Auferlegung der Kosten für die Entfernung von unrechtmässig auf Allmend angebrachten Plakaten

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2017.16

URTEIL

vom 15. Oktober 2017

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Andreas Traub

und a.o. Gerichtsschreiber MLaw Thomas Inoue

Beteiligte

A_____ Rekurrentin 1

[...],

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

B_____ Rekurrent 2

[...],

vertreten durch [...] Advokat,

[...]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

Münsterplatz 11, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 8. November 2016

betreffend Anfechtung der Kosten für die Entfernung von unrechtmässig auf Allmend angebrachten Plakaten

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 13. Juni 2016 stellte das Tiefbauamt, Bereich Allmendverwaltung, der A_____ (nachfolgend Rekurrentin 1) für die illegale Plakatierung mit vier Plakaten für Veranstaltungen, für welche sie verantwortlich sei („[...]“ und „[...]“), Reinigungskosten von CHF 400.– in Rechnung. Dagegen erhob die Rekurrentin 1, vertreten durch B_____ (nachfolgend Rekurrent 2), mit Eingabe vom 21. Juni 2016 „Einsprache“ an das Bau- und Verkehrsdepartement. Mit Entscheid vom 8. November 2016 wies das Bau- und Verkehrsdepartement den Rekurs kostenfällig ab.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 14. November 2016 und 9. Januar 2017 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat. Die Rekurrenten beantragen die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der Verfügung vom 13. Juni 2016 der Allmendverwaltung resp. des Entscheids vom 8. November 2016 des Bau- und Verkehrsdepartements. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz oder die Erstinstanz. Diesen Rekurs hat das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 19. Januar 2017 dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid überwiesen. Das Bau- und Verkehrsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 3. April 2017, der Rekurs der Rekurrentin 1 sei abzuweisen und auf den Rekurs des Rekurrenten 2 sei nicht einzutreten, jeweils unter Kostenfolge. Hierzu haben die Rekurrenten mit Eingabe vom 15. Mai 2017 repliziert und dabei den Rekurs des Rekurrenten 2 zurückgezogen. Das Bau- und Verkehrsdepartement hat mit Eingabe vom 12. Juni 2017 dupliziert. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 19. Januar 2017 sowie den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100).

1.2 Der Rekurrent 2 hat den in seinem Namen angemeldeten und begründeten Rekurs mit der Replik zurückgezogen. Mit Bezug auf ihn ist das Verfahren daher aufgrund des Rückzugs des Rekurses als erledigt abzuschreiben.

1.3 Die Rekurrentin 1 ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids berührt und hat aufgrund der damit verbundenen Kostenanlastung für die Entfernung der streitgegenständlichen Plakate ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung im Sinne von § 13 Abs. 1 VRPG. Auf den form- und fristgerecht erhobenen und begründeten Rekurs der Rekurrentin 1 ist daher einzutreten.

2.1 Mit vorliegendem Rekurs macht die Rekurrentin 1 zunächst eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs geltend. Beim Erlass der Verfügung vom 13. Juni 2016 sei ihr das rechtliche Gehör „initial“ nicht gewährt worden. Es sei ihr keine Gelegenheit gegeben worden, die falschen Sachverhaltsannahmen der Erstinstanz zu berichtigen (Rekursbegründung, Ziff. 7.e). In ihrer Replik vom 15. Mai 2017 macht sie diesbezüglich präzisierend geltend, dass ihr zumindest vor der Erhebung der Reinigungskosten Gelegenheit zur Stellungnahme hätte gegeben werden müssen. Bereits aus diesem Grund sei die angefochtene Verfügung aus formellen Gründen aufzuheben und die Sache zurückzuweisen (Replik, Ziff. 3.).

2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör richtet sich nach § 38 Abs. 2 OG und insbesondere nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) sowie § 12 lit. b der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (SG 111.100). Daraus folgt, wie von der Rekurrentin 1 im Grundsatz zutreffend ausgeführt, dass eine von einer Verfügung betroffene Person die Möglichkeit haben soll, zu den wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können, bevor ein Entscheid gefällt wird (vgl. BGE 132 II 485 E. 3.4 S. 495 und 132 II 257 E. 4.2 S. 267 f.; VGE VD.2010.230 vom 8. November 2011 E. 3.2).

2.3 Ob der Anspruch auf rechtliches Gehör der Rekurrentin 1 beim Erlass der Verfügung vom 13. Juni 2016 verletzt worden ist, kann im vorliegenden Fall offen gelassen werden. Zunächst ist festzustellen, dass die Rekurrentin 1 eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs im ursprünglichen Verfügungsverfahren erstmals mit vorliegendem Rekurs geltend macht. Im vorinstanzlichen Rekursverfahren hat sie keine entsprechende Rüge erhoben. Zudem lässt die Praxis bei einer leichteren Verletzung des rechtlichen Gehörs eine Heilung des Verfahrensmangels im Rechtsmittelverfahren ausnahmsweise zu, wenn die Rechtsmittelinstanz über die gleiche Überprüfungsbefugnis verfügt wie die vorgehende Instanz (vgl. BGE 126 I 68 E. 2 S. 71 f. und 126 V 130 E. 2b S. 131 f., je mit Hinweisen; VGE VD.2014.117 vom 4. November 2014 E. 2.2 und VD.2012.230 vom 25. November 2013 E. 2.2, je mit Hinweisen). Vorliegend hatte die Rekurrentin 1 die Gelegenheit, den Sachverhalt im vorinstanzlichen Rekursverfahren aus ihrer Sicht umfassend darzustellen. Nachdem die „Einsprache“ der Rekurrentin 1 vom 21. Juni 2017 bloss eine Kurzbegründung enthalten hatte und nur in pauschaler Weise geltend gemacht worden war, der dargelegte Sachverhalt entspreche nicht den Tatsachen, gab die Vorinstanz der Rekurrentin 1 mit Schreiben vom 4. Juli 2016 Gelegenheit, eine weitergehende Rekursbegründung einzureichen. Darauf hat die Rekurrentin 1 in der Folge verzichtet und auch zu der ihr später zugestellten Vernehmlassung der Allmendverwaltung vom 19. August 2016 hat sie keine Stellung genommen.

2.4 Die Rekurrentin 1 hat somit selbst darauf verzichtet, die ihrer Meinung nach falschen Sachverhaltsannahmen zu berichtigen und den Sachverhalt aus ihrer Sicht darzustellen. Eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nach dem Gesagten daher als im vorinstanzlichen Rekursverfahren geheilt zu betrachten. Mit der erhobenen Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs vermag die Rekurrentin 1 deshalb nicht durchzudringen. Sie erscheint vor dem Hintergrund des eigenen prozessualen Verhaltens treuwidrig. Gleichwohl ist es ihr nicht verwehrt, im Rekurs vor dem Verwaltungsgericht sowohl neue Tatsachenbehauptungen als auch neue rechtliche Rügen vorzutragen, soweit sich dies auf den vorinstanzlichen Entscheid und somit auf das Anfechtungsobjekt beziehen (VGE VD.2014.84 vom 3. Dezember 2014 E. 1.4). Allerdings können verspätete Vorbringen, die bereits in einem früheren Stadium des Verfahrens hätten vorgebracht werden können, Auswirkungen auf die Verlegung der Verfahrenskosten und die Zusprechung einer Parteientschädigung zur Folge haben (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277 ff., 301 f.).

Nicht weiter einzugehen ist auf die Ausführungen der Rekurrentin 1 über ihre Stellung als grösste Veranstalterin in der Schweiz, ihren damit erzielten Umsatz, den gestützt darauf versteuerten Gewinn im Kanton und die angeblich von ihr angestellten Überlegungen, aufgrund der angefochtenen Verfügung auf eine weitere Veranstaltungstätigkeit in der Region Basel zu verzichten resp. ihren Sitz nach Zürich zu verlegen (Rekursbegründung, Ziff. 5 f.). Diese Ausführungen haben keinen Bezug zum rechtlich relevanten Sachverhalt.

Mit der angefochtenen Verfügung vom 13. Juni 2016 stellte der Bereich Allmendverwaltung fest, dass am 30. Mai 2016 erneut Plakate, welche für die Veranstaltungen „[...]“ und „[...]“ geworben hätten und für welche die Rekurrentin 1 verantwortlich sei, hätten entfernt werden müssen. Die Rekurrentin 1 gelte daher als Nutzniesserin der Werbung und habe die Kosten für die Entfernung der illegal angebrachten Plakate zu tragen. Für vier Plakate wurden ihr daher gestützt auf § 33a der Verordnung über die Inanspruchnahme der Allmend in der bis zum 30. Juni 2016 geltenden Fassung (Allmendverordnung, SG 724.140) und § 8 der Verordnung zum Allmendgebührengesetz (SG 724.910) ein Betrag von CHF 400.– in Rechnung gestellt. Die Vorinstanz hat ergänzend dazu festgestellt, dass die Plakate im Bereich Güterstrasse, Münchensteinerstrasse und St. Jakob entfernt worden seien. Auf den Plakaten sei für Tickets und weitere Informationen auf die von der Rekurrentin 1 betriebenen Internetseite „[...]“ verwiesen worden. Auf dieser werde darauf hingewiesen, dass die Rekurrentin 1 die mit den Plakaten beworbenen Veranstaltungen „[...]“ in der „[...]“ und „[...]“ auf dem [...] in [...] jährlich veranstalte. Die Rekurrentin 1 habe daher ein erhebliches wirtschaftliches Interesse an der Durchführung von Werbemassnahmen und es gebe neben ihr keine weitere Organisation, die ein Interesse habe, die Veranstaltungen zu bewerben. Es sei daher als erwiesen zu betrachten, dass ohne Zutun der Rekurrentin 1 keine Plakate angebracht worden wären (angefochtener Entscheid, E. 8. f.). Gemäss den Akten betreibe die Rekurrentin 1 unter dem Namen „[...]“ eine ihr angegliederte Werbeorganisation, welche unter anderem auch Guerilla-Marketing betreibe. Darüber hinaus sei die Rekurrentin 1 schon in der Vergangenheit wiederholt wegen illegal aufgehängter Plakate kontaktiert worden. Es sei daher klar, dass die Rekurrentin 1 die Plakate selber angebracht habe oder habe anbringen lassen. Sie sei daher als Verursacherin im Sinne von § 33a Allmendverordnung zu qualifizieren. Soweit der Veranstalter oder Organisator gegenüber der Plakatierungsfirma nicht unmissverständlich zum Ausdruck bringe, dass die Plakate nur an den vorgesehenen Orten angebracht werden dürften, habe sie sich das Verhalten einer Drittunternehmung anrechnen zu lassen. Vorliegend fehlten Anhaltspunkte, dass sich die Rekurrentin 1 von ihrer Verantwortung für das unrechtmässige Anbringen der in Frage stehenden Plakate befreien könne (angefochtener Entscheid, E. 10 f.).

5.1 Mit ihrem Rekurs rügt die Rekurrentin 1 zunächst die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz. Unbestritten ist, dass die Rekurrentin 1 die Plakate von der [...] hat aufhängen lassen. Die Rekurrentin 1 macht jedoch geltend, es sei nicht klar, wo die zur Frage stehenden Plakate gehangen hätten. Es könne gut möglich sein, dass sich diese auf dem Hoheitsgebiet des Kantons Basel-Landschaft befunden hätten oder von Dritten „einige Meter auf Baselstädtischen Boden verlegt/versetzt“ worden seien. Aus den beiden Fotografien gehe nicht hervor, wo die Plakate ursprünglich gehangen hätten resp. gestanden seien (Rekursbegründung, Ziff. 7.b).

5.2 Zutreffend ist, dass die Feststellung und Entfernung der vier streitgegenständlichen Plakate nicht mittels einer Fotoserie oder auf andere Weise dokumentiert worden sind. In den Akten finden sich lediglich zwei Fotografien, die aber keine Rückschlüsse auf den Fundort der nunmehr entfernten Plakate zulassen. Eine solche Dokumentation von Realakten ist im Bereich der Instandhaltung des öffentlichen Raumes jedoch nicht unentbehrlich. Massgebend ist vorliegend vielmehr, dass die Allmendverwaltung mit Schreiben vom 19. August 2016 bestätigt hat, dass die vier Plakate im Bereich Güterstrasse, Münchensteinerstrasse und St. Jakob entfernt worden seien. Es kann dabei ohne Weiteres angenommen werden, dass die Plakate auf dem Hoheitsgebiet des Kantons Basel-Stadt und nicht, wie die Rekurrentin 1 glaubt (Rekursbegründung, Ziff. 7. b), auf dem Gebiet des Kantons Basel-Landschaft aufgestellt worden sind. Die Güterstrasse befindet sich gänzlich auf dem Territorium der Stadt Basel. Dies gilt ebenso für die Münchensteinerstrasse. Einzig das Areal St. Jakob wird durch die Kantonsgrenze geteilt. Aus dem Schreiben der Allmendverwaltung vom 19. August 2016 geht jedoch hervor, dass sich die Rekurrentin 1 bereits bei früheren Vorfällen illegaler Plakatierung auf den Standpunkt gestellt hat, dass die Wahrnehmung der Kantonsgrenze an diesem Ort schwierig und diesbezüglich eine Schulung der plakatierenden Mitarbeiter notwendig sei. Den Behörden ist die Problematik der Plakatierung im Bereich der Kantonsgrenze somit bekannt, und es kann vorausgesetzt werden, dass den Mitarbeitenden der Allmendverwaltung der Grenzverlauf und das von ihnen zu betreuende Kantonsgebiet bekannt sind und sie ihre Arbeitstätigkeiten auf dieses beschränken.

6.1 Weiter stellt die Rekurrentin 1 die Grundlage der erfolgten Kostenauflage in Frage. Es sei unklar, um was es sich rechtlich bei diesem „Bussgeldbescheid der Reinigungskosten für illegale Plakatierung“ handle (Rekursbegründung Ziff. 7.c). Darüber hinaus bestreitet sie, dass für die vorgenommene Kostenauflage eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe (Rekursbegründung, Ziff. 10 und 13; Replik, Ziff. 6 ff.).

6.2 In Bezug auf die rechtliche Einordnung der Kostenauflage ist festzustellen, dass es sich entgegen dem Rubrum des vorinstanzlichen Entscheids, mit dem die Betitelung der Streitsache durch die „Einsprache“ der Rekurrentin 1 vom 21. Juni 2016 aufgenommen worden ist, nicht um ein „Bussgeld“ handelt, sondern um die Kostenanlastung der vorgenommenen Ersatzvornahme bei der Entfernung illegal aufgehängter Plakate.

6.3 Bei der Kostenanlastung handelt es sich um eine Kausalabgabe. Aufgrund des Legalitätsprinzips bedarf es für deren Erhebung – wie bei allen Kausalabgaben – einer gesetzlichen Grundlage (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 2289 und 2315). Dabei muss grundsätzlich auf der Stufe des formellen Gesetzes der Gegenstand der Abgabe, der Kreis der Abgabepflichtigen und die Höhe der Abgabe in den Grundzügen bestimmt werden. Von einer Regelung der Höhe einer Abgabe in einem formellen Gesetz kann allerdings abgesehen werden, wenn deren Höhe durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip ausreichend begrenzt wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2762; BGE 134 I 179 E. 6.1 S. 180, mit Hinweisen).

6.4 Gemäss § 33a Abs. 1 bis 3 Allmendverordnung in der bis zum 30. Juni 2016 geltenden Fassung kann das zuständige Vollzugsorgan unrechtmässig auf Allmend angebrachte Plakate ohne vorgängige Androhung und Einräumung einer Erfüllungsfrist entfernen bzw. ihre Entfernung veranlassen und die durch besondere Verfügung festzusetzenden Kosten für die Entfernung der Verursacherin oder dem Verursacher auferlegen. Als Verursacherin oder Verursacher gilt dabei, wer das Plakat anbringt oder das Anbringen in Auftrag gibt. Mit § 8 Abs. 4 der Verordnung zum Allmendgebührengesetz hat der Regierungsrat die Bearbeitungsgebühr für das Entfernen von unrechtmässig auf Allmend angebrachten Plakaten und für die Ermittlung der Verursacherin oder des Verursachers auf CHF 100.– pro entferntem Plakat festgesetzt. Mit ihrer Rekursantwort hat die Vorinstanz diese Bestimmungen auf die §§ 31 und 47 des Gesetzes über die Nutzung des öffentlichen Raums (NöRG, SG 724.100) bezogen (Rekursantwort, Ziff. 13). Entgegen der replicando geäusserten Auffassung der Rekurrentin 1 (Replik, Ziff. 7 und 9) steht der Umstand, dass das NöRG nach den beiden Verordnungsbestimmungen erlassen worden ist, dieser rechtlichen Fundierung nicht entgegen. Massgebend ist allein, ob die angewandten Verordnungsbestimmungen im Zeitpunkt ihrer Anwendung eine genügende gesetzliche Grundlage aufwiesen.

6.5 Gemäss § 31 Abs. 1 NöRG trägt, wer den öffentlichen Raum für eine Nutzung zu Sonderzwecken in Anspruch nimmt, unter anderem die dadurch entstehenden Instandstellungs- und Reinigungsarbeiten. Als Nutzung zu Sonderzwecken gilt gemäss § 10 Abs. 2 NöRG jede über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung des öffentlichen Raumes. Dies trifft auch für die Plakatierung im öffentlichen Raum zu. Daneben bestimmt § 47 Abs. 1 NöRG, dass die zuständige Behörde bei einer vorschriftswidrigen Nutzung des öffentlichen Raums die zur Beendigung der Nutzung oder zur Einhaltung der Vorschriften nötigen Massnahmen trifft. Dazu gehört auch das Abhängen von Plakaten. Gemäss § 47 Abs. 2 NöRG kann die zuständige Behörde den rechtswidrigen Zustand auf Kosten der Pflichtigen beseitigen oder beseitigen lassen, wenn es zur Abwendung von Schäden, Störungen oder Gefahren nötig ist (lit. a), Anordnungen nicht möglich oder nicht Erfolg versprechend sind (lit. b) oder ihre Anordnungen nicht befolgt werden (lit. c). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Es entspricht einer notorischen Tatsache, dass illegal aufgehängte Plakate sofort beseitigt werden müssen, da sie ansonsten zur weiteren wilden Plakatierung animieren. Im Übrigen haben die wiederholten Anstände der Allmendverwaltung mit der Rekurrentin 1 wegen illegal erfolgter Plakatierung gezeigt, dass die Verpflichtung zur eigenen Vornahme der Entfernung wenig Erfolg versprechend gewesen wäre. So wird aus der Stellungnahme der Allmendverwaltung vom 19. August 2016 im departementalen Rekursverfahren ersichtlich, dass die Rekurrentin 1 bereits im Jahre 2011 bezüglich illegaler Kleinplakate angeschrieben wurde, ohne dass auf dieses Schreiben eine Reaktion folgte. In den Jahren 2013 und 2014 ist es in der Folge zu weiteren Vorfällen illegaler Plakatierung gekommen, mit denen für Veranstaltungen geworben wurde, deren Organisatorin die Rekurrentin 1 war. Die fraglichen Plakate mussten dabei stets von der Allmendverwaltung entfernt werden.

6.6 Daraus folgt, dass für die vorgenommene Kostenauflage eine genügende gesetzliche Grundlage besteht.

7.1 Weiter bestreitet die Rekurrentin 1, dass sie als Verursacherin der Plakatierung gelten könne. Sie habe der [...] die Aufträge erteilt, Allwetter-Tafeln für die beiden Anlässe im Kanton Basel-Landschaft auszuhängen. Sollten Tafeln auf baselstädtischem Territorium platziert worden sein, so sei dies klar vertrags- und instruktionswidrig geschehen (Rekursbegründung, Ziff. 8 f.; Replik, Ziff. 11).

7.2 Eine Ersatzvornahme, wie die vorliegende, richtet sich gegen Störer, die einen polizeiwidrigen Zustand verursacht haben (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 1475). Das sog. Störerprinzip folgt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und besagt, dass sich polizeiliche Massnahmen nur gegen den Störer und nicht gegen bloss mittelbare Verursacher des polizeiwidrigen Zustands zu richten haben. Störer ist aber nicht nur der sogenannte Verhaltensstörer, der durch sein eigenes Verhalten stört, sondern auch der sogenannte Zustandsstörer, der die tatsächliche oder rechtliche Herrschaft über Sachen hat, die Polizeigüter unmittelbar stören oder gefährden. Polizeiliche Massnahmen können sich schliesslich auch gegen den sogenannten Zweckveranlasser richten, der durch sein Verhalten bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass Dritte Polizeigüter seinetwegen stören oder gefährden. Geht es um die Wiederherstellung eines polizeigemässen Zustands, so hat die Behörde sich primär an denjenigen Störer zu halten, der dazu am ehesten in der Lage ist (VGE VD.2014.250 vom 12. Mai 2015 E. 2.4.1;Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 2608 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 56 Rz. 28 ff; Wiederkehr/ Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014, Rz. 411 ff.).

7.3 Die Rekurrentin 1 hat erstmals im vorliegenden Verfahren klargestellt, dass die [...] die Plakate in ihrem Auftrag aufgehängt hat (Rekursbegründung, Ziff. 9). Gemäss den eingereichten Auftragsbestätigungen sollte die [...] je 200 Allwetter-Tafeln für die beiden Anlässe „in Baselland“ aushängen (Rekursbeilagen 3 und 4). Daraus kann geschlossen werden, dass die Rekurrentin 1 grundsätzlich nicht auf eine Plakatierung im baselstädtischen Kantonsgebiet abgezielt hat. Allerdings wird aus der Vernehmlassung der Allmendverwaltung vom 19. August 2016 im departementalen Rekursverfahren, insbesondere der darin chronologisch aufgeführten Hintergrundgeschichte der Vorkommnisse zwischen der Rekurrentin 1 und der Allmendverwaltung, ersichtlich, dass die Rekurrentin 1 bereits mehrfach mit illegaler Plakatierung in Verbindung gebracht wurde. In den Jahren 2013 und 2014 ist es wegen dieser Thematik zu Gesprächen zwischen der Allmendverwaltung und der Rekurrentin 1 gekommen, aufgrund deren darauf verzichtet worden ist, Kosten für die Entfernung der fraglichen Plakate zu erheben, resp. mit Abschreibungsverfügung eine bereits verfügte Kostenanlastung aufgehoben wurde. Dabei sei ebenfalls angesprochen worden, dass gerade im Bereich St. Jakob die Einhaltung der Kantonsgrenze schwierig sei und gegebenenfalls eine entsprechende Schulung notwendig wäre (vgl. Stellungnahme Tiefbauamt vom 19. August 2016). Der Rekurrentin 1 war es demnach durchaus bewusst, dass die von ihr in Auftrag gegebenen Plakatierungen bereits mehrfach illegal im Kantonsgebiet von Basel-Stadt vorgenommen worden sind und diesbezüglich Handlungsbedarf ihrerseits bestand. Trotzdem konnte sie vorliegend nicht darlegen, welche Massnahme sie trotz Kenntnis dieser wiederholten illegalen Plakatierungen unternommen hat. Die Rekurrentin 1 bestreitet lediglich in pauschaler Weise, für eine entsprechende Instruktion der Personen zuständig und verantwortlich zu sein, welche die Plakate aufhängen (Rekursbegründung, Ziff. 8 f.). Hat die Rekurrentin 1, obschon sie unbestritten von illegalen Plakatierungen in den Vorjahren wusste, in der Folge eine gehörige Instruktion der [...] unterlassen, hat sie bewusst in Kauf genommen, dass auch die vorliegend zur Frage stehenden Plakate illegal im Kantonsgebiet Basel-Stadt zu hängen kommen. Wären entsprechende Instruktionen der [...] nicht zielführend gewesen, hätte auch die Möglichkeit bestanden, die Plakatierungsaufträge einer anderen Firma zu erteilen, die eine ordnungsgemässe Hängung hätte gewährleisten können. Die Rekurrentin 1 gilt unter diesen Umständen als Zweckveranlasserin der Störung (vgl. Häfelin/ Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2619) und damit als Verursacherin im Sinne von § 33a Abs. 3 Allmendverordnung. Demzufolge hat sie auch für die Kosten der Entfernung der unrechtmässig auf Allmend angebrachten Plakate einzustehen (§ 33a Abs. 2 Allmendverordnung).

7.4

7.4.1 Die Rekurrentin 1 ist sodann der Auffassung, die Gebühr in Höhe von CHF 400.– für die Entfernung von vier Plakaten entspreche nicht dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip. Es sei schleierhaft, wie die Entfernung eines Plakates Kosten von CHF 100.– verursachen könne, zumal kein Leim verwendet worden sei, um sie zu verhängen. Die Plakate hätten lediglich abgehängt und abtransportiert werden müssen. Der Arbeitsaufwand hätte lediglich wenige Minuten in Anspruch nehmen dürfen und auch die Ermittlung des Veranstalters sei mühelos möglich gewesen, da der Name der Rekurrentin 1 als Betreiberin sowohl auf den Plakaten als auch auf der Internetseite der [...] aufgeführt gewesen sei. Vielmehr müssten die entstandenen Kosten von den Behörden dargelegt werden. Vorliegend sei jedoch nicht einmal glaubhaft gemacht worden, welche Kosten angefallen seien. Durch dieses Missverhältnis zwischen dem Wert der Leistung und der auferlegten Gebühr seien deshalb sowohl das Kosten- als auch das Äquivalenzprinzip verletzt (Rekursbegründung, Ziff. 11; Replik, Ziff. 13).

7.4.2 Kausalabgaben, welche als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile dienen, bemessen sich grundsätzlich nach dem Kostendeckungsprinzip. Demnach sollen Kausalabgaben in der Regel diejenigen Kosten nicht übersteigen, welche dem Staat durch die Erbringung der Leistung oder der besonderen Vorteile entstehen. Die Höhe der Kausalabgaben wird sodann durch das Äquivalenzprinzip begrenzt, welches ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem Wert der Leistung oder des Vorteils und der jeweiligen Abgabe sicherstellen soll. Insbesondere in Fällen, in denen die Kosten des Staates aufgrund der Leistungserbringung oder der Einräumung des Vorteils deren Wert deutlich übersteigen, bestimmt sich die Höhe der Kausalabgabe nach dem Äquivalenzprinzip (zum Ganzen Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., Rz. 2758 ff.). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin 1 ist für die Beurteilung der Kostenauflage nach Massgabe des Kostendeckungsprinzips nicht allein der Aufwand für die Entfernung im Sinne des Zeitaufwands für das manuelle Abhängen eines Plakates massgebend. Das Kostendeckungsprinzip im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedeutet vielmehr, dass der Ertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen darf. Gemäss den Ausführungen in BGE 126 I 180 E. 3a/aa S. 188 gehören zum Gesamtaufwand nicht nur die laufenden Ausgaben des entsprechenden Verwaltungszweiges, sondern auch die Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven (VGE VD.2016.32 vom 5. November 2016 E. 4.2, VD.2013.184 vom 4. Februar 2014 E. 7.2 und VD.2010.256 vom 5. März 2012 E. 5.2). Die pauschalisierte Gebühr von CHF 100.– pro Plakat gemäss § 8 Abs. 4 der Verordnung zum Allmendgebührengesetz ist somit weder unter dem Aspekt des Kosten- noch des Äquivalenzprinzips zu beanstanden.

7.5

7.5.1 Des Weiteren beanstandet die Rekurrentin 1, die alleinige Kostenanlastung widerspreche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Verursacherprinzip. Im vorliegenden Fall seien mehrere Verursacher vorhanden, und es gehe nicht an, dass lediglich die Rekurrentin 1 die Kostenanlastung zu tragen habe. Die [...] habe das unerlaubte Anbringen der Plakate unmittelbar verursacht. Dagegen hätten die Rekurrentin 1 und die anderen Mitveranstalter von diesen Aushängen lediglich profitiert, weshalb sie nach objektiven und subjektiven Gesichtspunkten einen weniger grossen Anteil am unerlaubten Anbringen gehabt hätten. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zum Verursacherprinzip müssten diese objektiven und subjektiven Anteile an der Verursachung des rechtswidrigen Zustandes evaluiert und dementsprechend die Kosten im Verhältnis auferlegt werden (Replik, Ziff. 12.).

7.5.2 Es trifft zu, dass bei einer Mehrheit von Störern die Kosten für Massnahmen zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands nach Massgabe von objektiven und subjektiven Anteilen der Verursachung zu verlegen sind (eingehend dazu Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 473 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Nach § 33a Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 3 Allmendverordnung werden die Kosten der Entfernung illegal angebrachter Plakate dem- bzw. derjenigen auferlegt, der bzw. die das Plakat angebracht oder das Anbringen in Auftrag gegeben hat. Diese offene Formulierung räumt der Verwaltung ein gewisses Ermessen bei der Kostenanlastung ein. Die genannte Bestimmung erlaubt es ihr, die Reinigungskosten auch dem Auftraggeber der Plakatierung aufzuerlegen (Zweckveranlasser). Wie sich auch aus dem angefochtenen Entscheid ergibt (vgl. E. 11), ist oftmals unbekannt, wer die Plakatierung überhaupt vorgenommen hat. Oder das Plakatierungsunternehmen, welches vom Veranstalter oder der Organisatorin genannt wird, bestreitet in genereller Weise, Plakate an unerlaubten Orten angebracht zu haben. Es würde jedoch das Verursacherprinzip verletzen, wenn der Auftraggeber in jedem Fall, gewissermassen im Sinne einer reinen „Kausalhaftung“, zur Kostentragung herangezogen werden könnte. Vielmehr ist zu verlangen, dass ihn eine gewisse Verantwortung für den illegalen Aushang trifft. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat (angefochtener Entscheid, E. 11), hat der Auftraggeber in Befolgung seiner Mitwirkungspflicht nachzuweisen, dass er gegenüber der Plakatierungsfirma unmissverständlich zum Ausdruck gebracht hat, dass die Plakate nur an den vorgesehenen Orten angebracht werden dürfen und dass die Plakatierungsfirma hierfür die Verantwortung trägt. Betraut der Veranstalter jedoch eine professionelle Firma mit dem Aushang, so darf er darauf vertrauen, dass diese die einschlägigen Vorschriften kennt und demzufolge die Plakatierung ordnungsgemäss vornehmen wird. In diesem Fall kann auf eine eingehendere Instruktion verzichtet werden. Im vorliegenden Fall musste die Rekurrentin 1 allerdings aufgrund der Geschehnisse in den Vorjahren, als verschiedentlich illegale Plakatierungen seitens der Verwaltung moniert werden mussten (dazu vorstehend E. 7.3), wissen, dass sie besonderes Augenmerk auf die Instruktion der Plakatierungsfirma richten musste, um einen ordnungsgemässen Aushang sicherzustellen. Der blosse Vermerk „in Baselland“ in den Auftragsbestätigungen für die [...] (Rekursbeilagen 3 und 4) konnte unter diesen Umständen nicht genügen, um ihrer Verantwortung für einen ordnungsgemässen Aushang gerecht zu werden. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Kosten der Entfernung der illegalen Plakaten der Rekurrentin 1 auferlegt wurden. Eine Verlegung der vergleichsweise niedrigen Reinigungskosten von pauschal CHF 100.–/Plakat nach Verursacheranteilen wäre angesichts des damit verbundenen Ermittlungsaufwands unverhältnismässig. Es wird der Rekurrentin 1 obliegen, inskünftig für eine gehörige Instruktion der [...] zu sorgen, um eine ordnungsgemässe Aushängung sicherzustellen. Sollte dieses Unternehmen hierzu nicht in der Lage sein, müsste die Rekurrentin 1 eine andere Firma hiermit beauftragen, ansonsten sie weiterhin damit rechnen muss, die Kosten der Entfernung illegal angebrachter Veranstaltungsplakate übernehmen zu müssen. Schliesslich bleibt ihr der zivilrechtliche Rückgriff auf ihre Beauftragte.

8.1 Schliesslich beanstandet die Rekurrentin 1, die von der Vorinstanz festgesetzte Spruchgebühr von CHF 600.– sei zu hoch. Es sei zwar zulässig, einen relativ weiten Gebührenrahmen festzulegen, aufgrund dessen jeweils eine Gebühr festgesetzt werden kann. Allerdings müsse dabei jeweils insbesondere der Streitwert Berücksichtigung finden. Dieser betrage vorliegend CHF 400.–. Übersteigt die Spruchgebühr den Streitwert, müsse dies zumindest eingehend begründet werden, was vorliegend nicht gemacht worden sei. Die Spruchgebühr sei deshalb nicht verhältnismässig und verstosse gegen das Äquivalenzprinzip (Rekursbegründung, Ziff. 12).

8.2 Die Höhe einer Gebühr bemisst sich gemäss § 2 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG; SG 153.800) in Anwendung des Kostendeckungsprinzips grundsätzlich nach dem aufgrund des Prinzips der Gesamtkostendeckung zu berechnenden Verwaltungsaufwand. Die so berechnete Gebühr ist gemäss § 3 VGG in Anwendung des Äquivalenzprinzips nötigenfalls unter Berücksichtigung des Interesses und Nutzens des Gebührenpflichtigen sowie des öffentlichen Interesses an der Verwaltungshandlung zu erhöhen oder zu ermässigen. Diese Grundsätze werden in der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV; SG 153.810) konkretisiert. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat (angefochtener Entscheid, E. 13), beträgt die Höhe der Spruchgebühr im departementalen Rekursverfahren nach § 11 lit. a VGV zwischen CHF 20.– und CHF 850.–. Sie kann in besonderen Fällen bis CHF 1‘750.– betragen. Auch bezüglich dieser Gebühren gilt das zum Kostendeckungsprinzip unter E. 7.4.2 Ausgeführte, wonach zu den Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht nur dessen laufende Ausgaben, sondern auch Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven gehören. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die Gebühr von CHF 600.– auch unter Berücksichtigung der insgesamt zu bearbeitenden Rekurse geeignet wäre, Einnahmen zu generieren, welche die Kosten des departementalen Rechtsdienstes übersteigen könnten. Auch im Einzelfall steht der Aufwand für die Instruktion des departementalen Rekursverfahrens und die Ausfertigung eines fünfseitigen Entscheids offensichtlich nicht in einem Missverhältnis zur erhobenen Gebühr. Auch aufgrund des Äquivalenzprinzips besteht kein Anlass zu einer Reduktion dieser Gebühr.

Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin 1 die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘200.– (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs des Rekurrenten 2 wird zufolge Rückzugs als erledigt abgeschrieben.

Der Rekurs der Rekurrentin 1 wird abgewiesen.

Die Rekurrentin 1 trägt die ordentlichen Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘200.– (einschliesslich Auslagen).

Mitteilung an:

Rekurrentin 1

Rekurrent 2

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Bau- und Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der a.o. Gerichtsschreiber

MLaw Thomas Inoue

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.