Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.94
URTEIL
vom 21. September 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé
und Gerichtsschreiber Dr. Beat Jucker
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
vertreten durch das Präsidialdepartement
des Kantons Basel-Stadt, Staatskanzlei,
Rathaus, Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats vom 10. April 2017
betreffend Rückforderung Filmförderbeitrag
Sachverhalt
Der A____ (Rekurrentin) wurden aufgrund eines Beschlusses des Fachausschusses Audiovision und Multimedia Basel-Stadt und Basel-Landschaft für den geplanten Kino-Dokumentarfilm „[...]“ am 25. April 2012 CHF 30‘000.– als Produktionsbeitrag ausgerichtet. Nachdem sich die Geschäftsstelle Fachausschuss Film und Medienkunst Basel-Stadt und Basel-Landschaft bereits im Sommer 2015 nach dem Projektstand erkundigt hatte, setzte dieselbe Behörde der Rekurrentin aufgrund deren Untätigkeit mit Schreiben vom 17. Oktober 2016 eine dreimonatige Frist zur Realisierung des Filmprojektes an. Nachdem diese ungenutzt abgelaufen war, wurde die Rekurrentin am 14. März 2017 aufgefordert, den gesamten Produktionsbeitrag in der Höhe von CHF 30‘000.– inklusive Verzugszinsen von 5 % ab dem 17. Januar 2017 zurückzubezahlen. Nachdem auch diese Frist nicht eingehalten wurde, verpflichtete der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die Rekurrentin am 10. April 2017 in Form eines Präsidialbeschlusses zur Rückzahlung von CHF 30‘000.– inklusive Verzugszinsen von 5 % ab dem 17. Januar 2017, zahlbar innert sieben Tagen.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der mit Eingaben vom 14. April und 4. Mai 2017 erhobene und begründete Rekurs, mit dem die Rekurrentin die entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Beschlusses verlangt. Der Regierungsrat beantragt mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2017 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrentin hat mit undatierter Eingabe (Postaufgabe am 22. Juni 2017) repliziert und zusätzliche Unterlagen eingereicht. Der Regierungsrat hat mit Schreiben vom 28. Juli 2017 auf eine Duplik verzichtet. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Der Rekurs richtet sich gegen einen Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 10. April 2017. Entscheide des Regierungsrates sind gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des basel-städtischen Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Dieses ist somit funktionell und sachlich zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (vgl. VGE VD.2017.43 vom 31. Mai 2017 E. 1.2).
1.3 Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Rekurrentin unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.
1.4
1.4.1 Gemäss § 25 Abs. 2 VRPG findet im Falle von Streitigkeiten über zivilrecht-liche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten.
1.4.2 Die Rekurrentin hat nach entsprechender Fristansetzung durch den Instruktionsrichter keinen Antrag auf Durchführung einer Parteiverhandlung gestellt, sondern eine schriftliche Replik eingereicht. Wie in der Verfügung vom 22. Mai 2017 angekündigt, ist somit von einem Verzicht auf die Durchführung einer Parteiverhandlung auszugehen. Der vorliegende Entscheid kann daher auf dem Zirkulationsweg ergehen.
2.1 Förderbeiträge im Rahmen der Filmförderung sind Staatsbeiträge (Finanzhilfen) gemäss Staatsbeitragsgesetz. Zum Zeitpunkt der Beitragsgewährung im Jahr 2012 war jedoch noch das Subventionsgesetz vom 18. Oktober 1984 (aSubG, SG 610.500) in Kraft, welches per 26. Januar 2014 durch das Staatsbeitragsgesetz (SG 610.500) ersetzt wurde. Da die Beitragsgewährung und -auszahlung unter altem Recht erfolgte, ist mit den entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz im angefochtenen Beschluss dieses und nicht das geltende Recht anzuwenden. Nur die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Staatsbeitragsgesetzes hängigen und noch nicht von der zuständigen Behörde entschiedenen Staatsbeitragsgesuche unterliegen mit dem Wirksamwerden des Staatsbeitragsgesetzes den neuen Gesetzesbestimmungen (§ 25 Staatsbeitragsgesetz). Dies trifft auf den vorliegenden Fall jedoch nicht zu.
2.2 Subventionen sind Geldzuwendungen oder geldwerte Vergünstigungen, die das Gemeinwesen Privaten in rechtlicher Verbindung mit einem bestimmten Zweck zukommen lässt. Sie werden ausgerichtet zur Verfolgung und Erreichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks. Durch die Subventionierung wird die im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe derart gefördert, dass sie mit finanzieller Unterstützung durch das Gemeinwesen freiwillig von Privaten erfüllt wird. Die Subvention ist damit kein Geldgeschenk des Staates, sondern ein Mittel zur Erfüllung von Aufgaben im öffentlichen Interesse und somit eine spezifische Art öffentlicher Zweckverfolgung (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 2513 f.; BGE 140 I 153 E. 2.5.5 S. 162; 122 V 189 E. 4a S. 198).
2.3 Der Subventionsempfänger darf die empfangenen Mittel nicht frei verwenden, sondern ist an die Verfolgung des bestimmten Zwecks gebunden. Diese Beschränkung der Mittelverwendung auf den staatlich festgelegten Subventionszweck wird als Verhaltensbindung des Subventionsempfängers bezeichnet. Die Subvention wird à fonds perdu ausgerichtet. Dies bedeutet, dass bei vorschriftsgemässer Verwendung der staatlichen Mittel weder eine Rückzahlungsverpflichtung des Empfängers, noch eine Kapitalbeteiligung des Subventionsgebers mit den entsprechenden Rechten entsteht. Das vorliegend anwendbare basel-städtische Subventionsgesetz definiert dementsprechend in § 2 Abs. 1 aSubG Subventionen als „geldwerte Vorteile, insbesondere nicht rückzahlpflichtige Geldleistungen und Vorzugsbedingungen bei Darlehen sowie Nutzungsrechte, Garantien und Bürgschaften, die an Dritte gewährt werden, um die Erbringung freiwilliger Leistungen, die im öffentlichen Interesse liegen, zu fördern oder zu erhalten“. Das geforderte an den Subventionszweck gebundene Verhalten des Subventionsempfängers erscheint gewissermassen als Gegenleistung zur staatlichen Zuwendung (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2542).
3.1 Wird die subventionierte Aufgabe oder werden die verfügten oder vertraglich vereinbarten Auflagen oder Bedingungen nicht erfüllt, bestimmt gemäss § 9 Abs. 1 aSubG der Regierungsrat, ob die Auflagen oder Bedingungen zu ändern sind, ob die Erfüllung zwangsweise durchzusetzen oder ob die Subvention ganz oder teilweise zu kürzen, allenfalls zurückzufordern sei. Das Rückforderungsrecht verjährt bei Betriebssubventionen fünf Jahre nach der Auszahlung, bei Investitionsbeiträgen richtet sich die Verjährung nach den individuellen Bestimmungen der Subventionszusicherung. Rückzufordernde Beträge sind darüber hinaus ab Entstehung des Rückforderungsrechts zu dem im Schweizerischen Obligationenrecht festgelegten Zinsfuss zu verzinsen (§ 9 Abs. 2 aSubG). Dem Regierungsrat kommt vor diesem Hintergrund bei der Beurteilung der Rückforderung einer geleisteten Subvention bei Nichterfüllung der subventionierten Aufgabe ein Beurteilungsspielraum zu, bei dem auch die Verhältnismässigkeit der Rückforderung zu beurteilen ist.
3.2 Vorliegend ist unbestritten, dass das mit dem am 25. April 2012 überwiesenen Subventionsbetrag unterstützte Filmprojekt nicht realisiert worden ist. Grund dafür war offenbar der Tod des vorgesehenen Hauptdarstellers. Ebenfalls unbestritten ist, dass trotz Nachfragen der zuständigen Behörde eine in Aussicht gestellte, überarbeitete Projektplanung nicht vorgelegt worden ist.
3.3 Mit ihrem Rekurs verlangt die Rekurrentin, dass ihr erneut Gelegenheit zur Einreichung einer überarbeiteten Projektplanung zur Umsetzung des unterstützten Projekts gegeben werde. Zur Begründung macht sie geltend, dass ihr einziges Organ, B____, vom 6. Mai bis zum 16. September 2015 und vom 16. Dezember 2016 bis zum 15. März 2017 in ärztlicher Behandlung und vollumfänglich arbeitsunfähig gewesen und deshalb unverschuldet daran gehindert gewesen sei, auf die Mahnungen der Geschäftsstelle Fachausschuss Film und Medienkunst BS/BL zu reagieren.
3.4
3.4.1 Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, ergibt sich aus erwähnter Krankengeschichte nicht, weshalb es der Rekurrentin vor und nach der ersten ärztlichen Behandlung ihres Organs nicht möglich gewesen wäre, das Projekt neu zu planen, zumal sie mehrmals (Nachfrage der Geschäftsstelle Fachausschuss Film und Medienkunst BS/BL im Sommer 2015 sowie Schreiben derselben vom 17. Oktober 2016) aufgefordert bzw. gemahnt worden ist, das Projekt zu realisieren. Im Übrigen ist festzuhalten, dass der Regierungsrat der Rekurrentin viel Zeit zur Realisierung respektive Anpassung ihres Projektes liess. Indem die Rekurrentin bereits vor der Krankheit ihres Organs während beinahe vier Jahren untätig geblieben ist und das Filmprojekt deshalb nicht über die Planungsphase hinausgekommen ist, verletzt sie bereits ihre Verpflichtung zur sachgemässen Erfüllung der unterstützten Aufgabe gemäss § 5 Abs. 2 lit. b aSubG.
3.4.2 Die Rekurrentin macht darüber hinaus auch keine substantiierten Angaben, die es im vorliegenden Fall als unverhältnismässig erscheinen liesse, die Subvention zurückzufordern. Insbesondere zeigt sie nicht auf, dass sie etwa vor dem Tod des Hauptdarstellers umfangreiche, durch den Tod desselben nutzlos gewordene Ausgaben für das Projekt getroffen hätte. Im Weiteren erscheint die Rückforderung des Projektbeitrages auch in zeitlicher Hinsicht als verhältnismässig, wurde die Rekurrentin doch bereits mit Schreiben vom 15. Februar 2012 – notabene vor über fünf Jahren – darauf hingewiesen, dass bei Nichtzustandekommen des Projekts der volle Betrag zurückzuzahlen sei.
3.5
3.5.1 Die Rekurrentin hat ihrer Replik vom 22. Juni 2017 einen Bericht zum Arbeitsstand des Dokumentarfilms „[...]“ beigelegt. Diesem ist zu entnehmen, dass das Projekt – nachdem über 30 Stunden Videomaterial gedreht sowie über 5000 Fotos gemacht wurden – eine komplett neue Wendung genommen habe: im Herbst 2014 sei ein Zeitzeuge gefunden worden, der der Welt bisher unbekannt gewesen sei und dessen Existenz eine kleine Sensation darstelle: [...] Es seien bereits alle Verträge unterschrieben und die Rekurrentin habe das exklusive Recht, mit [...] zu drehen und seine Geschichte im Film zu erzählen. Die Rekurrentin stellt im Weiteren in Aussicht, das neu ausgerichtete Projekt unter neuem Arbeitstitel zu den nächstmöglichen Terminen beim Bund (BAK, Sektion Film), dem Schweizer Fernsehen (SRF), der Zürcher Filmstiftung sowie weiteren regionalen und privaten Förderern einzureichen. Nach hoffentlich gelungener Restfinanzierung sei die Fertigstellung des Filmes fürs Jahr 2019 geplant.
3.5.2 Auch in Bezug auf die in der Replik angeführten Neuigkeiten ergibt sich aus der Krankengeschichte des Organs der Rekurrentin nicht, weshalb es diesem vor und nach der ersten ärztlichen Behandlung nicht möglich gewesen wäre, das Projekt neu zu planen. Es ist nicht nachvollziehbar, warum die Rekurrentin, obwohl sie von beschriebener Neuigkeit bereits im Jahr 2014 erfahren hat, diese und deren Auswirkungen auf das Filmprojekt der zuständigen Behörde nicht rechtzeitig, insbesondere im Rahmen der Nachfrage vom Sommer 2015 und des Schreibens vom 17. Oktober 2016, zur Kenntnis gebracht hat. Die Neuigkeit bestand laut eigener Aussage der Rekurrentin seit Herbst 2014 und damit mindestens sieben Monate vor der ersten Krankheit des Organs der Rekurrentin, sodass für eine Mitteilung der Neuheit sowie eine Überarbeitung des Filmprojektes genügend Zeit bestanden hätte.
3.5.3 Die Vorbringen der Rekurrentin in der Replik sind darüber hinaus in prozessualer Hinsicht ohnehin zu spät erfolgt: im Verwaltungsrecht gilt grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz (BGE 139 II 489 E. 3.2 S. 495; VGE VD.2015.219 vom 18. April 2016 E. 2.3.2). Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen. Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt. In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1; VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4). Die Erläuterungen der Rekurrentin in der Replik sind vor diesem Hintergrund – wollte man ihnen entgegen der Ansicht des Appellationsgerichts überhaupt Entscheidwesentlichkeit zugestehen – verspätet vorgebracht worden. Die Neuigkeiten hätten in der Rekursbegründung unter Hinweis auf die von der Rekurrentin erwähnten, bereits unterzeichneten Verträgen zumindest angeführt werden müssen. Dies hat die Rekurrentin nicht getan, weshalb die Vorbringen in der Replik vom 22. Juni 2017 in prozessualer Hinsicht als verspätet zu betrachten sind und der Rekurs auch aus formellen Gründen abzuweisen ist.
3.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rekurrentin bzw. ihr Vertreter selbstverschuldet und trotz mehrfacher Mahnung das mit dem gesprochenen Beitrag geförderte Projekt nicht umgesetzt und auch ihre damit verbundenen Mitwirkungspflichten nicht erfüllt hat. Der Regierungsrat durfte daher von seinem Rückforderungsrecht Gebrauch machen. Der Präsidialbeschluss vom 10. April 2017 ist insofern nicht zu beanstanden.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dessen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 30 Abs. 1 VRPG). Die Verfahrenskosten in Höhe von CHF 1‘000.– werden mit dem bereits bezahlten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.– (inkl. Auslagen).
Mitteilung an:
Rekurrentin
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
Präsidialdepartement des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Beat Jucker
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.