Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 14. September 2016 (810 16 149)

Rechtspflege

Wiedererwägungsantrag

Besetzung	Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Markus Clausen, Stephan Gass, Claude Jeanneret, Gerichtsschreiber i.V. Alain Meier
Beteiligte	Einwohnergemeinde A.____, Beschwerdeführerin
	gegen
	Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, Beschwerdegegner
Betreff	Ablehnung Wiedererwägungsantrag Projekt B.____ (RRB Nr. 702 vom 10. Mai 2016)

A. Mit Schreiben vom 19. August 2015 ersuchte die Einwohnergemeinde A.____ das Sportamt Baselland um einen Beitrag aus dem Swisslos Sportfonds für das Projekt B.____.

B. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 1579 vom 29. September 2015 sicherte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) für das Projekt B.____ aus dem Swisslos Sportfonds (KASAK 3) einen Beitrag in der Höhe von maximal Fr. 750‘000.-- zu. Dieser Entscheid wurde der Einwohnergemeinde A.____ durch das Sportamt Baselland mittels Brief vom 19. Oktober 2015 mitgeteilt. Sowohl der RRB vom 29. September 2015 wie auch der Brief vom 19. Oktober 2015 enthielten keine Rechtsmittelbelehrung.

C. Mit Schreiben vom 15. März 2016 stellte die Einwohnergemeinde A.____ einen Wiedererwägungsantrag an den Regierungsrat und beantragte die Erhöhung des zugesicherten Beitrags aus dem Swisslos Sportfonds an das Projekt B.____ um Fr. 900‘000.-- auf total Fr. 1‘650‘000.--.

D. Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 702 vom 10. Mai 2016 wurde der Wiedererwägungsantrag der Einwohnergemeinde A.____ abgelehnt. Die Ablehnung des Wiedererwägungsantrages wurde der Einwohnergemeinde A.____ mit Brief des Sportamtes Baselland (inkl. Rechtsmittelbelehrung) vom 17. Mai 2016 mitgeteilt.

E. Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 10. Mai 2016 erhob die Einwohnergemeinde A.____ am 27. Mai 2016 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Sie beantragt die Aufhebung des Entscheides des Regierungsrates vom 10. Mai 2016. Ausserdem sei der Regierungsrat zu verpflichten, den Wiedererwägungsantrag des Gemeinderates A.____ vom 15. März 2016 einer erneuten Beurteilung zu unterziehen unter Würdigung der dargelegten Begründungen. Sinngemäss verlangt die Gemeinde weiterhin die Erhöhung des ursprünglich zugesicherten Beitrags.

F. In der Vernehmlassung vom 18. Juli 2016 beantragt der Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge.

Das Kantonsgericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit gegeben. Die Beschwerdeführerin ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Auch die weiteren formellen Voraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist.

2. Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO).

3.1 Das Kantonsgericht hat als Rechtsmittelinstanz von Amtes wegen (vgl. § 16 Abs. 2 VPO) zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Wiedererwägungsantrag eingetreten ist.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht dazu in ihrem Wiedererwägungsantrag an den Regierungsrat vom 15. März 2016 geltend, dass die Beitragszusicherung vom 19. Oktober 2015 nicht in Form einer formellen Verfügung und ohne Rechtsmittelbelehrung erfolgt sei. Die Realisierung des Projekts sei noch nicht definitiv beschlossen und es seien bisher keinerlei Aufträge zur Inangriffnahme der Ausführung erteilt worden. Die Beschwerdeführerin habe demnach keine Rechte zur Geltendmachung einer Wiedererwägung und Neubeurteilung des Antrags auf Beitragsleistungen aus dem Swisslos Sportfonds verwirkt.

3.3 Mit der Wiederaufnahme eines abgeschlossenen Verfahrens wird geprüft, ob eine rechtskräftige Verfügung zu ändern oder aufzuheben sei (§ 39 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft [VwVG BL] vom 13. Juni 1988). Wer einen Wiederaufnahmegrund entdeckt, muss innerhalb von 90 Tagen seit Entdeckung des Wiederaufnahmegrundes bei der erstinstanzlich zuständigen Behörde ein Wiedererwägungsbegehren stellen (§ 39 Abs. 2 VwVG BL i.V.m. § 40 Abs. 3 VwVG BL). Gemäss § 40 Abs. 1 VwVG BL tritt die erstinstanzlich zuständige Behörde auf ein Wiedererwägungsbegehren ein, wenn die der Verfügung zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage sich nachträglich zugunsten einer Partei wesentlich geändert hat (lit. a) oder ein Revisionsgrund gemäss Absatz 2 vorliegt (lit. b). Ein Revisionsgrund liegt gemäss § 40 Abs. 2 VwVG BL vor, wenn ein Verbrechen oder Vergehen den Erlass der Verfügung beeinflusst hat (lit. a), bei Erlass der Verfügung wesentliche Verfahrensvorschriften verletzt oder aktenkundige erhebliche Tatsachen nicht berücksichtigt worden sind und eine Rüge dieser Mängel in früheren Verfahren nicht möglich gewesen ist (lit. b), erhebliche Tatsachen oder Beweismittel aufgetaucht sind, an deren Geltendmachung die Partei im früheren Verfahren ohne Verschulden verhindert gewesen ist (lit. c) oder die Verfügung mit einem schweren und offensichtlichen Rechtsmangel behaftet ist (lit. d). Die Wiedererwägung von Verwaltungsentscheiden, die in Rechtskraft erwachsen sind, ist nicht beliebig zulässig. Sie darf namentlich nicht bloss dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage zu stellen oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen (vgl. BGE 136 II 177 E. 2.1; Urteil des Bundesgerichts 2D_7/2015 vom 14. Juli 2015 E. 2.1; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 19. August 2015 [810 15 128] E. 3.1). Nachfolgend ist zu prüfen, ob der ursprüngliche Beschluss des Regierungsrates vom 29. September 2015 eine rechtskräftige Verfügung darstellt, ob ein Wiedererwägungsgrund vorliegt und ob die Frist für den Wiedererwägungsantrag eingehalten wurde.

4.1 Als Verfügungen gelten gemäss § 2 Abs. 1 VwVG BL unter anderem Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten zum Gegenstand haben. Diese Voraussetzungen sind bei Beitragszusicherungen des Regierungsrates im Rahmen des Kantonalen Sportanlagen-Konzepts (KASAK) gegeben (vgl. KGE VV vom 26. November 2008 [810 08 156] E. 4.4). Zwar sind gemäss § 18 Abs. 1 VwVG BL Verfügungen ausdrücklich als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Dies bedeutet in der Praxis allerdings nicht, dass jede Verfügung mit dem Wort "Verfügung" überschrieben werden muss. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist es vielmehr, dass darin eindeutig zum Ausdruck gebracht werden muss, dass es sich um eine auf rechtliche Verbindlichkeit hinzielende Anordnung im Sinne von § 2 VwVG BL handelt (vgl. Hans Jakob Speich, Das Verwaltungsverfahrensgesetz Basel-Landschaft, in: Biaggini/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft II, Liestal 2005, S. 60 f.). Entsprechend sind Verfügungsbegriff und Verfügungsform auseinander zu halten. Eine Verfügung liegt immer schon dann vor, wenn eine Verwaltungshandlung die vom Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale aufweist. Auf die Formmerkmale kommt es insofern nicht an, weshalb auch eine mit Formmängeln behaftete und – wie hier der Fall – nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Verfügung eine Verfügung bleibt (vgl. KGE VV vom 23. September 2009 [810 09 234] E. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N. 872). Beim Regierungsratsbeschluss Nr. 1579 vom 29. September 2015 handelt es sich damit um eine Verfügung.

4.2 Formelle Rechtskraft einer Verfügung bedeutet, dass die Verfügung von den Betroffenen nicht mehr mit ordentlichen Rechtsmitteln angefochten werden kann. Die formelle Rechtskraft tritt unter anderem dann ein, wenn die Rechtsmittelfrist unbenutzt abgelaufen ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 1091 f.). Gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates kann beim Kantonsgericht Beschwerde erhoben werden (§ 43 Abs. 1 VPO). Die Beschwerdefrist beträgt nach § 48 Abs. 1 VPO 10 Tage.

Vorliegend enthält der Regierungsratsbeschluss Nr. 1579 vom 29. September 2015 und auch der Brief des Sportamtes Baselland vom 19. Oktober 2015 an die Beschwerdeführerin keine Rechtsmittelbelehrung. Eine fehlende Rechtsmittelbelehrung führt aber nicht zwingend zu einem Wegfall der Rechtsmittelfrist. Auch der Empfänger einer nicht als solchen bezeichneten Verfügung ohne Rechtsmittelbelehrung kann diese nicht einfach ignorieren; er ist vielmehr gehalten, sie innert der gewöhnlichen Rechtsmittelfrist anzufechten oder sich innert nützlicher Frist nach den in Frage kommenden Rechtsmitteln zu erkundigen, wenn er den Verfügungscharakter erkennen kann und sie nicht gegen sich gelten lassen will. Gemäss einem aus dem Prinzip von Treu und Glauben fliessenden Grundsatz des öffentlichen Prozessrechts darf den Parteien aus einer fehlenden oder fehlerhaften behördlichen Rechtsmittelbelehrung zwar kein Nachteil erwachsen. Wer aber den Verfügungscharakter oder die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung erkannte oder bei zumutbarer Sorgfalt hätte erkennen müssen, kann sich nicht auf den genannten Grundsatz berufen (KGE VV vom 23. Oktober 2013 [810 13 235] E. 1.2.3). Die Beschwerdeführerin ist als öffentlich-rechtliche Körperschaft im Umgang mit Verfügungen bewandert und hätte bei zumutbarer Sorgfalt den Verfügungscharakter des Regierungsratsbeschlusses erkennen müssen. Sie kann sich nach Treu und Glauben nicht auf die fehlende Rechtsmittelbelehrung berufen. Die Rechtsmittelfrist begann folglich mit Empfang des Schreibens des Sportamtes Baselland vom 19. Oktober 2015 zu laufen und ist unbenutzt verstrichen. Der Regierungsratsbeschluss Nr. 1579 vom 29. September 2015 ist somit in formelle Rechtskraft erwachsen. Folglich liegt eine rechtskräftige Verfügung im Sinne von § 39 Abs. 1 VwVG BL vor.

5. Weitere Voraussetzung für die Aufnahme eines Wiedererwägungsverfahrens ist das Vorliegen von Wiedererwägungs- oder Revisionsgründen nach § 40 Abs. 1 und 2 VwVG BL.

5.1 § 40 Abs. 1 lit. a VwVG BL verlangt, dass sich die der Verfügung zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten einer Partei wesentlich geändert hat. Damit ist eine gravierende und erhebliche Veränderung gemeint. Was im Einzelfall als "wesentlich" im Sinne des Gesetzes zu qualifizieren ist, hängt von der konkreten Sach- und Rechtslage, welche dem Fall zugrunde liegt, ab (vgl. KGE VV vom 26. November 2008 [810 08 156] E. 4.5). Im vorliegenden Fall wurde von der Beschwerdeführerin keine wesentliche Veränderung der Sach- oder Rechtslage geltend gemacht und eine solche ist im Hinblick auf die konkrete Fallkonstellation auch nicht ersichtlich. Der Wiedererwägungsgrund nach § 40 Abs. 1 lit. a VwVG BL liegt somit nicht vor.

5.2 Im Weiteren ist zu prüfen, ob ein Revisionsgrund im Sinne von § 40 Abs. 2 VwVG BL vorliegt. In Betracht fällt einzig, dass die fehlende Rechtsmittelbelehrung des Regierungsratsbeschlusses vom 29. September 2015 und des Briefes vom 19. Oktober 2015 einen schweren und offensichtlichen Rechtsmangel nach § 40 Abs. 2 lit d VwVG BL darstellt. Wie bereits dargelegt, kann sich die Beschwerdeführerin als mit der Rechtsanwendung vertraute Gemeinde nicht auf die fehlende Rechtsmittelbelehrung berufen (vgl. E. 4.2). Es handelt sich daher nicht um einen schweren Rechtsmangel. Es bestehen somit keine Wiedererwägungsgründe, die eine Wiedererwägung des Regierungsratsbeschlusses Nr. 1579 vom 29. September 2015 erlauben würden.

6. Ebenfalls notwendig für das Eintreten auf ein Wiedererwägungsbegehren ist die Einhaltung der 90-tägigen Frist (§ 40 Abs. 3 VwVG BL). Diese Frist beginnt mit der Entdeckung des Wiederaufnahmegrundes zu laufen. Da vorliegend keine Wiederaufnahmegründe bestehen, entfällt die Prüfung der Einhaltung der Frist. Es kann aber festgehalten werden, dass der ursprüngliche Entscheid des Regierungsrates am 29. September 2015 ergangen ist und der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 19. Oktober 2015 (Eingang bei der Beschwerdeführerin am 20. Oktober 2015) mitgeteilt wurde. Die Beschwerdeführerin stellte sodann erst am 15. März 2016, also deutlich nach 90 Tagen seit dem Empfang des ursprünglichen Entscheides, einen Wiedererwägungsantrag. Auf einen Wiedererwägungsantrag, welcher sich auf Wiedererwägungsgründe stützt, die schon bei Mitteilung des Entscheides bekannt waren, hätte demnach aufgrund der verpassten Frist nicht eingetreten werden können. Somit wäre, selbst wenn der Wiedererwägungsgrund des schweren und offensichtlichen Rechtsmangels bestehen würde (vgl. E. 5.2), die Frist für den Wiedererwägungsantrag nicht eingehalten worden, da der Beschwerdeführerin der offensichtliche Rechtsmangel kurze Zeit nach Mitteilung des Entscheides aufgefallen sein muss.

7. Es kann somit festgestellt werden, dass die Voraussetzungen für die Wiederaufnahme des Verfahrens nicht gegeben sind. Der Regierungsrat hätte auf das Wiedererwägungsgesuch erst gar nicht eintreten dürfen. Bei dieser Rechtslage ist die Beschwerdeführerin durch die Abweisung ihres Wiedererwägungsgesuches nicht beschwert. Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Weitere Ausführungen zu den materiellen Vorbringen der Beschwerdeführerin sind bei diesem Verfahrensausgang nicht notwendig.

8. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Gemäss § 20 Abs. 4 VPO werden den kantonalen Behörden und Gemeinden Verfahrenskosten auferlegt, wenn sie – wie vorliegend – das Kantonsgericht in Anspruch nehmen. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘400.-- gehen demgemäss dem Ausgang des Verfahrens entsprechend zu Lasten der Beschwerdeführerin. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (§ 21 Abs. 1 VPO).

Demgemäss wird erkannt:

://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

Präsidentin Gerichtsschreiber i.V.