Einstellung der beruflichen Massnahmen zufolge Unverhältnismässigkeit

Sozialversicherungsgericht

des Kantons Basel-Stadt

URTEIL

vom 29. August 2018

Mitwirkende

lic. iur. K. Zehnder (Vorsitz), lic. iur. M. Prack Hoenen , lic. phil. D. Borer

und Gerichtsschreiberin lic. iur. H. Hofer

Parteien

A____[...]

vertreten durch lic. iur. B____[...]

Beschwerdeführer

IV-Stelle Basel-Stadt

Rechtsdienst, Lange Gasse 7, Postfach, 4002 Basel

Beschwerdegegnerin

Gegenstand

IV.2018.18

Verfügung vom 19. Dezember 2017

Einstellung der beruflichen Massnahmen zufolge Unverhältnismässigkeit

Tatsachen

I.

a) Der Beschwerdeführer wurde am [...] 1979 im Irak geboren. Im Jahr 2003 reiste er in die Schweiz ein, wo er zuletzt im Gerüstbau arbeitete. Am [...] 2012 stürzte er beim Abbau eines Gerüstes vier Meter in die Tiefe und zog sich ein Polytrauma mit mittelschwerem offenem Schädelhirntrauma zu. Durch die C____ wurde er im Februar 2012 bei der Beschwerdegegnerin zum Leistungsbezug angemeldet (IV-Akte 3). Im Anschluss an den stationären C____-Aufenthalt trat der Beschwerdeführer einen stationären Neurorehabilitationsaufenthalt in der D____ an, wo unter anderem eine Evaluation der funktionellen Leistungsfähigkeit, die Erstellung eines ergonomischen Zumutbarkeitsprofil und Berufsberatung geplant waren (vgl. Protokoll des Austrittsgesprächs, SUVA-Schaden-Nr. [...], SUVA-Akte 55). Aus disziplinarischen Gründen erfolgte nach einigen Tagen der Austritt (Austrittsbericht vom 31. Mai 2012, SUVA-Akte 71).

b) Die Beschwerdegegnerin holte medizinische und erwerbliche Auskünfte ein und gewährte dem Beschwerdeführer von April bis Oktober 2013 zunächst via E____ Frühinterventionsmassnahmen (FI-Massnahmen) im Form eines sechsmonatigen Aufbautrainings im Gastronomiebereich (Mitteilung vom 2. Juli 2013, IV-Akte 38; Zielvereinbarung IV-Akte 40). Gleich im Anschluss sollte ein weiteres, dreimonatiges, FI-Aufbautraining bei der F____ folgen (Mitteilung vom 18. Oktober 2013, IV-Akte 51). Dieses brach der Beschwerdeführer nach einem Monat wieder ab (vgl. Verlaufsprotokolleinträge ab März 2013). Im Frühjahr 2014 veranlasste die Beschwerdegegnerin ein weiteres Belastbarkeitstraining. In dessen Rahmen war der Beschwerdeführer via G____ mit der Bearbeitung von Massenversänden betraut (IV-Akten 71, 73, Verlaufsprotokolleinträge ab Februar 2014). Aufgrund der Erfahrungen mit den durchgeführten FI-Massnahmen erachtete die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer bis auf weiteres als nicht eingliederungsfähig und schloss die Frühinterventionsphase ab, um das ausstehende Gutachten der SUVA abzuwarten (vgl. Verlaufsprotokolleinträge von Mai 2014 bis Juli 2015).

c) Aufgrund des entsprechenden H____-Gutachtens vom 27. Juni 2016 (SUVA-Akte 304), sprach die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer im November 2016 für die Dauer von drei Monaten eine weitere berufliche Massnahme zu. In deren Rahmen erfolgte ein von einem individuellen Coaching begleiteter Arbeitsversuch in einer Schokoladenmanufaktur (Mitteilung vom 6. Februar 2017, IV-Akte 155, Abschlussprotokoll vom 18. April 2017, IV-Akte 164).

d) Mit Verfügung vom 19. Dezember 2017 schloss die Beschwerdegegnerin die Arbeitsvermittlung ab (IV-Akte 192).

II.

Vertreten durch den Advokaten B____ erhebt der Beschwerdeführer am 1. Februar 2018 Beschwerde gegen die Verfügung vom 19. Dezember 2017 und ersucht um deren Aufhebung und die Weiterführung der beruflichen Massnahmen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

Die Beschwerdegegnerin schliesst mit Beschwerdeantwort vom 19. März 2018 auf Abweisung der Beschwerde.

III.

Mit Verfügung vom 27. Februar 2018 wird das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege von der Instruktionsrichterin gutgeheissen.

IV.

Mit Verfügung vom 22. März 2018 werden die Akten der SUVA beigezogen. Die Parteien erhalten Gelegenheit zur Einsichtnahme.

V.

Am 28. August 2018 findet in Anwesenheit des Beschwerdeführers und seines Rechtsvertreters die Hauptverhandlung vor dem Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt statt. Für die Beschwerdegegnerin ist lic. iur. I____ anwesend. Die Parteien werden befragt. Die Herren J____ und K____ werden als Auskunftspersonen befragt. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Protokoll und die nachstehenden Erwägungen verwiesen.

Entscheidungsgründe

1.1. Das Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt ist als einzige kantonale Instanz zum Entscheid über die vorliegende Streitigkeit zuständig (§ 82 Abs. 1 des basel-städtischen Gesetzes vom 3. Juni 2015 betreffend die Organisation der Gerichte und der Staatsanwaltschaft [Gerichtsorganisationsgesetz], GOG; SG 154.100). Die örtliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts ergibt sich aus 69 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20).

1.2. Da auch die übrigen formellen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die - unter Berücksichtigung des Fristenstillstands gemäss Art. 38 Abs. 4 lit. c ATSG - rechtzeitig erhobene Beschwerde einzutreten.

2.1. Die Beschwerdegegnerin lehnt weitere berufliche Massnahmen ab. Zur Begründung führt sie aus, trotz mehrerer niederschwelliger Massnahmen habe der Beschwerdeführer auf dem ersten Arbeitsmarkt keine Vermittelbarkeit und damit keine Eingliederungsfähigkeit erreichen können. Folglich sei es absehbar, dass auch weitere Massnahmen nicht erfolgreich sein würden. Die Weiterführung der Massnahme wäre daher nicht verhältnismässig.

2.2. Demgegenüber wird beschwerdeweise im Wesentlichen geltend gemacht, aus den medizinischen Unterlagen gehe hervor, dass eine Wiedereingliederung nur mit psychologischer / neuropsychologischer Unterstützung gelingen könne. Dies erfordere eine funktionierende interinstitutionelle Zusammenarbeit der beteiligten Sozialversicherer.

2.3. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig die Frage, ob die Beschwerdegegnerin die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art zu Recht mit Verfügung vom 19. Dezember 2017 abgeschlossen hat.

3.1. Nach Art. 8 Abs. 1 IVG haben Invalide oder von einer Invalidität bedrohte Versicherte Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen, soweit diese notwendig und geeignet sind, die Erwerbsfähigkeit wieder herzustellen, zu erhalten oder zu verbessern (lit. a) und die Voraussetzungen für den Anspruch auf die einzelnen Massnahmen erfüllt sind (lit. b). Der Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen besteht unabhängig von der Ausübung einer Erwerbstätigkeit vor Eintritt der Invalidität. Bei der Festlegung der Massnahmen ist die gesamte noch zu erwartende Dauer des Erwerbslebens zu berücksichtigen (Art. 8 Abs. 1bis IVG).

3.2. Eine Eingliederungsmassnahme hat neben den in Art. 8 Abs. 1 lit. a IVG ausdrücklich genannten Erfordernissen der Geeignetheit und Notwendigkeit auch demjenigen der Angemessenheit (Verhältnismässigkeit i.e.S.) als drittem Teilgehalt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zu genügen (Silvia Bucher, Eingliederungsrecht der Invalidenversicherung, Bern 2011, Rz 121). Dementsprechend hat die versicherte Person in der Regel nur Anspruch auf die dem jeweiligen Eingliederungszweck angemessenen, notwendigen Massnahmen, nicht aber auf die nach den gegebenen Umständen bestmöglichen Vorkehren; denn das Gesetz will die Eingliederung lediglich so weit sicherstellen, als diese im Einzelfall notwendig, aber auch genügend ist. Ferner muss der voraussichtliche Erfolg der Eingliederungsmassnahme in einem vernünftigen Verhältnis zu ihren Kosten stehen (Bucher, a.a.O., Rz 139 mit Hinweis auf BGE 135 I 161 E. 5.1 und weiteren Hinweisen).

3.3. Laut Art. 8 Abs. 3 IVG bestehen die Eingliederungsmassnahmen unter anderen in Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung (lit. abis und Art. 14a IVG) und Massnahmen beruflicher Art (lit. c). Zu diesen gehören die Berufsberatung (Art. 15 IVG), die erstmalige berufliche Ausbildung (Art. 16 IVG), die Umschulung (Art. 17 IVG), die Arbeitsvermittlung (Art. 18 Abs. 1 IVG), der Arbeitsversuch (Art. 18a IVG), die Einarbeitungszuschüsse (Art. 18b IVG), die Entschädigungen für Beitragserhöhungen (Art. 18c IVG) und die Kapitalhilfe (Art. 18d IVG). Bei einer Arbeitsfähigkeit ab 50% gilt die Eingliederungsfähigkeit als erreicht und es sind direkt berufliche Massnahmen vorzusehen. Massnahmen beruflicher Art schaffen bzw. trainieren insbesondere die berufsspezifischen Voraussetzungen für die Integration ins Berufsleben. Integrationsmassnahmen hingegen haben hauptsächlich das Erreichen der Eingliederungsfähigkeit bei versicherten Personen zum Ziel, welche weniger als 50% arbeitsfähig sind (vgl. Bundesamt für Sozialversicherungen [BSV], Kreisschreiben über Integrationsmassnahmen [KSIM], gültig ab 1. Januar 2012, Stand am 1. Januar 2017, Rz. 1027).

3.4. Die Invalidenversicherung kann einer versicherten Person versuchsweise einen Arbeitsplatz für längstens 180 Tage zuweisen (Arbeitsversuch), um die tatsächliche Leistungsfähigkeit der versicherten Person im Arbeitsmarkt abzuklären (Art. 18a Abs. 1 IVG). Ziel des Arbeitsversuchs ist eine möglichst genaue Beurteilung der Leistungsfähigkeit der versicherten Person in einer geeigneten, den gesundheitlichen Einschränkungen angepassten Tätigkeit im ersten Arbeitsmarkt. Der Arbeitsversuch dauert so lange, bis die Verwertbarkeit der Arbeitsfähigkeit der versicherten Person im ersten Arbeitsmarkt fest steht, längstens jedoch während 180 Tagen, resp. 6 Monaten. Ein weiterer Arbeitsversuch bei einem anderen Arbeitgeber kann sich anschliessen, wenn dies für das Erreichen des Eingliederungsziels sinnvoll und notwendig ist (BSV, Kreisschreiben über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art [KSBE] gültig ab 1.1.2014, Version 16 Stand: 1.1.2017, Rz. 5017-5021). Unter bestimmten Umständen – nämlich dann, wenn sich die Eingliederungsfähigkeit als fraglich erweist – können Eingliederungsmassnahmen wie der Arbeitsversuch ein Instrument zur Ermittlung des erwerblich nutzbaren Leistungsvermögens respektive zur Ergänzung der abschliessenden Beurteilung der Arbeitsfähigkeit sein (vgl. dazu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5021/2015 vom 12. April 2017 E. 6.4.6).

4.1. Ausgangspunkt jedes Anspruchs auf berufliche Massnahmen der Invalidenversicherung ist das Vorhandensein eines (drohenden) invalidisierenden Gesundheitsschadens. Als Invalidität im Sinne von Art. 8 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 IVG gilt die voraussichtliche bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit als Folge von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall. Unter Erwerbsunfähigkeit ist der durch Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden allgemeinen Arbeitsmarkt zu verstehen (Art. 7 Abs. 1 ATSG).

4.2. 4.2.1. Nachdem die Beschwerdegegnerin zwischen April 2013 und Mai 2014 im Rahmen der Frühintervention insgesamt drei Integrationsmassnahmen in Form mehrmonatiger Aufbau- und Belastbarkeitstrainings durchgeführt hatte, stellte sie ihre Bemühungen im Juli 2015 im Hinblick auf ein durch die SUVA einzuholendes Gutachten ein. Über das weitere Vorgehen sollte nach Vorliegen des Gutachtens entschieden werden (Verlaufsprotokolleintrag vom 9. Juli 2015).

4.2.2. Das entsprechende interdisziplinäre (innere Medizin, Orthopädie, Neurologie, Psychiatrie, Neuropsychologie) Gutachten des H____ vom 27. Juni 2016 (SUVA-Akte 304) attestierte dem Beschwerdeführer für eine körperlich leichte bis mittelschwere Tätigkeit unter Vermeidung stereotyper Körperhaltungen sowie regelmässiger Bücke- und Hebetätigkeiten kein Einschränkung der Arbeitsfähigkeit. Weiter wurde ausgeführt, aus psychischer Sicht ergebe sich keine Einschränkung der Arbeitsfähigkeit. Eine Psychotherapie sei nicht zwingend, könne aber im Hinblick auf die Wiederaufnahme der Arbeitstätigkeit für die Entwicklung der Motivation günstig sein (Gutachten S. 67).

4.3. 4.3.1. Soweit die Beschwerdegegnerin aus diesem Gutachten folgerte (vgl. Verlaufsprotokolleintrag vom 21. November 2016), der Beschwerdeführer habe ein Ausmass an Arbeitsfähigkeit erreicht, welches den Voraussetzungen für die Durchführung beruflicher Eingliederungsmassnahmen gemäss Art. 15ff. IVG (vgl. oben Erw. 3.3.) entspreche, ist dies nicht zu beanstanden.

4.3.2. Mit Mitteilung vom 25. November 2016 (IV-Akte 133) wurde dem Beschwerdeführer daraufhin „Beratung und Unterstützung bei der Stellensuche“ zugesprochen und der Firma „L____“ Kostengutsprache für ein sechsmonatiges Coaching geleistet (Kostengutsprache vom 23. Januar 2017, IV-Akte 146). Die Beschwerdegegnerin betrachtete den vereinbarten Einsatz als begleitetes dreimonatiges Arbeitstraining auf dem ersten Arbeitsmarkt und verzichtete vorerst auf den Nachweis von Arbeitsbemühungen (Verlaufsprotokolleintrag vom 27. Januar 2017). Definiertes Ziel der Massnahme war das Erreichen einer stabilen und regelmässigen Präsenz- und Leistungsfähigkeit. So war vorgesehen, dass der Beschwerdeführer seine Präsenzzeit innert diesen drei Monaten stufenweise auf 100% steigern würde. Dabei war er vom Einsatzbetrieb und seinem Jobcoach, Herrn M____, engmaschig zu begleiten und zu unterstützen (vgl. Zielvereinbarung vom 27. Januar 2017, IV-Akte 158). Am 20. Januar 2017 nahm der Beschwerdeführer die Arbeit in der Schokoladenmanufaktur auf, wo er mit dem Falten von verschiedenen Schachteln beauftragt war und bei der Herstellung der Schokolade aktiv mithelfen konnte. Anfangs kam es beim Beschwerdeführer wegen Rückenschmerzen wiederholt zu Absenzen, nachdem er am Vortag schwerer hatte heben müssen. Mit der Zeit konnte darauf Rücksicht genommen werden und es stellte sich hinsichtlich Präsenz eine gewisse Stetigkeit ein. Trotz leichter Arbeit, optimalen Arbeitsbedingungen und einem wohlwollenden Vorgesetzten gelang es dem Beschwerdeführer nicht, seine Präsenzzeit auf ein Pensum von mehr als 50% zu steigern. Schliesslich meldete der Jobcoach der Beschwerdegegnerin zurück, der Beschwerdeführer erscheine zwar stets motiviert zur Arbeit, erreiche aber dennoch nur ein Pensum von 50% mit einem um 60% verringerten Rendement und sei stressanfällig. Eine Vermittelbarkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt sei seiner Meinung nach nicht möglich (vgl. Coachingbericht vom 7. April 2017, IV-Akte 164 S. 5 und Verlaufsprotokolleinträge vom 17. und 28. März 2017). Daraufhin stellte die Beschwerdegegnerin die Massnahme vorzeitig per Ende April 2017 ein und leitet das Dossier zur Prüfung des Rentenanspruchs intern weiter (Protokoll des Standortgespräches vom 18. April 2017, IV-Akte 166).

4.3.3. Die Beschwerdegegnerin hat mit dem Auftrag an „L____“ eine Massnahme eingeleitet, die weit über die ursprünglich verfügte „Beratung und Unterstützung bei der Stellensuche“ hinausgeht. Wie sie zu Recht ausführt, entsprach die Massnahme eher einer Integrationsmassnahme in Form eines Arbeitsversuches an einem wirtschaftsnahen Arbeitsplatz, die unter Umständen - wie oben unter Erw. 3.4. ausgeführt - zur Ermittlung des erwerblich nutzbaren Leistungsvermögens respektive zur Ergänzung der abschliessenden Beurteilung der Arbeitsfähigkeit dienen kann. Aus den Berichten über das Arbeitstraining geht hervor, dass der Beschwerdeführer zwar grundsätzlich eine gute Arbeitseinstellung mitbrachte und sich bemühte, die ihm aufgetragenen Arbeiten auszuführen. Auf der anderen Seite lehnte der Beschwerdeführer eine Steigerung des Pensums konsequent ab, reagierte impulsiv auf Stress, zeigte zeitweise eine zweifelhafte Motivation und bekundete Mühe mit dem Einhalten von Regeln (vgl. Verlaufsprotokolleinträge vom 17. und 28. März 2017). Letztlich erschien der Beschwerdeführer in seiner Leistungsfähigkeit eingeschränkt und erzielte insgesamt ein quantitativ deutlich unterdurchschnittliches Arbeitsergebnis, sodass davon ausgegangen werden kann, dass er unter diesen Umständen nicht in den ersten Arbeitsmarkt integrierbar sein wird.

Was die Gründe für das Nichterreichen des gesteckten Ziels sind, respektive in welchem Umfang diese gesundheitlicher oder invaliditätsfremder Art sind, lässt sich - auch nach eingehender Befragung der Auskunftspersonen, welche den Beschwerdeführer im Vergleich zu früher als impulsiv, vergesslich und sozial zurückgezogen erleben (vgl. Verhandlungsprotokoll) - an dieser Stelle nicht mit abschliessender Sicherheit beurteilen. Der C____ erscheinen die Ergebnisse des Arbeitsversuches in Kenntnis des Beschwerdeführers jedenfalls als valide (Bericht vom 10. August 2017, SUVA-Akte 356, S. 5). Fest steht, dass der Beschwerdeführer trotz eines optimalen Umfeldes nicht in der Lage war, sein Leistungsvermögen auf ein Niveau zu steigern, welches eine Weiterführung der beruflichen Massnahme gerechtfertigt hätte. Es ist unter diesem Umständen und insbesondere auch in Anbetracht der Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin bereits im Rahmen der Frühintervention drei Arbeits- und Belastbarkeitstrainings durchgeführt hatte, nicht zu beanstanden, wenn weitere Massnahmen beruflicher Art als nicht zielführend und damit als unverhältnismässig bewertet werden.

5.1. Aus den obenstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung vom 19. Dezember 2017 korrekt und die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen ist.

5.2. Die ordentlichen Kosten (Art. 69 Abs. 1bis IVG), bestehend aus einer Gebühr von Fr. 800.--, sind bei diesem Ausgang des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Da ihm mit Instruktionsverfügung vom 27. Februar 2018 die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt wurde, gehen diese Kosten zu Lasten des Staates.

5.3. Dem Vertreter im Kostenerlass ist ein angemessenes Honorar zuzusprechen.

Demgemäss erkennt das Sozialversicherungsgericht:

://: Die Beschwerde wird abgewiesen.

Der Beschwerdeführer trägt die ordentlichen Kosten, bestehend aus einer Gebühr von Fr. 800.--. Sie gehen, zufolge Bewilligung des Kostenerlasses an ihn, zu Lasten des Staates.

Dem Vertreter des Beschwerdeführers im Kostenerlass, B____, Advokat, wird ein Anwaltshonorar von Fr. 3‘000.-- (inkl. Auslagen) zuzüglich Fr. 231.-- (7.7%) MWSt. zugesprochen.

Sozialversicherungsgericht BASEL-STADT

Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin

lic. iur. K. Zehnder lic. iur. H. Hofer

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 100 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG]). Die Beschwerdefrist kann nicht erstreckt werden (Art. 47 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegründe sind in Art. 95 ff. BGG geregelt.

Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat den Anforderungen gemäss Art. 42 BGG zu genügen; zu beachten ist dabei insbesondere:

a) Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten;

b) in der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt;

c) die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat, ebenso der angefochtene Entscheid.

Geht an:

– Beschwerdeführer – Beschwerdegegnerin – Bundesamt für Sozialversicherungen

Versandt am: