Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
Sozialversicherungsabteilung
des Bundesgerichts
Prozess {T 7}
I 269/06
Urteil vom 29. November 2006
IV. Kammer
Besetzung
Präsident Ursprung, Bundesrichterin Widmer und Bundesrichter Frésard; Gerichtsschreiberin Hofer
Parteien
Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern, Beschwerdeführer,
gegen
M.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Marco Unternährer, Sempacherstrasse 6, 6003 Luzern,
Vorinstanz
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, Luzern
(Entscheid vom 17. Februar 2006)
Sachverhalt:
A.
Die 1977 geborene M.________ meldete sich im März 2001 unter Hinweis auf ein bei einem Verkehrsunfall vom 30. September 2000 erlittenes Schleudertrauma der Halswirbelsäule bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Die IV-Stelle des Kantons Luzern klärte die medizinischen und erwerblichen Verhältnisse ab und holte einen Bericht über die Behinderung im Haushalt ein. Mit Verfügung vom 2. September 2004 wies sie das Leistungsbegehren ab. Aufgrund der dagegen erhobenen Einsprache teilte sie der Versicherten am 22. Dezember 2005 mit, es würden ergänzende medizinische Abklärungen durchgeführt, mit welchen das Institut X.________ beauftragt werde. Triftige Einwendungen gegen die begutachtende Person oder die begutachtende Stelle und allfällige Gegenvorschläge seien ihr innert einer Frist von 10 Tagen einzureichen. Daraufhin verlangte M.________ eine Liste der als Gutachter tätigen Ärztinnen und Ärzte unter Angabe der konkret mit der Beurteilung befassten medizinischen Experten. Die IV-Stelle lehnte dies am 25. Januar 2006 ab mit der Begründung, wenn wie vorliegend eine Institution mit einem pluridisziplinären Gutachten beauftragt werde, stünden der versicherten Person im Rahmen dieser Anordnung keine Mitwirkungsrechte offen.
B.
M.________ gelangte am 30. Januar 2006 an das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern und liess beantragen, es sei festzustellen, dass sich die IV-Stelle rechtsverweigernd verhalten habe. Die Verwaltung sei richterlich anzuweisen, mitzuteilten, welche spezialärztlichen Sparten durch welche Gutachter des Instituts X.________ festgelegt worden seien. Des Weitern habe das angerufene Gericht die IV-Stelle anzuweisen, die in Auftrag gegebene Begutachtung bis zum rechtskräftigen Entscheid zu sistieren. Das kantonale Gericht entschied in Ziffer 1 des Dispositivs: "Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und die IV-Stelle verpflichtet, der Beschwerdeführerin vor Durchführung der angeordneten Begutachtung eine Liste der begutachtenden Ärzte zuzustellen" (Entscheid vom 17. Februar 2006).
C.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei vollumfänglich aufzuheben.
M.________ lässt auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen. Das kantonale Gericht beantragt ebenfalls Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die IV-Stelle nimmt in gutheissendem Sinne Stellung.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das vorliegende Verfahren hat nicht die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen zum Gegenstand. Das Eidgenössische Versicherungsgericht prüft daher nur, ob das vorinstanzliche Gericht Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG).
2.
2.1 Nach Art. 49 Abs. 1 ATSG hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu erlassen. Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen (Art. 52 Abs. 1 ATSG). Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG).
2.2 Gemäss dem im 4. Kapitel "Allgemeine Verfahrensbestimmungen", 2. Abschnitt "Sozialversicherungsverfahren" stehenden und somit auch für das Einspracheverfahren (vgl. dazu BGE 131 V 411 Erw. 2.1.2.1) geltenden Art. 44 ATSG hat der Versicherungsträger, der zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten einer oder eines unabhängigen Sachverständigen einholen muss, der Partei deren oder dessen Namen bekannt zu geben. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und kann Gegenvorschläge machen.
3.
3.1 Das kantonale Gericht hat den Verwaltungsakt vom 25. Januar 2006, mit welchem die IV-Stelle das Begehren um Zusendung einer Liste der in Frage kommenden Gutachter abgelehnt hat, als anfechtbare verfahrensleitende Verfügung qualifiziert. Des Weitern hat es erwogen, die Mitwirkungsrechte gemäss Art. 44 ATSG müssten auch gewährt werden, wenn das Gutachten nicht einer Einzelperson, sondern einer Institution übertragen werde. Die Abweisung des Gesuchs um Nennung der Gutachter und der Zustellung einer Gesamtliste der in Frage kommenden Gutachter verletze das rechtliche Gehör der versicherten Person. Aufgrund der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör, führe dies ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Eine Heilung der Gehörsverletzung im Gerichtsverfahren sei nicht möglich, weshalb die Verfügung als aufgehoben zu gelten habe. Die IV-Stelle habe in Zusammenarbeit mit dem beauftragten Institut eine Gesamtliste der begutachtenden Ärzte des Instituts X.________ auszuhändigen.
3.2 Das Beschwerde führende Bundesamt macht demgegenüber geltend, das Schreiben der IV-Stelle vom 25. Januar 2006 beinhalte die Anordnung einer medizinischen Abklärung durch das Institut X.________. Diese Gutachtenanordnung sei zu Recht nicht in Verfügungsform ergangen und das Schreiben sei auch nicht als verfahrensleitende Verfügung zu qualifizieren. Das kantonale Gericht hätte sich daher auf die Beurteilung des Vorwurfs der Rechtsverweigerung beschränken müssen. Bereits aus diesem Grund sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben. Des Weitern vertritt das Beschwerde führende Bundesamt den Standpunkt, bei einer medizinischen Begutachtung durch eine spezialisierte medizinische Abklärungsstelle der IV (Medas) oder eine andere vergleichbare Institution finde Art. 44 ATSG keine Anwendung. Auch aus diesem Grund sei der kantonale Gerichtsentscheid aufzuheben.
4.
In BGE 132 V 100 Erw. 5 hat das Eidgenössische Versicherungsgericht erwogen, der Anordnung einer medizinischen Begutachtung durch den Sozialversicherer komme kein Verfügungscharakter zu. Um eine solche Anordnung handelt es sich beim Verwaltungsakt vom 22. Dezember 2005. Mit diesem wurde gegenüber der Versicherten formlos mittels Realakt die vorgesehene Beweismassnahme angeordnet. Gemäss demselben Urteil ist zu unterscheiden zwischen der Anordnung einer Expertise und dem Entscheid über die in der Folge geltend gemachten Ausstands- und Ablehnungsgründe gegenüber der Person des Gutachters. Macht die versicherte Person Einwendungen geltend, welche eine Befangenheit der an der Begutachtung mitwirkenden sachverständigen Person im Sinne gesetzlicher Ausstands- und Ablehnungsgründe zu begründen vermögen, hat der Versicherungsgträger darüber in Form einer anfechtbaren Zwischenverfügung zu befinden (BGE 132 V 106 Erw. 6). Eine solche Konstellation ist vorliegend jedoch nicht gegeben. Die Beschwerdegegnerin hat im Anschluss an die Gutachteranordnung vom 22. Dezember 2005 lediglich um Zustellung einer Liste der in Frage kommenden Sachverständigen ersucht, was die IV-Stelle am 25. Januar 2006 abgelehnt hat. Dieser negativen Stellungnahme der Verwaltung kommt, entgegen der Auffassung der Vorinstanz, kein Verfügungscharakter zu, da die IV-Stelle darin lediglich ihre Auffassung bestätigt hat, wonach Art. 44 ATSG mit Blick auf natürliche Personen, nicht aber im Rahmen der Beauftragung einer Gutachterstelle zur Anwendung komme. Stellt der Verwaltungsakt vom 25. Januar 2006 somit keine Verfügung dar, ist auch nicht zu beurteilen, ob er wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben ist, wie das kantonale Gericht erwogen hat (vgl. Erwägung 3d des vorinstanzlichen Entscheids). Dispositivmässig hat das vorinstanzliche Gericht dann aber lediglich die IV-Stelle verpflichtet, der Versicherten vor Durchführung der angeordneten Begutachtung eine Liste der begutachtenden Ärzte des Instituts X.________ zuzustellen. Zu prüfen ist nachfolgend, ob Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Entscheids entsprechend dem Antrag des BSV aufzuheben ist.
5.
5.1 In BGE 114 Ia 312 f. Erw. 3c hat das Bundesgericht erwogen, eine Verletzung der Verfahrensgarantien, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstelle, könne unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst geltend gemacht werden. Das rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung zukommt. Diesfalls kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach kantonalem Verfahrensrecht oder unmittelbar gestützt auf Verfassung (insbesondere Art. 29 BV) oder EMRK zustehen. Der Beschwerdeführer kann beispielsweise geltend machen, auf ein Rechtsmittel sei zu Unrecht nicht eingetreten worden, er sei nicht angehört worden oder habe keine Gelegenheit erhalten, Beweisanträge zu stellen. Hingegen kann weder die Würdigung der beantragten Beweise noch die Tatsache, dass Anträge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund antizipierter Beweiswürdigung abgelehnt wurden, gerügt werden.
5.2 Verfahrensgarantien gelten nicht um ihrer selbst willen. Auch wenn die fehlende Legitimation in der Sache die Rüge der formellen Rechtsverweigerung nicht generell ausschliesst, muss der Beschwerdeführer wenigstens ein aktuelles praktisches Interesse an der formellen Rüge haben. Dieses bestimmt sich nach der Zielsetzung der erhobenen Beschwerde und ist zu messen an der möglichen Auswirkung und Tragweite einer allfälligen Gutheissung (BGE 118 Ia 492 Erw. 2a). Wird ein Entscheid in der Sache nicht angefochten, sondern ausschliesslich eine Verletzung der Verfahrensgarantien gerügt, ist das aktuelle Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung des Entscheids besonders sorgfältig zu prüfen (und nur unter besonderen Umständen - etwa wenn sich eine Frage jederzeit wieder stellen könnte und von grundsätzlilcher Bedeutung ist; vgl. BGE 118 Ia 494 Erw. 3b - zu bejahen).
5.3 Stellt die Ernennung eines Sachverständigen einen selbstständig anfechtbaren Zwischenentscheid dar, sofern die versicherte Person substantiiert gesetzliche Ausstandsgründe geltend gemacht hat und diese abgewiesen werden (vgl. dazu BGE 132 V 93 ff.), muss das Rechtsschutzinteresse auch bejaht werden, wenn ihr gar keine Gelegenheit gegeben worden ist, Ausstandsgründe vorzubringen, weil ihr die Namen der Gutachter nicht bekannt gegeben worden sind.
6.
6.1 Im noch nicht in der Amtlichen Sammlung veröffentlichten Urteil R. vom 14. Juli 2006 (I 686/05; vgl. auch Plädoyer 2006 Nr. 5 S. 62 ff.) kam das Eidgenössische Versicherungsgericht auf dem Wege der Auslegung von Art. 44 ATSG zum Schluss, es bestehe kein sachlicher Grund, die Anwendung dieser Bestimmung auf Gutachten zu beschränken, die von einer Einzelperson selbstständig und in eigenem Namen erstellt werden. Vielmehr müsse sie auch zum Zuge kommen, wenn Gutachterstellen mit der medizinischen Untersuchung beauftragt würden. Da die Versicherer bei der Anordnung eines Gutachtens oft nicht wüssten, welche Ärztinnen und Ärzte einer Gutachterstelle zum Team gehörten, das die Begutachtung durchführen werde, könnten sie zu diesem Zeitpunkt allenfalls eine ganze Liste von Namen mit potentiellen Gutachtern auflegen, was indessen wenig Sinn mache. Mit Blick auf die von der Verwaltung angeführten praktischen Vorbehalte hat das Gericht daher erwogen, Art. 44 ATSG regle den Zeitpunkt der Bekanntgabe der Namen der sachverständigen Person nicht ausdrücklich. Vom Normzweck her sei jedoch von einer vorgängigen Mitteilung auszugehen. Denn nur so werde gewährleistet, dass die Mitwirkungsrechte ihre Funktion erfüllen würden. Die Bestimmung fordere indessen nicht, dass die Namensnennung gleichzeitig mit der Anordnung der IV-Stelle über die durchzuführende Begutachtung zu erfolgen habe. Ein Zusammenlegen der beiden Mitteilungen sei zwar zweckmässig und rationell, jedoch im Rahmen der Begutachtung durch eine Gutachterstelle aus sachlichen Gründen oftmals nicht praktikabel. Es müsse daher genügen, wenn die Namen der Gutachter der versicherten Person erst zu einem späteren Zeitpunkt eröffnet würden. In jedem Fall müsse dies aber frühzeitig genug erfolgen, damit sie in der Lage sei, noch vor der eigentlichen Begutachtung ihre Mitwirkungsrechte wahrzunehmen. Es rechtfertige sich daher, die jeweilige Gutachterstelle damit zu beauftragen. Sie sei am ehesten in der Lage, die Namen der mit der Abklärung befassten Gutachter zu kennen, und sie könne diese zusammen mit dem konkreten Aufgebot oder jedenfalls möglichst frühzeitig der versicherten Person bekannt geben. Diese werde ihre Einwände alsdann gegenüber der IV-Stelle geltend machen können, welche darüber noch vor der eigentlichen Begutachtung zu befinden haben werde.
6.2 Somit liegen besondere Umstände vor, welche ein schützenswertes Interesse an der blossen Sanktionierung einer Gehörsverletzung zu begründen vermögen. In diesem Sinne ist der vorinstanzliche Entscheid im Ergebnis zu bestätigen. Falls der IV-Stelle die Namen der begutachtenden Personen noch nicht bekannt sind, wird sie dies der Beschwerdegegnerin mitzuteilen haben mit dem Hinweis, dass ihr diese zu einem späteren Zeitpunkt direkt von der Begutachtungsstelle genannt würden und sie dannzumal allfällige Einwendungen der IV-Stelle gegenüber geltend machen könne. Das Institut X.________ wird alsdann zusammen mit dem konkreten Aufgebot oder rechtzeitig, bevor es das Gutachten an die Hand nimmt, die Namen der mit dem Begutachtungsauftrag befassten Fachärzte und ihre fachliche Qualifikation bekannt geben. Allfällige substanziiert begründete Einwendungen wird die Beschwerdegegnerin jedoch nicht gegenüber dieser, sondern nur gegenüber der dafür zuständigen IV-Stelle geltend zu machen haben. Handelt es sich dabei um gesetzliche Ausstands- und Ablehnungsgründe, wird diese mittels einer beschwerdefähigen Verfügung darüber zu befinden haben. Werden dagegen materielle Einwendungen gegen die begutachtenden Personen geltend gemacht, wird sie die Beschwerdegegnerin in Form einer einfachen Mitteilung darauf hinweisen, dass darüber im Rahmen der Beweiswürdigung zusammen mit dem Entscheid in der Sache befunden werde (vgl. dazu BGE 132 V 108 Erw. 6.5).
7.
Da es nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, besteht für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht grundsätzlich Kostenpflicht (Umkehrschluss aus Art. 134 OG in der bis Ende Juni 2006 gültig gewesenen Fassung; Erw. 1 hievor). Dem Bund, der in seinem amtlichen Wirkungskreis und ohne dass es sich um seine Vermögensinteressen handelt, das Eidgenössische Versicherungsgericht in Anspruch nimmt, dürfen indessen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden (Art. 135 in Verbindung mit Art. 156 Abs. 2 OG). Das unterliegende BSV hat daher keine Gerichtskosten zu tragen. Hingegen hat dieses entsprechend dem Prozessausgang der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 135 OG).
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen hat der Beschwerdegegnerin für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 2000.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, und der IV-Stelle Luzern zugestellt.
Luzern, 29. November 2006
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der IV. Kammer: Die Gerichtsschreiberin: