Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.170
VD.2016.171
VD.2016.184
VD.2016.193
URTEIL
vom 21. August 2017
Mitwirkende
lic. iur. Christian Hoenen, lic. iur. André Equey, Prof. Dr. Jonas Weber
und Gerichtsschreiber Dr. Nicola Inglese
Beteiligte
A____ Rekurrentin
c/o [...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Amt für Justizvollzug, Strafvollzug
Spiegelgasse 12, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen die Zwischenentscheide des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 29. Juni, 6. Juli, 11. und 19. August 2016
betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
Sachverhalt
Das Strafgericht des Kantons Basel-Stadt sprach A____ (Rekurrentin) am 27. Januar 2011 der mehrfachen qualifizierten Brandstiftung, der mehrfachen versuchten qualifizierten Brandstiftung, der mehrfachen Drohung, des Hausfriedensbruchs sowie der mehrfachen Übertretung des Personenbeförderungsgesetzes durch Missbrauch der Notbremse schuldig und verurteilte sie zu einer Freiheitsstrafe von vier Jahren. Der Vollzug der Freiheitsstrafe wurde zugunsten einer stationären therapeutischen Massnahme aufgeschoben. Mit Beschluss des Strafgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 12. Januar 2016 wurde die Massnahme um fünf Jahre verlängert.
Mit Verfügung vom 26. April 2016 ordnete die Vollzugsbehörde Zwangsmassnahmen (Zwangsmedikation, Zwangsfixation und Zwangsisolation) für die Dauer von 30 Tagen an. Weitere, gleichartige Massnahmen wurden am 2. Juni, 28. Juni, 18. Juli und 15. August 2016 verfügt, wobei jeweils einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen wurde. Gegen diese Verfügungen erhob die Rekurrentin Rekurs beim Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt (JSD), wobei sie jeweils die Wiederherstellung der – durch die Vollzugsbehörde entzogenen – aufschiebenden Wirkung für die Dauer des Rekursverfahrens beantragte. Diese Anträge wies das JSD u.a. mit Zwischenentscheiden vom 29. Juni, 6. Juli, 11. und 19. August 2016 ab. Das JSD entschied jeweils, dass das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abgewiesen wird und die Zwangsmassnahmen nicht ausgesetzt werden.
Gegen die Zwischenentscheide des JSD betreffend die Nicht-Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung erhob die Rekurrentin mit Eingaben vom 11. Juli, 18. Juli, 15. und 23. August 2016 jeweils Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, welche mit Beschlüssen vom 4. und 24. August sowie 8. September 2016 an das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt überwiesen wurden. Mit Verfügung vom 31. August 2016 ordnete der instruierende Gerichtspräsident an, dass die Verfahren VD.2016.170, VD.2016.171 sowie VD.2016.184 zusammengelegt werden. In der Verfügung wurde das Gesuch um vorsorgliche Anweisung der Vollzugsbehörde respektive der involvierten medizinischen Institutionen, während der Dauer dieses vorliegenden Verfahrens keine Zwangsmassnahmen in Form von Zwangsmedikation, Zwangsfixation und Zwangsisolation gegenüber der Rekurrentin anzuordnen, abgewiesen. Mit Eingaben vom 5. September bzw. 23. September 2016 hat das JSD beantragt, dass auf diese Rekurse nicht einzutreten sei, diese eventualiter abzuweisen seien. Ausserdem sei das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege abzuweisen; unter o/e-Kostenfolge zu Lasten der Rekurrentin. Mit Replik vom 30. September 2016 bzw. Eingabe vom 17. Oktober 2016 hält die Rekurrentin an ihren Rekursen vollumfänglich fest. Das Bundesgericht hat die gegen den Entscheid des instruierenden Gerichtspräsidenten vom 31. August 2016 erhobene Beschwerde mit Urteil vom 10. Oktober 2016 abgewiesen, soweit es darauf eintrat. Mit Entscheid der Abteilung Strafvollzug des Amts für Justizvollzug vom 22. November 2016 wurde die in Bezug auf die Rekurrentin bestehende stationäre Massnahme per 5. Dezember 2016 aufgehoben. Mit Antrag vom 1. Dezember 2016 beantragte die Abteilung Strafvollzug des Amts für Justizvollzug beim Strafgericht Basel-Stadt die Verwahrung der Rekurrentin.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Rekurse ergibt sich aus den Überweisungsbeschlüssen des Präsidialdepartements vom 4. und 24. August sowie 8. September 2016 in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VPRG; SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100). Mit Verfügung vom 31. August 2016 ordnete der instruierende Gerichtspräsident an, dass die Verfahren VD.2016.170, VD.2016.171 sowie VD.2016.184 zusammengelegt werden. Angesichts des formell und inhaltlich gleichgelagerten Streitgegenstands kann auch das Verfahren VD.2016.193 mit den genannten Verfahren zusammengelegt und mit vorliegendem Entscheid abgeurteilt werden. Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist grundsätzlich das Dreiergericht (§ 88 Abs. 2 i.V.m. § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; SG 154.100]). Demgegenüber ist gemäss § 45 Abs. 1 des GOG der Verfahrensleiter für die Abschreibung des Verfahrens infolge Gegenstandslosigkeit einschliesslich des Kostenentscheids zuständig (VGE VD.2016.49 vom 19. Juni 2017 E. 1.1, VD.2016.27 vom 2. Mai 2017 E. 1.1). Liegen Gründe sowohl für das Nichteintreten als auch für eine Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit vor, ergeht ein Prozessurteil durch das Dreiergericht.
1.2 Anfechtungsobjekte der vorliegend zu beurteilenden Rekurse sind verschiedene Zwischenenverfügungen der Vorinstanz. Zwischenverfügungen sind gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig anfechtbar, wenn sie für den Rekurrenten einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Einen solchen Nachteil bewirkt nach der Praxis des Verwaltungsgerichts unter anderem der Entzug der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels (vgl. Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005 S. 277 ff., 281 f.; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser, Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 484). Dem entspricht auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.110) (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 1.2). Gleiches muss grundsätzlich für die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gelten (vgl. VGE VD.2016.176 vom 13. Oktober 2016 E. 1.1, VD.2016.162 vom 12. August 2016 E. 1.2). Ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil auch bei der Anordnung akutmedizinischer Zwangsmassnahmen insbesondere zur Verhinderung einer akuten Selbstgefährdung angenommen werden muss, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen offenbleiben.
1.3
1.3.1 Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Zwischenverfügungen von diesen unmittelbar berührt. Eine weitere Voraussetzung für die Anhandnahme der Rekurse ist aber jeweils das Bestehen eines aktuellen Rechtschutzinteresses. Diese Bedingung ist erfüllt, wenn die Gutheissung des Rekurses der Rekurrentin einen praktischen Nutzen eintragen würde. Entfällt das schutzwürdige Interesse während des Verfahrens, so führt dies zu einem Abschreibungsentscheid. Damit soll vermieden werden, dass ein Rechtsmittel zur Beurteilung einer rein abstrakten Rechtsfrage ergriffen wird (vgl. BGer 2C_140/2012 vom 2. August 2012 E. 3.1 und 3.4; VGE VD.2016.90 vom 8. Juni 2016 E. 1.2). Es darf namentlich nicht Aufgabe staatlicher Behörden sein, Rechtsgutachten zu erstatten (BVGer B-3694/2010 vom 6. April 2011 E. 2.1.2). Auf das Erfordernis des aktuellen Interesses wird indessen ausnahmsweise verzichtet, wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen kann, seine rechtzeitige Überprüfung auf dem Rekursweg jedoch wegen der Dauer des Verfahrens kaum je möglich und deshalb kein endgültiger Entscheid in Grundsatzfragen herbeizuführen ist (Stamm, a.a.O., 500; Wullschleger/Schröder, a.a.O., 292 f.; BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; VGE 760/2006 vom 16. Februar 2007, 734/2006 vom 10. Januar 2007). Damit auf einen Rekurs eingetreten werden kann, hat der Rekurrent zudem seinen Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen. Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die angefochtene Verfügung von sich aus unter allen nur erdenklichen Aspekten zu untersuchen. Vielmehr gilt das sog. Rügeprinzip (Stamm, a.a.O., S. 504). Von einem anwaltlich vertretenen Rekurrenten darf erwartet werden, dass er deutlich zum Ausdruck bringt, worum es ihm geht und er insbesondere auch sein Rechtsschutzinteresse substantiiert offenlegt.
1.3.2 Anfechtungsgegenstand der vorliegenden Rekurse bildet die mit Entscheiden vom 29. Juni, 6. Juli, 11. und 19. August 2016 vom JSD jeweils verweigerte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses gegen die Anordnung von medizinisch indizierten Zwangsmassnahmen. Die im Rahmen der stationären Massnahme jeweils befristet angeordneten Zwangsmassnahmen sind inzwischen abgelaufen, weshalb kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr vorliegt. Ein solches Rechtsschutzinteresse wird auch von der anwaltlich vertretenen Rekurrentin in Verletzung des Rügeprinzips nicht substantiiert. Die Rekurrentin stellt im Gegenteil die akutmedizinischen Anordnungen explizit – auch replicando – nicht in Frage. Damit relativiert sie – wie auch die Vorinstanz mit Stellungnahme vom 5. September 2016 treffend erkannt hat – ein irgendwie geartetes Rechtsschutzinteresse an der vorsorglichen Aufhebung der Zwangsmassnahmen. Auch der von der anwaltlich vertretenen Rekurrentin angeführte Grund für ein ausnahmsweises Eintreten auf den Rekurs trotz Wegfalls des Rechtsschutzinteresses, wonach sich die aufgeworfene „grundsätzliche Frage“ jederzeit wiederholen könne, vermag unter diesen Umständen nicht zu überzeugen. Es ist mit dem Gesagten nicht genau ersichtlich, welchen konkreten und praktischen Nutzen der Rekurrentin eine Gutheissung des Rekurses bringen würde. Vielmehr erweist sich das dem Rekurs zu Grunde liegende Anliegen in erster Linie als abstrakte Rechtsfrage.
Wie bereits das Bundesgericht festgestellt hat, beanstandet die Rekurrentin im Wesentlichen die seit dem 26. April 2016 praktizierte Anordnung von Zwangsmassnahmen durch die Vollzugsbehörde, die nicht zwischen sog. massnahmenindizierten Behandlungen auf der Grundlage von Art. 59 StGB und sog. medizinisch indizierten Behandlungen, die nicht auf Art. 59 Strafgesetzbuch (StGB; SR 311.0) abgestützt werden könnten, differenziere. Die Rekurrentin führt an, dass sich die angeordneten Massnahmen nicht auf Art. 59 StGB stützen dürften, da sich damit keine bessere Legalprognose erzielen lasse. Daraus kann – wenn überhaupt – höchstens ein Interesse an der umgehenden Nichtanwendbarkeit der mit Beschluss des Strafgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 12. Januar 2016 angeordneten Verlängerung der stationären therapeutischen Massnahme um weitere fünf Jahre abgeleitet werden. Dies ist aber nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und kann in dessen Rahmen nicht beurteilt werden (vgl. BGer 6B_1126/2016 vom 10. Oktober 2016 E. 2.3). Abgesehen davon, hat das Amt für Justizvollzug die stationäre Massnahme mit Entscheid vom 22. November 2016 per 5. Dezember 2016 ohnehin inzwischen aufgehoben und festgestellt, dass keine Reststrafe zu vollziehen sei. Insofern wäre auch das allfällige Interesse der Rekurrentin an der Überprüfung der Verlängerung der stationären therapeutischen Massnahme dahingefallen und damit gegenstandlos geworden, was aber nicht abschliessend erörtert werden muss.
Aus dem Gesagten folgt, dass auf die Rekurse, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sind, nicht eingetreten wird.
1.3.3 Im Übrigen wäre, selbst wenn man auf die Rekurse eintreten würde, diesen kein Erfolg beschieden.
Angefochten sind Zwischenentscheide der Vorinstanz, mit denen diese jeweils die Gesuche um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Rekurse gegen die Verfügung des Strafvollzugs betreffend Anordnung von Zwangsmassnahmen abgewiesen hat. Mit der beantragten Wiederherstellung des Suspensiveffekts ihrer Rekurse verlangt die Rekurrentin den Erlass vorsorglicher Verfügungen. Vorsorgliche Massnahmen ergehen aufgrund einer bloss provisorischen Prüfung der Sach- und Rechtslage; erforderlich ist eine Interessenabwägung, wobei der zuständigen Behörde der Natur der Sache nach ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Sie ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen. Der vermutliche Ausgang des Verfahrens darf bloss, aber immerhin dann mit in Betracht gezogen werden, wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels (positiv oder negativ) eindeutig sind (sog. Hauptsachenprognose; vgl. BGE 139 I 37 E. 2.2 S. 40; 130 II 149 E. 2.2 S. 155; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2017.56 vom 17. Mai 2017 E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 3.1, VD.2016.239 vom 5. Januar 2017 E. 2.1.1, VD.2016.58 vom 20. Juli 2016 E. 1.4; jeweils mit weiteren Hinweisen).
Den angefochtenen Entscheiden des JSD kann entnommen werden, dass sich die angeordneten Zwangsmassnahmen (Zwangsmedikation, Zwangsfixation, Zwangsisolation) primär auf den akuten Schutz der Rekurrentin vor Selbstgefährdung beziehen, was in den Zwischenentscheiden des JSD trefflich begründet wird und – wie erwähnt – von der Rekurrentin nicht in Frage gestellt wird. Zumindest für den Summarentscheid bezüglich der Frage der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann der Rekursbegründung der anwaltlich vertretenen Rekurrentin nicht entnommen werden, welche konkreten Zwangsmassnahmen nicht diesem Zweck dienen sollten. Gleich verhält es sich mit den Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs, der Verletzung der Rechtsweggarantie und der Verletzung des Grundsatzes des fairen Verfahrens. Wie bereits das Bundesgericht betreffend Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erwogen hat, stellt die Tatsache, dass während der Rechtsmittelverfahren zufolge Entzugs beziehungsweise Nicht-Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung die angeordneten Massnahmen durchgeführt werden, weder eine Verletzung der Rechtsweggarantie noch eine Verletzung des Anspruchs auf ein faires Verfahren dar. Die Rekurrentin lässt auch in diesem Zusammenhang ausser Acht, dass die Nicht-Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Wesentlichen damit begründet wurde, dass die Rekurrentin vor schwerwiegender und akuter Selbstgefährdung zu schützen sei, womit sie sich in ihren Rekursen nicht substantiiert auseinandersetzt (vgl. BGer 6B_1126/2016 vom 10. Oktober 2016 E. 2.3). Damit hätten im Falle des Eintretens die Rekurse gegen die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen werden müssen.
Zu entscheiden bleibt über die Kosten des Verfahrens und über die Frage der Zusprechung einer Parteientschädigung an die anwaltlich vertretene Rekurrentin.
2.1 Der Kostenentscheid im Falle der Gegenstandslosigkeit eines Verfahrens respektive eines Nichteintretensentscheids infolge des Wegfalls des Rechtsschutzinteresses richtet sich nach ständiger Rechtsprechung je nach Lage des Einzelfalls danach, wer das Rekursverfahren veranlasst hat, wie das Verfahren mutmasslich ausgegangen wäre und bei welcher Partei die Gründe eingetreten sind, welche das Verfahren gegenstandslos werden liessen (VGE VD.2016.49 vom 19. Juni 2017 E. 2.1, VD.2016.27 vom 2. Mai 2017 E. 2.1). Bei der Beurteilung der Kostenfolgen im Rekursverfahren muss der angefochtene Entscheid nur einer summarischen Prüfung unterzogen werden (VGE VD.2012.104 vom 31. Januar 2013 E. 2.1).
2.2 Vorliegend kann nicht genau ausgemacht werden, wer die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens bzw. das Nichteintreten auf die Rekurse zu vertreten hat, weshalb die Prozesskosten nach dem vermutlichen Prozessausgang zu verteilen sind. Wie bereits dargelegt, ist davon auszugehen, dass die Rekurse in summarischer Würdigung bei ihrer materiellen Beurteilung abgewiesen worden wären (vgl. E. 1.3.3). Daraus folgt, dass grundsätzlich die mutmasslich unterliegende Rekurrentin die ordentlichen Kosten des abzuschreibenden Rekursverfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1200.– zu tragen hätte.
Die Rekurrentin hat jedoch um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht, die ihr gewährt werden kann. Der Rekurs wäre zwar sehr wahrscheinlich abgewiesen worden, kann aber nicht als geradezu aussichtslos bezeichnet werden (vgl. aber BGer 6B_1126/2016 vom 10. Oktober 2016 E. 3, wonach dem Rekurs gegen die instruktionsrichterliche Verweigerung der aufschiebenden Wirkung keine Aussicht auf Erfolg beigemessen wurde). Die Mittellosigkeit der Rekurrentin ist offensichtlich und es darf angenommen werden, dass die Rekurrentin das Verfahren nicht selber hätte führen können. Demzufolge gehen die Verfahrenskosten zu Lasten des Staates und wird dem Vertreter der Rekurrentin, [...], Advokat, für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ein angemessenes Honorar in Höhe von CHF 2‘000.– (pauschal für alle gleichgelagerten Verfahren und inkl. Auslagen), zuzüglich 8 % MWST von CHF 160.– aus der Gerichtskasse zugesprochen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Auf die Rekurse wird, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sind, nicht eingetreten.
Der Rekurrentin wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘200.–, die zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung zu Lasten des Staates gehen.
Dem Vertreter der Rekurrentin im Kostenerlass, [...], Advokat, wird für das Rekursverfahren ein Honorar von CHF 2‘000.– (inklusive Auslagen) sowie 8 % MWST von CHF 160.– aus der Gerichtskasse zugesprochen.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Amt für Justizvollzug
Justiz- und Polizeidepartement
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Nicola Inglese
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.