Vorsorglicher Sicherungsentzug des Führerausweises (gegen eine Verfügung der Kantonspolizei Basel-Stadt, Ressort Verkehr/Administrativmassnahmen, vom 24. Februar 2017)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2017.127

URTEIL

vom 6. November 2017

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Carl Gustav Mez

und Gerichtsschreiberin MLaw Derya Avyüzen

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat, [...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt

Ressort Administrativmassnahmen

Clarastrasse 38, 4005 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 12. April 2017

betreffend vorsorglicher Sicherungsentzug des Führerausweises

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 24. Februar 2017 entzog das Ressort Administrativmassnahmen der Kantonspolizei Basel-Stadt A____ den Führerausweis vorsorglich auf unbestimmte Zeit zur Abklärung seiner Fahreignung mittels einer verkehrsmedizinischen Untersuchung. Einem allfälligen Rekurs entzog es die aufschiebende Wirkung. Auf einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs trat das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Entscheid vom 12. April 2017 nicht ein, da A____ keine Rekursbegründung eingereicht habe.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 19. April 2017 erhobene Rekurs von A____ (Rekurrent) an den Regierungsrat. Am 25. April 2017 reichte der Rekurrent beim JSD ein als „Wiedererwägungsantrag, Rekursbegründung“ bezeichnetes Schreiben ein. Mit Schreiben vom 23. Mai 2017 überwies das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid. Mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 30. Mai 2017 wurde der Rekurrent verpflichtet, dem Gericht bis 19. Juni 2017, einmal kurz erstreckbar, einen Kostenvorschuss von CHF 500.– zu bezahlen, widrigenfalls der Rekurs gemäss § 30 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dahinfalle. Daraufhin ersuchte der Rekurrent mit Eingabe vom 7. Juni 2017 um Kostenerlass. Mit begründeter Verfügung vom 14. Juni 2017 stellte der Instruktionsrichter fest, die Kopien und Beilagen der Eingabe des Rekurrenten vom 25. April 2017 betreffend „Wiedererwägungsantrag, Rekursbegründung“ würden als sinngemässes Wiederherstellungsgesuch zuständigkeitshalber der Vorinstanz zur Beurteilung überwiesen. Die Vorinstanz werde in diesem Zusammenhang ersucht, dem Appellationsgericht eine Kopie ihres Entscheids betreffend das Wiederherstellungsgesuch zuzustellen. Das Rekursverfahren werde bis zum Entscheid der Vorinstanz über das Wiederherstellungsgesuch sistiert. Die Frist für die Leistung des Kostenvorschusses werde dem Rekurrenten vorläufig abgenommen, womit der Rekurrent den Kostenvorschuss derzeit nicht zu leisten habe. Mit Entscheid vom 6. Juli 2017 wies das JSD das Wiedereinsetzungsgesuch in den vorigen Stand des Rekurrenten ab. Am 7. Juli 2017 reichte der Rekurrent, nunmehr vertreten durch [...], Advokat, eine ergänzende Rekursbegründung mit einem sinngemässen Gesuch um unentgeltliche Prozessführung beim JSD ein, die das JSD mit Eingabe vom 10. Juli 2017 zuständigkeitshalber an das Appellationsgericht weiterleitete. Mit Verfügung vom 12. Juli 2017 hob der Instruktionsrichter die Sistierung des Rekursverfahrens gegen den Entscheid der Vorinstanz betreffend vorsorglicher Sicherungsentzug des Führerausweises vom 12. April 2017 auf und stellte fest, dass von der Erhebung eines Kostenvorschusses derzeit abgesehen werde, wobei für den Fall der Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung die Erhebung eines Kostenvorschusses sowie im Falle des Unterliegens des Rekurrenten die Auferlegung der Verfahrenskosten vorbehalten bleibe. Am 20. Juli 2017 teilte der Instruktionsrichter den Parteien mit, dass die Eingabe des Rekurrenten vom 7. Juli 2017 bei provisorischer summarischer Beurteilung im vorliegenden Verfahren nicht als Rekursbegründung berücksichtigt werden könne. Der Rekurrent liess mit Eingabe vom 11. August 2017 ein „Zusatzbegehren um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege“ stellen, da er bereits am 19. Juni 2017 selbstständig ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt habe, dieses aber fälschlicherweise an das Zivilgericht Basel-Stadt adressiert worden sei. Das JSD schloss mit Vernehmlassung vom 17. August 2017 auf kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit begründeter Verfügung vom 21. August 2017 wies der Instruktionsrichter das Gesuch des Rekurrenten um unentgeltliche Rechtspflege mangels Bedürftigkeit ab und verpflichtete ihn zur Zahlung eines Kostenvorschusses von CHF 400.–, widrigenfalls der Rekurs gemäss § 30 Abs. 2 VRPG dahinfalle. Am 14. September 2017 liess der Rekurrent dem Appellationsgericht neue Unterlagen des Betreibungsamts Basel-Stadt zukommen, welche im Zeitpunkt des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege noch nicht bekannt gewesen seien, und Verfahrensanträge stellen. Mit begründeter Verfügung vom 17. September 2017 widerrief der Instruktionsrichter die Ziffern 1 und 2 der Verfügung vom 21. August 2017 und gewährte dem Rekurrenten mit Wirkung ab 28. August 2017 die unentgeltliche Rechtspflege mit Advokat [...] als unentgeltlichem Rechtsbeistand. Am 2. Oktober 2017 reichte der Rekurrent eine Replik ein.

Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1 Das Präsidialdepartement des Kantons Basel-Stadt hat den Rekurs mit Schreiben vom 23. Mai 2017 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen, womit gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 VRPG dessen Zuständigkeit gegeben ist. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2 Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Rekurrent unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb er gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Der Rekurs wurde fristgerecht angemeldet.

1.3 Im Folgenden ist zu prüfen, ob der Rekurs auch formgerecht eingereicht worden ist.

1.3.1 Der Rekurs ist innert 10 Tagen seit der Eröffnung der Verfügung anzumelden und innert 30 Tagen vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet zu begründen (§ 46 Abs. 1 und 2 OG; § 16 Abs. 1 und 2 VRPG). Sowohl gemäss § 46 Abs. 2 OG als auch gemäss § 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung die Anträge des Rekurrenten und deren Begründung mit Angabe der Beweismittel zu enthalten. Aus den Anträgen muss hervorgehen, in welchen Punkten die angefochtene Verfügung aufgehoben oder abgeändert werden soll (VGE VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.62 vom 30. September 2016 E. 1.2.1). In der Begründung hat die rekurrierende Partei ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (VGE VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.62 vom 30. September 2016 E. 1.2.1; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305). Das Verwaltungsgericht prüft eine angefochtene Verfügung nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten Beanstandungen. In diesem Sinne gilt das sogenannte Rügeprinzip (VGE VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.158 vom 12. April 2017 E. 1.2.2; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 305). Bei juristischen Laien werden an die Substantiierung des Rekurses allerdings geringere Anforderungen gestellt (VGE VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.158 vom 12. April 2017 E. 1.2.2; vgl. Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 305). Es genügt, dass aus einer auch knapp ausgefallenen, summarischen Rekursbegründung zumindest ersehen werden kann, worum es dem Rekurrenten geht und welche Argumente er berücksichtigt wissen will. Fehlt eine solche Auseinandersetzung gänzlich, wird auf den Rekurs nicht eingetreten (VGE VD.2016.117 und VD.2016.118 vom 15. August 2016 E. 1.3.2; Wullschleger/Schöder, a.a.O., S. 305).

1.3.2 Der Rekurrent reichte am 25. April 2017 eine als „Wiedererwägungsantrag, Rekursbegründung“ bezeichnete Eingabe beim JSD ein. Die Einreichung der Rekursbegründung beim JSD statt beim Regierungsrat schadet dem Rekurrenten nicht (vgl. § 52 OG; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 439 f.). Allein aus dem Umstand, dass der Instruktionsrichter des Appellationsgerichts mit Verfügung vom 14. Juni 2017 Kopien dieser Eingabe als sinngemässes Wiederherstellungsgesuch zuständigkeitshalber an die Vorinstanz zur Beurteilung überwiesen hat, kann nicht geschlossen werden, diese Eingabe enthalte nicht auch eine genügende Rekursbegründung. Aus der Eingabe vom 25. April 2017 geht hervor, dass der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz aufgehoben und auf den Rekurs eingetreten werden soll. Damit handelt es sich um eine Rekursbegründung mit Anträgen. Diese werden vom Rekurrenten sinngemäss primär damit begründet, dass er die Frist zur Einreichung der Rekursbegründung an das JSD unverschuldet versäumt habe, weil der Arzt „das Zeugnis bzw. die Rekursbegründung“ nicht rechtzeitig bei der zuständigen Behörde eingereicht habe, obwohl er ihn mehrmals darum gebeten habe. Diese Begründung ist zwar nicht geeignet, den Nichteintretensentscheid des JSD als unrichtig erscheinen zu lassen, sie ist aber sachbezogen und genügt damit zumindest den für Laienrekurse geltenden Anforderungen an eine rechtsgenügliche Rekursbegründung (oben E. 1.3.1). § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 VRPG verlangen schliesslich nicht, dass die Begründung auch in der Sache richtig ist. Ansonsten wäre nur auf Rekurse einzutreten, die auch in der Sache begründet und deshalb gutzuheissen sind. Auf den formgerecht eingereichten Rekurs ist daher einzutreten.

1.3.3 In seiner Rekursbegründung vom 25. April 2017, welche er ohne anwaltliche Vertretung verfasst hat, macht der Rekurrent zwar noch nicht ausdrücklich geltend, bereits seine vorinstanzliche Eingabe vom 5. März 2017 habe eine hinreichende Rekursbegründung enthalten. Eine solche Argumentation kann von ihm als juristischer Laie aber auch nicht erwartet werden. Vielmehr ist seine Aussage, er habe alles Erforderliche getan, damit sein Rekurs gegen die Verfügung vom 24. Februar 2017 beurteilt werden könne, so zu verstehen, dass er das Gericht sinngemäss auch um die Prüfung der Frage ersucht, ob bereits seine Eingabe vom 5. März 2017 den rechtlichen Anforderungen an eine Rekursbegründung genügt. Auf diese Rüge ist deshalb einzutreten.

1.3.4 In der Eingabe vom 7. Juli 2017 an das JSD und in der Replik vom 2. Oktober 2017 lässt der inzwischen anwaltlich vertretene Rekurrent nunmehr explizit geltend machen, bereits seine Eingabe vom 5. März 2017 enthalte eine genügende Rekursbegründung. Die Frist für die Rekursbegründung im vorliegenden Rekursverfahren hat am 15. Mai 2017 geendet. Eine Ergänzung der Begründung nach Ablauf dieser Frist ist nicht möglich (vgl. Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 303). Die Eingabe vom 7. Juli 2017 kann deshalb im vorliegenden Verfahren nicht als Rekursbegründung berücksichtigt werden. Wie sich aus der vorstehenden Erwägung (E. 1.3.3) ergibt, ändert dies aber nichts daran, dass auf den vorliegenden Rekurs und die Rüge, bereits die Eingabe vom 5. März 2017 enthalte eine genügende Rekursbegründung, einzutreten ist.

1.4 Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

2.1 In materieller Hinsicht geht es um die Frage, ob die Eingabe des Rekurrenten vom 5. März 2017 im vorinstanzlichen Verfahren bereits eine rechtsgenügliche Rekursbegründung enthalten hat, weshalb die Vorinstanz auf den Rekurs des Rekurrenten hätte eintreten müssen.

2.2 Entgegen dem Wortlaut von § 46 Abs. 2 OG kann die Rekursbegründung bereits in der Rekursanmeldung enthalten sein. Zulässig ist es auch, den Rekurs unter Vorbehalt einer ausführlicheren Begründung bereits mit der Rekursanmeldung kurz zu begründen. In diesem Fall hat die Rekursinstanz auf den Rekurs auch dann einzutreten, wenn die Begründung nicht mehr eingereicht wird (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 150).

Mit Verfügung vom 24. Februar 2017 entzog das Ressort Administrativmassnahmen der Kantonspolizei Basel-Stadt dem Rekurrenten in Anwendung von Art. 15d Abs. 1, Art. 16 Abs. 1 und Art. 16d Abs. 1 lit. a des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) und Art. 28a, 30 und 33 der Verkehrszulassungsverordnung (VZV, SR 741.51) den Führerausweis vorsorglich, ordnete zur Abklärung der Fahreignung eine verkehrsmedizinische Untersuchung der Stufe 4 an und auferlegte ihm die Verfahrenskosten von CHF 250.–. Die Verfügung wurde damit begründet, dass erhebliche Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten bestünden, weil [...], Facharzt FMH für Innere Medizin, gemäss seinem ärztlichen Bericht vom 15. Februar 2017 beim Rekurrenten ein mittelschweres Schlafapnoe-Syndrom ohne CPAP-Beatmung – obwohl eine solche indiziert wäre – diagnostiziert habe und er dessen Fahreignung für die medizinische Gruppe 1 und 2 sowie den gewerblichen Personentransport derzeit als nicht gegeben ansehe. Mit der als „Einsprache gegen die Verfügung vom 24.02.2017 […]“ bezeichneten Eingabe vom 5. März 2017 (act. 10 1/2) erklärte der Rekurrent, er erhebe Einsprache gegen diese Verfügung, und machte Folgendes geltend: „Es ist sehr seltsam, wieso der untersuchende Arzt, Herr Dr. med. [...], ein mittelschweres Schlafapnoe-Syndrom diagnostiziert haben soll, obwohl alle Prüfungen vor Ort gut waren. Ausserdem und nach Absprache mit dem behandelnden Oberarzt, Herr Prof. Dr. [...], habe ich ein leichtes Schlafapnoe und werde sogar am 23. März 2017 wieder umfassend untersucht. Herr Prof. Dr. [...] werde sich ebenfalls für diese überraschende Verfügung bei der Polizei melden.“ Damit hat der Rekurrent sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 24. Februar 2017 beantragt mit der Begründung, die angefochtene Verfügung beruhe auf einer falschen Sachverhaltsfeststellung. Somit genügt auch seine Eingabe vom 5. März 2017 den Anforderungen an die Begründung eines Laienrekurses, weshalb die Vorinstanz gestützt auf diese Eingabe des Rekurrenten auf den Rekurs hätte eintreten müssen. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der Rekurrent entgegen der Ankündigung in seiner Eingabe vom 5. März 2017 innert Frist keine Rekursbegründung mit Angabe von Beweismitteln und Beilagen nachgereicht hat.

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Vorinstanz auf den Rekurs hätte eintreten müssen, weshalb der vorliegende Rekurs gutzuheissen ist. Erachtet das Verwaltungsgericht einen Rekurs als begründet, so hebt es den angefochtenen Entscheid auf und entscheidet entweder reformatorisch in der Sache neu oder weist die Sache kassatorisch an die Behörde zu neuem Entscheid auf der Grundlage der Erwägungen des Verwaltungsgerichts zurück (§ 20 Abs. 1 und 2 VRPG; VGE VD.2014.229 vom 2. Juni 2015 E. 3.4). Wenn das Verwaltungsgericht einen Nichteintretensentscheid der Vorinstanz aufhebt, entscheidet es vorbehältlich vorliegend nicht gegebener besonderer Umstände nicht selber in der Sache, sondern weist diese an die Vorinstanz zurück, damit dieser die Möglichkeit eines materiellen Entscheids und dem Rekurrenten der ursprüngliche Instanzenzug erhalten bleiben (vgl. VGE VD.2012.189 vom 28. Juni 2013 E. 2.5, VD.2012.245 vom 27. März 2013 E. 2.7; VD.2012.237 vom 17. Januar 2013 E. 3.1; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 308 f.). Damit scheidet eine reformatorische Entscheidung im vorliegenden Fall aus. Der angefochtene Entscheid ist daher zu kassieren und die Angelegenheit zum Entscheid in der Sache an das JSD zurückzuweisen.

In der Verfügung vom 24. Februar 2017 wurde einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Folglich ändern die Aufhebung des Nichteintretensentscheids vom 12. April 2017 und die Rückweisung des Rekurses zur Behandlung in der Sache an die Vorinstanz nichts daran, dass dem Rekurrenten das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien, Unterkategorien und Spezialkategorien derzeit untersagt ist.

Da der Rekurrent grösstenteils obsiegt, hat er die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nicht zu tragen und Anspruch auf eine Parteientschädigung. Der Aufwand seiner Rechtsvertretung ist mangels Einreichung einer Honorarnote zu schätzen. Für die Eingaben der Volontärin bzw. des Volontärs vom 4. August 2017, 11. August 2017 (Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege), 13. September 2017 (Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege) und 2. Oktober 2017 (Replik) ist ein Aufwand von knapp fünf Stunden zum Stundenansatz von CHF 165.– angemessen. Zusätzlich ist ein Kontrollaufwand von Advokat [...] von knapp einer Stunde zum Stundenansatz von CHF 250.– zu berücksichtigen. Insgesamt ergibt sich eine Parteientschädigung von CHF 1‘075.–, einschliesslich Auslagen, zuzüglich 8 % MWST von CHF 86.–.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In Gutheissung des Rekurses wird der Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 12. April 2017 aufgehoben und der Rekurs vom 5. März 2017 gegen die Verfügung des Ressorts Administrativmassnahmen der Kantonspolizei Basel-Stadt vom 24. Februar 2017 zur Behandlung in der Sache an das Justiz- und Sicherheitsdepartement zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden keine Kosten erhoben.

Dem Rekurrenten wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zulasten des Justiz- und Sicherheitsdepartements eine Parteientschädigung von CHF 1‘075.–, einschliesslich Auslagen, zuzüglich 8 % MWST von CHF 86.–, zugesprochen.

Mitteilung an:

Rekurrent

Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

Kantonspolizei Basel-Stadt, Ressort Administrativmassnahmen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Derya Avyüzen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.