Rechtspflege
Rechtsverweigerungsbeschwerde/Beschwerdelegitimation
Besetzung
Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Gerichtsschreiber Stefan Suter
Beteiligte
A.____, Beschwerdeführer, vertreten durch Dieter Roth, Advokat
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal,
Beschwerdegegner
Betreff
Rechtsverweigerung (RRB Nr. 267 vom 21. Februar 2017)
A. Der Verein B.____ reichte am 17. August 2016 bei der Fachstelle Tierschutz des Amtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen des Kantons Basel-Landschaft (ALV) eine Tierschutzmeldung ein. Darin wurde ausgeführt, mehrere Nachbarn hätten dem Verein gemeldet, dass A.____ seit mehreren Wochen Halter eines knapp zweijährigen Sennenhund-Mischlings mit dem Rufnamen "C.____" sei, den er in dieser Zeit mehrmals wöchentlich misshandelt habe (gravierende Schläge, Schreie und Unterdrückungen). Mittlerweile komme es täglich zu gravierenden Misshandlungen. Da A.____ ein Alkohol- und Drogenproblem habe und von seinem Naturell her ein brutales Auftreten an den Tag lege, hätten sich die Zeugen erst jetzt getraut, beim B.____ Meldung zu erstatten. Zum Beweis verwies letzterer auf eine der Meldung beigelegte Videoaufzeichnung, worauf hörbar sei, dass der Hund von seinem Halter verprügelt werde.
B. Der Kantonstierarzt lud A.____ in der Folge mit Schreiben vom 22. August 2016 unter Hinweis auf eine Meldung betreffend dessen Hundehaltung zu einem Gespräch auf dem Polizeiposten D.____ vor, wobei der Hund und der Heimtierpass mitzubringen seien. Anlässlich dieses Gespräches vom 5. September 2016, welches unter Polizeischutz und in Anwesenheit des kantonalen Bedrohungsmanagers stattfand - der Kantonstierarzt war nach beschwerdeführerischer Darstellung nicht zugegen -, unterzeichnete A.____ eine "Verzichtserklärung über Heimtiere", wonach er "als Eigentümer vollständig und endgültig auf sämtliche rechtlichen Ansprüche" an seinem Hund verzichte. Gleichentags unterzeichnete der B.____ eine Vereinbarung mit dem ALV, wonach er den Hund "C.____" unentgeltlich zu Eigentum übernehme und für eine tierschutzkonforme Haltung sorge.
C. Mit Schreiben vom 8. September 2016 gelangte A.____, mittlerweile anwaltlich vertreten, an den Kantonstierarzt und ersuchte diesen um "raschmöglichste Rückgabe des ihm weggenommenen Hundes" und um Zustellung der Verfahrensakten. Am 19. September 2016 antwortete der Kantonstierarzt, in der genannten Angelegenheit existiere kein Verwaltungsverfahren. Der Hund "C.____" sei nach der Verzichtserklärung vom 5. September 2016 vom ALV zur Umplatzierung an einen für den Hund geeigneten Ort freigegeben worden. Damit sei die Angelegenheit für die Behörde abgeschlossen.
D. Mit Eingabe vom 20. September 2016 erhob A.____, vertreten durch Dieter Roth, Advokat, beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) Rechtsverweigerungsbeschwerde. Er beantragte zusammenfassend, der Kantonstierarzt sei anzuweisen, ihm den Hund unverzüglich herauszugeben, eventualiter sei ein Verwaltungsverfahren bezüglich dessen Wegnahme und Fremdplatzierung durchzuführen.
E. Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Beschluss Nr. 267 vom 21. Februar 2017 unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, A.____ habe willensmängelfrei und endgültig auf das Eigentum an seinem Hund verzichtet. Das ALV sei deshalb nicht gehalten gewesen, das den Hund betreffende Verwaltungsverfahren weiterzuführen. Unabhängig davon, ob der Eigentumsverzicht rechtsgültig zustande gekommen sei, habe A.____ sein Eigentum am Hund aber ohnehin verloren, nachdem das Tier am 5. September 2016 dem B.____ durch Übergabe zu Eigentum übertragen worden sei. Der Hund könne nicht mehr zurückgefordert werden.
F. Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 21. Februar 2017 hat A.____, weiterhin vertreten durch Dieter Roth, Advokat, mit Eingabe vom 6. März 2017 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde erhoben. Er beantragt, es sei in Gutheissung der Beschwerde der angefochtene Regierungsratsbeschluss aufzuheben, es sei festzustellen, dass die Vorinstanzen dem Beschwerdeführer gegenüber das Recht verweigert haben, und es sei die Vorinstanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer den ihm unrechtmässig weggenommenen Hund "C.____" unverzüglich zurückzugeben resp. ihm das Eigentum und den Besitz von "C.____" wieder zu verschaffen. Eventualiter seien die Vorinstanzen anzuweisen, die allfällige Wegnahme und Fremdplatzierung des Hundes in einem rechtsstaatlichen Verfahren mit Gewährung des rechtlichen Gehörs sowie mit einer rechtsgenüglichen Verfügung mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung durchzuführen. Subeventualiter sei ihm eine angemessene Entschädigung wegen materieller Enteignung zu bezahlen. Dies alles habe unter o/e-Kostenfolge zu geschehen, wobei für den Fall des Unterliegens die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung zu gewähren sei. In verfahrensmässiger Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer (unter anderem) als vorsorgliche Massnahme die Errichtung eines unbegleiteten, eventualiter eines begleiteten Besuchsrechts für seinen Hund. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, er habe seinen Hund nicht freiwillig abgegeben. Anlässlich des Gesprächs vom 5. September 2016 sei er überrumpelt und durch unzulässigen Druck zur Unterschrift unter eine Verzichtserklärung gedrängt worden, welche er ohne seine Brille gar nicht richtig habe lesen können. Die Verzichtserklärung sei mit einem Willensmangel behaftet und ungültig. Die Vorgehensweise der Behörden verletze zudem in verschiedener Weise seine Verfahrensrechte. Deswegen habe er entgegen der Auffassung des Regierungsrats das Eigentum am Hund auch nicht verloren.
G. Das Kantonsgericht hat die vorinstanzlichen Akten beigezogen, auf die Einholung einer Vernehmlassung wurde verzichtet.
Die Präsidentin zieht in Erwägung:
1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit gegeben.
2. Das Kantonsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (§ 16 Abs. 2 VPO).
3.1 Der Beschwerdeführer beantragt im Hauptbegehren die Feststellung, dass die Vorinstanzen eine Rechtsverweigerung begangen hätten. Nach den allgemeinen Prozessregeln kommt Feststellungsbegehren im Verhältnis zu Leistungs- oder Gestaltungsbegehren subsidiärer Charakter zu (vgl. BGE 141 II 113 E. 1.7 mit Hinweisen). Sie sind nur zulässig, wenn ein gleichwertiger rechtsgestaltender Entscheid ausgeschlossen ist und setzen ein entsprechendes schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse voraus, das aktuell und praktisch ist (BGE 137 II 199 E. 6.5; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 17. Juli 2013 [810 13 134] E. 1.2). Ergibt sich im kantonsgerichtlichen Verfahren, dass eine Rechtsverweigerung vorliegt, so hebt das Kantonsgericht den angefochtenen Rechtsmittelentscheid auf und weist die säumige Behörde an, das Verfahren an die Hand zu nehmen. Eine darüber hinausgehende explizite Feststellung der Rechtsverweigerung erweist sich in diesem Fall als obsolet. Dem Beschwerdeführer mangelt es demnach in Bezug auf den Feststellungsantrag von Vorneherein an einem schutzwürdigen Interesse im Sinne von § 47 Abs. 1 lit. a VPO, sodass auf das Rechtsmittel insoweit nicht eingetreten werden kann.
3.2 Einziger Gegenstand einer Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde ist die Prüfung des beanstandeten Verweigerns resp. Verzögerns einer Verfügung (vgl. KGE VV vom 28. September 2016 [810 16 121] E. 3.2; KGE VV vom 3. Juni 2015 [810 14 141] E. 2). Wenn der Beschwerdeführer in seinem Hauptbegehren verlangt, die Vorinstanzen seien anzuweisen, ihm den unrechtmässig weggenommenen Hund "C.____" unverzüglich zurückzugeben resp. ihm das Eigentum und den Besitz von "C.____" wieder zu verschaffen, liegt der Antrag ausserhalb des möglichen Streitgegenstands. Darauf kann nicht eingetreten werden.
4.1 Im Eventualbegehren beantragt der Beschwerdeführer, die Vorinstanzen seien anzuweisen, die allfällige Wegnahme und Fremdplatzierung des Hundes in einem rechtsstaatlichen Verfahren mit Gewährung des rechtlichen Gehörs sowie mit einer rechtsgenüglichen Verfügung inklusive Begründung und Rechtsmittelbelehrung durchzuführen. Die Anweisung zum Tätigwerden kann sich allerdings nur an eine hierfür zuständige Behörde richten. Für den Vollzug der Tierschutzgesetzgebung und den Erlass von Tierschutzmassnahmen ist der Kantonstierarzt zuständig (vgl. § 2 Abs. 1 der Verordnung über den Tierschutz vom 10. März 2009). Soweit vorliegend eine Handlungsanweisung an den Regierungsrat anbegehrt wird, ist auf den Antrag nicht einzugehen. Grundsätzlich zulässig ist das Eventualbegehren aber insoweit, als sinngemäss beantragt wird, der Kantonstierarzt sei anzuweisen, ein Verwaltungsverfahren bezüglich Tierschutzmassnahmen für den Hund "C.____" durchzuführen.
4.2 Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist kein Selbstzweck, sondern Mittel dazu, die Behörde im Rahmen des Vollzugs des materiellen Verwaltungsrechts zur Einleitung eines Verwaltungsverfahrens und zur Fällung eines - ein konkretes Rechtsverhältnis regelnden - Entscheids zu bewegen, der gegebenenfalls mit den allgemeinen Rechtsmitteln angefochten werden kann. Sie dient dem Individualrechtsschutz, weshalb nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO unter anderem vorausgesetzt wird, dass die Beschwerde führende Partei ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Beurteilung der Zulässigkeit einer allfälligen behördlichen Untätigkeit hat, was im Rahmen des Eintretens zumindest glaubhaft gemacht werden muss (KGE VV vom 3. Juni 2015 [810 14 141] E. 1.4.1). Erforderlich ist somit neben der formellen Beschwer (Teilnahme am Verfahren vor der Vorinstanz bzw. keine Möglichkeit zur Teilnahme) zusätzlich eine materielle Beschwer in der Form eines besonderen Berührtseins sowie eines aktuellen Interesses an der Beschwerdeführung. Letzteres besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn ein Beschwerdeführer mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann (KGE VV vom 21. Januar 2015 [810 14 314] E. 2.1; KGE VV vom 18. Dezember 2013 [810 12 167] E. 1.2; KGE VV vom 31. März 2010 [810 09 106] E. 9.2; vgl. auch BGE 140 II 214 E. 2.1; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 940 ff.).
4.3 Der Beschwerdeführer begehrt die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens nach der Tierschutzgesetzgebung des Bundes an, in dem darüber zu befinden sein soll, ob die Behörde seinen Hund beschlagnahmen darf oder ob ihm dieser wieder herausgegeben werden muss (vgl. Art. 24 des Tierschutzgesetzes [TSchG] vom 16. Dezember 2005). Er geht davon aus, dass der Kantonstierarzt das Tier beschlagnahmt und an einem geeigneten Ort untergebracht hat. Dies trifft indes nicht zu. Wie sich der bei den Akten liegenden Vereinbarung zwischen dem B.____ und dem ALV entnehmen lässt, wurde der Hund "C.____" nach der Verzichtserklärung des Beschwerdeführers noch am 5. September 2016 unentgeltlich an den Verein zu Eigentum übergeben, verbunden mit der Erlaubnis, diesen an Dritte weiterzugeben, welche eine tierschutzkonforme Haltung garantieren. Der Verein ist nicht im Auftrag des Kantons tätig, er erfüllt keine öffentlich-rechtliche Aufgabe und ist - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - als Anzeigeerstatter auch nicht Partei des von ihm geforderten Verfahrens. Wenn in einzelnen nach der Weitergabe des Hundes erstellten Dokumenten von einer Pflegestelle oder Fremdplatzierung die Rede ist, so ist damit jeweils nicht eine behördliche, sondern eine vom Verein organisierte private Unterbringung gemeint. Unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer rechtsgültig auf das Eigentum am Hund verzichtet hat und ob das Vorgehen der Behörden korrekt war, ist es Tatsache, dass heute keine behördliche Platzierung besteht und der Kantonstierarzt mit der Übergabe des Tieres an die Tierschutzorganisation am 5. September 2016 den faktischen und rechtlichen Zugriff auf das Tier verloren hat. Es ist nicht ersichtlich, gestützt auf welche Rechtsgrundlage das Tier in einem Verwaltungsverfahren mittels Verfügung von einem neuen Halter oder einer neuen Halterin herausverlangt und dem Beschwerdeführer übergeben werden könnte. Für die Durchführung eines Tierschutzverfahrens mit dem Beschwerdeführer als Partei fehlt es vorliegend am zentralen Verfahrensobjekt, einem Tier. Der Beschwerdeführer kann das vorliegend angestrebte Ziel der Rückübertragung des Hundes in seinen Besitz in einem Verwaltungsverfahren augenscheinlich von Vorneherein nicht erreichen. Inwiefern er unter diesen Umständen einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Gutheissung der Rechtsverweigerungsbeschwerde ziehen könnte, ist weder ersichtlich noch dargetan. Somit fehlt es ihm bezüglich des Eventualbegehrens am notwendigen schutzwürdigen Interesse an der Beschwerdeführung.
4.4 Daran ändert auch die auf Sachenrecht gestützte Argumentation des Beschwerdeführers nichts. Es ist ihm durchaus darin beizupflichten, dass er Anspruch auf die Durchführung eines rechtsstaatlichen Verfahrens mit vollumfänglicher Gewährung des rechtlichen Gehörs und gerichtlicher Weiterzugsmöglichkeit hat, in dem darüber befunden wird, ob er Eigentümer seines Hundes geblieben ist und ob er diesen von jedem neuen Besitzer herausverlangen kann. Diese Frage ist allerdings auf dem Weg der Zivilgerichtsbarkeit und nicht in einem verwaltungsrechtlichen Verfahren zu entscheiden.
5. Für Beschwerdeverfahren nach der Verwaltungsprozessordnung bestimmt § 6 Abs. 1 VPO, dass die Parteien die Anträge, die sie im vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellt haben, zwar einschränken, nicht aber ausdehnen oder inhaltlich verändern können. Auf dergestalt veränderte Rechtsbegehren kann nicht eingetreten werden (KGE VV vom 8. Mai 2017 [810 17 46] E. 1.2; KGE VV vom 17. Juli 2013 [810 13 134] E. 1.4). Im Subeventualbegehren stellt der Beschwerdeführer vorliegend Antrag auf Ausrichtung einer Entschädigung aus materieller Enteignung. Ein solches Begehren fehlt in der Beschwerdeeingabe an den Regierungsrat vom 20. September 2016. Es handelt sich damit um eine unzulässige Ausdehnung der Anträge, weshalb bereits aus diesem Grund nicht darauf eingetreten werden kann. Im Übrigen liegt das Subeventualbegehren ohnehin ausserhalb des Streitgegenstands einer Rechtsverweigerungsbeschwerde (vgl. oben E. 3.2).
6. Nach dem Gesagten kann auf keines der Rechtsbegehren eingetreten werden. Auf die Beschwerde ist demnach insgesamt mittels Präsidialentscheid nicht einzutreten (§ 1 Abs. 3 lit. e VPO).
7. Der Beschwerdeführer ersucht um die vorsorgliche Gewährung eines Besuchsrechts für seinen Hund. Vorsorgliche Massnahmen gelten nur für die Dauer des gerichtlichen Verfahrens. Sie werden durch den Hauptentscheid abgelöst (vgl. KGE VV vom 23. Juli 2014 [810 13 373] E. 8; Hans Rudolf Kuhn, Der vorläufige Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren, Liestal 1981, S. 254). Da mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache das Verfahren vor Kantonsgericht beendet ist, erweist sich Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme als gegenstandslos.
8. Es bleibt über die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu befinden.
8.1 Der Beschwerdeführer ersucht in seiner Beschwerdeeingabe um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für das kantonsgerichtliche Verfahren. Gemäss § 22 Abs. 1 VPO wird eine Partei auf ihr Begehren von der Bezahlung der Verfahrenskosten und der Kosten von Beweismassnahmen befreit, wenn ihr die nötigen Mittel fehlen und ihr Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint. Unter den gleichen Voraussetzungen wird einer Partei der kostenlose Beizug eines Anwaltes bzw. einer Anwältin gewährt, sofern dies zur Wahrung ihrer Rechte notwendig erscheint (§ 22 Abs. 2 VPO). Die Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege gemäss § 22 Abs. 1 VPO stimmen nach ständiger Rechtsprechung mit denjenigen der Minimalgarantie von Art. 29 Abs. 3 BV überein (KGE VV vom 8. Mai 2017 [810 17 46] E. 7.1; KGE VV vom 8. Juni 2016 [810 15 334] E. 5.2, mit weiteren Hinweisen). Kann auf ein Begehren schon aus formellen Gründen nicht eingetreten werden, so ist regelmässig Aussichtslosigkeit anzunehmen (Daniel Wuffli, Die unentgeltliche Rechtspflege in der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zürich 2015, Rz. 349 f.; Stefan Meichssner, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Basel 2008, S. 101). Die in der vorliegenden Beschwerde gestellten Rechtsbegehren erweisen sich wie oben aufgezeigt entweder als prozessual unzulässig oder es fehlt an der Beschwerdelegitimation, weshalb die Beschwerde insgesamt als aussichtslos erscheint. Da die Voraussetzungen nach § 22 Abs. 1 und 2 VPO kumulativ erfüllt sein müssen, erübrigt sich eine Prüfung der übrigen Anspruchsvoraussetzungen. Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege ist zufolge Aussichtslosigkeit der Beschwerde abzuweisen.
8.2 Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Angesichts des Ausgangs des Verfahrens sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 300.-- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
8.3 Als unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 21 Abs. 1 VPO). Die Parteikosten sind dementsprechend wettzuschlagen.
Demgemäss wird erkannt:
://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Präsidentin Gerichtsschreiber