Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.122
URTEIL
vom 5. April 2018
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiberin MLaw Sibylle Kuntschen
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, Postfach 570, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 15. Februar 2017
betreffend Ablehnung EFKOS-Antrag (Verfügung vom 18.07.2016)
Sachverhalt
A____ (Rekurrent) wird seit Januar 2016 von der Sozialhilfe Basel-Stadt (Sozialhilfe) wirtschaftlich unterstützt. Er wohnt in einer 2-Zimmerwohnung an der [...] in [...] mit einem Mietzins von monatlich CHF 1‘184.– (exklusive Nebenkosten). Sein Sohn ist zu 50% bei ihm wohnhaft. Mit Verfügung vom 6. Januar 2016 verfügte die Sozialhilfe über die Mietkosten und ordnete an, dass dem Rekurrenten ab August 2016 nur noch der Grenzwert für eine Person mit einem Besuchsrecht in der Höhe von CHF 1‘000.– zuzüglich Nebenkosten vergütet werde. Aufgrund einer psychischen Gesundheitsproblematik des Rekurrenten stellte die zuständige Sachbearbeiterin der Sozialhilfe bei der Einzelfallkommission der Sozialhilfe (EFKOS) am 1. Juli 2016 einen Antrag auf Übernahme des über dem Grenzwert liegenden Mietzinses für weitere sechs Monate. Diese wies den Antrag mit Entscheid vom 14. Juli 2016 ab. Dieser negative Entscheid der EFKOS wurde dem Rekurrenten von der Sozialhilfe mit Verfügung vom 18. Juli 2016 eröffnet.
Gegen diese Verfügung erhob der Rekurrent Rekurs an das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU), welches die Sozialhilfe mit Zwischenentscheid vom 19. August 2016 anwies, ab August 2016 die effektiven Mietkosten bis zum Vorliegen des Hauptentscheids weiter auszurichten. Mit Entscheid vom 15. Februar 2017 wies das WSU den Rekurs in der Sache ohne Kostenfolgen ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 21. Februar und 4. Mai 2017 erhobene und begründete Rekurs, mit dem der Rekurrent beantragt, es seien ihm in Gutheissung seines Rekurses „Die vollen Mietkosten […] bis zur Sprechung eines rechtsgültigen Urteils durch die SH zu begleich“. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 18. Mai 2017 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Verfügung vom 29. Mai 2017 verzichtete der Instruktionsrichter auf die Erhebung eines Kostenvorschusses, wies aber das gestellte Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Verbeiständung ab. Das WSU beantragte mit Vernehmlassung vom 28. Juli 2017 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Dazu replizierte der Rekurrent mit Eingabe vom 27. September 2017.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 18. Mai 2017, den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100). Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den im Übrigen rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen und den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung (statt vieler: VGE VD.2011.9 vom 10. Mai 2011 E. 1.1 und VD.2010.102 vom 20. September 2010 E. 1.1). Der vorliegende Entscheid ergeht gemäss § 25 Abs. 3 Satz 2 VRPG auf dem Zirkulationsweg.
Der vorliegend zu beurteilende Rekurs richtet sich gegen die Verfügung vom 18. Juli 2016. Gegenstand dieser Verfügung war das Gesuch des Rekurrenten um Übernahme des um CHF 184.– pro Monat über dem Grenzwert liegenden Mietzinses für die Dauer von sechs Monaten ab August 2016. Dieser angefochtener Entscheid begrenzt den Streitgegenstand (BGE 133 II 181 E. 3.3 S. 189, 125 V 413 E. 2a S. 415; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 985 ff.). Er kann im Laufe des Rechtsmittelzuges grundsätzlich nicht erweitert oder qualitativ verändert, sondern bloss verengt und um nicht mehr streitige Punkte reduziert werden (BGE 133 II 30 E. 2 S. 32, 131 II 200 E. 3.2 S. 203; VGE VD.2008.737 vom 10. März 2010 E. 1.2; Auer, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 12 N 10; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 688; vgl. Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 505). Der Streitgegenstand kann im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren demnach nicht über das Anfechtungsobjekt hinaus erweitert werden (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 988). Es kann vorliegend daher nur um die Frage der Übernahme der über dem Grenzwert liegenden Mietzinskosten für die Monate August 2016 bis Januar 2017 gehen, weil nur darüber mit der angefochtenen Verfügung entschieden worden ist. Soweit der Rekurrent sich daher zur Begründung seines Standpunktes auf die im August 2017 erwartete Geburt seiner Tochter […] oder auf seinen Gesundheitszustand nach dem 31. Januar 2017 beruft, kann darauf nicht eingetreten werden.
3.1 Mit Verfügung vom 18. Juli 2016 hat die Sozialhilfe festgestellt, gemäss Ziffer 10.4.1 der Unterstützungsrichtlinien des WSU (URL) würde für eine allein wohnende Person mit Besuchsrecht monatlich höchstens der Betrag von CHF 1‘000.– übernommen. Dabei könne aber die Gesundheits- oder die familiäre und soziale Situation eine Ausnahme begründen, wobei solche restriktiv zu handhaben und stets zu befristen seien.
Die Vorinstanz ist diesen Erwägungen mit dem angefochtenen Rekursentscheid gefolgt und hat erwogen, die Beurteilung und Entscheidung über die Gewährung von solchen situationsbedingten Leistungen liege im Ermessen der EFKOS, wobei sie in einem sinnvollen Verhältnis zum erzielten Nutzen stehen und anhand der individuellen und aktuellen Situation beurteilt werden müssten. Vorliegend sei aber die gesundheitliche Situation des Rekurrenten gestützt auf die Bescheinigung von Dr. med. [...], Universitäre Psychiatrische Kliniken Basel (UPK), in der Verfügung vom 18. Juli 2016 nicht gewürdigt worden. Im Rekursverfahren ist die Sozialhilfe daher zur weiteren Abklärung der Fragen, weshalb dem Rekurrenten aktuell ein Wohnungswechsel auch mit Unterstützung des Umzugsdienstes der Sozialhilfe nicht möglich sei und wie lange eine solche Unmöglichkeit andaure, angewiesen worden. Mit Stellungnahme vom 28. Dezember 2016 habe die Sozialhilfe daraufhin über ihre Abklärungen berichtet und die Würdigung der gesundheitlichen Situation des Rekurrenten nachgeholt. Auf eine entsprechende Rückfrage hin sei Dr. med. [...] mangels Entbindung von der Schweigepflicht durch den Rekurrenten nicht bereit gewesen, ein erneutes Arztzeugnis auszustellen. Sie sei im Übrigen seit Mitte Oktober 2016 auch nicht mehr seine behandelnde Ärztin. Gestützt auf diesen Bericht hat die Vorinstanz erwogen, die Sozialhilfe habe bei ihren Abklärungen aus den gesamten Umständen darauf schliessen dürfen, dass sich der Rekurrent in Kenntnis der Bemühungen um eine weitere Abklärung seiner Situation bewusst gegen eine Entbindung von Dr. med. [...] von ihrer ärztlichen Schweigepflicht entschieden und sich auf den Standpunkt gestellt habe, für die Beurteilung seiner gesundheitlichen Situation sei deren Bescheinigung vom 23. Juni 2016 ausreichend. In dieser Bescheinigung spreche die Ärztin aber allein die Empfehlung aus, die Frist für einen notwendigen Wohnungswechsel solle zur Vermeidung einer psychischen Krise so erstreckt werden, dass ein Umzug geordnet erfolgen könne. Bei dem im Vorfeld dieser Bescheinigung durchgeführten Standortgespräch vom 8. Juni 2016 habe die Ärztin in Anwesenheit des Rekurrenten und der zuständigen Sachbearbeiterin der Sozialhilfe die Meinung geäussert, die intensive Arbeits- und Wohnungssuche stelle für den Rekurrenten eine Überforderung dar, welche eine Dekompensation zur Folge haben könne. Aus der im Zusammenhang mit dem Standortgespräch ausgelegten Bescheinigung könne daher nicht gefolgert werden, dass die Ärztin die Bezahlung der effektiven Wohnkosten aus psychiatrischer Sicht als notwendig erachte. Vor diesem Hintergrund erscheine der Entscheid der EFKOS, wonach sich der Rekurrent zeitlich zunächst um eine neue Wohnung kümmern solle und erst darauf in einem zweiten Schritt die Arbeitsintegration in Angriff nehmen müsse, als zulässig. Tatsächlich sei er denn auch nicht verpflichtet worden, Arbeitsbemühungen einzureichen. Der ablehnende Entscheid erscheine daher gerechtfertigt und unter Berücksichtigung des Umstands, dass es dem Rekurrenten zumindest für einen begrenzten Zeitraum möglich sei, den Differenzbetrag von CHF 184.– aus dem Grundbedarf zu tragen, auch verhältnismässig.
3.2
3.2.1 Soweit der Rekurrent mit seinem Rekurs rügt, im Verfügungsverfahren sei seine gesundheitliche Situation ungenügend abgeklärt worden, braucht darauf nicht weiter eingetreten zu werden. Dies hat bereits die Vorinstanz anerkannt und die Sozialhilfe daher angewiesen, ergänzende Abklärungen vorzunehmen. Somit ist die unterlassene Abklärung im vorinstanzlichen Verfahren nachgeholt und der entsprechende Mangel geheilt worden.
3.2.2 Weiter stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, auch aus dem Rekursentscheid des WSU gehe nicht genügend hervor, weshalb die Beurteilung einer leitenden Oberärztin der UPK nicht ausreichend sein soll. Weiter sei das WSU nicht auf seine Vorschläge eingegangen, sich quartalsweise medizinisch neutral beurteilen zu lassen. Es habe auch keine Notwendigkeit für eine Entbindung seiner Ärztin von der Schweigepflicht gegeben. Stattdessen hätte ein neutrales psychologisches Gutachten ausgereicht. Er habe daher sehr wohl Mitwirkung signalisiert.
In dieser Kritik kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Gemäss dem Eintrag im Hauptprotokoll der Sozialhilfe vom 8. Juni 2016 habe sich die den Rekurrenten damals ambulant psychiatrisch behandelnde Dr. med. [...], Oberärztin Erwachsenenforensik FAM, bei einem Standortgespräch auf den Standpunkt gestellt, dass für diesen eine „intensive Arbeits- und Wohnungssuche eine Überforderung darstelle, die Dekompensation zur Folge haben könne“. In der Bescheinigung vom 23. Juni 2016 empfahl sie betreffend der bereits per Ende Juni 2016 von der Sozialhilfe „vorgesehenen Beitragskürzung und der damit verbundenen Forderung an Herrn A____ zum Umzug in eine kostengünstigere Wohnung […] aus psychiatrischer Sicht – um eine psychische Krise zu vermeiden – die Frist dahingehend zu erstrecken, dass ein allfällig weiterhin notwendiger Umzug geordnet erfolgen“ könne. Im Rahmen der weiteren Abklärungen der Sozialhilfe erklärte sie, sie könne über das erstellte Schreiben hinaus keine weitergehenden psychiatrischen Atteste ausstellen. Es handle sich lediglich um eine Empfehlung zur Vorgehensweise zur Vermeidung einer eventuellen Krise. Sie stellte eine Besprechung mit dem Rekurrenten und für den Fall ihrer Entbindung von der Schweigepflicht die Beantwortung von weiteren Fragen in Aussicht (Eintrag Hauptprotokoll vom 5. September 2016). Weitere ärztliche Belege finden sich in den Akten des WSU nicht. Entgegen der Behauptung des Rekurrenten fehlen auch Anhaltspunkte, dass der Rekurrent im relevanten Zeitraum weitere ärztliche Belege angeboten oder in Aussicht gestellt hätte.
Gemäss Empfehlung einer ausgewiesenen Fachperson sollte der Umzug des Rekurrenten „geordnet“ erfolgen. Der Entscheid der EFKOS datiert vom 14. Juli 2016. Erst ab diesem Zeitpunkt konnte vom Rekurrenten erwartet werden, dass er seine bisherige Wohnung per 31. Oktober 2016 ordentlich kündigt (Art. 266b des Obligationenrechts [OR, SR 220] in Verbindung mit § 214 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [EG ZGB, SG 211.100]) und sich eine neue sucht. Es stellt sich deshalb die Frage, ob mindestens für die Monate August bis und mit Oktober 2016 der effektive Mietzins von der Sozialhilfe zu übernehmen ist. Diese Frage ist zu verneinen:
Wie die Sozialhilfe in ihrer Stellungnahme vom 28. Dezember 2016 festgehalten hat, entspricht es der Praxis und Rechtsprechung, dass Personen, welche von ihr unterstützt werden, zugemutet wird, mit einem um 15% verringerten Grundbedarf auszukommen, wenn sie Bedürfnisse befriedigen wollen, die mit den Grundleistungen der Sozialhilfe nicht gedeckt werden (Ziff. III.B.13, mit Hinweis; vgl. VGE VD.2012.3 vom 1. Juni 2012 E. 2.4). 15% des Grundbedarfs des Rekurrenten von CHF 1‘244.– (siehe Kontoauszug der Sozialhilfe vom 8. August 2016 und Budgetverfügung der Sozialhilfe vom 22. Dezember 2016) sind CHF 186.60. Der über dem Grenzwert liegende Mietzins von CHF 184.– liegt damit im entsprechenden Spielraum. Selbst wenn der Rekurrent seine Wohnung frühestens auf Ende Oktober 2016 kündigen konnte, ist es ihm daher grundsätzlich zumutbar, während der kurzen drei monatigen Kündigungsfrist die Differenz aus dem Grundbedarf selbst zu übernehmen. Weshalb eine dahingehende Argumentation unzulässig sein soll, wird von der Vorinstanz nicht begründet (vgl. act. 1 S. 5 Ziff. II.7). Den ärztlichen Stellungnahmen von Dr. med. [...] kann nicht zwingend entnommen werden, dass dem Rekurrenten ein unterstützter Wohnungswechsel im Falle einer Befreiung von der gleichzeitigen Pflicht der Erbringung von Arbeitsbemühungsnachweisen aus psychischen Gründen nicht zugemutet werden kann. Unter diesen Umständen erlaubt die gesundheitliche Situation des Rekurrenten somit einen Wohnungswechsel. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es ist ihm gesundheitlich wie auch finanziell zuzumuten ist, sich während der Zeitdauer des Wohnungswechsels von mindestens drei Monaten in seiner übrigen Lebensführung einzuschränken.
Irrelevant ist, ob der Rekurrent sich gegen eine weitere Beurteilung durch Frau Dr. med. [...] gestellt hat, was er bestreitet. Massgebend ist, dass ihre Aussagen allein keinen genügenden Beweis für eine gesundheitliche Härtesituation liefern. Gemäss Ziffer 10.4.2 URL sind Ausnahmen von den Mietzinsgrenzwerten nur zulässig, wenn besondere Gründe vorliegen. Nach der allgemeinen Beweislastregel von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210), die auch im öffentlichen Recht Geltung beansprucht, hat der Rekurrent als diejenige Partei, die aus dem Bestehen einer Tatsache Rechtsfolgen zu ihren Gunsten ableitet, die Folgen eines fehlenden Nachweises der für Ausnahmen vorausgesetzten Gründe zu tragen (vgl. VGE VD.2016.60 vom 30. September 2016 E. 2.2). Die gerügten Erwägungen der Vorinstanz sind daher nicht zu beanstanden.
3.2.3 Schliesslich bezieht sich der Rekurrent auf die im Nachgang zum angefochtenen Entscheid vom 15. Februar 2017 erfolgte Beurteilung durch seine zuständige Psychologin Dr. [...] sowie eine im April 2017 diagnostizierte Diskushernie mit weiteren möglichen Schäden an seiner Wirbelsäule. Hierzu macht er entsprechende Beweisofferten. Mit seiner Replik vom 27. September 2017 hat er einen Arztbericht vom 30. August 2017 sowie ein Arztzeugnis vom 22. September 2017, welches ihm Arbeitsunfähigkeit vom 6. März bis 31. Dezember 2017 attestiert, des Universitätsspitals Basel (USB) eingereicht. Ausserdem hat er eine Empfangsbestätigung vom 12. September 2017 seiner IV-Anmeldung beigelegt. Auf diesbezügliche Ausführungen muss aber nicht weiter eingetreten werden, da diese nicht den Gesundheitszustand des Rekurrenten im massgebenden Zeitraum betreffen (vgl. oben E. 2). Die Arbeitsunfähigkeit ist erst ab Anfang März 2017 und die Diskushernie mit gesundheitlichen Einschränkungen erst ab April 2017 belegt. Von Dr. [...] liegen keine Angaben oder Belege über den vormaligen Gesundheitszustand des Rekurrenten vor. Dem Arztbericht des USB lassen sich auch keine diesbezüglichen Informationen entnehmen. Schliesslich ist festzuhalten, dass eine bestätigte IV-Anmeldung ohnehin nicht geeignet ist, einen bestimmten Gesundheitszustand zu belegen.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist.
Aufgrund des mit dem abgewiesenen Antrag auf Bestellung eines juristischen Beistands zumindest sinngemäss gestellten Antrags auf unentgeltliche Rechtspflege und der Unterstützung des Rekurrenten durch die Sozialhilfe gehen die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.– zu Lasten des Staates.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Dem Rekurrenten wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung bewilligt.
Infolge der Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung gehen die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.– zu Lasten des Staates.
Mitteilung an:
Rekurrent
Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Sibylle Kuntschen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.