Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.23
URTEIL
vom 2. Mai 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw Sabrina Gubler
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Migrationsamt Basel-Stadt
Spiegelgasse 12, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 2. Januar 2017
betreffend Nichteintreten auf einen Rekurs mangels Rekursbegründung / Wiedereinsetzung
Sachverhalt
Das Migrationsamt des Kantons Basel-Stadt verfügte am 6. Oktober 2016, dass die Aufenthaltsbewilligung zu Ausbildungszwecken von A____ nicht mehr verlängert werde. Er werde aus der Schweiz weggewiesen. Für die Ausreise wurde ihm eine Frist bis zum 5. Januar 2017 gesetzt. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2016 erhob A____ beim Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) Rekurs. Das JSD trat mit Entscheid vom 2. Januar 2017 auf den Rekurs mangels Rekursbegründung nicht ein.
Dagegen hat der A____ mit Schreiben in englischer Sprache datiert am 9. Januar 2017, welches er am 11. Januar 2017 persönlich auf der Staatskanzlei vorbeigebracht hat, Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erhoben. Das Präsidialdepartement hat den Rekurrenten am 16. Januar 2017 mit Hinweis auf § 76 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt aufgefordert, seine Rekurseingabe bis zum 23. Januar 2017 auf Deutsch einzureichen, ansonsten nicht auf den Rekurs eingetreten werden könne. Dieser Aufforderung ist der Rekurrent innert Frist nachgekommen. Das Präsidialdepartement hat den Rekurs am 26. Januar 2017 an das Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid überwiesen. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, sofern für den vorliegenden Entscheid von Belang, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 3. März 2015 [GOG, SG 154.100]) zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungsrates vom 26. Januar 2017 sowie § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege vom 14. Juni 1928 (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt vom 22. April 1976 (Organisationsgesetz [OG, SG 153.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und Änderung. Somit ist er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs berechtigt.
1.2 Fraglich erscheint, ob der Rekurrent seinen Rekurs mit der Eingabe vom 9. Januar 2017 genügend begründet hat. Gemäss § 46 Abs. 2 OG wie auch nach § 16 Abs. 2 VRPG hat ein Rekurs Anträge, Angabe der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten. Dabei hat die rekurrierende Partei ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen. Aus den Anträgen muss hervorgehen, in welchen Punkten die angefochtene Verfügung aufgehoben oder abgeändert werden soll. Das Verwaltungsgericht prüft eine angefochtene Verfügung nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten Beanstandungen. In diesem Sinne gilt das Rügeprinzip (Wullschleger/ Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM, 2005, S. 277 ff., 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 447 ff., 504; VGE VD.2016.62 vom 30. September 2016 E. 1.2.1). Bei juristischen Laien werden an die Substantiierung des Rekurses dabei allerdings geringere Anforderungen gestellt, wobei auch hier nur auf solche Punkte eingetreten wird, welche Verfahrensgegenstand bilden (VGE VD.2016.60 vom 30. September 2016 E. 1.3.1, VD.2015.91 vom 6. August 2015 E. 1.2.1, VD.2012.191 vom 12. Juni 2013 E. 2.2.2, VD.2012.245 vom 27. März 2013 E. 2.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435 ff., 451; für das verwaltungsgerichtliche Verfahren vgl. VGE VD.2012.245 vom 27. März 2013 E. 2.1 mit Hinweisen, VGE 715/2004 vom 5. Januar 2005 E.II.1.c und Wullschle-ger/Schröder, a.a.O., S. 304).
Mit seinem Rekurs wehrt sich der Rekurrent gegen die Wegweisungsverfügung des Migrationsamtes vom 6. Oktober 2016. Er habe schon bei der Vorinstanz über seinen damaligen Rechtsvertreter gegen diese Verfügung Rekurs angemeldet, aber aufgrund eines Missverständnisses sei keine Begründung eingereicht worden. Der Rekurrent wehrt sich mit diesem kurzen Vorbringen gegen den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz. Insofern vermag er als Laie den Begründungsanforderungen gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 VRPG knapp zu genügen. Die übrigen Rügen des Rekurrenten sind unbeachtlich, da sie nicht die strittige Frage des Eintretens im vor-instanzlichen Verfahren, sondern die Sache selbst betreffen.
1.3 Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.
1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vor-instanz das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
2.1 Es ist vorliegend unbestritten, dass im departementalen Rekursverfahren keine Rekursbegründung innert Frist eingereicht worden ist. Weder die Ausführungen des Rekurrenten in der Rekursanmeldung vom 18. Oktober 2016 noch jene in der Eingabe vom 7. Dezember 2016 können als den gesetzlichen Anforderungen genügende Rekursbegründung qualifiziert werden. Das Schreiben vom 7. Dezember 2016 enthält den Verfahrensantrag, dem Rekurs sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Des Weiteren teilt der damalige mandatierte Anwalt mit, dass er den Rekurrenten nicht mehr vertrete, und ersucht darum, dass dem Rekurrenten die Frist zur Einreichung einer Rekursbegründung angemessen zu erstrecken und allfällige zukünftige Korrespondenz direkt dem Rekurrenten zuzustellen sei. Da keine Rekursbegründung eingereicht worden ist, ist die Vorinstanz auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten.
2.2 Der Rekurrent macht mit seinem Rekurs geltend, er habe über die Kanzlei seines damaligen Rechtsvertreters den Rekurs bei der Vorinstanz angemeldet. Aufgrund eines Missverständnisses sei aber leider keine Rekursbegründung eingereicht worden. Es ist somit nachfolgend zu prüfen, ob ein Grund für eine Wiedereinsetzung vorliegt.
2.2.1 Soweit der Rekurrent mit seinem Rekurs implizit die Wiederherstellung der Frist beantragt, ist darauf hinzuweisen, dass er keine Frist im verwaltungsgerichtlichen, sondern im verwaltungsinternen Verfahren verpasst hat. Ein Gesuch um Wiedereinsetzung in den vorigen Stand des Verfahrens wäre daher beim JSD und nicht beim Verwaltungsgericht zu stellen gewesen (VGE VD.2016.242 vom 1. März 2017 E. 3.2, VD.2017.9 vom 4. Februar 2017 E. 2.4 und VD.2011.75 vom 4. Juli 2011 E. 3.1). Von einer Überweisung der Sache an die Vorinstanz zur Beurteilung des Wiedereinsetzungsgesuchs ist jedoch abzusehen, da die Voraussetzungen für eine Fristwiederherstellung, wie im Folgenden darzulegen ist, nicht erfüllt sind.
2.2.2 Das auf das vorinstanzliche Verfahren anwendbare OG enthält keine ausdrückliche Vorschrift über die Wiedereinsetzung im Falle einer Fristversäumnis im verwaltungsinternen Rekursverfahren. Das Verwaltungsgericht anerkennt aber das Institut der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in ständiger Rechtsprechung aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze sowohl für das verwaltungsinterne als auch für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren. Gemäss dieser Praxis liegt dort, wo die Voraussetzungen für den Wiedereinsetzungsanspruch im Gesetz nicht umschrieben sind, eine echte Gesetzeslücke vor, die nach objektiven Kriterien zu füllen ist, indem das Gericht anstelle des Gesetzgebers eine abstrakte Regel aufstellt. Dabei hat es sich an das geltende objektive Recht und die darin enthaltenen Wertungen anzulehnen und nach Möglichkeit bestehende Verfahrensvorschriften analog zur Anwendung zu bringen (VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1, VD.2013.191 vom 14. April 2014 E. 2.3.1 und VD.2011.135 vom 22. März 2012 E. 2.2.1, mit Hinweisen). Für das verwaltungsinterne Verfahren wird praxisgemäss eine analoge Anwendung der Regelung von § 147 Abs. 5 des Gesetzes über die direkten Steuern vom 12. April 2000 (Steuergesetz [StG, SG 640.100]) vorgenommen (VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1, VD.2013.191 vom 14. April 2014 E. 2.3.1, VD.2011.75 vom 4. Juli 2011 E. 3.2 und VD.2010.167 vom 20. September 2010 E. 2.3.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss., Basel 2003, S. 140). Diese Bestimmung setzt für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand voraus, dass die säumige Person von der Einhaltung der verpassten Frist durch ein unverschuldetes Hindernis abgehalten war. Damit wird ein allgemeines Prinzip des Verfahrensrechts zum Ausdruck gebracht, wonach die Wiederherstellung einer gesetzlichen Frist verlangt werden kann, wenn eine Partei oder ihr Vertreter unverschuldet davon abgehalten worden ist, innert Frist zu handeln (BGer 1C_491/2008 vom 10. März 2009 E. 1.2; VGE VD.2015.50/ VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2016, 7. Auflage, N 1158; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 115). Als unverschuldet gilt ein Versäumnis, wenn dafür objektive Gründe vorliegen und der säumigen Partei keine Nachlässigkeit vorgeworfen werden kann. Massgeblich sind nur Gründe, die einer Person die Wahrung ihrer Interessen auch bei Einsatz der gehörigen Sorgfalt gänzlich verunmöglichen oder in unzumutbarer Weise erschweren (VGE VD.2017.9 vom 4. Februar 2017 E. 2.4). Taugliche Entschuldigungsgründe bilden etwa Naturkatastrophen, Militärdienst oder eine schwerwiegende Erkrankung. Arbeitsüberlastung, organisatorische Unzulänglichkeiten oder Ferien fallen hingegen nicht darunter (VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1; Vogel, in Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das verwaltungsverfahren, Zürich 2008, Art. 24 N 10 mit Hinweisen).
Mit Schreiben vom 7. Dezember 2016 teilte der damalige Rechtsvertreter des Rekurrenten der Vorinstanz mit, dass er den Rekurrenten nicht mehr vertrete. Es ist offensichtlich, dass er die Beendigung des Mandats auch dem Rekurrenten mitgeteilt hat. Mit an den Rekurrenten persönlich adressiertem Schreiben vom 8. Dezember 2016 erstreckte die Vorinstanz die Frist zur Einreichung der Rekursbegründung peremptorisch bis zum 22. Dezember 2016. Unter diesen Umständen musste dem Rekurrenten klar sein, dass er dafür verantwortlich war, bis am 22. Dezember 2016 eine Rekursbegründung einzureichen. Soweit der Rekurrent vorliegend geltend macht, aufgrund eines – nicht weiter ausgeführten – „Missverständnisses“ nicht in der Lage gewesen zu sein, die Rekursbegründung einzureichen, ist dieses „Missverständnis“ daher selbstverschuldet. Es liegt somit kein unverschuldetes Hindernis des Rekurrenten vor, weshalb eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand des Verfahrens nicht möglich ist.
Dem Gesagten nach sind der Rekurs gegen den Nichteintretensentscheid der Vor-instanz mangels Rekursbegründung wie auch das sinngemäss gestellte Gesuch um Wiedereinsetzung in den vorigen Stand des Verfahrens abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Die Kosten sind auf CHF 600.– festzulegen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 600.– einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrent
Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die a.o. Gerichtsschreiberin
MLaw Sabrina Gubler
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.