Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (definitiver Entzug eines Hundes)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2018.206

URTEIL

vom 8. April 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Carl Gustav Mez

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

gegen

Veterinäramt des Kantons Basel-Stadt

Schlachthofstrasse 55, 4056 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine Zwischenverfügung des Gesundheitsdepartements

vom 15. Oktober 2018

betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (definitiver Entzug eines Hundes)

Sachverhalt

A____ (Rekurrentin) hielt im Kanton Basel-Stadt zwei Hunde. Einen männlichen hellbraunen Havaneser namens B____ und einen weiblichen braun-weissen Jack Russel Terrier namens C____. Am 23. August 2018 verfügte das kantonale Veterinäramt den definitiven Entzug des Hundes B____. Ferner wurde die Rekurrentin verpflichtet, künftig den Pflichten einer korrekten Hundehaltung ausnahmslos und jeder Zeit nachzukommen. Andernfalls werde ihr die Hundehaltung umgehend generell untersagt und sämtliche von ihr gehaltenen Hunde würden umgehend definitiv eingezogen. Einem Rekurs gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Mit dem dagegen erhobenen Rekurs beantragte die Rekurrentin insbesondere die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Aushändigung des Hundes (Rechtsbegehren 1). Zudem stellte sie den Verfahrensantrag, die aufschiebende Wirkung wieder herzustellen (Rechtsbegehren 3). Das Veterinäramt nahm zum Verfahrensantrag sowie zur Hauptsache am 3. Oktober 2018 Stellung. Mit Zwischenverfügung vom 15. Oktober 2018 wies das Gesundheitsdepartement den Verfahrensantrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab.

Dagegen richtet sich der mit Eingaben vom 26. Oktober 2018 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Darin beantragt die Rekurrentin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie die Aushändigung des Hundes B____; alles unter o/e-Kostenfolge, wobei ihr sämtliche Kosten zu erlassen seien. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 19. November 2018 zum Entscheid. Das Gesundheitsdepartement beantragte mit Vernehmlassung vom 18. Februar 2019 die Abweisung des Rekurses. Die Rekurrentin reichte innert Frist keine Replik ein. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 19. November 2018 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Angefochten ist eine Zwischenverfügung des Gesundheitsdepartements, mit der dieses das Gesuch der Rekurrentin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen hat. Zwischenverfügungen unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Einen solchen Nachteil bewirkt nach der Praxis des Verwaltungsgerichts unter anderem die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (VGE VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 1.1, VD.2015.233 vom 29. Juni 2016 E. 1.2, VD.2014.124 vom 7. Juli 2014 E. 1.1). Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil ist somit zu bejahen. Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Mit Eingabe vom 26. Oktober 2018 meldete die Rekurrentin fristgerecht Rekurs an. Eine Rekursbegründung wurde innert der erstreckten Frist nicht eingereicht. Da jedoch bereits der Rekurs vom 26. Oktober 2018 Anträge und eine den Anforderungen an einen Rekurs einer juristischen Laiin genügende Begründung enthält, ist auf den Rekurs einzutreten.

1.2 Für

das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition bestimmt sich

nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt,

wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht

nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen

unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2017.141 vom 28. November 2017

5. 1.1, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3, VD.2015.243 vom 7. Juli 2016
6. 1.2).

Der Rekurs an verwaltungsinterne Rekursinstanzen hat aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese nicht im Voraus in der angefochtenen Verfügung oder, nach Rekursanmeldung, durch die Rekursinstanz ausdrücklich entzogen wird (§ 47 Abs. 1 OG). Die Rekursinstanz kann die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wieder herstellen (§ 47 Abs. 2 OG). Das Gesetz bestimmt nicht, unter welchen Voraussetzungen der Entzug der aufschiebenden Wirkung zulässig ist. Da die rechtsstaatliche Funktion eines ordentlichen Rechtsmittels darin besteht, eine Überprüfung der angefochtenen Verwaltungsverfügung zu ermöglichen, bevor sie Wirkungen entfalten kann, müssen die aufschiebende Wirkung die Regel und deren Entzug die Ausnahme bilden. Der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des Rekurses bedeutet jedoch nicht, dass nur aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug rechtfertigen könnten. Für die Rechtfertigung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung genügen vielmehr überzeugende Gründe. Zudem muss der Entzug der aufschiebenden Wirkung verhältnismässig sein (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 2.1; vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1 ff. S. 289 f.; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, N 1076; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren im Kanton Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 457 f.). Ob im Einzelfall die aufschiebende Wirkung zu belassen oder zu entziehen ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Die Interessen an der sofortigen Vollstreckbarkeit der angefochtenen Verfügung müssen die Interessen am Aufschub der Wirksamkeit und Vollstreckbarkeit der Verfügung überwiegen. Der vermutliche Ausgang des Verfahrens darf bloss, aber immerhin dann mit in Betracht gezogen werden, wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels (positiv oder negativ) eindeutig sind (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1; vgl. BGE 129 II 286 E. 3 S. 289; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; Schwank, a.a.O., S. 458). Soweit möglich sind irreparable Nachteile und präjudizierende Wirkungen zu vermeiden (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1; Merkli, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, in: ZBl 2008, S. 416 ff., 423; Seiler, in: Waldmann et al. [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG, SR 172.021], 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 55 N 97). Die aufschiebende Wirkung kann auch bloss teilweise, nur für eine bestimmte Dauer oder unter bestimmten Auflagen entzogen oder wiederhergestellt werden, um einer differenzierten Interessenlage Rechnung zu tragen (Seiler, a.a.O., Art. 55 N 99 und 150). Die aufschiebende Wirkung bezieht sich nur auf ein bestimmtes Rechtsmittel und endet deshalb spätestens mit dem instanzabschliessenden Entscheid (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 4.1; vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., Zürich 2015, N 1319; Seiler, a.a.O., Art. 55 N 62). Beim Entscheid über die aufschiebende Wirkung steht der zuständigen Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1, VD.2014.124 vom 7. Juli 2014 E. 1.3). Der Entzug und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sind besondere Formen vorsorglicher Massnahmen (vgl. VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 1.4; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 1088; Merkli, a.a.O., S. 417; Seiler, a.a.O., Art. 55 N 142). Vorsorgliche Massnahmen ergehen aufgrund einer bloss provisorischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Die zuständige Behörde ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 1.4).

3.1 Das Gesundheitsdepartement stellte fest, der Hund B____ sei mehrmals von der Polizei streunend und nicht angeleint aufgegriffen worden, der Hund sei mehrmals als vermisst gemeldet worden und mehrere Personen hätten ausgesagt, der Hund sei auch auf befahrene Strassen oder Tramgeleise gerannt (vgl. angefochtene Verfügung, S. 2). Gemäss den Angaben der für den Kanton Basel-Stadt zuständigen Meldestelle für gefundene Tiere wurden der Hund B____ im August 2017, im Dezember 2017, im Januar 2018 und im August 2018 und der Hund C____ im Juni 2015 als vermisst gemeldet (vgl. Vermisstmeldungen an das Tierfundbüro der Stiftung TBB Schweiz und an die Meldestelle der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft, act. 3/3/C8). Gemäss der Requisition der Kantonspolizei vom 23. Juni 2015 liess die Rekurrentin einen ihrer Hunde in einer Bar in der [...] zurück (act. 3/3/C3). Gemäss Rapport der Kantonspolizei vom 8. Oktober 2017 wurde die Polizei an die [...]strasse [...] gerufen. Als die Polizei vor Ort eintraf, seien ihr die beiden Hunde der Rekurrentin entgegengerannt. Dabei sei es nur dem Zufall zu verdanken gewesen, dass sie auf der [...]strasse nicht unter ein fahrendes Fahrzeug gekommen seien. Der Nachbar der Rekurrentin habe gegenüber der Polizei angegeben, die Hunde würden vielmals ohne die Rekurrentin auf dem Vorplatz und der anliegenden Strasse herumspringen (act. 3/3/C4). Gemäss der Requisition der Kantonspolizei vom 25. Juni 2018 stellte die Polizei fest, dass die beiden Hunde der Rekurrentin frei umherliefen und sich auf die Fahrbahn der [...]strasse begaben und Fahrzeuglenker teilweise anhalten mussten, um die Hunde nicht anzufahren. Anschliessend seien die Hunde von der Polizei eingefangen, sichergestellt und in die Tierstation des Veterinäramts gebracht worden (act. 3/3/C6). Mit E-Mail vom 9. August 2018 meldete die Kantonspolizei dem Veterinäramt, dass der Hund der Rekurrentin alleine in der Innenstadt herumgelaufen sei. Gemäss dem in den Akten befindlichen Formular wurde am 9. August 2018 gemeldet, dass der Hund B____ in der Steinenvorstadt [...] gefunden worden sei, und wurde der Hund zum Veterinäramt gebracht (act. 3/3/C7). In der Verfügung des Veterinäramts vom 23. August 2018 wurde festgestellt, die Kantonspolizei habe den Hund B____ am 9. August 2018 in die Tierstation des Veterinäramts gebracht, nachdem er in der Innenstadt alleine herumstreunend aufgegriffen worden sei. Sowohl auf der [...]strasse als auch auf der [...]strasse verkehren Fahrräder, Motorfahrzeuge und Strassenbahnen. Im Rekurs vom 26. Oktober 2018 macht die Rekurrentin geltend, das „Streuner-Dossier“ beim Veterinäramt sei notwendig gewesen, damit sie habe ins „System“ gelangen können. Der Sinn dieses Einwands ist nicht nachvollziehbar. Jedenfalls erweckt er keine begründeten Zweifel an der Richtigkeit der Akten. Weiter behauptet die Rekurrentin, der Hund B____ habe in der Fussgängerzone der Steinenvorstadt zu keinem Zeitpunkt für sich oder den Strassenverkehr eine Gefahr dargestellt. Da es sich bei der Steinenvorstadt tatsächlich um eine Fussgängerzone handelt, in der Fahrzeugverkehr nur sehr beschränkt zulässig ist, mag dies bei provisorischer und summarischer Beurteilung zutreffen. Dies ändert aber nichts daran, dass sich der Hund wiederholt unbeaufsichtigt auf anderen Strassen befunden und dort sehr wohl eine Gefahr für sich und Verkehrsteilnehmer dargestellt hat. In der Begründung ihres Rekurses an das Gesundheitsdepartement vom 24. September 2018 behauptet die Rekurrentin, sie habe sich am 10. August 2018 mit ihren beiden Hunden in einem Café in der Steinenvorstadt [...] befunden. Der Hund B____ habe sich angeleint unter ihrem Stuhl befunden. Plötzlich sei er verschwunden gewesen. Die Suche nach dem Hund sei erfolglos gewesen. Sie gehe von einem Diebstahl aus (act. 3/2/B8). Diese Behauptungen sind bei provisorischer und summarischer Beurteilung nicht glaubhaft, weil sich der Hund B____ gemäss den Akten am 10. August 2018 bereits beim Veterinäramt befand. Selbst wenn die Behauptungen der Wahrheit entsprächen, änderten sie im Übrigen nichts daran, dass die Rekurrentin ihren Hund nicht unter Kontrolle gehalten hätte und dieser im August 2018 erneut herumgestreunt wäre. Bei provisorischer und summarischer Beurteilung ist deshalb davon auszugehen, dass sich der Hund B____ mehrmals unbeaufsichtigt im Bereich von befahrenen Strassen mit Strassenbahngeleisen aufgehalten hat und dabei auch auf die Strasse gerannt ist. Wenn ein Hund auf eine befahren Strasse rennt, kann es zu Kollisionen mit Rad- und Autofahrern sowie zu abrupten Ausweich- und Bremsmanövern kommen. Dabei können der Hund und die betroffenen Verkehrsteilnehmer ernsthaft verletzt werden. Der Zweck, die Wiederholung solcher Gefahrensituationen während des Rekursverfahrens auszuschliessen, stellt einen überzeugenden Grund für den Entzug der aufschiebenden Wirkung dar.

3.2 Die Rekurrentin hat ein schutzwürdiges Interesse, den Hund B____ während des Rekursverfahrens in ihrer Obhut zu behalten. Dieses Interesse ist aber weniger gewichtig als dasjenige der Verkehrsteilnehmer am Schutz ihrer körperlichen Integrität. Mit Verfügung vom 23. August 2018 wurde der Hund B____ definitiv eingezogen. Gemäss der Begründung dieser Verfügung erfolgte die Einziehung zur Neuplatzierung. Bei provisorischer und summarischer Beurteilung ist davon auszugehen, dass eine vorbehaltlose Veräusserung des Hundes an einen neuen Halter einer allfälligen späteren Wiederherausgabe an die Rekurrentin entgegenstehen könnte. Damit ist davon auszugehen, dass eine vollständige Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung präjudizierende Wirkung haben und der Rekurrentin einen irreparablen Nachteil verursachen kann. Ein Grund, weshalb der Hund bereits während des Rekursverfahrens vorbehaltlos an einen neuen Halter veräussert oder gar eingeschläfert werden müsste, ist nicht ersichtlich. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der Hund während des Verfahrens in der Tierstation des Veterinäramts oder einem Tierheim untergebracht werden kann. Der Umstand, dass die damit verbundenen Kosten im Fall der Abweisung des Rekurses in der Sache bei der Rekurrentin möglicherweise nicht erhältlich gemacht werden können, vermag eine vorbehaltlose Veräusserung nicht zu rechtfertigen. Damit überwiegen die Interessen an der sofortigen Vollstreckbarkeit der Verfügung vom 23. August 2018 die Interessen am Aufschub der Wirksamkeit und Vollstreckbarkeit dieser Verfügung insoweit nicht, als die sofortige Vollstreckung im Fall der Gutheissung des Rekurses in der Sache einer Herausgabe des Hundes an die Rekurrentin entgegenstünden. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, stehen auch die Erfolgsaussichten des Rekurses in der Sache einer teilweisen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung keineswegs entgegen.

4.1 Das Veterinäramt verfügte am 23. August 2018 die definitive Einziehung des Hundes B____. Die Einziehung des Hundes ist eine exekutorische verwaltungsrechtliche Sanktion bzw. eine exekutorische Zwangsmassnahme in der Form des unmittelbaren Zwangs gegen Personen oder Sachen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, N 1440, 1442 und 1478 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 52 N 7). Bei den exekutorischen verwaltungsrechtlichen Sanktionen wird unterschieden zwischen solchen zur Durchsetzung einer unmittelbar durch einen Rechtssatz begründeten Pflicht und solchen zur Durchsetzung einer durch eine Verfügung konkretisierten Pflicht. Im zweiten Fall dient die Sanktion der Vollstreckung einer Verfügung (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1441 und 1448). Im vorliegenden Fall fehlt es an einer durch Verfügung konkretisierten Pflicht, die mit der Einziehung des Hundes durchgesetzt werden könnte.

4.2

4.2.1 Ob und wieweit verwaltungsrechtliche Sanktionen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, ist umstritten. Nach überzeugender Auffassung ist keine zusätzliche gesetzliche Grundlage erforderlich, wenn die Sanktion als blosse Umprägung der nicht erfüllten ursprünglichen Pflicht an deren Stelle tritt. In diesen Fällen genügt es, dass die nicht erfüllte Pflicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Eine spezielle gesetzliche Grundlage ist hingegen erforderlich, wenn die Sanktion eine neue Pflicht begründet. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Sanktion nicht bloss den Zustand wiederherstellt, der bei Erfüllung der ursprünglichen Pflicht bestünde (vgl. VGer BE VGE 21419 vom 11. September 2002 E. 4c in: BVR 2003 S. 171, 174; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1453 und 1480; Moor/Poltier, Droit administratif, Band 2, 3. Aufl., Bern 2011, S. 117 und 132; Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 3174). Dabei kann die spezielle gesetzliche Grundlage bei gegebenen Voraussetzungen durch die polizeiliche Generalklausel ersetzt werden (VGer BE VGE 21419 vom 11. September 2002 E. 6a in: BVR 2003 S. 171, 179 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1481; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 32 N 12).

4.2.2 Gemäss § 2 Abs. 1 des Gesetzes betreffend das Halten von Hunden (Hundegesetz, SG 365.100) müssen Hunde so gehalten werden, dass weder Mensch noch Tier durch sie weder belästigt noch gefährdet werden. Gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung betreffend das Halten von Hunden (Hundeverordnung, SG 365.110) sind Halterinnen von Hunden verpflichtet, ihre Hunde stets unter Kontrolle zu halten und sie zu überwachen. Gemäss § 2 Abs. 3 Hundeverordnung ist es verboten, Hunde unbeaufsichtigt frei herum laufen zu lassen.

4.2.3 Hat die zuständige Stelle Grund zur Annahme, dass eine Person den Pflichten einer korrekten Hundehaltung bzw. den Pflichten des korrekten Ausführens von Hunden nicht nachkommen wird bzw. kann oder ihre Pflichten in grober Weise verletzt, so kann sie dieser Person gemäss § 18 Hundegesetz einzeln oder kumulativ das Halten von Hunden generell und das Ausführen von Hunden generell verbieten. Es ist davon auszugehen, dass einer Person gestützt auf diese Bestimmung als mildere Massnahme auch das Halten von mehr als einem Hund verboten werden kann. Bei provisorischer und summarischer Beurteilung erscheint es im vorliegenden Fall jedoch fraglich, ob die Einziehung des zweiten Hundes als blosse Umprägung des Verbots, mehr als einen Hund zu halten, qualifiziert werden kann. Zudem geht die Einziehung über die Wiederherstellung des durch ein Verbot, mehr als einen Hund zu halten, verlangten Zustands hinaus, weil der Halterin damit die Möglichkeit genommen wird, frei über ihren zweiten Hund zu verfügen. Vor allem aber wurde im vorliegenden Fall vorgängig kein Verbot, mehr als einen Hund zu halten, verfügt, das mit der Einziehungsverfügung vom 23. August 2018 hätte vollstreckt werden können. Damit scheidet § 18 Hundegesetz bei provisorischer und summarischer Beurteilung als gesetzliche Grundlage für die Einziehung aus.

4.2.4 Wenn ein Hund Verhaltensauffälligkeiten zeigt, entscheidet gemäss § 17 Abs. 1 Hundegesetz die vom Regierungsrat als zuständig bezeichnete Stelle über die zu treffenden Massnahmen. Bei der zuständigen Stelle handelt es sich um das Veterinäramt (§ 1 Abs. 2 und § 26 Abs. 1 Hundeverordnung). Als Massnahmen können gemäss § 17 Abs. 2 Hundegesetz einzeln oder kumulativ insbesondere der Entzug des Hundes zur Neuplatzierung (lit. h) und die Einschläferung des Hundes (lit. i) angeordnet werden. Ist Gefahr im Verzug oder besteht sonst wie dringender und begründeter Verdacht, dass von einem potentiell gefährlichen Hund oder einem in seinem Verhalten auffälligen Hund eine ernsthafte Gefahr ausgeht, so kann dieser gemäss § 17 Abs. 3 Hundegesetz zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit bis zu einem rechtskräftigen Entscheid beschlagnahmt und an einem sicheren Ort in Obhut gegeben werden. Massnahmen gemäss § 17 Hundegesetz setzen eine gefährliche Verhaltensauffälligkeit und damit ein auffälliges und für Menschen oder Tiere gefährliches Verhalten eines Hundes voraus (VGE VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 4.1 [zu § 17 Abs. 1 und 2 Hundegesetz]). Im vorliegenden Fall rannte der Hund auf befahrene Strassen. Damit hat er zwar ein für die Verkehrsteilnehmer gefährliches Verhalten gezeigt. Dass dieses Verhalten als auffällig qualifiziert werden könnte, erscheint bei provisorischer und summarischer Beurteilung aber zweifelhaft. Es dürfte sich vielmehr um ein natürliches tiergemässes Verhalten eines unbeaufsichtigten Hundes handeln.

4.2.5 Wer mit Tieren umgeht, hat gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b des Tierschutzgesetzes (TSchG, SR 455) für ihr Wohlergehen zu sorgen, soweit es ihr Verwendungszweck zulässt. Wohlergehen der Tiere ist gemäss Art. 3 lit. b TSchG namentlich gegeben, wenn die Haltung und Ernährung so sind, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört sind und sie in ihrer Anpassungsfähigkeit nicht überfordert sind (Ziff. 1), das artgemässe Verhalten innerhalb der biologischen Anpassungsfähigkeit gewährleistet ist (Ziff. 2), sie klinisch gesund sind (Ziff. 3) sowie Schmerzen, Leiden, Schäden und Angst vermieden werden (Ziff. 4). Wer einen Hund hält, hat gemäss Art. 77 der Tierschutzverordnung (TSchV, SR 455.1) Vorkehrungen zu treffen, damit der Hund Menschen und Tiere nicht gefährdet. Bei provisorischer und summarischer Beurteilung erscheint die Annahme deshalb vertretbar, dass die Rekurrentin ihre Pflichten gemäss dem TSchG und der TSchV verletzt hat, falls sie nicht die erforderlichen Massnahmen getroffen hat, um zu verhindern, dass ihr Hund sich unbeaufsichtigt im Bereich befahrener Strassen mit Strassenbahngeleisen aufgehalten hat. Bei provisorischer und summarischer Beurteilung erscheint es aber fraglich, ob die Einziehung des Hundes als blosse Umprägung der Pflichten gemäss dem TSchG und der TSchV qualifiziert werden kann. Jedenfalls wird damit nicht bloss der Zustand wiederhergestellt, der bei Erfüllung dieser Pflichten bestünde. Folglich genügen die erwähnten Bestimmungen des TSchG und der TSchV bei provisorischer und summarischer Beurteilung im vorliegenden Fall nicht als gesetzliche Grundlage. Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, so schreitet gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG die zuständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin an einem geeigneten Ort unterbringen. Wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Zwangsmassnahmen gemäss dieser Bestimmung setzen bei provisorischer und summarischer Beurteilung voraus, dass dem Tier Leiden, Schmerzen oder Schäden zugefügt worden sind oder ihr Wohlbefinden erheblich beeinträchtigt worden ist (vgl. BGer 2C_166/2009 vom 30. November 2009 E. 2.2.1 zu Art. 25 Abs. 1 des bis am 31. August 2008 geltenden Tierschutzgesetzes). Diese Voraussetzung dürfte vorliegend kaum erfüllt sein, auch wenn der Hund beim Streunen im Bereich von befahrenen Strassen mit Strassenbahngeleisen gefährdet gewesen ist.

4.2.6 Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel setzt voraus, dass eine schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahr für ein fundamentales Rechtsgut des Staates oder eines Privaten nicht anders als mit einer gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen Massnahme abgewendet werden kann (vgl. BGE 137 II 431 E. 3.3 S. 444 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2581 f.). Bei provisorischer und summarischer Prüfung erscheint es denkbar, für den Fall, dass sich der Hund unbeaufsichtigt im Bereich befahrener Strassen aufhält, eine schwere Gefahr für das fundamentale Rechtsgut des Lebens und der Gesundheit der Verkehrsteilnehmer anzunehmen. Ob ein solches Verhalten zeitlich unmittelbar droht, erscheint aber fraglich und bedürfte eingehender Prüfung.

4.3 Aus den vorstehenden Gründen sind die Erfolgsaussichten des Rekurses in der Sache zumindest nicht eindeutig negativ.

Unter den gegebenen Umständen hat das Gesundheitsdepartement seinen Beurteilungsspielraum überschritten, indem es die aufschiebende Wirkung des Rekurses in der Sache nicht teilweise wiederhergestellt hat bezüglich Massnahmen, die im Fall der Gutheissung des Rekurses einer Herausgabe des Hundes an die Rekurrentin entgegenstehen könnten. Folglich ist das Veterinäramt in teilweiser Gutheissung des Rekurses anzuweisen, bis zum Entscheid des Gesundheitsdepartements über den Rekurs gegen die Verfügung des Veterinäramts vom 23. August 2018 keine Massnahmen zu treffen, die im Fall der Gutheissung des Rekurses einer Herausgabe des Hundes B____ an die Rekurrentin entgegenstehen könnten.

6.1 Die Rekurrentin beantragt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und die Aushändigung des Hundes B____. Mit dem vorliegenden Urteil wird die aufschiebende Wirkung nur insoweit teilweise wiederhergestellt, dass das Veterinäramt angewiesen wird, bis zum Entscheid des Gesundheitsdepartements über den Rekurs gegen die Verfügung des Veterinäramts vom 23. August 2018 keine Massnahmen zu treffen, die im Fall der Gutheissung des Rekurses einer Herausgabe des Hundes B____ an die Rekurrentin entgegenstehen könnten. Damit ist von einem hälftigen Obsiegen und einem hälftigen Unterliegen der Rekurrentin auszugehen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG die Hälfte der Gerichtskosten zu tragen. Diese werden auf CHF 600.– festgesetzt. Davon hat die Rekurrentin CHF 300.– zu bezahlen.

6.2 Die Rekurrentin beantragt, es seien ihr sämtliche Kosten zu erlassen. Dieser Antrag wurde als sinngemässes Gesuch um unentgeltliche Prozessführung entgegengenommen. Gemäss Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101) hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Voraussetzungen für die unentgeltliche Prozessführung sind somit die Bedürftigkeit oder Mittellosigkeit der Betroffenen und die Nichtaussichtslosigkeit der Rechtssache (VGE VD.2018.76 vom 14. September 2018 E. 2.1). Für die Mittellosigkeit und den Sachverhalt, der die Nichtaussichtslosigkeit der Rechtsbegehren begründet, gilt das Beweismass der Glaubhaftmachung. Die Gesuchstellerin trifft eine umfassende Mitwirkungsobliegenheit. Es obliegt ihr, ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend, vollständig und klar darzulegen und soweit möglich zu belegen. Wenn die Gesuchstellerin die zur Beurteilung ihrer aktuellen wirtschaftlichen Situation nötige und zumutbare Mitwirkung trotz gerichtlicher Aufforderung verweigert, kann die Bedürftigkeit ohne Weiteres verneint werden (VGE VD.2018.76 vom 14. September 2018 E. 2.3). Im Rekurs vom 26. Oktober 2018 wird die Bedürftigkeit der Rekurrentin weder substanziiert behauptet noch belegt. Mit Verfügung vom 23. November 2018 wurde ihr deshalb Frist gesetzt zur Glaubhaftmachung ihrer Bedürftigkeit. Auch innert erstreckter Frist machte die Rekurrentin ihre Bedürftigkeit in keiner Art und Weise glaubhaft. Folglich ist ihr sinngemässes Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ohne Weiteres mangels Bedürftigkeit abzuweisen.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In teilweiser Gutheissung des verwaltungsgerichtlichen Rekurses wird das Veterinäramt angewiesen, bis zum Entscheid des Gesundheitsdepartements über den verwaltungsinternen Rekurs gegen die Verfügung des Veterinäramts vom 23. August 2018 keine Massnahmen zu treffen, die im Fall der Gutheissung des verwaltungsinternen Rekurses einer Herausgabe des Hundes B____ an die Rekurrentin entgegenstehen könnten. Im Übrigen wird der verwaltungsgerichtliche Rekurs abgewiesen.

Das sinngemässe Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 300.–, einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

Rekurrentin

Gesundheitsdepartement

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.