Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.191
URTEIL
vom 23. September 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiberin lic. iur. Susanna Baumgartner Morin
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, Postfach 570, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen zwei Verfügungen des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 21. Juli 2017 und vom 4. August 2017
betreffend Kostenvorschuss für das verwaltungsinterne Verfahren
Sachverhalt
A____ (Rekurrent) wird seit November 2008 von der Sozialhilfe Basel-Stadt finanziell unterstützt. Mit Verfügung vom 7. Juli 2017 wies die Sozialhilfe das Begehren des Rekurrenten um Übernahme von Kostenvorschusszahlungen in mehreren bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren als situationsbedingte Leistung ab. Gegen diese Verfügung meldete der Rekurrent am 18. Juli 2017 beim Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) Rekurs an. Dieses verpflichtete den Rekurrenten mit Verfügung vom 21. Juli 2017 zur Leistung eines Kostenvorschusses von CHF 300.– innert erstreckbarer Frist bis zum 4. August 2017. Mit Eingabe vom 31. Juli 2017 ersuchte der Rekurrent das WSU, diese Verfügung in Wiedererwägung zu ziehen und den Kostenvorschuss zu erlassen, eventualiter diesen zu reduzieren, die ratenweise Bezahlung zu bewilligen oder die Frist zur Begleichung des Kostenvorschusses angemessen zu erstrecken. Mit Entscheid vom 4. August 2017 wurde das Wiedererwägungsgesuch abgewiesen, jedoch die Frist zur Leistung des verfügten Kostenvorschusses bis zum 31. Dezember 2017 peremptorisch erstreckt.
Gegen diese beiden Entscheide des WSU richtet sich der mit Eingaben vom 9. und 10. August 2017 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit dem die kostenfällige Aufhebung der Verfügung vom 21. Juli 2017 und der Abweisung des Wiedererwägungsgesuchs mit Verfügung vom 4. August 2017 sowie der Erlass des ihm auferlegten Kostenvorschusses von CHF 300.– und die Erstreckung der mit Verfügung vom 4. August 2017 angesetzten Zahlungsfrist bis zum 31. Dezember 2017 um fünf Monate nach Abschluss des vorliegenden Rekursverfahrens beantragt wird. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Rekurrent die Bewilligung der aufschiebenden Wirkung und der unentgeltlichen Prozessführung.
Das Präsidialdepartement hat den Rekurs mit Schreiben vom 11. August 2017 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Der Instruktionsrichter hat mit Verfügung vom 18. August 2017 vorläufig auf die Erhebung eines Kostenvorschusses wie auch auf die Einholung einer Vernehmlassung des WSU verzichtet. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 11. August 2017 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Verwaltungsgericht als Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).
1.2 Angefochten sind zwei Zwischenentscheide des WSU. Zwischenverfügungen unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Einen solchen Nachteil bewirkt nach der Praxis des Verwaltungsgerichts unter anderem die Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung (VGE VD.2016.247 vom 7. August 2017 E. 1.1, VD.2016.16 vom 8. März 2016 E. 1.2, VD.2015.110 vom 25. November 2015 E. 1.2; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 20005, S. 277 ff., 281 f.). Zumindest wenn der Rekurrent wie im vorliegenden Fall geltend macht, er sei bedürftig und habe Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, muss das Gleiche für die Erhebung eines Kostenvorschusses gelten (vgl. VGE VD.2015.38 vom 2. Juni 2015 E. 1.2). Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil ist somit zu bejahen, weshalb insoweit auf den Rekurs einzutreten ist.
1.3 Der Rekurrent ist als Adressat der angefochtenen Entscheide von diesen unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den rechtzeitig eingereichten und begründeten Rekurs ist somit grundsätzlich einzutreten.
1.4 Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3, VD.2015.243 vom 7. Juli 2016 E. 1.2).
1.5 Das vorliegende Urteil wird im schriftlichen Verfahren gefällt (§ 25 Abs. 3 VRPG). Das WSU hat am 18. August 2017 Kenntnis erhalten vom Rekurs inkl. Beilagen; auf die Einholung einer Stellungnahme des WSU wurde mit Verfügung vom 18. August 2017 des Verfahrensleiters verzichtet.
2.1 Der Rekurs richtet sich zum einen gegen den Zwischenentscheid des WSU vom 21. Juli 2017, mit dem ein Kostenvorschuss für das verwaltungsinterne Rekursverfahren erhoben und für den Fall der Nichtleistung das Nichteintreten auf das Rechtsmittel angekündigt wurde. Zum anderen gegen den Zwischenentscheid des WSU vom 4. August 2017, mit dem das Wiedererwägungsgesuch des Rekurrenten bezüglich der Kostenvorschussverfügung abgewiesen und die Frist zur Leistung des Kostenvorschusses erstreckt wurde. In seinen Erwägungen der Verfügung vom 4. August 2017 hat sich das WSU zunächst mit der Frage auseinandergesetzt, ob auf das Wiedererwägungsgesuch des Rekurrenten zum verfügten Kostenvorschuss im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) überhaupt einzutreten wäre, und hat diese Frage verneint. Dieses Ergebnis ist nicht zu beanstanden, und es kann insoweit vollumfänglich auf die zutreffende Begründung des WSU in der angefochtenen Verfügung verwiesen werden. Darüberhinaus hat sich der Rekurrent in seiner Rekursbegründung zu diesem Punkt nicht geäussert, weshalb wegen Verletzung des Rügeprinzips (§ 16 Abs. 2 VRPG) diesbezüglich ohnehin auf seinen Rekurs nicht eingetreten werden kann. Die Eventualbegründung des WSU in der Verfügung vom 4. August 2017 betrifft die Erhebung des Kostenvorschusses mit Verfügung vom 21. Juli 2017 selbst, deren Rechtmässigkeit vom Verwaltungsgericht in den nachfolgenden Erwägungen behandelt wird.
2.2 Gemäss § 15 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) kann derjenige, der ein Verwaltungsrekursverfahren einleitet, in besonderen Fällen zur Leistung eines Kostenvorschusses angehalten werden. Ein besonderer Fall liegt nach § 14a Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) unter anderem vor, wenn eine Partei keinen festen Wohnsitz in der Schweiz hat (lit. a) oder wenn der Rekurs nach summarischer Prüfung offensichtlich aussichtslos erscheint (lit. c). Die Kostenvorschusspflicht steht aber unter dem Vorbehalt des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtspflege (vgl. Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 216). Dabei deckt sich die offensichtliche Aussichtslosigkeit als Grund für die Erhebung eines Kostenvorschusses mit der Aussichtslosigkeit als Grund für die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege (VGE VD.2016.59 vom 2. Mai 2016 E. 2.1, VD.2015.38 vom 2. Juni 2015 E. 2.1, VD.2012.180 vom 12. März 2013 E. 2.1). Bei Nichtleistung des Kostenvorschusses innert der gesetzten Frist wird gemäss § 14a Abs. 2 VGV auf den Rekurs nicht eingetreten. Die Abschreibung des Rekursverfahrens im Falle der nicht fristgerecht erfolgten Leistung des Kostenvorschusses entspricht einem allgemeinen Grundsatz des kantonalen Verwaltungsrechts (vgl. VGE VD.2015.242 vom 23. Januar 2016 E. 2.2.1, VD.2014.110 vom 25. September 2014 E. 2.2 und VD.2012.229 vom 27. Juni 2013 E. 2.5 sowie § 30 Abs. 2 VRPG, § 170 Abs. 4 des Gesetzes über die direkten Steuern [SG 640.100] und § 5 Abs. 4 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission [SG 790.100] i.V.m. § 30 Abs. 2 VRPG). Demnach ist nachfolgend zu prüfen, ob die Erhebung des Kostenvorschusses den Anspruch des Rekurrenten auf unentgeltliche Rechtspflege verletzt. Bejahendenfalls wäre das WSU zugleich auch nicht berechtigt, den Kostenvorschuss gestützt auf § 15 Abs. 2 VGG i.V.m. § 14a Abs. 1 VGV zu verlangen.
2.2 Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Daneben besteht er auch unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3 BV. Das basel-städtische Verwaltungsrecht enthält in § 11 VGG und in §§ 15 ff. VGV Bestimmungen zur unentgeltlichen Rechtspflege. Diese Regelungen gehen indessen nicht über die verfassungsrechtliche Minimalgarantie von Art. 29 Abs. 3 BV hinaus (VGE VD.2015.136 vom 22. Oktober 2015 E. 3.1, VD.2011.59 vom 27. Oktober 2011 E. 2.1). Aus diesem Grund kann ohne weiteres auf die verfassungsrechtlichen Minimalansprüche abgestellt werden (VGE VD.2015.136 vom 22. Oktober 2015 E. 3.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435 ff., 472).
2.3 Nach Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (unentgeltliche Prozessführung [Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 368]). Voraussetzung für die unentgeltliche Rechtspflege ist somit die Bedürftigkeit des Betroffenen und die Nichtaussichtslosigkeit der Rechtssache. Als aussichtslos anzusehen sind Prozessbegehren, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde (BGE 139 III 396 E. 1.2 S. 397, 138 III 217 E. 2.2.4 S. 218, 133 III 614 E. 5 S. 616; VGE VD.2015.136 vom 22. Oktober 2015 E. 3.2). Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufigen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhältnisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege massgebend sind (BGE 138 III 217 E. 2.2.4 S. 218, 133 III 614 E. 5 S. 616, VGE VD.2015.136 vom 22. Oktober 2015 E. 3.2).
2.4 Die Vorinstanz hat die Erhebung des Kostenvorschusses damit begründet, dass der Rekurs gegen die Verweigerung der Übernahme eines verfügten Kostenvorschusses in einem bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren durch die Sozialhilfe als situationsbedingte Massnahme aussichtslos sei. Sie erwog, bedürftigen Personen stehe in Rechtsmittelverfahren das Institut der unentgeltlichen Prozessführung zur Verfügung. Werde diese wie im bundesgerichtlichen Verfahren des Rekurrenten nicht gewährt, sei dies, weil ein entsprechendes Gesuch nicht gestellt oder das Rechtsmittel von der zuständigen Instanz als aussichtslos beurteilt worden ist, so bestehe kein Raum zur Übernahme von Prozesskosten durch die Sozialhilfe.
2.5 Diese Erwägungen der Vorinstanz sind offensichtlich nicht zu beanstanden. Nach Art. 2 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes (SHG, SG 890.100) hat die öffentliche Sozialhilfe die Aufgabe, bedürftige und von Bedürftigkeit bedrohte Personen zu beraten und ihre materielle Sicherheit zu gewährleisten. Das zuständige Departement regelt nach Rücksprache mit den Gemeinden das Mass der wirtschaftlichen Hilfe und orientiert sich dabei an den Richtlinien der SKOS (Art. 7 Abs. 1 und 3 SHG). Zur materiellen Grundsicherung können dabei situationsbedingte Leistungen hinzukommen (Ziff A.3 der SKOS-Richtlinien 2017). Diese haben ihre Ursache in der besonderen gesundheitlichen, wirtschaftlichen und familiären Lage einer unterstützten Person. Die Aufwendungen für situationsbedingte Leistungen werden im individuellen Unterstützungsbudget berücksichtigt, sofern sie in einem sinnvollen Verhältnis zum erzielten Nutzen stehen. Vermag ein Rechtsmittel an das Bundesgericht einen Nutzen für die Sicherung der Rechte und der Existenz des Rekurrenten zu begründen, so steht ihm aufgrund seiner Hablosigkeit auch im bundesgerichtlichen Verfahren ein Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung zu. Wird ihm dieser Anspruch vom Bundesgericht verweigert und werden ihm in einem bundesgerichtlichen Verfahren trotz prozessualer Armut ein Kostenvorschuss und Prozesskosten auferlegt, so besteht offensichtlich kein Raum, ihm diese von der Sozialhilfe als situationsbedingte Leistungen ersetzen zu lassen. Im bundesgerichtlichen Verfahren 8C_79/2012 wurde dem Rekurrenten die beantragte unentgeltliche Prozessführung mit Verfügung vom 31. Januar 2012 verweigert und es wurden ihm mit Entscheid vom 10. Mai 2012 die Gerichtskosten von CHF 750.– auferlegt. Auch mit Urteil 8C_39/2017 vom 7. Juli 2017 kam das Bundesgericht zum Schluss, dass die Beschwerde sich „insgesamt als offensichtlich unbegründet“ erweise und der Rekurrent trotz beantragter unentgeltlicher Prozessführung die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF 500.– zu tragen habe (vgl. Verfügung vom 27. Januar 2017). Dies allein erscheint zur Beurteilung des Nutzens der ergriffenen Rechtsmittel massgebend, weshalb auf die weiteren diesbezüglichen Erwägungen des Rekurrenten nicht weiter einzutreten ist. Das WSU durfte dabei auch, entgegen der Ansicht des Rekurrenten, der in seiner Rekursbegründung die Urteile des Bundesgerichts noch einmal detailliert aufrollen möchte, auf die Schlussfolgerung des Bundesgerichts zur Aussichtslosigkeit der Rechtsbegehren des Rekurrenten abstellen und war nicht gehalten, die Prozesschancen des Rekurrenten in diesen zwei bundesgerichtlichen Verfahren nochmals einer eingehenden Prüfung zu unterziehen.
2.6 Eine summarische Prüfung des Rekurses des Rekurrenten gegen die Verfügung der Sozialhilfe vom 7. Juli 2017 führt nach dem Gesagten zum Schluss, dass mit grösster Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass das WSU die Verweigerung der situationsbedingten Leistung schützen wird, und somit die Verlustgefahren des ergriffenen Rechtsmittels die Gewinnaussichten deutlich überwiegen. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten kann dabei nach dem Gesagten auch nicht aus der Länge seiner Eingabe im vorinstanzlichen Verfahren auf die Erfolgsaussichten seines Rechtsmittels geschlossen werden. Es ist notorisch, dass auch aussichtslose Rekurse bisweilen äusserst weitschweifig begründet werden. Im Übrigen braucht unter Verweis auf die vorstehenden Erwägungen auf die erschöpfenden Ausführungen des Rekurrenten im vorliegenden Verfahren nicht weiter eingetreten zu werden.
2.7 Der Rekurrent wehrt sich gemäss den gestellten Rechtsbegehren nicht nur gegen die Erhebung des Kostenvorschusses durch das WSU an sich, sondern im Eventualstandpunkt auch gegen die mit Verfügung vom 4. August 2017 festgelegte Fälligkeit des Betrages von CHF 300.– (schon) per 31. Dezember 2017. Allerdings fehlen in der Rekursbegründung Ausführungen zu dieser Frage, weshalb auf das entsprechende Rechtsbegehren nicht einzutreten ist (§ 16 Abs. 2 VRPG). Im Übrigen erweist sich die ungewöhnlich lange Zahlungsfrist als offensichtlich den Verhältnissen des Rekurrenten angemessen.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt weiter, dass auch der vorliegende Rekurs nach den genannten Kriterien als aussichtslos zu qualifizieren ist, weshalb das Begehren um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung abzuweisen ist. Mit dem Entscheid in der Sache braucht auf das Begehren um Bewilligung der aufschiebenden Wirkung nicht mehr weiter eingetreten zu werden. Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 750.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 750.–.
Mitteilung an:
Rekurrent
Regierungsrat
Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Susanna Baumgartner Morin
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.