Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2018.97
URTEIL
vom 25. September 2018
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Cordula Lötscher und Gerichtsschreiberin MLaw Sabrina Gubler
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
gegen
Volksschulleitung
Leimenstrasse 1, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Erziehungsdepartements
vom 28. Februar 2018
betreffend Homeschooling
Sachverhalt
B____, geboren am [...], ist der Sohn von A____ (Rekurrentin). Er besuchte während der Schuljahre 2015/2016 und 2016/2017 die Primarschule [...]. Am 2. Juni 2017 stellte A____ beim Erziehungsdepartement Basel-Stadt (ED), Bereich Volksschulen, einen Antrag auf „Privatschulung“ (Homeschooling) für ihren Sohn für das Schuljahr 2017/2018. Mit Verfügung vom 10. August 2017 lehnte der Leiter Volksschulen den Antrag auf Homeschooling für B____ ab. Gegen diese Verfügung erhob die Rekurrentin am 23. August 2017 Rekurs, welchen das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 28. Februar 2018 abwies.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der am 21. März 2018 angemeldete und innert erstreckter Frist am 28. Mai 2018 begründete Rekurs an den Regierungsrat. Die Rekurrentin beantragt, es seien der Entscheid des Erziehungsdepartements vom 28. Februar 2018 und die Verfügung des Leiters Volksschulen vom 10. August 2017 aufzuheben und es sei ihrem Sohn B____ Privatunterricht für das Schuljahr 2017/2018 zu bewilligen. Der Regierungsrat überwies den Rekurs mit Verfügung des Präsidialdepartements vom 18. Juni 2018 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Erziehungsdepartement verzichtet mit Eingabe vom 9. Juli 2018 auf eine Vernehmlassung und beantragt die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg unter Beizug der vorinstanzlichen Akten. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 18. Juni 2018 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen.
1.2
1.2.1 Gemäss § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse der Rekurrentin aktuell sein (VGE VD.2014.248 vom 7. Juni 2016 E. 1.2.1, VD.2015.177 vom 1. April 2016 E. 1, VD.2010.12 vom 27. Oktober 2010 E. 1.2; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 292). Dies ist dann der Fall, wenn die Anfechtung für die Rekurrentin sowohl beim Einreichen des Rekurses als auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung eine praktische Bedeutung hat und die Gutheissung ihres Rechtsmittels ihr einen gegenwärtigen und praktischen Nutzen einträgt in dem Sinn, dass dadurch der Eintritt eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anderweitigen Nachteils verhindert wird (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 1.3.1, VD.2010.12 vom 27. Oktober 2010 E. 1.2; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 292). Mit dem Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses wird sichergestellt, dass dem Gericht nur konkrete und nicht bloss theoretische oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden (VGE VD.2014.248 vom 7. Juni 2016 E. 1.2.1, VD.2015.177 vom 1. April 2016 E. 1). Fehlt das aktuelle Rechtsschutzinteresse bei der Einreichung des Rekurses, so ist auf diesen nicht einzutreten; fällt es im Verlauf des Rekursverfahrens dahin, so wird das Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben (VGE VD.2016.170 vom 21. August 2017 E. 1.3.1, VD.2010.12 vom 27. Oktober 2010 E. 2.6; vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143).
1.2.2 Streitgegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens ist der Antrag der Rekurrentin auf Bewilligung des Privatunterrichts für ihren Sohn für das Schuljahr 2017/2018. Mit dem angefochtenen Entscheid wurde ihr Rekurs gegen die Ablehnung dieses Antrags abgewiesen. Als Mutter und gesetzliche Vertreterin ihres Sohns sowie Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Rekurrentin durch diesen unmittelbar berührt und hatte sie ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und Änderung. Am 29. Juni 2018 endete jedoch das Schuljahr 2017/2018. Die Bewilligung des Privatunterrichts wird längstens für ein Schuljahr erteilt (§ 135 Abs. 3 des Schulgesetzes [SchulG, SG 410.100]). Sie kann zwar nach ihrem Ablauf erneuert werden (§ 135 Abs. 4 SchulG). Dass die Rekurrentin eine Erneuerung beantragt hätte, ist den Akten jedoch nicht zu entnehmen und wird von ihr auch nicht geltend gemacht. Sie betrachtet den Privatunterricht vielmehr bloss als Zwischenlösung (vgl. Schreiben vom 30. Juni 2017, S. 8; Replik an ED vom 30. November 2017, S. 5; Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 12). Im Übrigen könnte der von der Rekurrentin für das Schuljahr 2017/2018 beantragte Privatunterricht durch sie selber für das Schuljahr 2018/2019 gemäss § 135 Abs. 2 lit. e SchulG ohnehin nicht bewilligt werden, weil die Lehrperson spätestens ab dem zweiten Jahr über ein anerkanntes Lehrpersonendiplom verfügen muss, wenn das Kind länger als ein Jahr Privatunterricht erhält, und die Rekurrentin diese Voraussetzung nicht erfüllt. Somit hat die Anfechtung der Verweigerung der Bewilligung des Privatunterrichts für das Schuljahr 2017/2018 nach dessen Ende für die Rekurrentin grundsätzlich keine praktische Bedeutung mehr und könnte ihr die Gutheissung ihres Rekurses grundsätzlich keinen praktischen Nutzen mehr eintragen. Damit ist ihr aktuelles Rechtsschutzinteresse nach der Einreichung des Rekurses grundsätzlich dahingefallen.
Ein verbleibendes aktuelles Rechtsschutzinteresse der Rekurrentin kann sich allerdings aus der Bedeutung des Ausgangs des vorliegenden Verfahrens für die Frage der Strafbarkeit ihres Verhaltens ergeben. Mit Verfügung vom 10. August 2017 wurde der Antrag der Rekurrentin auf Bewilligung von Privatunterricht für ihren Sohn abgelehnt und wurde die Rekurrentin darauf hingewiesen, dass ihr Sohn mit Beginn des neuen Schuljahres am 14. August 2017 in der 4. Klasse im [...]schulhaus erwartet werde. Damit war die Rekurrentin gemäss § 91 Abs. 8 lit. a und b SchulG verpflichtet, dafür zu sorgen, dass ihr Sohn den Unterricht im [...]schulhaus regelmässig besuchen kann, und durfte sie ihn nicht wissentlich von der Schule fernbleiben lassen. Trotzdem erschien der Sohn der Rekurrentin seither nicht mehr zum Unterricht (Stellungnahme Leiter Volksschulen vom 19. Oktober 2017, S. 3) und die Rekurrentin erklärte mit Schreiben an die Schulleitung [...] vom 24. August 2017, ausdrücklich, dass ihr Sohn die [...]schule nicht mehr besuchen werde. Erziehungsberechtigte, die ihre Pflichten gemäss § 91 Abs. 8 SchulG wiederholt verletzen, können auf Antrag der Schulleitung oder der Leitung Volksschulen mit einer Ordnungsbusse bis CHF 1ꞌ000.00 belegt werden (§ 91 Abs. 9 SchulG). Der Leiter Volksschulen erklärte in seiner Stellungnahme vom 19. Oktober 2017, dass er entsprechende Schritte einleiten werde. Im Übrigen ist aus den nachstehenden Gründen im vorliegenden Fall ausnahmsweise auf das Erfordernis der Aktualität des Rechtsschutzinteresses zu verzichten.
1.2.3 Wenn sich die gerügte Rechtsverletzung jederzeit wiederholen kann und eine rechtzeitige gerichtliche Überprüfung wegen der Dauer des Verfahrens kaum je möglich wäre, verzichtet das Verwaltungsgericht ausnahmsweise auf das Erfordernis der Aktualität des Rechtsschutzinteresses (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 1.3.2, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 1.3; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 500). Das Bundesgericht verzichtet zumindest dann auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143, 139 I 206 E. 1.1 S. 208, je mit Hinweisen; BGer 2C_1052/2016 und 2C_1053/2016 vom 26. April 2017 E. 1.3, mit Hinweisen).
Die Rekurrentin macht geltend, die in § 135 Abs. 2 SchulG statuierten Voraussetzungen für die Bewilligung von Privatunterricht seien mit übergeordnetem Recht nicht vereinbar. Die Frage der Vereinbarkeit dieser Bestimmung mit höherrangigem Recht kann sich jederzeit wieder stellen. Da die Bewilligung von Privatunterricht gemäss § 135 Abs. 3 SchulG längstens für ein Jahr erteilt werden kann, wäre eine rechtzeitige gerichtliche Prüfung vor Ablauf des Schuljahrs, für das die Bewilligung beantragt worden ist, kaum je möglich. Folglich ist auf das Erfordernis der Aktualität des Rechtsschutzinteresses ausnahmsweise zu verzichten. Auf den gemäss § 16 Abs. 1 und Abs. 2 VRPG frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.
1.2.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2016.162 vom 19. September 2016 E. 1.5, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
2.1 § 11 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) gewährleistet im Rahmen der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) und der für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen namentlich das Recht auf Bildung (lit. n) und das Recht, nichtstaatliche Schulen zu errichten, zu führen und zu besuchen (lit. o). Gemäss § 19 Abs. 1 KV ist der Besuch einer Schule im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen obligatorisch. Im Kanton Basel-Stadt gilt somit der Grundsatz des obligatorischen Schulbesuchs im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen (VGE VD.2011.82 vom 14. Juli 2011 E. 3). Damit hat sich der Kanton Basel-Stadt grundsätzlich für das Modell des Grundschulunterrichts an Schulen im Sinne von Bildungseinrichtungen entschieden. Einen Anspruch auf privaten Einzelunterricht gewährleistet die Kantonsverfassung nicht.
2.2 Gemäss § 55 SchulG unterstehen alle Kinder und Jugendlichen mit Aufenthalt im Kanton der Schulpflicht. § 59 Abs. 1 lit. b SchulG bestimmt unter dem Titel „Dispens vom Besuch der Volksschulen“, dass Kinder, die in einer staatlich bewilligten Privatschule unterrichtet werden oder kantonal bewilligten Privatunterricht erhalten, von der Pflicht, die Volksschulen zu besuchen, entbunden sind. Damit sieht das Schulgesetz keine Gleichrangigkeit von öffentlicher Schule, privater Schule und Heimunterricht vor. Der Unterricht findet vielmehr grundsätzlich in den öffentlichen Schulen des Gemeinwesens statt (VGE VD.2011.82 vom 14. Juli 2011 E. 3). Privatunterricht für Schülerinnen und Schüler zur Erfüllung der Schulpflicht bedarf gemäss § 135 Abs. 1 SchulG einer Bewilligung der Volksschulleitung. Voraussetzungen für die Bewilligung sind gemäss § 135 Abs. 2 SchulG, dass nachweisbar besondere Gründe vorliegen, dass ein Unterrichtsbesuch nicht möglich ist (lit. a), der Privatunterricht mit dem Kindeswohl vereinbar ist (lit. b), ein qualitativ ausreichender Unterricht gewährleistet ist (lit. c), der Unterricht so gestaltet ist, dass der Anschluss an das nächste Bildungsangebot gesichert ist (lit. d) und die jeweilige Lehrperson spätestens im zweiten Jahr über ein anerkanntes Lehrpersonendiplom verfügt, wenn das Kind länger als ein Jahr Privatunterricht erhält (lit. e). Die Bewilligung wird längstens für ein Schuljahr erteilt und kann nach ihrem Ablauf verlängert werden (§ 135 Abs. 3 und 4 SchulG).
3.1 Die Rekurrentin macht geltend, § 135 SchulG verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 BV (Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 5 f.).
3.2 Art. 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie sorgen für einen ausreichenden obligatorischen Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht und staatlicher Leitung oder Aufsicht untersteht (Art. 62 Abs. 2 BV). Aus der Erwähnung der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht. Diese sollen staatlicher Aufsicht unterstehen. Damit will die Bundesverfassung sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist (BGer 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E. 3.1, 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.3.2, je mit Hinweisen). Mehr will sie nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts nicht. Art. 62 Abs. 2 Satz 2 in fine BV erklärt kein bestimmtes Modell privater Unterrichtsform als zulässig oder unzulässig. Aufgrund ihrer Schulhoheit können sich die Kantone zu verschiedenen Modellen bekennen (BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.3.2, mit Hinweisen; VGE VD.2011.82 vom 14. Juli 2011 E. 3). Art. 19 in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet demnach den privaten Einzelunterricht nicht (BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.3.2). Privater Einzelunterricht wird somit nicht durch die Bundesverfassung gewährleistet, sondern allenfalls durch kantonales Recht (VGE VD.2011.82 vom 14. Juli 2011 E. 3). Der Bundesverfassungsgeber geht zwar von der Möglichkeit privater Schulen aus. Die Bundesverfassung gewährleistet aber keinen Anspruch darauf, eine solche Schule tatsächlich besuchen zu können. Folglich kann aus der Bundesverfassung entgegen der Auffassung der Rekurrentin auch dann kein Anspruch auf privaten Einzelunterricht abgeleitet werden, wenn das Kind bzw. dessen Eltern nicht über die für die Bezahlung einer privaten Schule erforderlichen finanziellen Mittel verfügen. Die Rekurrentin macht auch zu Unrecht geltend, die vorstehend dargestellte Rechtsprechung werde durch einen neueren Aufsatz von Reich in Frage gestellt (Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 7). Gemäss diesem verlangt Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV zwar nur den Besuch des Grundschulunterrichts und nicht denjenigen der Schule als Bildungsstätte (Reich, „Homeschooling“ zwischen elterlichem Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und Kindeswohl, in: ZBl 2012, S. 567, 592 ff.). Aus dem Aufsatz kann aber nicht geschlossen werden, Art. 19 und/oder Art. 62 Abs. 2 BV stünden einer kantonalen Schulbesuchspflicht entgegen. Reich hält vielmehr selbst fest, dass seine Auffassung im Resultat der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entspreche (Reich, a.a.O., S. 567, 595 FN 173) und dass das kantonale Recht darüber entscheide, ob die Schulpflicht auch durch den Besuch einer Privatschule oder häuslichen Privatunterrichts erfüllt werden kann (Reich, a.a.O., S. 567, 591 FN 150). Aus den vorstehenden Gründen verstossen § 19 Abs. 1 KV und § 135 SchulG entgegen der Auffassung der Rekurrentin nicht gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts.
4.1 Die Rekurrentin macht geltend, § 135 SchulG verletze Art. 8 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) und Art. 13 Abs. 1 BV (Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 7 f.).
4.2 Gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV hat jede Person das Recht auf Achtung ihres Familienlebens. Das Erziehungsrecht der Eltern ist Bestandteil des durch diese Bestimmungen geschützten Familienlebens (Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Auflage, München 2016, § 22 N 100; vgl. VGE VD.2012.122 vom 14. August 2013 E. 4.3, 4.4.5, 5.8 und 6; Reich, a.a.O., S. 567, 571 FN 27 und S. 597; Reusser/Lüscher, in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 11 BV N 48; Wyttenbach, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 19 BV N 26). Gemäss Reich greift eine kantonale Vorschrift, wonach die Schulpflicht nur durch Schulbesuch erfüllt werden kann (Schulbesuchspflicht), dann in das durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV geschützte Erziehungsrecht der Eltern ein, wenn der von den Eltern erteilte häusliche Privatunterricht im konkreten Fall sowohl den Anforderungen von Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV genügt als auch das Wohl des Kindes wahrt (vgl. Reich, a.a.O., S. 567, 599 und 601). Sofern in den Voraussetzungen für eine Bewilligung von Privatunterricht gemäss § 135 Abs. 2 SchulG ein Eingriff in das Erziehungsrecht der Eltern gesehen wird, ist dieser gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK und Art. 36 BV gerechtfertigt, wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt.
4.3
4.3.1 Grundrechte können nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Einschränkungen bedürfen dabei einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und haben sich schliesslich als verhältnismässig zu erweisen.
4.3.2 § 135 SchulG erfüllt unbestrittenermassen und offensichtlich das Erfordernis der genügenden gesetzlichen Grundlage.
4.3.3 Die Schule erfüllt verschiedene Funktionen. Dabei handelt es sich um die Qualifikations-, die Allokations-, die Integrations- oder Legitimations- und die Enkulturations- oder Tradierungsfunktion. Mit der Integrationsfunktion ist der Beitrag der Schule zur Vermittlung sozialer Werte und Normen gemeint. Die Enkulturationsfunktion beschreibt den Zweck der Schule, grundlegende kulturelle Werte und Fertigkeiten zu vermitteln und zu reproduzieren, um sicherzustellen, dass die Schülerinnen und Schüler in ihrer jeweiligen Kultur heimisch werden (Reich, a.a.O., S. 567, 601 f.). Auch der ausreichende Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV muss nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern entwicklungsspezifisch auch die Fähigkeit der Schülerinnen und Schüler zum Zusammenleben in der Gesellschaft fördern. Wenn dem Kind nicht die Fähigkeiten vermittelt werden, die es ihm erlauben, an der Gesellschaft und am demokratischen Gemeinwesen teilzuhaben, ist der Anspruch auf Grundschulunterricht verletzt (BGer 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E. 3.1, mit Hinweisen). Angesichts der in Familie und Schule unterschiedlich verlaufenden Muster sozialer Interaktion und der Beziehungen zu Gleichaltrigen ausserhalb verwandtschaftlicher Bindungen vermittelt die Schule einen für die Beziehungsfähigkeit wesentlichen Fundus an Erfahrungen, den der häusliche Bereich nicht bieten kann, und leidet der häusliche Privatunterricht hinsichtlich der Erfüllung der Integrations- und Enkulturationsfunktion an in seiner Struktur angelegten Defiziten (Reich, a.a.O., S. 567, 604). Er kann wesentliche Funktionen des Grundschulunterrichts nicht erfüllen. Sodann vermittelt auch Art. 13 Abs. 3 Uno-Pakt I keinen Anspruch auf Privatunterricht zu Hause. In den Paktvorarbeiten wurde festgehalten, dass die Persönlichkeitsentwicklung nur im schulischen Rahmen gewährleistet werden könne (BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.2.4). Aus den vorstehenden Gründen besteht ein grosses öffentliches Interesse daran, dass der Grundschulunterricht nicht in der Form von Privatunterricht, sondern in einer Schule im Sinne einer Bildungsinstitution erfolgt, sofern der Besuch einer solchen möglich ist. Dieses Interesse fällt gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) unter die in Art. 8 Ziff. 2 EMRK genannten öffentlichen Interessen (EGMR Konrad gegen Deutschland vom 11. September 2006, [Nr. 35504/03], S. 8 f.). Es liegt im Beurteilungsspielraum der Vertragsstaaten, ob sie den Besuch einer öffentlichen oder privaten Schule vorschreiben oder auch häuslichen Privatunterricht erlauben (EGMR Konrad gegen Deutschland vom 11. September 2006, [Nr. 35504/03], S. 8; vgl. Reich, a.a.O., S. 567, 588 f.).
Die Rekurrentin macht geltend, die gesellschaftliche Integration ihres Sohnes sei gewährleistet, weil er an zwei Nachmittagen inklusive Mittagessen ein Tagesheim sowie einen Kinderchor, einen Eislauf-, einen Akrobatikkurs und einen Kletterkurs, Geigenunterricht und eine Jungschargruppe besuche (Antrag vom 2. Juni 2017; Schreiben vom 30. Juni 2017, S. 4; Rekursbegründung an ED vom 27. September 2017, S. 9; Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 12). Solche nicht Bestandteil des Grundschulunterrichts bildende Aktivitäten können das öffentliche Interesse an der Schulbesuchspflicht höchstens geringfügig relativieren. Sie ändern nichts daran, dass der Grundschulunterricht in der Form von Privatunterricht die Integrations- und Enkulturationsfunktion nicht zu erfüllen vermag. Angesichts des grossen Gewichts, das dem Besuch des Grundschulunterrichts im Leben eines Kindes in zeitlicher und sachlicher Hinsicht zukommt, können Aktivitäten ausserhalb dieses Unterrichts dessen Funktionen nicht ersetzen. Zudem ist es auch bei Kindern, die eine Schule besuchen, üblich, dass sie daneben in den Genuss weiterer integrativer Aktivitäten gelangen.
4.3.4 Den Eltern steht es frei, ihr Kind ausserhalb der Schulzeit zu erziehen und zu bilden. Zudem kann gemäss § 135 Abs. 2 lit. a SchulG Privatunterricht bewilligt werden, wenn ein Unterrichtsbesuch im Einzelfall aus besonderen Gründen nicht möglich ist und die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind. Damit ist die Regelung von § 135 Abs. 2 SchulG auch verhältnismässig.
4.3.5 Mit den in lit. c bis e von § 135 Abs. 2 SchulG statuierten Voraussetzungen wird gewährleistet, dass der Privatunterricht ausreichend im Sinne von Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV ist. Dies liegt im öffentlichen Interesse und ist verhältnismässig. Gemäss § 135 Abs. 2 lit. b SchulG muss der Privatunterricht mit dem Kindeswohl vereinbar sein. Diese Voraussetzung stellt von vornherein keinen Eingriff in das Erziehungsrecht der Eltern dar. Gemäss Art. 11 Abs. 1 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Damit geniesst das Kindeswohl Verfassungsrang (Reusser/Lüscher, a.a.O., Art. 11 BV N 8). Das elterliche Erziehungsrecht ist kein Gegenrecht zum Anspruch auf Schutz und Förderung von Minderjährigen. Vielmehr ist die elterliche Sorge ein Pflichtrecht, das um des Kindeswohls willen besteht und seine Grenze im Kindeswohl findet (Tschentscher, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 11 BV N 17).
5.1 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass § 135 SchulG mit dem Völkerrecht, dem Bundesrecht und dem höherrangigen kantonalen Recht vereinbar ist. Im Folgenden bleibt deshalb noch zu prüfen, ob im vorliegenden Einzelfall die Voraussetzungen von § 135 Abs. 2 SchulG erfüllt sind.
5.2 Die Rekurrentin macht geltend, die besonderen Gründe, dass ein Unterrichtsbesuch für ihren Sohn nicht möglich sei (§ 135 Abs. 2 lit. a SchulG), bestünden in den negativen Erfahrungen, die sie und ihr Sohn in den ersten beiden Schuljahren gemacht hätten. Ihr Sohn sei hochbegabt und sei im zweiten Schuljahr gemobbt worden. Der Hochbegabung sei nicht genug Rechnung getragen worden und gegen das Mobbing sei nicht genug unternommen worden (vgl. Antrag vom 2. Juni 2017, S. 1; Schreiben vom 30. Juni 2017, S. 5 ff.; Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 3).
5.3 Gemäss den zutreffenden Feststellungen des Leiters Volksschulen stehen Verfahren und Lösungsmöglichkeiten für den Umgang mit Hochbegabung und Mobbing im Rahmen einer Klasse an der öffentlichen Schule zur Verfügung. Diesbezügliche Probleme können und müssen in Zusammenarbeit mit den Lehrpersonen, der Schulleitung und der Schulkreisleitung sowie gegebenenfalls unter Beizug weiterer Fachpersonen angegangen und gelöst werden. Insbesondere könnte die Versetzung an einen anderen Standort mit neuen Klassenkameraden, neuen Lehrpersonen und neuer Schulleitung dem Sohn der Rekurrentin die Möglichkeit eines Neuanfangs bieten (Verfügung vom 10. August 2017, S. 2; Stellungnahme vom 19. Oktober 2017, S. 1).
5.4 Die Rekurrentin behauptet nicht, die Hochbegabung eines Kindes stelle einen Umstand dar, der grundsätzlich gegen einen Schulbesuch spreche (vgl. Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 11) und ihr Sohn könnte grundsätzlich im Rahmen einer Klasse nicht adäquat gefördert werden (vgl. Replik an ED vom 30. November 2017, S. 4). Sie macht auch nicht geltend, Mobbingsituationen könnten grundsätzlich nicht im Klassenverband gelöst werden (Rekursbegründung vom 28. Mai 2018, S. 10). Der Sohn der Rekurrentin kam in den Genuss einer Massnahme der Förderung von Schülern mit hohen Begabungen, indem ihm auf Verlangen der Rekurrentin auf Beginn des Schuljahrs 2016/2017 das Überspringen einer Klasse bewilligt wurde. Die soziale Situation des Sohns der Rekurrentin besserte sich gemäss ihren eigenen Angaben nach dem Einschalten der Schulsozialarbeit und des Schulpsychologen, auch wenn sie noch weit davon entfernt gewesen sei, zufriedenstellend zu sein (Schreiben vom 30. Juni 2017, S. 9). Ob der Hochbegabung des Sohns der Rekurrentin in den ersten beiden Schuljahren nicht genug Rechnung getragen worden ist und ob er tatsächlich gemobbt und dagegen zu wenig unternommen worden ist, kann dahingestellt bleiben. Auch unter der Annahme, dass die diesbezüglichen Behauptungen der Rekurrentin zutreffen, bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass eine adäquate Förderung und ein hinreichender Schutz vor Mobbing im Schuljahr 2017/2018 nötigenfalls mit einer Versetzung an einen anderen Standort an der öffentlichen Schule nicht hätten gewährleistet werden können. Die Ausführungen der Rekurrentin sind nicht geeignet nachzuweisen, dass an einer öffentlichen Schule für die behaupteten Probleme keine Lösung hätte gefunden werden können. Folglich haben die Vorinstanzen zu Recht festgestellt, dass es an einem besonderen Grund nach § 135 Abs. 2 lit. a SchulG fehlt, aus welchem dem Sohn der Rekurrentin ein Unterrichtsbesuch nicht möglich gewesen ist. Der Antrag auf Bewilligung von Privatunterricht wurde deshalb zu Recht abgewiesen.
Aus den obigen Erwägungen folgt, dass sich der Rekurs als unbegründet erweist und daher abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat die Rekurrentin gemäss § 30 Abs. 1 VRPG dessen Kosten zu tragen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1ꞌ500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Volksschulleitung
Erziehungsdepartement Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Sabrina Gubler
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.