Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.231
URTEIL
vom 28. September 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz), Dr. Claudius Gelzer ,
Dr. Andreas Traub und Gerichtsschreiber Dr. Peter Bucher
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[…]
gegen
Bau- und Gastgewerbeinspektorat
Rittergasse 4, 4001 Basel
B____ Beigeladene 1
[...]
C____ Beigeladener 2
D____ Beigeladene 3
beide [...]
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid der Baurekurskommission
vom 28. September 2016
betreffend Bauentscheid Nr. BBG […] (2) vom 30. Oktober 2015 in Sachen Anbau gartenseitig, […]
Sachverhalt
A____ ersuchte als Eigentümerin des mit einem zweistöckigen und um ein Dachgeschoss ergänzten Blockrandeinfamilienhauses bebauten Grundstücks […] in Basel erstmals am 10. Juni 2014 beim Bau- und Gewerbeinspektorat (BGI) um eine ordentliche Baubewilligung für einen gartenseitigen Anbau, im Verlauf des Verfahrens dann auch eventualiter um eine Ausnahmebewilligung dafür. Das Projekt wurde zwei Mal publiziert, und B____, D____ und C____ erhoben dagegen Einsprache. Das BGI hat das Baubegehren mit Bau-Entscheid Nr. BBG […] (2) vom 30. Oktober 2015 abgewiesen, „gestützt auf die Nicht-Erteilung der erforderlichen Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung der Freifläche gemäss § 29 Abs. 1 lit. a des Bau- und Planungsgesetzes [BPG; SG 730.100] aufgrund des beiliegenden Entscheids des Vorstehers des Bau- und Verkehrsdepartements [BVD] vom 28. Oktober 2015, gestützt auf § 80 Abs. 1 BPG“; die Einsprachen hiess das BGI gleichentags gut. Den hiergegen bei der Baurekurskommission (BRK) von A____ erhobenen Rekurs wies die BRK mit Entscheid vom 28. September 2016 kostenfällig ab.
Hiergegen richtet sich der am 7. November 2016 angemeldete und am 30. November 2016 begründete Rekurs von A____, womit die Rekurrentin die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Erteilung der anbegehrten Baubewilligung, eventualiter die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz beantragt; unter o/e Kostenfolge. B____ (Beigeladene 1) verlangt mit Eingabe vom 22. Dezember 2016 ebenso wie C____ (Beigeladener 2) und D____ (Beigeladene 3) mit gemeinsamer und im Wesentlichen gleichlautender Eingabe vom 29. Dezember 2016 sinngemäss die Abweisung des Rekurses und die Bestätigung des angefochtenen Entscheids, so auch das BGI mit Stellungnahme vom 3. Januar 2017 sowie die BRK mit solcher vom 23. Januar 2017. Die Verhandlung vor Verwaltungsgericht hat am 28. September 2017 stattgefunden und mit einem Augenschein vor Ort begonnen. Daran haben die Rekurrentin und ihr Vertreter, die Vertreterin des BGI, der Vertreter der BRK, die Beigeladene 1 und ihr Ehegatte, die Beigeladenen 2 und 3 sowie E____ als Vertreter der Beigeladenen teilgenommen. Anlässlich der anschliessenden Verhandlung vor den Schranken des Verwaltungsgerichts wurde zunächst auf den Sachverhalt und auf Rechtsfragen eingegangen. Dann gelangten der Vertreter der Rekurrentin und in der Folge jener der BRK, die Vertreterin des BGI, der Vertreter der Beigeladenen sowie die Beigeladene 1 zu Wort; der Vertreter der Rekurrentin replizierte. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Augenschein- und das Verhandlungsprotokoll verwiesen (AP; VP). Im Übrigen ergeben sich die Einzelheiten der Parteistandpunkte, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG; SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Damit unterliegen ihre Entscheide nach § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht, was § 6 BRKG noch ausdrücklich unterstreicht. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; SG 154.100]).
1.2 Die Rekurrentin im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist als Rekurrentin im vorinstanzlichen Verfahren formell beschwert, und sie ist als Eigentümerin, deren Baubegehren nicht bewilligt wurde, vom angefochtenen Entscheid direkt betroffen. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den rechtzeitig angemeldeten und begründeten Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist im anzuwendenden Erlass nicht eigens geregelt und richtet sich somit nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht, vorliegend namentlich das BPG sowie die Ausführungsbestimmungen in der Bau- und Planungsverordnung (BPV; SG 730.110), nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler: VGE 692/2005 vom 12. Mai 2006 E. 1.3; BJM 2008 271).
Strittig ist die Nichterteilung der Baubewilligung für einen hofseitigen Anbau an die bestehende Blockrandbebauung. Die rechteckige Parzelle ist ca. 17,75 m tief, liegt in der Zone 5a und ist mit einem Einfamilienhaus mit zwei Vollgeschossen und einem Dachgeschoss bebaut. Das bestehende Gebäude weist eine Tiefe von 8,07 m auf. Diese Gebäudetiefe soll mit dem projektierten Anbau um 3,80 m auf knapp 12 m vergrössert werden. Dadurch würde der Abstand zur hinteren Parzellengrenze auf 6 m verkürzt.
Die auf einer Parzelle zulässige bauliche Nutzung wird im Baurecht durch verschiedene Faktoren bestimmt. Massgebend ist zunächst die Ausnutzungsziffer als Verhältnis zwischen der Bruttogeschossfläche zur Grundstücksfläche. Dabei ist in höheren Nummernzonen eine höhere bauliche Nutzung zulässig als in tieferen Nummernzonen (z.B. 1,8 in Zone 5a; 1,0 in Zone 3; vgl. § 7 BPG). Weiter bestimmt sich die Grundfläche für die bauliche Nutzung als Randbebauung im Blockrandbereich nach der zulässigen Gebäudetiefe. Diese wird von der Baulinie aus gemessen (§ 13 BPG). In der Zone 5a beträgt die zulässige Gebäudetiefe 15 m, wenn sich aus den Vorschriften über Freiflächen und Grenzabstände keine weiter gehenden Beschränkungen ergeben (§ 14 Abs. 1 BPG). Die Gebäudetiefe muss herabgesetzt werden, soweit es zur Einhaltung einer Freifläche von 50 % der hinter der Baulinie liegenden Grundstücksfläche nötig ist, höchstens aber auf 12 m (§ 15 Abs. 1 BPG). Die Gebäudetiefe muss gemäss § 15 Abs. 2 BPG weiter herabgesetzt werden, soweit es zur Einhaltung eines Abstandes zur hinteren Grundstücksgrenze nötig ist, der der Hälfte der zulässigen Höhe der Gebäudewände entspricht, mindestens aber 6 m beträgt. Soweit nichts anderes bestimmt ist, dürfen Gebäudewände in der Zone 5a die Höhe von 18 m erreichen (§ 22 Abs. 1 BPG). Der Grenzabstand darf herabgesetzt werden, soweit es für Gebäudetiefen von 10 m nötig ist, wenn die für zulässige Nutzungen nötigen Lichteinfallswinkel durch Höhenbegrenzungen eingehalten werden und wenn nicht vorgeschrieben ist und darauf verzichtet wird, unterhalb der Eckpunkte der gesetzmässigen Lichteinfallswinkel liegende Räume für Nutzungen zu verwenden, die Fenster auf der Hofseite voraussetzen (§ 16 Abs. 1 BPG). Ausserhalb des Blockrandbereichs gelten die Vorschriften für Randbebauungen mit der Abweichung, dass die Bebauung zulässig ist, soweit die hinter der Baulinie liegende Grundstücksfläche noch nicht zu 50 % überbaut ist (§ 29 Abs. 1 lit. a BPG).
4.1 Das BGI hat in seinem Bau-Entscheid Nr. BBG […] (2) vom 30. Oktober 2015 erwogen, das projektierte Bauvorhaben weise einen Grenzabstand zur hinteren Parzellengrenze von lediglich 6 m auf. Gemäss § 15 Abs. 2 BPG sei aber aufgrund der in der Zone 5a zulässigen Höhe der Gebäudewände von 18 m ein Grenzabstand von 9 m notwendig. Dieser Grenzabstand gelte auch für Gebäude, die niedrigere Wände aufwiesen als die gemäss § 22 Abs. 1 BPG in der Zone 5a zulässigen 18 m, auf welche in § 15 Abs. 2 BPG verwiesen werde. Die Bauherrschaft könne daher durch die Erstellung von tieferen Gebäudewänden keinen Einfluss nehmen auf die Gebäudetiefe und den Blockrandbereich. Da mit diesem notwendigen Grenzabstand von 9 m aber das Mindestmass von 10 m für die zulässige Gebäudetiefe gemäss § 16 Abs. 1 BPG unterschritten würde, dürfe dieses Mindestmass ausgenützt werden. Dementsprechend betrage auch die zulässige Gebäudetiefe für den Blockrandbereich 10 m (§ 13 Abs. 2 BPG). Für Gebäudeteile, welche diese Gebäudetiefe von 10 m überragten, gälten die Vorschriften für Bauten ausserhalb des Blockrandbereichs gemäss § 29 BPG. Hier müssten die Gebäudeteile gemäss § 29 Abs. 1 lit. b BPG einen Grenzabstand einhalten, welcher mindestens ihrer halben Höhe entspreche und nicht kleiner als 6 m sein dürfe. Dabei sei auf die tatsächliche Höhe abzustellen, weshalb die Bauherrschaft den einzuhaltenden Grenzabstand minimieren könne, indem sie die Höhe der Gebäudeteile herabsetze. Da in casu alle Gebäudeteile der geplanten gartenseitigen Erweiterung deutlich unter der Höhe von 12 m blieben, sei es grundsätzlich möglich, den in § 29 Abs. 1 lit. b BPG vorgesehenen Mindestabstand von 6 m anzuwenden. Zusätzlich sei gemäss § 29 Abs. 1 lit. a BPG aber einerseits die Einhaltung einer Freifläche von 50 % der Parzellenfläche hinter der Baulinie und andererseits ein Grenzbaurecht gemäss § 29 Abs. 1 lit. c BPG für die sich ausserhalb des Blockrandbereichs befindlichen seitlichen Wände des Anbaus erforderlich. Die geplante Erweiterung als Baute ausserhalb des Blockrandbereichs scheitere am Freiflächenanteil. Die Parzelle weise eine Fläche von 143 m2 auf, wovon sich ungefähr 123 m2 hinter der Baulinie befänden. Das bestehende Gebäude beanspruche bereits eine Fläche von 56 m2. Von der heute noch freien Fläche hinter der Baulinie dürften deshalb nur noch ungefähr 5,5 m2 überbaut werden.
4.2 Die Vorinstanz schliesst sich im angefochtenen Entscheid dieser Auffassung an. Unter Verweis auf die §§ 13 Abs. 1 und 2, 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 und 2 sowie 16 Abs. 1 BPG stellt sie fest, dass die zulässige Gebäudetiefe und damit der Blockrandbereich von der jeweiligen Parzellengrösse (Freifläche) und Parzellentiefe (hinterer Grenzabstand) abhänge. Aus dem Gesetzeswortlaut ergebe sich, dass für den hinteren Grenzabstand auf die „zulässige Höhe der Gebäudewände“ abzustellen sei, welche sich aus § 22 Abs. 1 BPG ergebe und in der Zone 5a 18 m betrage. Das BGI sei daher zu Recht von einem hinteren Grenzabstand von mindestens 9 m ausgegangen. Aus § 16 Abs. 1 BPG ergebe sich aber eine zulässige Gebäudetiefe von 10 m. Damit werde der Blockrandbereich parzellenspezifisch konkretisiert. Er entspreche in der vollen Breite der Parzelle einer Fläche, die sich von der Baulinie an 10 m in die Tiefe der Parzelle ausdehne. Alle Gebäudeteile hinter dieser Linie befänden sich ausserhalb des Blockrandbereichs, weshalb darauf die Vorschriften für andere Bebauungen gemäss § 29 Abs. 1 BPG zur Anwendung kämen. Diese Bestimmung setze voraus, dass die hinter der Baulinie liegende Grundstücksfläche noch nicht zu 50 % überbaut sei. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt. Die rechteckige, ca 17,75 m tiefe Parzelle wäre bereits bei einer Gebäudetiefe von 10 m zu mehr als 50 % überbaut, weshalb eine zusätzliche Bebauung ausserhalb des Blockrandbereichs, wie sie geplant sei, nicht bewilligt werden könne.
Dieser Auslegung der massgebenden Bestimmungen für die Beurteilung der ordentlichen Bewilligungsfähigkeit des streitgegenständlichen Bauvorhabens ist vollumfänglich zu folgen. Was die Rekurrentin dagegen vorbringt, verfängt nicht:
5.1 Die Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, diese Auslegung des Wortlauts von § 15 Abs. 2 BPG sei im Hinblick auf die Konzeption des Zonenrechts der Stadt Basel sinnwidrig. Dazu führt sie aus, dass für den gesetzten Fall, dass ihre Parzelle in der Zone 3 läge, die zulässige Wandhöhe gemäss § 22 Abs. 1 BPG 11 Meter betragen würde, weshalb nur der Minimalabstand von 6 m zur hinterliegenden Parzellengrenze eingehalten werden müsste. Die Verdichtung des Baugebietes werde in der Stadt Basel im Blockrandbereich ausschliesslich über die Geschosszahlen geregelt. Eine verdichtete Bauweise könne hauptsächlich in Zonen mit hohen Geschosszahlen erwirkt werden. Eine derartige Auslegung von § 15 Abs. 2 BPG führe nun dazu, dass in Zonen, in welchen mit einer weniger dichten Überbauung gerechnet werde, eine weit grössere Freifläche überbaut werden könne als in der Zone 4 und 5. Dass ausgerechnet in einer niedergeschossigen Zone deutlich mehr Freifläche überbaut werden könne als in einer höhergeschossigen Zone, widerspreche dem Ziel der verdichteten Bauweise in städtischen Agglomerationen und jeglicher Vernunft.
Darin kann der Rekurrentin nicht gefolgt werden. Die Verdichtung erfolgt in den höheren Nummernzonen in die Höhe. So kann eine deutlich höhere Ausnutzung erreicht werden, wie sich aus den anwendbaren Ausnutzungsziffern ergibt. Je höher aber gebaut werden darf, desto wichtiger ist ein räumlicher Abstand und der dazu notwendige Erhalt von Freiflächen.
5.2 Weiter bestreitet die Rekurrentin, dass der Blockrandbereich eine variable Grösse darstellen und sich mit den Abstandsvorschriften vergrössern oder verkleinern würde. Nach § 13 Abs. 2 BPG werde der Blockrand durch die zulässige Gebäudetiefe und durch nichts anderes bestimmt. Dessen Bemessung ergebe sich aus § 13 Abs. 3 BPG.
Auch darin kann der Rekurrentin nicht gefolgt werden. Wohl wird laut § 13 Abs. 2 BPG der Blockrandbereich durch die zulässigen Gebäudetiefen bestimmt. Diese sind aber gemäss § 15 BPG wiederum von der Grundstücksfläche abhängig. Durch die Bezugnahme auf die zulässige Gebäudetiefe verweist § 13 BPG damit entgegen der Auffassung der Rekurrentin nicht nur auf § 14 BPG, welcher das Höchstmass der Gebäudetiefe bestimmt, sondern auch auf § 15 BPG, welcher die Beschränkungen dieses Höchstmasses regelt. Daraus folgt, dass das vorliegend umstrittene Projekt über die Begrenzung des Blockrandbereichs hinaus ragt. Zu Recht haben somit die Vorinstanzen § 29 Abs. 1 lit. a BPG zur Anwendung gebracht.
5.3 Sodann macht die Rekurrentin geltend, dass die Grenzabstandsvorschriften allein dem Schutz von Nachbarn vor überhöht geplanten oder bewilligten Bauten dienten. Es sei daher logisch nicht zu erklären, warum eine gleich grosse Baute im Blockrandbereich zur hinterliegenden Parzellengrenze einen viel grösseren Abstand einhalten müsse als eine vergleichbar hohe Baute hinter dem Blockrandbereich.
Die Rekurrentin blendet mit ihrer Argumentation indessen vollkommen aus, dass sich diese Konsequenz aus dem Schutz der Freifläche ergibt. Weiter blendet sie aus, dass bei einer hinter dem Blockrandbereich liegenden Baute über den Schutz der Freifläche hinaus zudem dem Nachbarschutz Rechnung getragen wird, weshalb sich tatsächlich Unterschiede bei der rechtlichen Beurteilung vergleichbar hoher Bauten im oder hinter dem Blockrandbereich ergeben können.
5.4 Wie das BGI mit dem angefochtenen Bauentscheid zutreffend festhält, wird diese Auslegung des Gesetzes auch durch die historische Auslegung gestützt. So wird im Bericht Nr. […] der Grossratskommission zum Ratschlag und Entwurf zu einem Baugesetz vom 1. September 1999 (99/6290) auf S. 21 f. folgendes ausgeführt:
§ 14
„Die grösstmöglichen Tiefen von Randbebauungen werden – wie im geltenden Recht – auf 15 m in den Zonen 5a, 4 und 3 und auf 12 m in den Zonen 2 und 2a festgesetzt. Die im Entwurf des Regierungsrates vorgeschlagene Erhöhung auf 18 m lehnt die Kommission ab. Wegen der vom Regierungsrat gleichzeitig vorgeschlagenen linearen Nutzungsreduktion ist zwar anzunehmen, dass es die Bauwilligen in der Regel vorziehen, mit einer geringeren Gebäudetiefe die zulässige Zahl an Vollgeschossen zu erstellen. Abweichungen von dieser Norm kann und will der Entwurf des Regierungsrates aber nicht ausschliessen. Sie gehen zwangsläufig auf Kosten der Freiflächen, die nach Meinung der Kommission nicht verkleinert, sondern vergrössert werden sollten. Zudem kann die Vergrösserung der Gebäudetiefen in den unteren Geschossen zur Folge haben, dass weniger obere Geschosse erstellt werden können, weil dafür nicht mehr genug Bruttogeschossfläche zur Verfügung steht. Das widerspricht dem System der geschlossenen Blockrandbebauung, das von einheitlichen Geschosszahlen ausgeht und Abweichungen nur rechtfertigt, wenn sie architektionisch motiviert sind.“
§ 15 und 16
„Die in § 14 festgelegten grösstmöglichen Tiefen von Randbebauungen werden neu nicht nur durch Abstandsvorschriften (§ 15 Abs. 2), sondern auch durch eine Freiflächenziffer (§ 15 Abs. 1) beschränkt. Das geltende Recht und der Entwurf des Regierungsrates sehen zwar ebenfalls eine Freiflächenziffer vor, die aber nur bei der Erstellung von Bauten ausserhalb des Blockrandbereichs zu beachten ist.“
„Die Freiflächenziffer von 50 % der hinter der Baulinie liegenden Grundstücksfläche gilt allerdings nur, soweit sie nicht Gebäudetiefen von weniger als 12 m zur Folge hat. 10 bis 12 m tiefe Gebäude müssen wie nach geltendem Recht einen Gebäudeabstand einhalten, der der Hälfte der zulässigen Höhe der Gebäudewände (§ 22) entspricht, mindestens aber 6 m beträgt. Grenzabstände, die Gebäudetiefen von weniger als 10 m zur Folge hätten, müssen nicht eingehalten werden (§ 16 Abs. 1). Der Kommissionsentwurf bestimmt also nicht nur die Grenzen der Randbebauungen, sondern auch ihre minimale Tiefe, die sie unbekümmert um Freiflächenziffern und Abstandsvorschriften erreichen dürfen. Im Extremfall (d.h. auf Grundstücken, die hinter der Baulinie bis zu 10 m tief sind) bedeutet dies, dass Randbebauungen unmittelbar an der hinteren Grundstücksgrenze errichtet werden dürfen. Ohne Zustimmung der Nachbarn dürfen Gebäudewände mit einem Grenzabstand von weniger als 3,5 m allerdings keine Fenster haben (§ 16 Abs. 3).“
„Die Garantie einer Mindesttiefe von 10 m gilt unter der Voraussetzung, dass der für ein Wohn- und Schlafzimmer sowie Küchen und Wohnküchen vorgeschriebene Lichteinfall (§ 63 f.) gewahrt wird. Dies ist auf zwei Arten möglich: Der für zulässige Nutzungen anderer Liegenschaften nötige Lichteinfallswinkel kann durch Höhenbegrenzungen (Reduktion der Geschosszahl oder Rückversetzung eines oder mehrerer höher gelegener Geschosse) gewahrt werden (§ 16 Abs. 1 lit. a). Möglich ist aber auch, dass die am gegenüberliegenden Grundstück Berechtigten auf Nutzungen verzichten, die Fenster auf der Hofseite voraussetzen, wenn der vorgeschriebene Lichteinfallswinkel zu den erforderlichen Fenstern nicht eingehalten ist (§ 16 Abs. 1 lit. b). Das dürfen sie allerdings nur, wenn eine solche Nutzung nicht vorgeschrieben ist (z.B. die Wohnnutzung durch den Wohnanteilplan). Um Missverständnissen vorzubeugen, weist der Entwurf ausdrücklich auf diese Schranke hin.“
5.5 Aus diesen Materialien erhellt, dass die Gesetzesauslegung der Vorinstanzen dem dokumentierten Willen des Gesetzgebers entspricht. Entgegen der vom Vertreter der Rekurrentin anlässlich der Verhandlung vor Appellationsgericht vertretenen Auffassung (VP S. 7 ff.) geht daraus ausdrücklich hervor, dass mit der in § 15 Abs. 2 BPG genannten „zulässigen Höhe der Gebäudewände“ die in § 22 BPG bezifferten Höhen gemeint sind, nicht aber die jeweils konkret projektbezogen geplante Fassadenhöhe. Es erhellt überdies, dass neu sehr wohl die Freiflächen nicht nur nicht verkleinert, sondern umgekehrt vergrössert werden sollten (§ 15 Abs. 1 BPG). Die Gesetzesauslegung durch die Vorinstanzen erscheint somit korrekt. Angesichts des vorliegend konkret zu beurteilenden Projekts offen gelassen werden kann demgegenüber die anlässlich der Verhandlung vor Verwaltungsgericht ebenfalls noch diskutierte Frage, welche Bedeutung dem Lichteinfallswinkel gegenüber der hinten angrenzenden Liegenschaft (auf der Parzellengrenze stehende, fensterlose Mauer eines Gebäudes auf dem Hinterhof der Liegenschaft […], ebenfalls in Zone 5a) im Hinblick auf eine allfällige Ausnutzung der gesetzlich zulässigen Höhe der Gebäudewände von 18 m auf dem Grundstück der Rekurrentin zukäme.
Die Rekurrentin hält mit ihrem Rekurs an ihrem Standpunkt fest, bei dieser Auslegung der §§ 13 ff. BPG durch das BGI (und die BRK) handle es sich um eine unzulässige Praxisänderung. Die Vorinstanzen bestreiten demgegenüber grundsätzlich das Vorliegen einer Praxisänderung.
6.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine bisherige Praxis zu ändern, wenn sie als unrichtig erkannt wird (vgl. BGE 133 V 37 E. 5.3.3 S. 39, 132 V 357 E. 3.2.4.1 S. 360, 130 V 492 E. 4.1 S. 495). Die Änderung einer bestehenden Praxis von Verwaltungsbehörden ist sodann auch mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit vereinbar, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die neue Praxis sprechen, die Änderung grundsätzlich erfolgt und das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegt, wobei die Praxisänderung keinen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellen darf. Dies wäre dann der Fall, wenn auf der Grundlage einer bisherigen Praxis Dispositionen getroffen wurden, aus denen ein nicht wieder gutzumachender Rechtsnachteil fliesst (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 589 ff.; VGE VD.2016.35 vom 11. November 2016 E. 4.1, VD.2012.183 vom 20. März 2013 E. 7, VD.2015.176 vom 7. März 2016 E. 4.3).
6.2 Zum Beleg der behaupteten Praxisänderung verweist die Rekurrentin auf einen Übersichtsplan (RBB 3) und die Aufzählung verschiedener Bauten, bei denen der nun verlangte Grenzabstand nicht zur Anwendung gelangt sei.
Das BGI hat mit seiner Vernehmlassung vom 3. Januar 2017 nachgewiesen, dass die von der Rekurrentin genannten Bauten allesamt vor dem Inkrafttreten des BPG bewilligt und erstellt worden sind – das jüngste Objekt wurde 1992 gebaut, während das BPG am 17. November 1999 erlassen wurde und seit 1. Januar 2001 wirksam ist. Eine auf die Grundlage des BPG gestützte, abweichende Bewilligungspraxis kann damit nicht belegt werden. Im Übrigen hat das BGI mit seiner Vernehmlassung (act. 8) nachgewiesen, dass die Rechtslage unter dem alten HBG nicht vergleichbar gewesen ist und der Schutz der Freiflächen im neuen Recht sehr viel strenger geregelt wird (vgl. vorstehend Ziff. 5.4 ff.).
6.3 Weiter stützt sich die Rekurrentin zur Begründung einer bisher abweichenden Praxis des BGI auf eine Auskunft eines Bauinspektorats (RBB 1). Mit E-Mail vom 10. Juli 2014 hat ein Mitarbeiter des BGI dem verantwortlichen Fachmann der Bauherrin und Rekurrentin geschrieben, bei der Vorbesprechung des Bauprojekts habe er ihm mitgeteilt, „dass hier bis auf eine Bautiefe von 12 m unter Einhaltung eines minimalen Grenzabstandes von 6 m (was vorliegend einschränkender ist) gebaut werden könne.“ Danach sei nun auch geplant worden. Zwischenzeitlich habe man aber „anhand eines anderen Falls in der Zone 5a nach ausgiebigen internen Diskussionen feststellen müssen, dass in der Zone 5a der Abstand zur hinteren Parzellengrenze in der Grösse der halben zulässigen Wandhöhe, also 18 m geteilt durch zwei = 9 m (respektive bei der vorliegenden Parzellentiefe die Beschränkung auf die Mindestbautiefe von 10 m) der Betrachtungsweise, dass bis 12 m Bautiefe keine Freifläche einzuhalten ist, vorangeht“. Damit vermag die Rekurrentin zwar eine inhaltlich falsche Auskunft eines Mitarbeiters des BGI zu belegen, nicht aber eine dieser Auskunft entsprechende, abweichende Praxis des BGI.
6.4 Sodann beruft sich die Rekurrentin auf einen Auszug aus der Arbeitshilfe des BGI (RBB 2). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin bildet diese Arbeitshilfe in der Grafik rechts unten aber sehr wohl die Abhängigkeit der zulässigen Bautiefe von der Parzellentiefe hinter der Baulinie ab. Insoweit entspricht die Arbeitshilfe der von den Vorinstanzen zur Anwendung gebrachten Rechtsauffassung. Daran ändert nichts, dass das BGI in der Zwischenzeit die Arbeitshilfe offenbar wegen zu hoher Komplexität der Skizze oben links vom Netz genommen hat (VP S. 6).
6.5 Schliesslich belegt auch der eingereichte Entscheid der BRK vom 25. November 2015, dass sowohl das BGI wie auch die BRK die gesetzliche Regelung über die Gebäudetiefe und den Grenzabstand in anderen Verfahren gleich anwenden (RAB 4a, act. 10/4a).
Abschliessend stellt sich die Frage, ob der Rekurrentin eine Ausnahmebewilligung gemäss § 80 BPG hätte erteilt werden müssen.
7.1 Eine Ausnahmebewilligung gemäss § 80 BPG kann erteilt werden, wenn einerseits wichtige Gründe vorliegen und andererseits die öffentlichen sowie wesentlichen nachbarlichen Interessen gewahrt werden. In diesem Sinne ist eine Interessenabwägung vorzunehmen (Feldges/Barthe, Raumplanungs- und Baurecht, in: Buser, Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, 825 f.; Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino, Die Baubewilligung im Kanton Basel-Stadt, Basel 2014, 149 ff.; Lanter, in: FHB Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz. 3.502 ff.) .
7.2 Vorliegend haben die Vorinstanzen die von der Rekurrentin vorgebrachten Gründe – sie betreut ihre betagten Eltern, und die Mutter kann nicht mehr Treppen steigen – im Rahmen der notwendigen Interessenabwägung gegen die nachbarlichen Interessen abgewogen. Dabei darf auch berücksichtigt werden, dass einer baulichen Veränderung über die Dauer des aktuell bestehenden Bedürfnisses der Rekurrentin hinaus Bestandesschutz zukommt. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass die Erteilung einer Ausnahmebewilligung hier zu einer Korrektur der gesetzlichen Ordnung führen würde, was nicht zulässig erscheint und auch aufgrund der zu befürchtenden, starken präjudiziellen Wirkung abzulehnen ist. Schliesslich dienen die Be-stimmungen, von denen abgewichen werden soll, gerade auch dem Nachbarschutz. In dieser Hinsicht sprechen die besonderen örtlichen Verhältnisse gegen eine Ausnahmebewilligung, insbesondere die auffallend schmalen Parzellen der Grundstücke […] 75, 77, 79, 81, 83 und 85, bei denen jegliche Erweiterung der Gebäudetiefe zu einer zumindest für die jeweils seitlich unmittelbar angrenzenden Nachbargrundstücke erheblichen Verschattung führen würde, wie sich am Augenschein gezeigt hat. Eine solche Verschattung haben die Bewohner dieser Grundstücke bis zur vorliegend garantierten Mindesttiefe des Blockrands von 10 m wohl hinzunehmen, darüber hinaus jedoch nicht. Somit besteht auch aus dieser Perspektive kein Raum für eine Ausnahmebewilligung.
Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin dessen Kosten zu tragen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘800.– (einschliesslich Auslagen).
Mitteilung an:
Rekurrentin
Beigeladene
Baurekurskommission
Bau- und Gastgewerbeinspektorat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Peter Bucher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.