Basel-Landschaft court division competence in health insurance caseKI-generiert

9C_38/2023

Urteil vom 21. April 2023

III. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Parrino, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichterin Moser-Szeless,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichterin Scherrer Reber,
Gerichtsschreiberin Fleischanderl.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Advokatin Elisabeth Maier,
Beschwerdeführerin,

gegen

Volkswirtschafts- und Gesundheitsdirektion des Kantons Basel-Landschaft,
Bahnhofstrasse 5, 4410 Liestal,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Krankenversicherung,
(Prozessvoraussetzung; negativer Kompetenzkonflikt)

Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 16. November 2022 (810 21 299).

Sachverhalt:

A.

Am 18. November 2020 gelangte die 1951 geborene A.________ an die Gemeinsame Einrichtung KVG und ersuchte um Befreiung von der obligatorischen Krankenversicherungspflicht in der Schweiz. Sowohl die angerufene Behörde (Schreiben vom 4. Februar 2021) als auch in der Folge die Volkswirtschafts- und Gesundheitsdirektion des Kantons Basel-Landschaft (VGD; Verfügung vom 25. März 2021) beschieden das Ansinnen abschlägig. Die daraufhin beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft erhobene Beschwerde wurde mit Beschluss vom 9. November 2021 abgewiesen.

B.

Hiegegen liess A.________ Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, einlegen. Nachdem mit der kantonsgerichtlichen Abteilung Sozialversicherungsrecht ein Meinungsaustausch betreffend Zuständigkeit durchgeführt worden war, trat die Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht mit Beschluss vom 16. November 2022 auf die Rechtsvorkehr nicht ein; die Sache wurde zuständigkeitshalber zur weiteren Behandlung an die Abteilung Sozialversicherungsrecht überwiesen.

C.

A.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, in Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sei das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, anzuweisen, auf die Beschwerde einzutreten und einen Entscheid in der Sache zu fällen. Ferner sei das vorliegende Verfahren bis zum Entscheid des Kantonsgerichts, Abteilung Sozialversicherungsrecht, zu sistieren und ihr hernach Gelegenheit zur ergänzenden Beschwerdebegründung zu geben.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein Rechtsmittel zulässig ist (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 II 153 E. 1.1 mit Hinweis; 145 V 380 E. 1 Ingress mit Hinweis).

1.1. Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit ist gemäss Art. 92 Abs. 1 BGG die Beschwerde ebenfalls zulässig. Diese Entscheide können - so Abs. 2 der Bestimmung - später nicht mehr angefochten werden. Gegen andere selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist laut Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde hingegen nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

1.2. Selbstständig eröffnete Zwischenentscheide, mit denen das angerufene Gericht seine Zuständigkeit bejaht, sind nach Art. 92 BGG anfechtbar. Verneint hingegen das Gericht seine Zuständigkeit, erlässt es nicht einen Zwischenentscheid, sondern einen Nichteintretensentscheid, welcher einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG darstellt (BGE 143 V 363 E. 1; 139 V 170 E. 2.2; je mit Hinweisen). Ob dies auch gilt oder der Entscheid nicht als Zwischenentscheid zu qualifizieren ist, wenn - wie hier - die eine Abteilung des Gerichts mangels Zuständigkeit nicht auf die Sache eintritt, diese aber zugleich an eine andere, ihrer Auffassung nach zuständige Abteilung desselben Gerichts übermittelt, das kantonale Beschwerdeverfahren insgesamt also nicht beendet wird, wurde bisher von der Rechtsprechung nicht abschliessend geklärt (vgl. dazu BGE 143 V 363 E. 2; Urteil 8C_315/2021 vom 2. November 2021 E. 1.2 mit Hinweisen; ferner Felix Uhlmann, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 18 zu Art. 92 BGG). So oder anders ist der vorinstanzliche Beschluss jedoch anfechtbar, da auch bei Einstufung als Zwischenentscheid nach Art. 92 Abs. 1 BGG eine dagegen gerichtete Beschwerde beim Bundesgericht zulässig ist.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Von den Verfahrensbeteiligten aufgeworfen wird die Frage, ob der Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht oder der Abteilung Sozialversicherungsrecht des - unbestrittenermassen örtlich, sachlich und funktionell zuständigen - Kantonsgerichts Basel-Landschaft in sachlicher Hinsicht die Beurteilung der Befreiung der Beschwerdeführerin von der schweizerischen Krankenversicherungspflicht obliegt.

3.

3.1. Im Kanton Basel-Landschaft stellt das Kantonsgericht Basel-Landschaft die oberste Gerichtsbehörde in sämtlichen Rechtsgebieten dar (vgl. § 8 Abs. 1 des Gesetzes vom 22. Februar 2001 über die Organisation der Gerichte des Kantons Basel-Landschaft [Gerichtsorganisationsgesetz, GOG/BL; SGS 170]). Es übt nach § 1 Abs. 1 lit. a GOG/BL insbesondere die Gerichtsbarkeit in Verfassungs-, Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen aus. § 1 Abs. 2 des Gesetzes vom 16. Dezember 1993 über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung des Kantons Basel-Landschaft (VPO/BL; SGS 271) sieht vor, dass das Kantonsgericht Basel-Landschaft sowohl als Verfassungs- und Verwaltungsgericht (vgl. § 25 Abs. 1 VPO/BL: "Das Kantonsgericht beurteilt als Verfassungsgericht:"; §§ 43 ff. VPO/BL zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde; §§ 50 ff. VPO/BL zur verwaltungsgerichtlichen Klage) als auch als Versicherungsgericht (§ 54 Abs. 1 VPO/BL: "Das Kantonsgericht beurteilt als Versicherungsgericht [...]:") tagt, wobei es sich in entsprechende Abteilungen gliedert (§ 9 Abs. 1 GOG/BL).

3.2. Anders als etwa der Kanton Zürich, der mit dem Verwaltungsgericht und dem Sozialversicherungsgericht zwei auch räumlich getrennte oberste Gerichte in den betreffenden Rechtsgebieten kennt (vgl. § 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 des Kantons Zürich [VRG/ZH; LS 175.2], § 1 Abs. 1 des Gesetzes vom 7. März 1993 über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich [GSVGer/ZH; LS 212.81]), sind diese im Kanton Basel-Landschaft somit in Form von Abteilungen unter dem Dach des Kantonsgerichts Basel-Landschaft angesiedelt.
Obgleich folglich im Kanton Basel-Landschaft ein oberstes Gericht sowohl über die verfassungs- und verwaltungs- als auch über die sozialversicherungsrechtlichen Belange befindet, werden sie jeweils durch verschiedene Abteilungen an die Hand genommen, die in ihrer Funktion als "Verfassungs- oder Verwaltungsgericht" respektive "Versicherungsgericht" urteilen.

4.

4.1. In der Schweiz trägt die Justizverfassung der bundesstaatlichen Struktur des Landes (Art. 3, 42 ff. BV) Rechnung. Das Bemühen, den Kantonen beim Vollzug von Bundesrecht möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen (Art. 46 Abs. 2 und 3 BV; vgl. dazu und zur kantonalen Organisationsautonomie: BGE 128 I 254 E. 3.8.2), zeigt sich auch im Bereich des Gerichtswesens. Die kantonalen Justizorgane sind nicht nur im Bereich des eigenen kantonalen Rechts, sondern genauso in demjenigen des Bundesrechts Träger der Rechtsprechung, soweit Bundesverfassung oder Gesetze nichts anderes regeln. Dies gilt gleichermassen für die Umsetzung des Bundesverwaltungsrechts unter Einschluss des (Bundes-) Sozialversicherungsrechts. Dabei steht ausser Frage, dass der Bundesgesetzgeber in diesem Bereich selbst ohne ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage zur Regelung des Verfahrens, und zwar inklusive des gerichtlichen Beschwerdeverfahrens befugt ist (BGE 143 V 269 E. 5.1 mit diversen Hinweisen).

4.2. Dementsprechend existieren für den erstinstanzlichen Sozialversicherungsprozess vereinzelte bundesrechtliche Vorgaben. Dazu gehören nebst den allgemeinen verfassungsrechtlichen Bestimmungen zwecks Umsetzung der Justizgewährleistungspflicht (Art. 29a f., 191b und c BV), woraus sich unter anderem Anforderungen an die gerichtliche Überprüfungsbefugnis ergeben (vgl. BGE 142 II 49 E. 4.4; 137 I 235 E. 2.5), auch spezifische Anordnungen auf Bundesgesetzesstufe, namentlich in den Art. 56 bis Art. 61 ATSG (sowie Art. 1 Abs. 3 VwVG), Art. 73 BVG und Art. 110 bis 112 BGG, aber auch Art. 69 Abs. 1bis IVG. Innerhalb dieses Rahmens richten sich die Organisation der Gerichtsbarkeit und die Regelung des Gerichtsverfahrens jedoch ausschliesslich nach kantonalem Recht (BGE 143 V 269 E. 5.1 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 9C_402/2022 vom 14. November 2022 E. 4.1 mit Hinweisen).
Besonders zu erwähnen ist im hier interessierenden Kontext der Katalog von Art. 61 lit. a bis i ATSG mit direkt anwendbaren Mindestanforderungen an das kantonale Verfahren. Diese Aufzählung, die als abschliessend gilt, verpflichtet die Kantone unter anderem zu einem Verfahren, das einfach, rasch und für die Parteien unentgeltlich zu sein hat (lit. a; betreffend Kostenlosigkeit vgl. die Ausnahme in Art. 69 Abs. 1bis IVG). Zudem hat das Sozialversicherungsgericht die für den Entscheid erheblichen Tatsachen unter Mitwirkung der Parteien festzustellen (lit. c; vgl. zum Ganzen auch Art. 73 Abs. 2 BVG). Dies entspricht im Wesentlichen dem Untersuchungsgrundsatz, wie er für die Versicherungsträger in Art. 43 ATSG verankert ist (BGE 143 V 269 E. 5.2 mit diversen Hinweisen).

4.3. Die Anwendung von kantonalem Recht prüft das Bundesgericht, soweit die beschwerdeführende Partei nicht in einer den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG genügenden Weise die Verletzung von Vorschriften nach Art. 95 lit. c-e BGG geltend macht, lediglich unter dem Aspekt einer Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Völkerrecht). Die Auslegung und Anwendung der kantonalen Bestimmungen als solche ist bundesrechtswidrig, wenn der Vorinstanz eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) vorgeworfen werden muss. Willkürfrei ausgelegtes kantonales Recht kann nur daraufhin überprüft werden, ob es im Ergebnis zu einer Verletzung von Bundes- oder Völkerrecht führt (BGE 135 V 353 E. 4.1 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 9C_402/2022 vom 14. November 2022 E. 4.1).

5.

5.1. Die Organisation der kantonalen Gerichtsbarkeit liegt somit grundsätzlich in der Kompetenz der Kantone (Art. 191b BV). Dies bedeutet, dass es auch den Kantonen obliegt, im Rahmen allfälliger bundesrechtlicher Vorgaben Gerichtsbehörden zu schaffen, zu benennen, diesen Geschäfte zuzuweisen und allfällige Abgrenzungs-/Zuweisungsfragen zu regeln, sei dies zwischen den Instanzen oder innerhalb der Instanzen.

5.2. Der Kanton Basel-Landschaft hat - bundesrechtlich zulässig - mit dem Kantonsgericht eine einzige obere kantonale Gerichtsbehörde geschaffen (vgl. §§ 82 ff. der Verfassung vom 17. Mai 1984 des Kantons Basel-Landschaft, KV/BL; SGS 100; § 8 Abs. 1 GOG/BL). Dieses fungiert im vorliegenden Verfahren, unstreitig (E. 2 hiervor), als zuständige Vorinstanz (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d, Abs. 2 BGG). Hinsichtlich dessen interner Organisation bestehen sodann, jedenfalls mit Blick auf die hier interessierende Regelung betreffend Abgrenzungs-/Zuweisungsfragen, keine bundesrechtlichen Vorgaben, denen Rechnung zu tragen wäre (vgl. E. 4.2 hiervor).

5.2.1. Dem Gesetzgeber des Kantons Basel-Landschaft ist jedoch nicht entgangen, dass sich Konstellationen wie die vorliegende ergeben können. § 12 Abs. 3 lit. d GOG/BL sieht denn auch vor, dass sie (die Geschäftsleitung [gemäss § 10 Abs. 1 GOG/BL ein Organ der Leitung des Kantonsgerichts]) bei Uneinigkeit Regeln über die Zuweisung der Geschäfte innerhalb der Gerichte erlassen kann. Die Geschäftsleitung entscheidet dabei mit der Mehrheit der Stimmenden; bei Stimmengleichheit gibt das Präsidium des Kantonsgerichts den Stichentscheid (§ 10 Abs. 2 GOG/BL). Generell-abstrakte Regelungen hierzu - wie sie etwa mit Art. 36 das Reglement vom 20. November 2006 für das Bundesgericht (BGerR; SR 173.110.131) respektive mit Art. 24 das Geschäftsreglement vom 17. April 2008 für das Bundesverwaltungsgericht (VGR; SR 173.320.1) in Bezug auf die Abgrenzung und Zuteilung der Geschäfte innerhalb des Gerichts kennen - sind für den Kanton Basel-Landschaft nicht auszumachen. Auch geht aus den vorhandenen Akten insbesondere nicht hervor, dass die Geschäftsleitung begrüsst worden wäre und diese die innergerichtliche Kompetenzstreitigkeit in einem Verfahren nach § 12 Abs. 3 lit. d in Verbindung mit § 10 Abs. 2 GOG/BL entschieden hätte. Es findet sich diesbezüglich lediglich der zwischen den beiden Abteilungen ergangene Meinungsaustausch.

5.2.2. Ob das Verfahren - nach kantonalrechtlichen Massstäben - korrekt im Sinne von willkürfrei durchgeführt wurde, kann somit nicht beurteilt werden. Der vorinstanzliche Beschluss ist daher aufzuheben und die Angelegenheit an das kantonale Gericht zurückzuweisen, damit es die zuständige Abteilung im Rahmen eines den Vorgaben gemäss § 12 Abs. 3 lit. d in Verbindung mit § 10 Abs. 2 GOG/BL entsprechenden Prozederes bestimmt; diese wird hernach einen Entscheid in der Sache zu fällen haben.
Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen. Soweit die Beschwerdeführerin beantragt, die Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht des Kantonsgerichts sei anzuweisen, auf die Angelegenheit einzutreten und in der Sache zu entscheiden, ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Die beantragte Sistierung des Verfahrens erübrigt sich bei diesem Ergebnis.

7.

Auf einen Schriftenwechsel wird aus Gründen der Prozessökonomie verzichtet, zumal der Verfahrensausgang einen formellen Hintergrund aufweist (Art. 102 Abs. 1 BGG; Urteil 9C_795/2020 vom 10. März 2021 E. 6 mit Hinweis).

8.

Von einer Auferlegung der Gerichtskosten an die Beschwerdegegnerin ist abzusehen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Sie hat der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin indessen eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Beschluss des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 16. November 2022 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'800.- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Sozialversicherungsrecht, und dem Bundesamt für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 21. April 2023

Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Parrino

Die Gerichtsschreiberin: Fleischanderl