Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2015.228
URTEIL
vom 15. Juni 2016
Mitwirkende
Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrent
[…]
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt
Binningerstrasse 21, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 4. September 2015
betreffend Rayonverbot
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 10. Juni 2015 auferlegte die Kantonspolizei A____ für den Zeitraum vom 12. Juni 2015 bis 11. Dezember 2015 ein Rayonverbot für das Areal St. Jakob wegen Anzündens und Abbrennens einer Handlichtfackel während des Fussballmeisterschaftsspiels des FC Basel gegen den BSC Young Boys am 17. Mai 2015. Damit wurde ihm untersagt, während den Fussballheimspielen (Meisterschafts-, Schweizercup-, Uefa Europa League, Champions League oder Freundschaftsspiele) der ersten Mannschaft des FC Basel, der zweiten Mannschaft des FC Basel (U21), des Frauenteams des FC Basel, der Eishockey Mannschaft EHC Basel Kleinhünningen sowie sämtlichen Fussballländerspielen 6 Stunden vor und nach dem Anlass sich innerhalb des Rayons gemäss einem beigelegten Plan aufzuhalten.
Hiergegen erhob A____ in der Folge Rekurs beim Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD). Das JSD hiess den Rekurs mit Entscheid vom 4. September 2015 in dem Sinne teilweise gut, als es das Rayonverbot auf Fussballheimspiele der ersten Mannschaft des FC Basel (Meisterschafts-, Schweizercup- Uefa Europa League, Champion's League oder Freundschaftsspiele) sowie auf sämtliche Fussballspiele, die im Stadion St. Jakobs-Park stattfinden (namentlich Fussballländerspiele), beschränkte. Ausserdem wurde A____ wegen einer zwischenzeitlichen Wohnsitznahme innerhalb des Rayons gestattet, den Rayon nunmehr auf genau bezeichneten Verkehrswegen zu betreten, um zu seiner Wohnung zu gelangen.
Gegen diesen Entscheid hat A____ am 16. September 2015 beim Regierungsrat Rekurs angemeldet und mit Eingabe vom 8. Oktober 2015 begründet. Damit verlangt er die Aufhebung des Rayonverbots. Eventualiter seien die Fernhaltezeiten auf höchstens 2 Stunden vor bis 2 Stunden nach einem Spiel festzulegen, es seien öffentliche Einrichtungen wie das Bethesda-Spital oder das Gartenbad St. Jakob etc. inkl. Zugänge sowie Verkehrswege vom Rayon auszuschliessen, es sei die Dauer von 6 Monaten angemessen zu kürzen, es sei das Rayonverbot auf Pflichtspiele der 1. Mannschaft des FC Basel zu beschränken und es seien Areale ausserhalb des Kantons Basel-Stadt aus dem Rayon zu streichen. Mit Schreiben vom 2. November 2015 hat das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit seiner Stellungnahme vom 27. Januar 2016 die Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hält mit Replik vom 29. Februar 2016 an seinen Anträgen fest. Die Tatsachen und Vorbringen ergeben sich, soweit vorliegend von Belang, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 2. November 2015, gestützt auf § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG; SG 153.100) und § 12 des baselstädtischen Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100).
1.2
1.2.1 Gemäss
§ 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene
Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse im Zeitpunkt der
Entscheidung über das Rechtsmittel aktuell sein (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches
Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1931). Damit soll
sichergestellt werden, dass einer Behörde nur konkrete und nicht bloss
theoretische oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden (SCHWANK, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des
Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008,
Rechtsschutzinteresse weg, so führt dies zu einem Nichteintretensentscheid (Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 500, ebenso Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005,
S. 277 ff., 292; vgl. auch VGE VD.2011.201 vom
11. September 2012). Ausnahmsweise kann auf das Erfordernis des
aktuellen praktischen Interesses verzichtet werden, wenn die gerügte
Rechtsverletzung sich jederzeit wiederholen könnte und eine rechtzeitige
gerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (sog. virtuelles
Interesse BGE 140 III 92 E. 1.1 S. 94 mit Hinweis).
1.2.2 Vorliegend ist das dem Rekurrenten auferlegte Rayonverbot während des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens am 11. Dezember 2015 ausgelaufen. Soweit der Rekurrent daher dessen Aufhebung sowie eventualiter dessen Begrenzung verlangt, ist das Bestehen eines aktuellen Rechtschutzinteresses fraglich. Der Rekurrent hat bereits mit der Rekursbegründung vom 8. Oktober 2015 mit Blick auf das in zwei Monate ablaufende Rayonverbot ausgeführt, dass er ein aktuelles Rechtsschutzinteresse habe, weil der betreffende Eintrag in der Datenbank HOOGAN während weiterer drei Jahre gespeichert bliebe, bei einer Gutheissung des Rekurses aber gelöscht oder zumindest gekürzt würde. Es bestünde auch ein virtuelles Interesse an der gerichtlichen Beurteilung der Modalitäten der Rayonverbote in Basel, weil sich das Verwaltungsgericht bislang noch nie zu diesen Fragen geäussert habe (Rekursbegründung, Rz 3). An dieser Auffassung hat er auch replicando festgehalten (Replik, Rz 2).
1.2.3 Das Bundesgericht bejaht in seiner Rechtsprechung ein aktuelles Rechtsschutzinteresse des von einem Rayonverbot Betroffenen, auch wenn im Zeitpunkt seines Urteils das Rayonverbot bereits abgelaufen ist (BGer 1C_88/2011 vom 15. Juni 2011 E. 1). Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH; SR 120.52) werden in diesem Daten von Personen erfasst, die sich anlässlich einer Sportveranstaltung im In- oder Ausland gewalttätig verhalten haben und gegen die eine Massnahme nach Art. 6 Abs. 2 lit. a dieser Verordnung verfügt wurde. Dementsprechend werden in diesem elektronischen Informationssystem Personen eingetragen, gegen die Massnahmen nach kantonalem Recht wie Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam verhängt worden sind. Diese Personendaten und die mit den einzelnen Massnahmen verbundenen Informationen werden frühestens nach 3 Jahren bzw. bei Hinzutreten weiterer Massnahmen nach spätestens zehn Jahren gelöscht (Art. 12 VVMH). Das Verwaltungsgericht folgt dieser Rechtsprechung (VGE VD.2014.248 vom 2. September 2015 E. 1.2.2). Denn es liegt auf der Hand, dass dem Betroffenen durch die Eintragung in der Datenbank HOOGAN über die Geltungsdauer des Rayonverbots selbst hinaus Nachteile entstehen können. Er muss deshalb die Möglichkeit haben, die Aufhebung des Rayonverbots auch nach dessen Ablauf zu verlangen, wenn der Verdacht gewalttätigen Verhaltens sich nachträglich als ungerechtfertigt erweist (BGer 1C_88/2011 vom 15. Juni 2011 E. 3.5).
1.2.4 Ein aktuelles Rechtsschutzinteresses des Rekurrenten könnte nur bejaht werden, wenn der Eintrag des ausgesprochenen Rayonverbot ganz gelöscht werden könnte, was nach dem unter E. 1.2.3 Gesagten nur der Fall sein könnte, wenn sich der Verdacht gewalttätigen Verhaltens im Sinne von Art. 2 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (nachfolgend: Konkordat; SG 123.400) als ungerechtfertigt erweisen würde. Der Rekurrent hatte im vorinstanzlichen Verfahren noch bestritten, die Person zu sein, die gemäss dem Bildmaterial der Stadionüberwachungskamera anlässlich des Meisterschaftsheimspiels des FC Basel gegen den BSC Young Boys am 17. Mai 2015 eine Pyrofackel angezündet und hinter die Absperrungen am Spielfeldrand gelegt hatte. Die Vorinstanz kam in ihren Erwägungen zu diesem Vorbringen zum Schluss, dass der Rekurrent auch anhand seiner Identitätskarte, die er anlässlich seiner Akteneinsichtnahme vom 13. August 2015 vorzulegen hatte, der Person auf der Stadionüberwachungskamera zugeordnet werden könne. Sie erachtete deshalb seine Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Sinne des Konkordats als nachgewiesen, weshalb sie die Verhängung des Rayonverbots grundsätzlich als zulässig erachtete (angefochtener Entscheid, E. 3). Diese Erwägungen ficht der Rekurrent mit seinem Rekurs an das Verwaltungsgericht nicht mehr an, namentlich bestreitet er nicht, an besagtem Fussballspiel eine Pyro-fackel gezündet und hinter die Absperrungen am Spielfeldrand gelegt zu haben. Auch wenn er mit dem vorliegenden Rekurs formal die Aufhebung des Rayonverbots anbegehrt hat, befassen sich seine Vorbringen ausschliesslich mit der Verhältnismässigkeit des Rayonverbots, genauer mit dessen Ausgestaltung in zeitlicher, sachlicher und örtlicher Hinsicht. Zielen die Vorbringen des Rekurrenten im Ergebnis einzig darauf ab, das ihm gegenüber ausgesprochene Rayonverbot gemäss seinen Eventualanträgen enger zu fassen, führt das nicht dazu, dass bei deren Gutheissung das Rayonverbot in der Datenbank HOOGAN gelöscht würde oder zumindest weniger lang eingetragen bliebe. Art. 12 VVMH, welcher die Aufbewahrungsdauer und Löschung der Daten regelt, trifft diesbezüglich keinerlei Unterscheidungen. Unabhängig von der Dauer und den weiteren Modalitäten des jeweiligen Rayonverbots bleibt dieses während drei Jahren im Informationssystem des fedpol eingetragen. Daraus folgt, dass, selbst wenn man den Vorbringen des Rekurrenten ganz oder teilweise folgen und das gegen ihn ausgesprochene Rayonverbot entsprechend korrigieren würde, die Eintragung in der Datenbank HOOGAN unverändert frühestens nach drei Jahren gelöscht würde. Unter diesen Umständen ist ein aktuelles Rechtsschutzinteresse des Rekurrenten an der Beurteilung seines Rekurses zu verneinen.
Auch ein virtuelles Rechtsschutzinteresse kann nicht bejaht werden. Auch wenn sich das Verwaltungsgericht zu vorliegend aufgeworfenen Fragen wie namentlich der Einschliessung von öffentlichen Einrichtungen wie das Bethesda-Spitals oder das Gartenbad St. Jakob oder von Verkehrswegen in den Rayon sowie der Ausdehnung des Rayons auf Gebiete im Kanton Basel-Landschaft bislang nicht geäussert hat, besteht entgegen den Vorbringen des Rekurrenten kein Anlass, sich hier damit zu befassen. Denn diese Fragen, mögen sie auch von grundsätzlicher Bedeutung sein, können durchaus im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens beurteilt werden, namentlich dann, wenn ein Rayonverbot angefochten wird, das für die Dauer von einem Jahr ausgesprochen worden ist (VGE VD.2014.248 vom 7. Juni 2016 E. 1.2.2). Es bleibt somit einzig noch die Rüge des Rekurrenten zu beurteilen, die Vorinstanz habe ihm zu Unrecht Verfahrenskosten auferlegt, obschon sie eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs festgestellt habe (dazu nachstehend E. 2).
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler VGE VD.2010.189 vom 9. Februar 2011 E. 1.1 mit Hinweisen).
1.4 Der Rekurrent hat replicando die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verlangt, wofür er sich auf Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) beruft (Replik, S. 4 f.). Nach dieser Bestimmung hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen Gericht in einem fairen Verfahren öffentlich und innerhalb angemessener Fristen verhandelt wird. Auch wenn ein Rayonverbot aus der Sicht des betroffenen Fussballfans subjektiv als pönal empfunden wird, stellt seine Anordnung entgegen der Auffassung des Rekurrenten keinen Entscheid über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Rayonverbote polizeilicher Natur und dienen präventiv der Gefahrenabwehr (BGE 137 I 31 E. 5.2 S. 43; BGer 1C_88/2011 vom 15. Juni 2011 E. 3.5). Während strafrechtliche Sanktionen die nachträgliche Ahndung von Verstössen bezwecken, sind die Konkordatsmassnahmen auf das zukünftige Verhalten ausgerichtet und gelangen unabhängig von der strafrechtlichen Beurteilung bereits verübter Gewalttaten zur Anwendung. Entsprechend qualifiziert das Bundesgericht das Konkordat als verwaltungsrechtlichen Erlass, weshalb sich aus den in Art. 6 Ziff. 1 EMRK verankerten Garantien keine verfahrensrechtlichen Ansprüche bei der Beurteilung von Rayonverboten ableiten lassen (BGE 140 I 2 E. 6 S. 16 ff.). Da der Rekurrent seinen Antrag nicht weiter begründet und auch sonst keine Gründe ersichtlich sind, die eine öffentliche Verhandlung zwingend erscheinen lassen, kann das vorliegende Urteil ohne Weiteres auf dem Zirkulationsweg gefällt werden.
2.1 Der Rekurrent beanstandet die Kostenauferlegung im angefochtenen Entscheid. Die Vorinstanz habe in E. 2 ihres Entscheids eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Polizei anerkannt, welche aber im vorinstanzlichen Verfahren geheilt worden sei. Er hält unter Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung dafür, dass im Fall, dass der Betroffene gezwungen sei, ein Rechtsmittel zu ergreifen, um sich erstmals Gehör zu verschaffen, die Rechtsmittelinstanz ihm auch bei Abweisung der Beschwerde keine Kosten auferlegen dürfe (Rekursbegründung, Rz 5 f.).
2.2 Gemäss § 6 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG; SG 153.800) können der unterliegenden Partei im verwaltungsinternen Rekursverfahren die amtlichen Kosten ganz oder teilweise auferlegt werden. Wie sich aus der Kann-Formulierung dieser Bestimmung ergibt, kann von diesem sog. Unterliegerprinzip abgewichen werden, wenn es die Umstände im Einzelfall rechtfertigen wie etwa bei Verfahrensfehlern (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Basel 2003, S. 211 f.). Wie der Rekurrent richtig anmerkt, hat das Bundesgericht in BGer 1C_233/2007 vom 14. Februar 2008 E. 2.1.3 ausgeführt, dass im Falle, dass ein Betroffener gezwungen ist, Beschwerde zu erheben, um sich erstmals Gehör zu verschaffen, ihm die Rechtsmittelinstanz – unter Vorbehalt der Trölerei und des Rechtsmissbrauchs - auch bei Abweisung keine Kosten auferlegt werden dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann aber, wenn eine Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren geheilt wird, diesem Umstand auch bloss durch eine angemessene Reduktion der amtlichen Gebühren Rechnung getragen werden (BGer 1C_41/2014 vom 24. Juli 2014 E. 7.3, ferner auch BGer 6B_1/2015 vom 25. März 2015 E. 4).
2.3 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz dem Rekurrenten nur eine reduzierte Spruchgebühr auferlegt (angefochtener Entscheid, E. 10). Sie hat damit den Besonderheiten des vorliegenden Falls ausreichend Rechnung getragen. Warum die Vorinstanz ganz von der Auferlegung von Kosten hätte absehen müssen, begründet der Rekurrent nicht. Der blosse Hinweis auf einen einzigen bundesgerichtlichen Entscheid vermag der Begründungspflicht im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren nicht zu genügen, wenn die Rechtsprechung des Bundesgerichts bei Verfahrensausgängen wie dem vorliegenden auch die blosse Herabsetzung der Verfahrenskosten zulässt.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rekurrent, nachdem das gegen ihn verhängte Rayonverbot zwischenzeitlich abgelaufen ist, weder ein aktuelles noch ein virtuelles Rechtsschutzinteresse an dessen Beurteilung durch das Verwaltungsgericht (mehr) hat, so dass insoweit auf seinen Rekurs nicht einzutreten ist. Der Rekurs gegen die Kostenauferlegung im vorinstanzlichen Verfahren ist abzuweisen. Gemäss dem Ausgang des Verfahrens gehen dessen Kosten in der Höhe von CHF 750.– zu Lasten des Rekurrenten (§ 30 Abs. 1 VRPG). Bei deren Festsetzung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass in der Hauptsache, dem Rayonverbot, nur über das Eintreten auf den Rekurs zu befinden war.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 750.–.
Mitteilung an:
Rekurrent
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
Justiz- und Sicherheitsdepartements
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.