Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.284
URTEIL
vom 26. Juni 2018
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und a.o. Gerichtsschreiber MLaw Claudio Frick
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Migrationsamt Basel-Stadt
Spiegelgasse 12, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 4. Dezember 2017
betreffend Einreise für Sprachaufenthalt
Sachverhalt
Der indische Staatsangehörige A____, geboren am [...], ist katholischer Priester beim [...]orden in Indien. Er stellte am 14. August 2017 bei der Schweizer Botschaft in Neu Delhi (Indien) ein Einreisegesuch für die Schweiz bezüglich eines Sprachaufenthalts, insbesondere eines Deutschkurses, für 12 Monate. Dieses Gesuch wurde vom Migrationsamt Basel-Stadt mit Verfügung vom 11. September 2017 abgewiesen. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement mit Entscheid vom 4. Dezember 2017 kostenfällig ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 12. Dezember 2017 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat Basel-Stadt. Mit seinem Rekurs beantragt der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bewilligung seines Einreisegesuchs. Mit Schreiben vom 18. Dezember 2017 überwies das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 1. März 2018 beantragt die Vorinstanz die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Dazu hat sich der Rekurrent mit Replik vom 14. März 2018 geäussert. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 18. Dezember 2017 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind bei der Prüfung der materiellen Rechtsmässigkeit eines ausländerrechtlichen Entscheids durch das kantonale Gericht die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie im Zeitpunkt des Gerichtsentscheids herrschen (vgl. BGE 127 II 60 E. 1b S. 63; VGE VD.2016.154 vom 5. Januar 2017 E. 1.2). Noven sind deshalb in diesem Fall zulässig, obwohl das Verwaltungsgericht nach kantonalem Recht grundsätzlich bloss eine nachträgliche Verwaltungskontrolle ausübt (VGE VD.2015.241 vom 21. September 2016 E. 1, VD.2016.52 vom 5. Februar 2017 E. 1.2).
2.1 Gemäss Art. 27 Abs. 1 des Ausländergesetzes (AuG, SR 142.20) können Ausländerinnen und Ausländer für eine Aus- oder Weiterbildung zugelassen werden, wenn die Schulleitung bestätigt, dass die Aus- oder Weiterbildung aufgenommen werden kann (lit. a.), eine bedarfsgerechte Unterkunft zur Verfügung steht (lit. b), die notwendigen finanziellen Mittel vorhanden sind (lit. c) und sie die persönlichen und bildungsmässigen Voraussetzungen für die vorgesehene Aus- oder Weiterbildung erfüllen (lit. d). In Konkretisierung dieser Bestimmung nennt Art. 23 Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) Belege, mit denen die notwendigen finanziellen Mittel für eine Aus- und Weiterbildung belegt werden können. Weiter bestimmt die Verordnung, dass die persönlichen Voraussetzungen gemäss Art. 27 Abs. 1 lit. d AuG namentlich dann erfüllt sind, wenn keine früheren Aufenthalte und Gesuchsverfahren oder keine anderen Umstände darauf hinweisen, dass die angestrebte Aus- oder Weiterbildung lediglich dazu dient, die allgemeinen Vorschriften über die Zulassung und den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern zu umgehen (Art. 27 Abs. 2 VZAE). Wie die Vorinstanz dabei erwog, besteht auch bei der Erfüllung dieser Voraussetzungen kein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer solchen fremdenpolizeilichen Bewilligung. Den zuständigen Behörden bleibt bei ihrem Entscheid ein nach Art. 96 Abs. 1 AuG pflichtgemäss auszuübender Ermessensspielraum, welcher durch den Rahmen von Art. 27 AuG und Art. 23 Abs. 2 VZAE nicht begrenzt wird. Dabei haben sie im konkreten Einzelfall eine umfassende Interessensabwägung vorzunehmen und den Interessen der Öffentlichkeit, der persönlichen Situation der ausländischen Person und dem Mass ihrer Integration Rechnung zu tragen (BVGer F-6400/2016 vom 27. April 2018 E. 5.2 mit Hinweis auf Spescha/Kerland/Bolzli, Handbuch zum Migrationsrecht, 2. Aufl., Zürich 2015, S. 89 ff.). Nach konstanter Praxis werden die Zulassungsvoraussetzungen dabei restriktiv angewandt, um eine Anwesenheit zu Aus- oder Weiterbildungszwecken zur Umgehung der restriktiven Zulassungspolitik zu verhindern (Caroni/Ott, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Handkommentar AuG, Bern 2010, Art. 27 N 7–9; Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich des Staatssekretariats für Migration, Version 25. Oktober 2013 [Stand 26. Januar 2018], Ziff. 5.1.1, [nachfolgend: Weisungen SEM]; BVGer C-4995/2011 vom 21. Mai 2012 E. 6.2.2; VGE VD.2014.107 vom 7. Januar 2015 E. 2.1). Da der Aufenthalt zu Aus- oder Weiterbildung einen vorübergehenden Aufenthalt darstellt, muss die betroffene Person auch den Willen haben, die Schweiz nach der Erfüllung des Aufenthaltszwecks beziehungsweise dem Abschluss der Ausbildung wieder zu verlassen (Art. 5 Abs. 2 AuG; VGE VD.2014.107 vom 7. Januar 2015 E. 2.1).
2.2 Unter Bezugnahme auf die Weisungen SEM erwog die Vorinstanz, bei der Prüfung des Einzelfalls seien insbesondere die persönlichen Verhältnisse der Person (Alter, familiäre Situation, bisherige Schulbildung, soziales Umfeld), frühere Aufenthalte oder Gesuche und die Herkunftsregion (wirtschaftliche und politische Situation, heimatlicher Arbeitsmarkt für Hochschulabgänger) zu berücksichtigen. Es müssten sich aufgrund der persönlichen Verhältnisse und der gesamten Umstände konkrete Anhaltspunkte ergeben, welche die freiwillige Rückkehr in die Heimat nach Abschluss der Ausbildung als mit grosser Wahrscheinlichkeit gesichert erscheinen liessen (Weisungen SEM, Ziff. 5.1.2). Ausländerinnen und Ausländer könnten zu Sprachschulen zugelassen werden, wenn der Erwerb der Sprachkenntnisse im Hinblick auf den geplanten Ausbildungs- oder Berufsweg notwendig ist (z.B. universitärer Vorbereitungskurs) und sachliche Gründe für einen Sprachunterricht in der Schweiz vorhanden seien (Weisungen SEM, Ziff. 5.1.2). Unter Vorbehalt besonderer Umstände dürfen an Personen über dreissig Jahren grundsätzlich keine Einreisebewilligungen zu Aus- und Weiterbildungen erteilt werden. Ausnahmen seien hinreichend zu begründen (BVGer C-482/2006 vom 27. Februar 2008).
Die Vorinstanz erwog, der Rekurrent erfülle die Voraussetzungen gemäss Art. 27 Abs. 1 lit. a, b und c AuG zwar grundsätzlich. Fraglich erscheine aber, ob er auch die persönlichen Voraussetzungen im Sinne von Art. 27 Abs. 1 lit. d AuG erfülle. Für den Rekurrenten spreche dabei, dass er erstmalig in die Schweiz einreisen wolle und diesbezüglich nichts gegen ihn deute. Er habe als katholischer Priester soweit bekannt in der Schweiz grundsätzlich keine Verwandten, keine Familie, Kinder oder Ähnliches. Dies könnte darauf hindeuten, dass er deshalb keinen längeren Verbleib in der Schweiz plane. Es stelle sich aber die Frage, weshalb er ausgerechnet in der Schweiz einen Deutschkurs absolvieren wolle. Hierfür seien keine sachlichen Gründe ersichtlich. Er wolle im [...] einen Deutschkurs belegen, den er sowohl vom Sprachniveau als auch vom Umfang her am Goethe Institut in Bangalore oder an fünf weiteren Standorten in Indien belegen könnte. Auch das Goethe Institut biete wie das [...] Kurse mit wöchentlich 10 bis 12 Lektionen zu 45 Minuten bis Niveau C2 an. Soweit er später in Deutschland oder Österreich tätig sein wolle, stelle sich ausserdem die Frage, wieso er den Sprachaufenthalt selbst nicht auch gleich in einem dieser beiden deutschsprachigen Staaten absolviere. In diesen Staaten gebe es betreffend Kost und Logis ebenfalls mehrere Kloster der [...] und für den Spracherwerb erstklassige Sprachschulen, was für den Rekurrenten beim Erlernen der sogenannten Standardsprache zweifelsohne günstiger wäre. Er vermöge dazu auch keine nachvollziehbare sachliche Antwort zu geben. Dabei sei auch sein Alter von 35 Jahren im Rahmen von Art. 27 Abs. 1 lit. d AuG zu berücksichtigen, weshalb die Benennung eines sachlichen Grundes für eine ausnahmsweise Zulassung umso wichtiger wäre. Aufgrund seiner soliden Ausbildung zum katholischen Priester mit Deutschkenntnissen im Niveau B1 sei der beantragte Sprachaufenthalt als Weiterbildung analog einer Zweitausbildung zu verstehen, woran kein dringendes Bedürfnis bestehe. Aufgrund der restriktiv zu handhabenden Bewilligungserteilung bei Sprach- und Studienaufenthalten hätten dabei junge Studierende in Erstausbildung nach gefestigter Rechtsprechung prioritären Vorrang, auch wenn der Rekurrent eine Verbesserung seiner Sprachkenntnisse eventuell selbst als ebenso notwendig empfinden möge (so z.B. BVGer C-8712/2010 vom 20. Juni 2012 E. 8.2.2, C-7924/2010 vom 7. März 2012 E. 7.2.2.).
Weiter seien die Angaben des Rekurrenten zur späteren beruflichen Notwendigkeit nur sehr vage. Dies weise im Zusammenspiel mit weiteren Umständen darauf hin, dass die angestrebte sprachliche Weiterbildung lediglich zur Umgehung der allgemeinen Vorschriften über die Zulassung und den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern diente und auch ein dauerhafter, zumindest langfristiger Verbleib in der Schweiz nicht ausgeschlossen werden könne. Er wolle gemäss seinem Schreiben vom 29. Juli 2017 nach seinem Sprachaufenthalt nicht nach Indien zurückkehren, sondern im Auftrag seines Ordens zukünftig Dienst in deutschsprachigen Ländern leisten. Auf eine spätere Wirkungsmöglichkeit in Basel deuteten dabei verschiedene Dokumente und Angaben zum [...]kloster in Basel und seiner mittragenden Stiftung hin. So schreibe der Präsident des Stiftungsrats im aktuellsten Jahresbericht 2013, es sei geplant, das Basler Kloster „in der hiesigen Seelsorge noch stärker zu verankern“, wobei „die Patres inskünftig länger in Basel bleiben sollten“. Dass dabei insbesondere Priester aus [...] (Indien) eine bedeutende Rolle einnehmen sollten, zeige der Umstand, dass aktuell (Stand 20. November 2017 gemäss http://www.[...]) alle vier porträtierten Mönche aus [...] stammten und damit den gleichen Herkunftsort wie der Rekurrent hätten. Eine Wiederausreise sei unter solchen Umständen nicht gesichert.
Schliesslich ergebe sich auch aus weiteren Indizien, dass beim beabsichtigten „Sprachaufenthalt“ mit grosser Wahrscheinlichkeit denn auch vielmehr der seelsorgerische Tätigkeitsaspekt im Zentrum stehe. Der Rekurrent beabsichtige pro Woche lediglich 10 resp. 12 Lektionen zu je 45 Minuten und mithin also maximal 9 Stunden für seinen Sprachkurs in Anspruch zu nehmen. Ausgehend von einer üblichen Arbeitswoche von 40 Stunden, entspreche dies knapp einem Pensum von 25 %. Es erscheine reichlich unglaubwürdig, dass er die restlichen 75 % mit Selbststudium fülle. Tatsächlich werde im erwähnten Jahresbericht 2013 darüber berichtet, Pater [...] habe neben dem Besuch eines Deutschkurses die pastoralen Aufgaben in der Gemeinde wahrgenommen. Dessen Sprachaufenthalt sei also wesentlich mit seelsorgerischer Tätigkeit verbunden gewesen. Es dränge sich daher der Verdacht auf, dass mit dem beabsichtigten Sprachaufenthalt primär mit zusätzlichem Personal das Kloster mittels pastoraler Tätigkeit stärker in der hiesigen Seelsorge verankert werden solle. Dafür seien die Sprachaufenthalte nicht gedacht. Zudem bedürften Ausländerinnen und Ausländer, die in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben wollten, nach Art. 11 Abs. 1 AuG unabhängig von der Aufenthaltsdauer einer Bewilligung. Dabei gelte als Erwerbstätigkeit nach Art. 11 Abs. 1 AuG und Art. 1a Abs. 1 VZAE jede üblicherweise gegen Entgelt ausgeübte unselbständige oder selbständige Tätigkeit, selbst wenn sie unentgeltlich erfolge. Aufgrund der nur sehr zurückhaltenden Erteilung einer Arbeitserlaubnis für Angehörige aus Drittstaaten (d.h. anderen Staaten als der Schweiz und ausserhalb der EU resp. EFTA liegend) hätte der Rekurrent wohl eher geringe Chancen eine solche Bewilligung zu erhalten. Somit liege ein wesentlicher Umstand vor, der darauf hinweist, dass die angestrebte Aus- oder Weiterbildung lediglich dazu dient, die allgemeinen Vorschriften über die Zulassung und den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern zu umgehen.
2.3 Dem hält der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung entgegen, er habe mit seinem Einreisegesuch anerkanntermassen alle notwendigen Voraussetzungen wie namentlich die Leistung einer Garantie für Aufenthalt und Krankenkasse, eine Immatrikulationsbestätigung der Schule [...] und die Minimalpflichtstundenzahl gemäss Vorgaben erfüllt. Auch anerkenne die Vorinstanz, es gebe keinerlei Hinweise, dass er nach Absolvierung der Sprachschule nicht wieder ausreisen werde. Wenn die Vorinstanz aber in Frage stelle, warum er ausgerechnet in der Schweiz einen Sprachkurs absolvieren wolle, handle es sich um eine „recht provinzielle Sicht der Dinge“, zumal die Schweiz zum deutschen Sprachraum gehöre. Es sei nicht nachvollziehbar, warum er den Sprachkurs in Indien belegen solle, sei ein Sprachaufenthalt im Ausland zum Erlernen einer Sprache doch viel geeigneter. Nicht nachvollziehbar sei schliesslich, wie er in allen Klöstern ohne Kost und Logis solle leben könne. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kenne Art. 27 Abs. 1 lit. d AuG keine Altersbeschränkung. Eine solche sei auch widersinnig, sei es doch sinnvoll, wenn auch erwachsene und ältere Menschen sich weiterbildeten. Er beabsichtige keine Zweitausbildung, sondern wolle einfach seine Deutschkenntnisse verbessern.
2.4 Berücksichtigt man den fehlenden Rechtsanspruch der ausländischen Person auf einen Aufenthalt zu Ausbildungszwecken, so ist der angefochtene Entscheid im gerichtlichen Verfahren nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten führt die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen gemäss Art. 27 AuG und Art. 23 VZAE aufgrund des fehlenden Anspruchs auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu Ausbildungszwecken nicht automatisch zu einer Bewilligungserteilung. Die Vorinstanz hat ihren Ermessensentscheid eingehend begründet. Soweit der Rekurrent die Prüfung der Begründung für die Absolvierung eines Deutschsprachkurses in Basel als „provinzielle Sicht der Dinge“ qualifizieren möchte, kann ihm nicht gefolgt werden. Gemäss den Weisungen des Staatssekretariats für Migration können Ausländerinnen und Ausländer zu Sprachschulen zugelassen werden, wenn nebst den Bedingungen gemäss Art. 27 AuG und Art. 23 VZAE der Erwerb der Sprachkenntnisse im Hinblick auf den geplanten Ausbildungs- oder Berufsweg notwendig ist, die freiwillige Rückkehr in die Heimat nach Abschluss der Ausbildung als mit grosser Wahrscheinlichkeit gesichert erscheint, eine Vollzeitschule mit einem Programm von mindestens 20 Wochenstunden besucht wird und sachliche Gründe für einen Sprachunterricht in der Schweiz vorhanden sind (Weisungen SEM, Ziff. 5.1.2). Entsprechend wird in der Praxis denn auch jeweils geprüft, ob der Besuch einer Sprachschule in der Schweiz sich als notwendig erweist (vgl. BVGer C-5718/2013 vom 10. April 2014 E. 7.2.3). Daraus folgt, dass die Gründe für den Besuch eines Sprachkurses in der Deutschschweiz, in der die Hochsprache im Alltag gerade nicht gepflegt wird, sehr wohl geprüft werden muss. Dies gilt umso mehr, wenn der Sprachkurs gerade nicht im Hinblick auf einen Aufenthalt oder eine Ausbildung in der Schweiz besucht werden soll. Schliesslich hat die Vorinstanz eine Vielzahl von Anhaltspunkten erörtert, welche für eine Umgehungsabsicht sprechen. Der Rekurrent bestreitet mit seinem Rekurs denn auch nicht explizit die Erwägungen der Vorinstanz, wonach er während seinem Aufenthalt in das klösterliche Leben des Ordens eingebunden werden soll und in diesem Sinne eine Erwerbstätigkeit im Sinne von Art. 11 Abs. 1 AuG und Art. 1a Abs. 1 VZAE ausüben würde. Es kann auf die diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden. Dazu ist auch der Umstand zu erwähnen, dass das vorgeschriebene minimale Unterrichtsprogramm von 20 Wochenstunden, welches für eine Zulassung zu einer Sprachschule erforderlich ist (Weisungen SEM, Ziff. 5.1.2), im vorliegenden Fall um etwa die Hälfte unterschritten wird. Der Argumentation der Vorinstanz, dass durch die sich ergebende Freizeit die seelsorgerische Tätigkeit in den Vordergrund rückt, kann vollumfänglich gefolgt werden. Einer derartigen Einbindung in die Tätigkeiten des [...]ordens in Basel folgt eine doch qualifizierte Verwurzelung mit der Stadt und der Ordensgemeinde. Es kann demnach nicht davon ausgegangen werden, dass der Rekurrent nach erfolgreichem Abschluss der Ausbildung die Schweiz zweifelsohne verlässt (vgl. auch Schreiben des Rekurrenten vom 29. Juli 2017). Auch sind die Zukunftsangaben nicht derart konkretisiert und aufschlussreich, dass daraus Schlüsse für eine garantierte Ausreise gezogen werden können (vgl. BVGer C-7924/2010 vom 7. März 2012 E. 7.2.1). Schliesslich durften die Vorinstanzen entgegen der Auffassung des Rekurrenten auch dem Alter des Rekurrenten im Rahmen der Beurteilung seiner persönlichen Verhältnisse Beachtung schenken (vgl. Weisungen SEM, Ziff. 5.1.2). Dabei darf nach ständiger Praxis jungen Studenten, welche eine Erstausbildung in der Schweiz anstreben, der Vorzug gewährt werden (BVGer F-6400/2016 vom 27. April 2018 E. 5.3.3). Auch wenn das Verwaltungsgericht dem Rekurrenten den Nutzen einer sprachlichen Ausbildung in Basel nicht absprechen möchte, so kann mit den vorstehenden Erwägungen festgestellt werden, dass dieses Interesse des Rekurrenten vorliegend das Interesse an einer restriktiven Ausländerpolitik mit der zulässig vorgenommenen Abwägung der Interessen durch die Vorinstanz nicht zu überwiegen vermag.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'000.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrent
Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der a.o. Gerichtsschreiber
MLaw Claudio Frick
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.