hat den nicht wiedergutzumachenden Nachteil der Beschwerdeführer in Bezug auf die Sistierungsverfügung der Beschwerdegegnerin vom 24. Februar 2020 im Wesentlichen mit folgender Begründung verneint: EL-rechtlich erweise sich als massgebend, dass der Aufenthaltsstatus von Beschwerdeführerin 2 streitig sei respektive unbestrittenermassen Gegenstand eines laufenden Verfahrens bilde. Dessen Ausgang könne für die Beurteilung des EL-Anspruchs des Beschwerdeführers 1, etwa mit mit Blick auf Art. 9 Abs. 2 sowie Art. 10 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 und 2 ELG, von Bedeutung sein. Die dadurch bewirkte Verzögerung des Einspracheverfahrens stelle keinen irreversiblen Nachteil dar. Daran vermöge auch der mit Mitteilungen des Migrationsdienstes vom 6. Januar und 29. April 2020 bestätigte Umstand nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin 2 ihren bisherigen Aufenthaltsstatus während des hängigen ausländerrechtlichen Prozesses beibehalte. Ferner erleide der Beschwerdeführer 1 durch die Sistierung - wie auch durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung - keinen irreparablen finanziellen Schaden, da erst im Rahmen des später nach durchgeführtem ausländerrechtlichen Rechtsmittelverfahren zu erlassenden Einspracheentscheids der Beschwerdegegnerin über den EL-Anspruch zu befinden sei und die streitigen Ergänzungsleistungen allenfalls nachträglich ausgerichtet werden könnten. Sodann werde dem Beschwerdeführer 1 auch weiterhin beziehungsweise auf der Grundlage eines Einpersonenhaushalts EL ausgerichtet, womit mit der Verfahrenssistierung keine vollständige (vorübergehende) Einstellung der EL einhergehe. Zudem sei rechtsprechungsgemäss das Interesse der Verwaltung, keine Leistungen zu erbringen, welche sie später allenfalls zurückfordern müsse oder deren Einbringlichkeit fraglich sei, höher zu gewichten als das Interesse des Beschwerdeführers 1, weiterhin ungeschmälert EL zu beziehen und nicht die Sozialhilfe in Anspruch nehmen zu müssen. Schliesslich werde auch nicht ersichtlich, inwiefern die - infolge Nichtberücksichtigung der Beschwerdeführerin 2 in der EL-Berechnung erfolgte - Herabsetzung der EL die Stellung der Beschwerdeführenden im ausländerrechtlichen Verfahren verschlechtern sollte.
4.2. Dem halten die Beschwerdeführer zur Hauptsache entgegen, aus dem ausländerrechtlichen Prozess liessen sich keine relevanten neuen Erkenntnisse für das EL-Verfahren gewinnen, weshalb Ersteres nicht präjudiziell für Letzteres sei und es damit an einer für die Sistierung unabdingbaren Grundvoraussetzung fehle. Indem die Behörde das EL-Einspracheverfahren aussetze, begehe sie eine formelle Rechtsverweigerung und verletze das Beschleunigungsgebot.
5.1. Gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. e des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20), in der seit 1. Januar 2019 geltenden revidierten Fassung, haben ausländische Ehegatten von Personen mit Niederlassungsbewilligung Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn die nachziehende Person - im Sinne einer negativen Grundvoraussetzung - keine jährlichen Ergänzungsleistungen nach ELG bezieht oder wegen des Familiennachzugs beziehen könnte.
5.2. Nach den im Lichte der Akten zu Recht unbestrittenen und daher für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz kann von folgender Sachlage ausgegangen werden: Die Beschwerdeführerin 2 reiste am 26. Dezember 2015 in die Schweiz ein. Auf Grund der am 1. Februar 2016 erfolgten Heirat mit dem Beschwerdeführer 1, türkischer Staatsangehöriger mit Niederlassungsbewilligung in der Schweiz, erhielt sie eine Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs. Als Folge der Heirat wurden die dem Beschwerdeführer 1 zu seiner AHV-Altersrente ausgerichteten Ergänzungsleistungen unter Einbezug der Beschwerdeführerin 2 neu berechnet. Im Nachgang zu den auf Anfang 2019 geänderten Anspruchserfordernissen gemäss Art. 43 Abs. 1 AIG, namentlich dessen lit. e, verfügte das MIP am 25. Juli 2019 den Widerruf der der Beschwerdeführerin 2 gewährten Aufenthaltsbewilligung und die Wegweisung aus der Schweiz bis zum 25. Oktober 2019. Dagegen erhoben die Beschwerdeführer ein Rechtsmittel, welches zur Zeit noch hängig ist. Mit Bestätigungen vom 6. Januar und 29. April 2020 bekräftigte der Migrationsdienst, dass die Beschwerdeführerin 2 den bisherigen Aufenthaltsstatus während des laufenden Verlängerungsverfahrens, jedenfalls aber längstens bis zum 28. Juli 2020, beibehalte.
Vor diesem Hintergrund berechnete die Beschwerdegegnerin zunächst die dem Beschwerdeführer 1 zustehende Ergänzungsleistung, unter Ausklammerung der Beschwerdeführerin 2, neu (Verfügung vom 20. Dezember 2019) und sistierte, nachdem dagegen Einsprache erhoben worden war, das Verfahren bis zum Vorliegen des rechtskräftigen ausländerrechtlichen Entscheids (Verfügung vom 24. Februar 2020).
5.3. Die Aufenthaltsbewilligung ist befristet und kann verlängert werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AlG vorliegen (Art. 33 Abs. 3 AlG). Sie erlischt grundsätzlich mit dem Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer (Art. 61 Abs. 1 lit. c AIG) respektive - wie hier - bei Widerruf (Art. 62 AlG). Die betroffene Person kann allerdings während der Dauer des Verlängerungsverfahrens und damit auch nach Erlöschen der Bewilligung in der Schweiz verbleiben, sofern die zuständige Behörde im Sinne vorsorglicher Massnahmen keine abweichenden Verfügungen trifft (Art. 59 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über die Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, VZAE; SR 142.201; Urteile 2C_1154/2016 vom 25. August 2017 E. 2.3 und 2C_81/2013 vom 30. Januar 2013 E. 2.2; ferner Peter Bolzli, in: Migrationsrecht [nachfolgend: Migrationsrecht], 5. Aufl. 2019, N. 10 zu Art. 33 AlG). Entsprechendes wurde der Beschwerdeführerin 2 mit Schreiben des kantonalen Migrationsdienstes vom 6. Januar und 29. April 2020 bestätigt. Dabei handelt es sich zwar nur um ein prozessuales Aufenthaltsrecht; die durch die Bewilligung verschafften Rechte (insbesondere hinsichtlich Aufenthalt und Erwerbstätigkeit) gelten nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Aufenthaltsbewilligung aber weiterhin (Urteil 2C_1154/2016 vom 25. August 2017 E. 2.3; Silvia Hunziker, in: Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Handkommentar, 2010, N. 16 zu Art. 61 AuG mit Hinweis auf die Botschaft vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 3778; Marc Spescha, in: Migrationsrecht, a.a.O., N. 2 zu Art. 61 AlG).
Die Wirksamkeit des Widerrufs einer Bewilligung oder Verfügung lässt sich je nach Widerrufsgrund auf einen unterschiedlichen Zeitpunkt beziehen. In der ausländerrechtlichen Praxis gilt diesbezüglich, dass die mit der Bewilligung eingeräumte Rechtsstellung mit der Rechtskraft eines Widerrufsentscheids endet und eine ordentliche Wegweisung (Art. 64 AlG) sowie unter gegebenen Voraussetzungen ein Einreiseverbot angeordnet werden können (Art. 67 AlG). Ist im Falle einer ordentlichen Wegweisung eine angemessene Ausreisefrist anzusetzen (Art. 64d AlG), wird der Widerruf pro futuro wirksam (Urteil 2C_493/2008 vom 28. Juli 2008 E. 4.2; Spescha, a.a.O., N. 1 zu Art. 62 AlG; Hunziker, a.a.O., N. 13 und FN 24 zu Art. 62 AuG). Bei ursprünglich fehlerhaften Verfügungen, deren Fehlerhaftigkeit durch den Verfügungsadressaten zu verantworten ist, wird die Änderung normalerweise ex tunc wirksam, d.h. die bis zum Zeitpunkt der Rechtskraft der Änderung eingetretenen Folgen der Verfügung werden rückgängig gemacht (vgl. Urteile 2C_243/2008 vom 18. Juni 2008 E. 1.1, 2A.595/2006 vom 6. Februar 2007 E. 3 und 2A.420/2006 vom 29. November 2006 E. 2.3; Spescha, a.a.O., N. 1 zu Art. 62 AlG; Hunziker, a.a.O., N. 13 und FN 24 zu Art. 62 AuG).
5.4.
5.4.1. Die dargelegte Rechtslage zeigt auf, dass die Beschwerdeführerin 2 während des hängigen ausländerrechtlichen Verfahrens betreffend Widerruf respektive Nichtverlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung über ein prozessuales Aufenthaltsrecht verfügt, durch welches sie ihre mittels der Bewilligung verschafften Rechte weiterhin beibehält. Ferner ergibt sich nach dem hiervor Ausgeführten, dass, sollte es letztendlich beim Widerruf bleiben, dessen Rechtswirkungen sich erst pro futuro verwirklichten. Da die fragliche Fehlerhaftigkeit der ursprünglichen Aufenthaltsbewilligung nicht der Beschwerdeführerin 2 anzulasten ist, sondern in der auf 1. Januar 2019 mit Art. 43 AIG in Kraft getretenen Gesetzesänderung begründet liegt (vgl. E. 5.2 vorne), kann nicht von einer Wirksamkeit des Widerrufs ex tunc ausgegangen werden.
5.4.2. Daraus folgt mit den Beschwerdeführern, dass der Ausgang des ausländerrechtlichen Prozesses an der grundsätzlichen Rechtmässigkeit des Aufenthalts der Beschwerdeführerin 2 in der Schweiz während des entsprechenden Verfahrens nichts zu ändern vermag. Einer nachträglichen Anpassung der EL-Berechnungsgrundlage und allfälliger Rückforderungen von Leistungen bedarf es so oder anders nicht. Ein unmittelbarer Konnex zwischen den beiden Verfahren ist daher zu verneinen, wodurch ein zureichender Grund für eine Sistierung des Einspracheverfahrens der Beschwerdegegnerin entfällt (vgl. E. 3.2 vorne). Kein anderes Ergebnis resultiert überdies aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 ELG, wonach Ausländerinnen und Ausländer nur Anspruch auf EL haben, wenn sie sich rechtmässig in der Schweiz aufhalten.
Die verfügte Sistierung des EL-Einspracheverfahrens stellt somit eine Verletzung des Beschleunigungsgebots dar und ist folglich - einschliesslich des diesen bestätigenden vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids - aufzuheben verbunden mit der Anweisung an die Beschwerdegegnerin, das EL-Einspracheverfahren beförderlich wieder an die Hand zu nehmen.
Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob die nachträglich eingereichte Bestätigung des Migrationsdienstes vom 3. Juli 2020 novenrechtlich (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG) überhaupt zulässig ist.
6.1. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Diese hat den anwaltlich vertretenen vertretenen Beschwerdeführern ferner eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
6.2. Über die Entschädigungsfolgen des kantonalen Gerichtsverfahrens wird die Vorinstanz, die im angefochtenen Entscheid einen Entschädigungsanspruch der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführer einzig unter dem Titel der unentgeltlichen Verbeiständung geprüft und bejaht hat, neu befinden.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 6. Mai 2020 und die Sistierungsverfügung der Ausgleichskasse des Kantons Bern vom 24. Februar 2020 werden aufgehoben. Die Sache wird an die Ausgleichskasse zur weiteren Behandlung des gegen die EL-Verfügung vom 20. Dezember 2019 angehobenen Einspracheverfahrens im Sinne der Erw. 5.4.2 zurückgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern zurückgewiesen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 25. September 2020
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Parrino
Die Gerichtsschreiberin: Fleischanderl