Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2019.26
URTEIL
vom 6. Mai 2019
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Carl Gustav Mez
und Gerichtsschreiberin MLaw Sibylle Kuntschen
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, 4002 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 6. Februar 2019
betreffend Abrechnung Februar 2019 - Kostenvorschuss
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 21. Januar 2019 rechnete die Sozialhilfe einen Betrag von CHF 160.45, welchen A____ (Rekurrent) von seiner Vermieterin am 11. Januar 2019 als Rückerstattung von Nebenkosten erhalten hatte, an seine Unterstützungsleistungen für den Monat Februar 2019 an. Dagegen erhob der Rekurrent am 4. Februar 2019 Rekurs beim Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU). Dieses verlangte mit Verfügung vom 6. Februar 2019 die Leistung eines Kostenvorschusses in der Höhe von CHF 300.– mit Androhung des Nichteintretens auf den Rekurs im Falle der Säumnis bei dessen Leistung innert der angesetzten Frist. Sein Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rekurses wies es ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 8. Februar 2019 an den Regierungsrat erhobene und begründete Rekurs des Rekurrenten, mit dem er die kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt. Eventualiter beantragt er die Rückweisung der Sache an eine der Vorinstanzen zu neuer Beurteilung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt er auch im vorliegenden Rekursverfahren die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und den Verzicht auf die Erhebung von Kosten. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 18. Februar 2019 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Der Instruktionsrichter hat auf die Einholung einer Vernehmlassung des WSU verzichtet.
Die Tatsachen und Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.1 Das Dreiergericht des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) sowie § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.
1.2 Vorliegend angefochten ist die mit Zwischenentscheid des WSU erfolgte Abweisung des Gesuchs des Rekurrenten um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sowie seines Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rekurses im vorinstanzlichen Rekursverfahren. Grundsätzlich können beim Verwaltungsgericht nur Endverfügungen bzw. -entscheide angefochten werden, mithin Verfügungen und Entscheide, welche das Verfahren vor der Vorinstanz formell und materiell abschliessen (§ 10 Abs. 1 VRPG; dazu auch Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 484 f.; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 281 f.). Die selbständige Anfechtung von Zwischenentscheiden ist allerdings dann zulässig, wenn diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (§ 10 Abs. 2 VRPG). Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts bedeutet die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege für den Betroffenen ohne Weiteres einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, weil ihm unter Umständen wegen fehlender finanzieller Mittel die Beschreitung des Rechtswegs verwehrt wird (statt vieler VGE VD.2010.250 vom 28. Oktober 2010, VGE 642/2003 vom 4. August 2003). Gleiches gilt nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts auch für den Entzug oder die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 1.2.1, mit Hinweisen). Der Rekurrent ist als Adressat vom angefochtenen Zwischenentscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet, oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2017.196 vom 7. Juni 2018 E. 1.2).
2.1
2.1.1 Gemäss § 15 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) kann eine rekurrierende Partei im Verwaltungsrekursverfahren in besonderen Fällen zur Leistung eines Kostenvorschusses angehalten werden. Ein besonderer Fall liegt nach § 14a Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) unter anderem vor, wenn eine Partei keinen festen Wohnsitz in der Schweiz hat (lit. a) oder wenn der Rekurs nach summarischer Prüfung offensichtlich aussichtslos erscheint (lit. c). Die Kostenvorschusspflicht steht aber unter dem Vorbehalt des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtspflege (vgl. Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 216). Dabei deckt sich die offensichtliche Aussichtslosigkeit als Grund für die Erhebung eines Kostenvorschusses mit der Aussichtslosigkeit als Grund für die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege (VGE VD.2017.191 vom 23. September 2017 E. 2.1, VD.2016.59 vom 2. Mai 2016 E. 2.1, VD.2015.38 vom 2. Juni 2015 E. 2.1, VD.2012.180 vom 12. März 2013 E. 2.1). Bei Nichtleistung des Kostenvorschusses innert der gesetzten Frist wird gemäss § 14a Abs. 2 VGV auf den Rekurs nicht eingetreten. Die Abschreibung des Rekursverfahrens im Falle der nicht fristgerecht erfolgten Leistung des Kostenvorschusses entspricht einem allgemeinen Grundsatz des kantonalen Verwaltungsrechts (vgl. VGE VD.2015.242 vom 23. Januar 2016 E. 2.2.1, VD.2014.110 vom 25. September 2014 E. 2.2, VD.2012.229 vom 27. Juni 2013 E. 2.5; vgl. § 30 Abs. 2 VRPG, § 170 Abs. 4 des Steuergesetzes [SG 640.100], § 5 Abs. 4 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission [BRKG, SG 790.100] in Verbindung mit § 30 Abs. 2 VRPG). Demnach ist nachfolgend zu prüfen, ob die Erhebung des Kostenvorschusses den Anspruch des Rekurrenten auf unentgeltliche Rechtspflege verletzt. Bejahendenfalls wäre das WSU zugleich auch nicht berechtigt, den Kostenvorschuss gestützt auf § 15 Abs. 2 VGG in Verbindung mit § 14a Abs. 1 VGV zu verlangen.
2.1.2 Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Daneben besteht er auch unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101). Das basel-städtische Verwaltungsrecht enthält in § 11 VGG und in §§ 15 ff. VGV Bestimmungen zur unentgeltlichen Rechtspflege. Diese Regelungen gehen indessen nicht über die verfassungsrechtliche Minimalgarantie von Art. 29 Abs. 3 BV hinaus (VGE VD.2015.136 vom 22. Oktober 2015 E. 3.1, VD.2011.59 vom 27. Oktober 2011 E. 2.1). Aus diesem Grund kann ohne Weiteres auf die verfassungsrechtlichen Minimalansprüche abgestellt werden (VGE VD.2017.191 vom 23. September 2017 E. 2.2, VD.2015.136 vom 22. Oktober 2015 E. 3.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 472).
2.1.3 Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung hat eine bedürftige Partei, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (vgl. Art. 29 Abs. 3 Satz 1 BV). Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufigen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhältnisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege massgebend sind (BGer 1C_192/2017 vom 17. Juli 2017 E. 2.2, mit Hinweis auf BGE 142 III 138 E. 5.1 S. 139 f., 139 III 475 E. 2.2 S. 476 sowie 138 III 217 E. 2.2.4 S. 218; vgl. auch VGE VD.2014.216 vom 9. Februar 2015 E. 5). Die Prüfung der Erfolgsaussichten erfolgt aufgrund des jeweiligen Aktenstands (BGE 131 I 113 E. 3.7.3 S. 122 f.; Waldmann, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 78). Der Sachverhalt, der die Nichtaussichtslosigkeit begründet, ist vom Gesuchsteller glaubhaft zu machen (vgl. Huber, in: Brunner et al. [Hrsg.], ZPO, Schweizerische Zivilprozessordnung, Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 119 N 6 und 21).
2.2 Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens ist die von der Sozialhilfe mit Budgetverfügung vom 21. Januar 2019 vorgenommene Anrechnung einer Rückerstattung von Nebenkosten im Betrag von CHF 160.45, welche der Rekurrent von seiner Vermieterin am 11. Januar 2019 erhalten hat, an die Unterstützungsleistung für den Monat Februar 2019.
Die Vorinstanz hat erwogen, sie habe bereits in einem früheren, ebenfalls den Rekurrenten betreffenden und rechtskräftig gewordenen Entscheid vom 27. November 2013 (GNR 2013-0262) entschieden, dass die Anrechnung einer solchen Rückerstattung von Nebenkosten an die Unterstützungsleistungen des Folgemonats rechtmässig sei. Mit Blick auf jenen Entscheid erweise sich der Rekurs des Rekurrenten, welchem ein analoger Sachverhalt zugrunde liege, als offensichtlich aussichtslos (act. 1 S. 1).
2.3
2.3.1 Mit seinem Rekurs im vorliegenden Verfahren beschränkt sich der Rekurrent zunächst darauf, seinen Rekurs im vorinstanzlichen Verfahren in verkleinerter Schrift zu kopieren (act. 2 Abschnitt C S. 2 ff.).
Damit genügt der Rekurrent seinen gesetzlichen Begründungsobliegenheiten nicht. Gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG hat er in seiner Rekursbegründung seinen Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Stamm, a.a.O., S. 477, 504; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 305; VGE VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.158 vom 12. April 2017 E. 1.2.2, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3). Diesen Anforderungen genügt die Kopie der vorinstanzlichen Rechtsschrift hier nicht, sodass darauf nicht weiter einzutreten ist.
2.3.2 Weiter macht der Rekurrent geltend, dass anders als bei Art. 29 Abs. 3 BV im verwaltungsinternen Verfahren gemäss § 11 Satz 1 VGG allein schon bei Vorliegen von Bedürftigkeit die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren sei, ohne dass zusätzlich noch die Erfolgschancen des Rekurses zu prüfen wären (act. 2 Abschnitt D S. 8).
Darin kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Wie ihm aufgrund der ihn persönlich betreffenden Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bekannt ist, bildet die offensichtliche Aussichtslosigkeit eines Rekurses gemäss der verfassungskonformen Konkretisierung von § 15 Abs. 2 VGG in § 14a Abs. 1 lit. c VGV, wie in den obigen Erwägungen (vgl. E. 2.1.1) ausgeführt, eine Grundlage zur Erhebung eines Kostenvorschusses im verwaltungsinternen Rekursverfahren. Seine Bedürftigkeit allein gibt dem Rekurrenten daher nach dem Gesagten keinen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung und Verschonung von der Erhebung eines Kostenvorschusses.
2.3.3 Schliesslich rügt der Rekurrent, dass die Vorinstanz zu Unrecht die Aussichtslosigkeit seines Rekurses angenommen habe (act. 2 Abschnitt D S. 8 f.).
2.3.3.1 Der Rekurrent bezieht sich dabei auf eine im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemachte Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Diese begründet er allein damit, dass seinem Rekurs ohne nähere Begründung einfach die aufschiebende Wirkung entzogen worden sei (act. 2 Abschnitt D S. 9).
Damit rügt der Rekurrent nicht eine Verletzung seines Gehörsanspruchs in der Sache selber, sondern allein bei einem verfahrensleitenden Entscheid der verfügenden Behörde. Für die Beurteilung der Aussichten eines Rekurses im Zusammenhang mit der Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung massgebend ist aber allein die Hauptsachenprognose. Darauf geht der Rekurrent nicht substanziiert ein.
2.3.3.2 In summarischer Beurteilung ist auch der Standpunkt der Vorinstanz in der Sache nicht zu beanstanden.
Wie das Verwaltungsgericht in einem den Rekurrenten selber betreffenden Entscheid ausgeführt hat, übernimmt die Sozialhilfe die effektiven Wohnungskosten einer unterstützten Person bis zu den jeweiligen, in den Unterstützungsrichtlinien des WSU festgelegten Grenzwerten. Die Unterstützungsbeiträge für die Mietkosten sind zweckgebundene Leistungen. Erhält die unterstützte Person von der Vermieterin solche Leistungen zurück, stehen diese ihr nicht selbst, sondern der Sozialhilfe zu (VGE VD.2016.35 vom 11. November 2016 E. 3.4). Daraus folgt, dass er sich die Rückzahlung bei seiner Unterstützung für den Folgemonat anzurechnen hat.
An der Sache vorbei geht in diesem Zusammenhang der Hinweis auf die bestehende Kürzung seines Grundbetrages im Umfang von CHF 100.– für die Rückleistung zu Unrecht bezogener Sozialhilfeleistungen. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten besteht kein Anlass zur Addition dieser beiden Kürzungen des Auszahlungsbetrages (act. 2 Abschnitt D S. 9). Die Rückleistung der Vermieterin erhöhte die Mittel des Rekurrenten um den abgezogenen Betrag, weshalb in diesem Umfang gar keine Kürzung der ihm zur Verfügung stehenden Mittel erfolgt ist.
Erweist sich der Rekurs als aussichtslos, so war die Vorinstanz auch nicht gehalten, die aufschiebende Wirkung des Rekurses im vorinstanzlichen Verfahren wieder herzustellen.
3.1 Gemäss § 47 Abs. 1 OG hat der verwaltungsinterne Rekurs aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese nicht im Voraus in der angefochtenen Verfügung oder, nach der Rekursanmeldung, durch die Rekursinstanz ausdrücklich entzogen wird. Das Gesetz bestimmt nicht, unter welchen Voraussetzungen der Entzug der Suspensivwirkung zulässig ist. Da der rechtsstaatliche Sinn eines ordentlichen Rechtsmittels darin besteht, die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verwaltungsverfügung überprüfen zu lassen, bevor sie Wirkungen entfalten kann, muss die aufschiebende Wirkung die Regel, deren Entzug die Ausnahme bilden (VGE VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 2.1; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, Rz. 1076). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedeutet der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde indessen nicht, dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug zu rechtfertigen vermöchten. Die aufschiebende Wirkung darf vielmehr dann entzogen werden, wenn hierfür überzeugende Gründe vorhanden sind und der Entzug der Suspensivwirkung verhältnismässig ist (BGE 124 V 82 E. 6a S. 89; VGE VD.2013.181 vom 13. Januar 2014 E. 2.1, VD.2011.182 vom 28. November 2011). Dazu ist eine Interessenabwägung erforderlich, mit welcher geprüft wird, ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGer 6A.23/2005 vom 21. Juni 2005 E. 2.1; Baumberger, Aufschiebende Wirkung bundesrechtlicher Rechtsmittel im öffentlichen Recht, Zürich 2006, S. 148 f.). Der vermutliche Ausgang des Verfahrens fällt dabei lediglich in Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2). Bei dieser Interessenabwägung steht der Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Sie ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155, 129 II 286 E. 3 S. 289, 127 II 132 E. 3 S. 137 f., je mit Hinweisen; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2017.162 vom 28. August 2017 E. 3.1).
3.2 Vorliegend ist unbestritten, dass der Rekurrent im Januar 2019 eine Rückzahlung seiner Vermieterin im Betrag der vorgenommenen und streitgegenständlichen Anrechnung in seiner Budgetberechnung erhalten hat und diese für seinen Bedarf im Folgemonat hat verwenden können. Zumal eine Rückzahlung weiterer zu viel bezahlter Beiträge aufgrund der bereits laufenden Kürzung seiner Unterstützung wegen seiner Rückleistungspflicht zu Unrecht erhaltener Leistungen kaum realistisch durchgesetzt werden kann, wie auch unter Berücksichtigung der Hauptsachenprognose gemäss den vorangegangenen Erwägungen überwiegt bei summarischer Beurteilung der Streitsache das Interesse an der Verweigerung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses im vorinstanzlichen Verfahren.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist.
Abzuweisen ist nach dem Gesagten aufgrund der Aussichtslosigkeit des vorliegenden Rekurses auch das Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren. Der Rekurrent trägt daher die Kosten dieses Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 750.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 750.–.
Mitteilung an:
Rekurrent
Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt
Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Sibylle Kuntschen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.