§ 11 Abs. 2 des Bürgerrechtsgesetzes (BüRG) (BGer-Nr. 1C_337/2019 vom 13. November 2019)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht Kammer

VG.2018.3

URTEIL

vom 5. Mai 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé,

lic. iur. Lucienne Renaud, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

Bürgergemeinde der Stadt Basel Beschwerdeführerinnen

Stadthausgasse 13, 4001 Basel

Bürgergemeinde Riehen

Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen

Bürgergemeinde Bettingen

c/o [...]

alle vertreten durch [...], Präsident der Ein­bürgerungskommission der Bürgergemeinde der Stadt Basel, Stadthausgasse 13, 4001 Basel

gegen

Grosser Rat des Kantons Basel Stadt Beschwerdegegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch [...]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss des Grossen Rates

vom 19. Oktober 2017

betreffend § 11 Abs. 2 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt ein neues Bürgerrechtsgesetz (BüRG; SG 121.100), mit dem er das kantonale Recht an das Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) anpasste. Das verabschiedete kantonale BüRG enthält in § 11 BüRG unter der Überschrift „Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen“ folgende Bestimmung:

1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich:

a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen;

b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und

c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen.

2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben.

Gegen diesen Beschluss des Grossen Rates erhoben die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen (Beschwerdeführerinnen) mit Eingabe vom 1. Februar 2018 Beschwerde an das Bundesgericht, mit der sie die kostenfällige Aufhebung von § 11 Abs. 2 BüRG begehrten. Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt beantragte mit seiner Vernehmlassung vom 27. April 2018 die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 6. Juni 2018 nahmen die beschwerde­führenden Bürger­gemeinden dazu Stellung.

Mit Urteil 1C_63/2018 vom 28. September 2018 trat das Bundesgericht auf diese Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht als Verfassungs­gericht. Es stützte sich dabei auf die Subsidiarität der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegenüber kantonalen Rechtsmitteln gemäss Art. 87 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) und erwog, dass Gesetze im Falle der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie gemäss § 116 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. b der baselstädtischen Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) beim Verfassungs­gericht angefochten werden können. Aufgrund der Normenhierarchie gehe diese Bestimmung § 30e des Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG SG 270.100) vor, welches diese Spezialregelung nicht umsetze.

In der Folge zog der Instruktionsrichter des Verfassungs­gerichts mit Verfügung vom 23. Oktober 2018 die vollständigen Akten des Bundesgerichts bei und gab den Parteien Gelegenheit, sich zum Eintreten auf die Beschwerde an das Bundesgericht als kantonale Verfassungsbeschwerde und zu den Formalien dieses Verfahrens zu äussern. Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden beantragen mit Eingabe vom 5. November 2018, auf die Beschwerde sei einzutreten. Der Grosse Rat hat mit Eingabe vom 21. November 2018 auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1 Gemäss § 116 Abs. 1 lit. d KV und § 30a Abs. 1 lit. d VRPG beurteilt das Appellationsgericht als Verfassungs­gericht Streitigkeiten betreffend den Schutz der Autonomie der Gemeinden. In diesem Fall kommt der Ausschluss der Anfechtbarkeit von Gesetzen gemäss § 116 Abs. 2 lit. b KV, wie vom Bundesgericht festgestellt, auch ohne entsprechende Umsetzung in § 30e VRPG nicht zur Anwendung. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Appellationsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde. Das Appellationsgericht urteilt dabei gemäss § 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) als Kammer.

1.2 Gemäss § 30f lit. b VRPG sind die obersten Verwaltungsbehörden der Gemeinden zur Beschwerde gegen Erlasse befugt, wenn der Vollzug des angefochtenen Erlasses in ihre Zuständigkeit fällt oder ihre schutzwürdigen Interessen beeinträchtigen könnte. Diese Voraussetzung ist mit der gerügten Autonomieverletzung erfüllt.

1.3 Fraglich erscheint, ob die Beschwerde fristgerecht eingereicht worden ist.

1.3.1 Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden machen diesbezüglich geltend, aufgrund der fehlenden gesetzlichen Umsetzung des Beschwerdegrundes von § 116 Abs. 1 lit. d KV bestehe keine gesetzliche Beschwerdefrist, weshalb zu ihren Gunsten von einer 30-tägigen Begründungsfrist ohne Obliegenheit zur vorgängigen Beschwerdeanmeldung ausgegangen werden müsse.

1.3.2 Dem kann nicht gefolgt werden. Gemäss § 30g Abs. 1 VRPG sind Beschwerden gegen Erlasse binnen zehn Tagen nach der Veröffentlichung des angefochtenen Erlasses im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungs­gericht anzumelden und (durch Verweis auf § 16 Abs. 2 und 3 VRPG) innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich zu begründen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb diese allgemeine Fristenregelung für Beschwerden gegen Erlasse auf die vorliegende, ausnahmsweise zulässige Beschwerde gegen ein Gesetz nicht zur Anwendung gelangen sollte.

Das VRPG enthält dabei keine Regelung über die für den Fristbeginn massgebende Publikation bei der ausnahmsweise zulässigen Beschwerde gegen ein kantonales Gesetz gestützt auf die Gemeindeautonomie. Es kann daher ergänzend die bundesgerichtliche Praxis zu Art. 101 BGG bezüglich der Frist für Beschwerden gegen Erlasse herangezogen werden. Danach gilt als massgebende Veröffentlichung die Publikation des Erlasses mit der Feststellung, dass dieser zustande gekommen ist und damit in Rechtskraft treten kann (BGE 136 I 17 E. 1.2 S. 20; Aemisegger/Scherrer Reber, in: Basler Kommentar BGG, 3. Auflage 2018, Art. 101 N 1; Seiler, in: ders. et al. [Hrsg.], Handkommentar BGG, 2. Auflage 2015, Art. 101 N 6).

Vorliegend ist der angefochtene Beschluss des Grossen Rates mit dem Bürgerrechtsgesetz im Kantonsblatt vom 11. November 2017 (S. 2127-2129) publiziert worden. Im Kantonsblatt vom 30. Dezember 2017 (S. 2477) wurde die Meldung der Staatskanzlei veröffentlicht, dass die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen und der Beschluss in Rechtskraft erwachsen sei. Damit begann die 10-tägige Frist zur Beschwerde­anmeldung zu laufen. Da das öffentliche Verfahrensrecht des Kantons Basel-Stadt keine Gerichtsferien kennt (vgl. § 21 Abs. 2 i.V. mit § 30b VRPG), endete sie am 9. Januar 2018. Die 30-tägige Frist zur Beschwerdebegründung endete am 29. Januar 2018. Mit der Eingabe vom 1. Februar 2018 an das Bundesgericht sind beide Fristen versäumt worden.

1.3.3 Sinngemäss kann die Argumentation der Beschwerdeführerinnen aber auch als Gesuch um Wiedereinsetzung in die verpassten Fristen verstanden werden. Damit machen sie geltend, der Verzicht auf eine vorgängige Beschwerdeanmeldung sei im konkreten Fall besonders angezeigt, weil sich die Beschwerde gegen den Grossen Rat richte, „welcher für diese aussergewöhnliche gesetzgeberische Lücke von grosser Tragweite verantwortlich“ sei.

1.3.3.1 Das VRPG enthält keine Vorschrift über die Wiedereinsetzung im Falle einer Fristversäumnis. Das Appellationsgericht anerkennt aber das Institut der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in ständiger Rechtsprechung aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze. Gemäss neuerer Praxis bestimmen sich die Voraussetzung einer Wiedereinsetzung gestützt auf § 21 VRPG nach den Bestimmungen von Art. 24 Abs. 1 des bundesrechtlichen Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.101; vgl. VGE VD.2016.72 vom 1. Juli 2016 E. 2, VD.2011.49 vom 19. April 2011 E. 1.6). Danach setzt die Wiederherstellung der Frist in materieller Hinsicht voraus, dass die säumige Person von ihrer Einhaltung durch ein unverschuldetes Hindernis abgehalten war. Dies entspricht dem allgemeinen Prinzip des Verfahrensrechts, nach dem die Wiederherstellung einer gesetzlichen Rechtsmittelfrist verlangt werden kann, wenn eine Partei oder ihr Vertreter unverschuldet davon abgehalten worden ist, innert Frist zu handeln (vgl. dazu Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1158). Die Fristwiederherstellung kommt nur bei klarer Schuldlosigkeit in Frage (BGE 119 II 86 E. 2a S. 87; BGer 1C_396/2012 vom 18. Februar 2013 E. 2.3; VGE VD.2013.172 vom 27. November 2013 E. 2.2). Unverschuldet ist ein Säumnis nur dann, wenn dafür objektive Gründe vorliegen und der säumigen Person keine Nachlässigkeit vorgeworfen werden kann (VGE VD.2011.53 vom 22. August 2011 E. 3.1). Als unverschuldete Hindernisse gelten damit nur Gründe, die einer Person die Wahrung ihrer Interessen auch bei Einsatz der gehörigen Sorgfalt gänzlich verunmöglichen oder in unzumutbarer Weise erschweren (VGE VD.2010.167 vom 20. September 2010 E. 2.3.2). Taugliche Entschuldigungsgründe bilden etwa Naturkatastrophen, Militärdienst oder schwerwiegende Erkrankungen, nicht dagegen Arbeitsüberlastung, organisatorische Unzulänglichkeiten oder Ferien (vgl. VGE VD.2013.172 vom 27. November 2013 E. 2.2, mit Hinweisen). Die Wiedereinsetzung wird durch jedes Verschulden der betreffenden Partei ausgeschlossen (VGE vom 2. August 2000 E. 2, in: BStPra 5/2001 S. 271, 273).

1.3.3.2 Wie das Bundesgericht in seinem Urteil vom 28. September 2018 festgestellt hat, folgt aus der verfassungsrechtlichen Regelung in § 116 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. b KV, dass nach der Kantonsverfassung ein Erlass beim Verfassungs­gericht angefochten werden kann, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht wird. Dies wird auch in der Literatur explizit so festgestellt (Kamber, Kanton und Gemeinden, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 237, 245). Diese verfassungsrechtliche Ausgangslage findet aber im VRPG keine Umsetzung. So hält § 30e Abs. 2 lit. b VRPG ausnahmslos fest, dass Gesetze nicht beim Verfassungs­gericht angefochten werden können und § 30o VRPG bezieht die Beschwerde der Einwohner- und Bürgergemeinden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie nur auf Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons. Auch der Grosse Rat selber erkannte mit seiner Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht, dass die Prozess­voraussetzungen aufgrund des bestehenden kantonalen Rechtsmittels nicht gegeben waren, und liess allein die Abweisung der Beschwerde beantragen.

Vor diesem Hintergrund kann den Beschwerdeführerinnen zwar keine absolute Schuldlosigkeit beim Ergreifen des falschen Rechtsmittels attestiert werden. Gleichzeitig muss mit ihnen aber festgestellt werden, dass den Gesetzgeber aufgrund der unvollständigen Umsetzung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage im VRPG ein Mitverschulden an der Säumnis der Beschwerdeführerinnen trifft. Vor diesem Hintergrund gebietet das Gebot zum Handeln nach Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101) die Wiedereinsetzung der Beschwerdeführerinnen in die verpasste Rechtsmittelfrist (vgl. auch VGE VD.2018.40 vom 20. November 2018 E. 3.3.2.3). Dem entspricht auch, dass die mangelnde Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges grundsätzlich zu einem Nichteintreten des Bundesgerichts führt und die Überweisung an das Appellationsgericht nur in Betracht kommt, wenn Gesichtspunkte von Treu und Glauben zum Tragen kommen (BGer 1C_5/2007 vom 30. August 2007 E. 2.3 mit Verweis auf BGE 132 I 92 E. 1.6 S. 96 und 123 II 231 E. 8 S. 237).

1.3.3.3 Die Beschwerdeführerinnen hatten innert der von ihnen als anwendbar betrachteten Frist gemäss Art. 101 BGG Gelegenheit zur Begründung ihrer Beschwerde. Diese musste gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG in gedrängter Form eine Begründung der geltend gemachten Rechtsverletzung enthalten (dazu Rhinow/Koller/Kiss/ Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1980 ff.). Diese Anforderungen entsprechen zumindest den Begründungs­obliegenheiten gemäss Art. 16 Abs. 2 i.V.m. 30b VRPG im verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren. In der Folge erhielten die Beschwerdeführerinnen vom Bundesgericht Gelegenheit zur Replik.

Es kann einer Partei nach einer Verhinderung an einer fristgebundenen Handlung nicht eine längere Frist offen stehen, als sie ohne Hinderungsgrund bestanden hätte (VGE VD.2015.66 vom 20. August 2015 E. 2.2, VD.2013.34 vom 21. Oktober 2013 E. 2.2.3). Nachdem die Beschwerdeführerinnen nach dem Gesagten bereits im bundesgerichtlichen Verfahren Gelegenheit zur Wahrnehmung ihrer Beschwerde­obliegenheiten innert der von ihnen vorgestellten Frist erhalten haben, besteht kein Anlass, den Parteien über die mit Verfügung vom 23. Oktober 2018 eröffnete Gelegenheit zur Stellungnahme zum Eintreten eine weitere Gelegenheit zur Äusserung zu gewähren.

1.4 Das

Verfassungs­gericht überprüft einen angefochtenen Erlass im Rahmen der

abstrakten Normenkontrolle grundsätzlich mit freier Kognition. Dies gilt nach

der analog anzuwendenden Praxis des Bundesgerichts zu Art. 89

Abs. 2 lit. c

BGG im Zusammenhang mit der Rüge einer Verletzung der Gemeindeautonomie für die

Prüfung der Anwendung desjenigen kantonalen Verfassungsrechts, das die

Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinde regelt (BGE 143

II 553 E. 6.3.1 S. 558, 141 I 36

5. 5.4 S. 43, 136 I 395
6. 2 S. 397).

Dabei ist analog

zum bundesgerichtlichen Verfahren im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle

gemäss Art. 82 lit. b BGG massgebend, ob der betreffenden

Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der

sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen

lässt. Das Verfassungs­gericht hebt eine kantonale (oder kommunale) Norm nur

auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen bzw. mit dem höherstufigen

Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen

in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGer 8C_228/2018

vom 22. Januar 2019 E. 1.4 m.H. auf BGE 143 I 137

5. 2.2 S. 139, 140 I 2
6. 4 S. 14, 137 I 77 E. 2
7. 82).

Mit ihrer Beschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen zunächst eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 BV. Sie machen geltend, die angefochtene kantonale Regelung in § 11 Abs. 2 BüRG stehe in Widerspruch zu Art. 2 Abs. 1 lit. a der bundesrechtlichen Verordnung über das Schweizer Bürgerrecht (BüV, SR 141.01).

2.1 Gemäss Art. 11 lit. b des bundesrechtlichen BüG ist für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erforderlich, dass die Bewerberin oder der Bewerber mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist. Dieses Vertrautsein wird in Art. 2 Abs. 1 BüV dahingehend konkretisiert, dass die Bewerberin oder der Bewerber neben der Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz (lit. b) und der Pflege von Kontakten zu Schweizerinnen und Schweizern (lit. c) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (lit. a).

Mit ihrer Beschwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, § 11 Abs. 2 des kantonalen BüRG verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, da wie beim Sprachnachweis gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. b und c BüV allein dem Bund die Kompetenz zur Befreiung von Schulabsolventinnen und ‑absolventen vom Nachweis der Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz als bundesrechtliche Mindestvorschrift für eine Einbürgerung zukomme.

Dem lässt der Grosse Rat entgegenhalten, die Beschwerdeführerinnen würden diesbezüglich einer grundlegenden Fehleinschätzung unterliegen, da die angefochtene Bestimmung gar nicht vom Verfügen über die in Art. 11 lit. b BüG und Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV geforderten Grundkenntnisse dispensieren würde. Geändert werde bloss die Form des Nachweises über das Vorliegen der erforderlichen Grundkenntnisse im Rahmen des ordentlichen Einbürgerungsverfahrens. Der kantonale Gesetzgeber stelle mit der angefochtenen Regelung einen gesetzlichen Vermutungstatbestand auf. Der Nachweis der geforderten Grundkenntnisse gelte durch den hiesigen Schulbesuch als erbracht. Die damit ausgeübte Befugnis, die Eignungsprüfung der Einbür­gerungswilligen im Bereich der ordentlichen Einbürgerungen zu regeln, gehöre gerade zum Kern der kantonalen Aufgabenkompetenz.

2.2 Darin ist dem Grossen Rat zu folgen. Zutreffend erscheint zwar, dass es sich bei der angefochtenen Bestimmung um eine rechtliche Vermutung handelt, die mangels entsprechender Überprüfungsbefugnis nicht widerlegbar ist (sog. praesumptio iuris et de iure), wie die Beschwerdeführerinnen replicando haben ausführen lassen. Darin läge aber nur dann eine Befreiung von der Erfüllung der bundesrechtlichen Minimalvoraussetzungen für eine ordentliche Einbürgerung, wenn der Nachweis über den verlangten Schulbesuch grundsätzlich nicht geeignet wäre, den Beleg der bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnissen der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu erbringen.

Mit dem neuen Bürgerrechtsgesetz des Bundes wurde eine Klärung der Rollen von Bund und Kantonen bei der Eignungsabklärung einer einbürgerungswilligen Person vorgenommen. Nach Massgabe der jeweiligen Datenhoheit soll sich die Prüfverantwortung des Bundes auf Fragen des Strafrechts und der inneren und äusseren Sicherheit beschränken. Im Übrigen liegt die Überprüfung der Einbürgerungs­voraussetzungen in der Hauptverantwortung der Kantone bzw. Gemeinden (Botschaft vom 4. März 2011, in: BBl 2011, S. 2825, 2830 f.). Daraus folgt die Kompetenz der Kantone, das jeweilige Prüf­verfahren zu regeln, soweit die entsprechende Regelung nicht bereits vom Bund vorgenommen worden ist. Das Bundesrecht schreibt dabei keine unmittelbare Prüfung sämtlicher Einbürgerungsvoraussetzungen durch die jeweilige Einbürgerungsbehörde vor. Dies wird bereits durch die bundesrechtliche Regelung der Überprüfung der gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c BüG verlangten Sprachkompetenz als Integrationskriterium für eine ordentliche Einbürgerung gemäss Art. 9 ff. BüG deutlich. Der diesbezüglich nur über eine unselbständige Verordnungskompetenz verfügende Bundesrat hat in Art. 6 Abs. 2 lit. b-d BüV verschiedene formale Tatbestände definiert, bei denen im Einzelfall keine Überprüfung der Sprachkenntnisse mehr zu erfolgen hat. Danach wird der entsprechende Sprachnachweis ebenfalls im Sinne einer „praesumptio iuris et de iure“ durch den Besuch der obligatorischen Schule in einer Landessprache während mindestens fünf Jahren, durch den Abschluss einer Ausbildung auf Sekundarstufe II oder auf Tertiärstufe in einer Landessprache oder mit einem Zertifikat aus einem nach allgemein anerkannten Qualitätsstandards durchgeführten Sprachtest erbracht. Entsprechende Regelungen können die Kantone in den ihnen zugewiesenen Prüfbereichen ebenfalls vornehmen, soweit der Bund das Prüfverfahren nicht verbindlich geregelt hat. Dies trifft auch auf die Prüfung des Vertrautseins mit den schweizerischen Lebensverhältnissen zu.

2.3 Das gemäss Art. 11 lit. b BüG verlangte Vertrautsein mit den hiesigen Lebensverhältnissen und die in Konkretisierung dieser Bestimmung gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV verlangten Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz beziehen sich auf den mit der Erteilung des Bürgerrechts verbundenen Zugang zu den politischen Rechten (Botschaft vom 4. März 2011, in: BBl 2011, S. 2825, 2836). Diese politischen Rechte stehen den mündigen Schweizer Bürgern und Bürgerinnen grundsätzlich voraussetzungs- und vorbehaltlos zu. Diesbezüglich gilt das Gebot absoluter Gleichbehandlung, grundsätzlich ohne Berücksichtigung persönlicher Befähigungen der Stimm­berechtigten (vgl. Art. 39 Abs. 1 und 136 Abs. 1 BV sowie Art. 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte [BPR, SR 161.1]; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N 752, 1367). Der Grundsatz des allgemeinen Stimmrechts bedeutet, dass grundsätzlich alle Staatsbürger das Stimmrecht besitzen und dieses nicht durch unzulässige Ausschlussgründe wie etwa des Bildungsstandes beschränkt werden darf (vgl. Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, § 1 N 29 f.). Der Verfassungsgeber geht damit implizit davon aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des Staatsvolks sozialisiert worden sind, über genügende Kompetenzen verfügen, politische Rechte wahrzunehmen.

Dieser Erwartung des Bundesverfassungsgebers entspricht denn auch das kantonalrechtliche Verständnis, dass die Vermittlung von Grundkenntnissen der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz Unterrichtsgegenstand im Rahmen der lokalen obligatorischen Schulbildung sein sollen. Bereits die Kantonsverfassung setzt dem Bildungswesen zum Ziel, „das Hineinwachsen“ der Schülerinnen und Schüler „in die Gesellschaft vorzubereiten und zu begleiten“ (§ 17 KV). Der vom baselstädtischen Erziehungsdepartement edierte Lehrplan 21 setzt in Konkretisierung dieses verfassungsrechtlichen Grundsatzes entsprechende Zielsetzungen für das Sammelfach „Räume, Zeiten, Gesellschaften“ (RZG) fest: Im Unterricht ist die Kompetenz zu vermitteln, die Schweizer Demokratie zu erklären und mit anderen Systemen zu vergleichen. Dazu gehört, dass die Schülerinnen und Schüler darlegen können, „wie Demokratie entstanden ist, wie sie sich weiterentwickelt hat und sich von anderen Regierungs­formen unterscheidet.“ Sie „können die drei Gewalten auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene unterscheiden und aufzeigen, welche Aufgaben sie lösen“ (Lehrplan 21, RZG.8.1, S. 8; act. 6/2). Die in der Ratsdebatte geäusserten Zweifel, ob die tatsächlichen Verhältnisse an den Schulen heute einen genügenden Staatskundeunterricht zulassen, vermochten sich nicht durchzusetzen (Vollprotokoll vom 19. Oktober 2017, S. 850-853). Der verabschiedete Beschluss steht mit dem übergeordneten Recht und den Zielvorgaben des Lehrplans nicht im Widerspruch. Bei dieser Ausgangslage steht es dem Verfassungsgericht nicht zu, in die Beurteilung des Kantonsparlaments einzugreifen.

Hinzu kommt, dass auch migrationsrechtlich anerkannt ist, dass den Jahren der Kindheit und Jugend mit Blick auf die Integration in eine Gesellschaft eine besonders prägende Wirkung zukommt (vgl. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 30. Oktober 2014, in: BBl 2015, S. 769, 785). Dies gilt nicht nur aufgrund der schulischen Bildung, sondern auch durch das durch die Peergruppe der Gleichaltrigen gesteuerte Hineinwachsen in eine Gesellschaft, zu der auch das politische System zu rechnen ist.

Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, nach ihrer langjährigen Erfahrung erfüllten Schulabsolventinnen und ‑absolventen ohne den Besuch eines angebotenen Einbürgerungskurses oder selbständiges Studium der erhaltenen Unterlagen „die Mindestvoraussetzungen eindeutig nicht“, stellen sie grundsätzlich die Eignung des schweizerischen Bildungssystems als Grundlage für das Funktionieren der schweizerischen Demokratie in Frage. Hierfür besteht kein Anlass. Entgegen ihrer Auffassung darf aber aufgrund der Voraussetzungslosigkeit der politischen Rechte im schweizerischen Staatsrecht bei hier sozialisierten Bewerberinnen und Bewerbern durchaus auf den Durchschnitt der Kenntnisse von schweizerischen Schulabsolventinnen und ‑absolventen abgestellt werden. Dies entspricht denn auch der bundesgerichtlichen Praxis mit Bezug auf andere Integrationsvoraussetzungen. So hat das Bundesgericht etwa mit Blick auf die Voraussetzung der „lokalen Integration“ explizit ausgeführt, die Mitgliedschaft in Vereinen und Gemeindeorganisationen könne nicht das ausschlaggebende Merkmal sein, wenn andere Integrationskriterien erfüllt seien. Es gebe „auch viele Schweizerinnen und Schweizer, die, sei es aufgrund ihres Charakters, sei es aufgrund bestimmter Lebensumstände, zurückgezogen leben und nicht aktiv auf Gemeindeebene mitwirken, deren Selbstverständnis als Bürgerinnen und Bürger dieses Landes aber deswegen nicht in Frage steht“ (BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245). Auch daher ist es nicht zu beanstanden, wenn der Grosse Rat die lokale schulische Bildung, die schweizerische und ausländische Schulpflichtige gleichermassen durchlaufen, genügen lässt.

Einbürgerungsbewerberinnen und -bewerber, welche die obligatorische Schulzeit nicht oder nicht vollständig in der Schweiz absolviert haben, unterscheiden sich mit Bezug auf ihre Vertrautheit mit den hiesigen Lebensverhältnissen wesentlich von den gemäss § 11 Abs. 2 BüRG dispensierten Bewerberinnen und Bewerbern. Aufgrund der unterbliebenen Sozialisierung in die schweizerische Gesellschaft und ihr politisches System im Rahmen der obligatorischen Volksschule erscheint es daher gerechtfertigt, sie bezüglich des Nachweises der erforderlichen Grundkenntnisse strenger zu behandeln. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen liegt darin keine unzulässige Ungleichbehandlung.

2.4 Auf einer unzutreffenden Grundlage beruht die Rüge der Beschwerdeführerinnen, wonach die angefochtene Regelung zu einer stossenden Rechtsungleichheit zu Ungunsten aller über 16- resp. 17-jährigen Bewerberinnen und Bewerber führen würde. Zur Begründung ihrer Rügen beziehen sie sich auf den Umstand, dass die dreijährige Sekundarschule I erst im Sommer 2015 eingeführt worden sei. Wie der Grosse Rat zutreffend ausführt, bezieht sich der Verweis auf die Sekundarstufe I auf einen Ausschnitt der Schullaufbahn, wie er schon vor der Umsetzung der interkantonalen Schulharmonisierung (Harmos) bestanden hat. Der Begriff bezieht sich auf das bundesrechtliche Klassifikationsmodell der schulischen Bildung (Gliederung in Primarstufe, Sekundarstufe I bis zum Abschluss des obligatorischen Schulunterrichts, Sekundarstufe II, Tertiärstufe). Dieses basiert auf dem Schullevelmodell der International Conference on Education (International Standard Classification of Education [ISCED]; vgl. dazu https://de.wikipedia.org/wiki/Bildungssystem_in_der_Schweiz und https://de.wikipedia.org/wiki/International_Standard_Classification_of_Education). Ob sich der Begriff der Sekundarstufe I nach altem baselstädtischem Schulmodell dabei auf die sich an die gesamte Orientierungsschule und Weiterbildungsschule (die fünf letzten Jahre der obligatorischen Ausbildung, im Anschluss an vier Jahre Primarschule) oder aber wie heute auf die drei letzten Schuljahre der obligatorischen Schulzeit (im Anschluss an sechs Jahre Primarschule) bezieht, wird für Bewerberinnen und Bewerber mit einer vor 2018 abgeschlossenen obligatorischen Schulzeit auf dem Weg der Auslegung zu bestimmen sein.

Das Gleiche gilt auch für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr, bei denen die Voraussetzungen nach den §§ 4-11 bzw. 13 BüRG gemäss § 21 Abs. 4 BüRG eigenständig und altersgerecht zu prüfen sind. Die Bürgergemeinden werden bei der Einbürgerung von Jugendlichen, welche die Sekundarstufe noch nicht abgeschlossen haben, der neuen Regelung in § 11 Abs. 2 BüRG angemessen Rechnung zu tragen haben. Welche Voraussetzungen dabei verlangt werden müssen, ist nicht im vorliegenden Verfahren abschliessend zu prüfen, genügt es doch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, dass der angefochtenen Regelung ein Sinn beigemessen werden kann, mit dem sich die gerügte Ungleichbehandlung vermeiden lässt.

Weiter rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung der Gemeindeautonomie gemäss § 59 KV.

3.1 Zur Begründung beziehen sie sich auf § 64 KV, wonach die Bürgergemeinden das Gemeindebürgerrecht verleihen, und § 39 KV, wonach sie die Einzelheiten der Einbürgerung in ihrer Gesetzgebung regeln.

3.2

3.2.1 Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Gemeinden sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (vgl. BGE 143 II 553 E. 6.3 S. 557 f., 141 I 36 E. 5.4 S. 43 f., 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.). Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 138 I 242 E. 5.2 S. 244 f., 136 I 265 E. 2.1 S. 269, 136 I 395 E. 3.2.1 S. 398, 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.).

3.2.2 Im baselstädtischen Verfassungsrecht wird die Autonomie der Gemeinden, wozu neben den Einwohnergemeinden auch die Bürgergemeinden zählen, in §§ 59 ff. KV gewährleistet. Danach sind die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (§ 59 Abs. 1 KV). Das kantonale Recht gewährt ihnen dabei einen möglichst weiten Handlungsspielraum (§ 59 Abs. 2 KV). Dabei werden die Gewährleistungen des Abschnitts V.2 der Kantonsverfassung über die Gemeindeautonomie zu Bestandteilen der Gemeindeautonomie erklärt (§ 59 Abs. 3 KV). Zu diesem Abschnitt zählen die §§ 59-63 KV, nicht aber § 64 KV betreffend der Aufgaben der Bürgergemeinde (Kamber, a.a.O., S. 244 f.).

3.3

3.3.1 Soweit sich die Bürgergemeinden zur Begründung eines autonomen Regelungsbereichs auf § 39 KV stützen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Gemäss dieser Bestimmung fördern der Kanton und die Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen und regeln der Kanton und die Bürgergemeinden die Einzelheiten in ihrer Gesetzgebung. Daraus folgt, dass den Bürgergemeinden bei der Regelung des Einbürgerungsverfahrens ein geschützter Autonomiebereich nur nach Massgabe der kantonalen Regelung zukommen kann. Der Kanton ist daher auch ohne Verletzung der Gemeindeautonomie befugt, das Einbürgerungsverfahren im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben zu regeln (dazu oben E. 2). Dem entspricht auch die Regelung im unangefochten gebliebenen § 26 BüRG in der neuen Fassung vom 19. Oktober 2017. Danach erlässt der Regierungsrat die erforderlichen Ausführungsbestimmungen. Den Bürgergemeinden kommt nur die Kompetenz zum Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen im Rahmen ihrer Kompetenzen zu (§ 26 Abs. 2 BüRG).

3.3.2 Ebenso können die Beschwerdeführerinnen zur Begründung ihres Standpunktes wenig aus § 64 Satz 1 KV ableiten. Danach „verleihen“ die Bürgergemeinden das Gemeindebürgerrecht. Wie die Beschwerdeführerinnen diesbezüglich selber ausführen, handeln sie dabei nicht autonom, sondern im Rahmen des übergeordneten Bundes- und des kantonalen Rechts. Welche Prüfungen sie dazu vornehmen wollen, ist daher nicht ihrem autonomen Ermessen anheimgestellt. Vielmehr ist es den zuständigen kantonalen Behörden unbenommen, in Ausübung ihrer Regelungsbefugnis gemäss § 39 Satz 2 KV, den verfahrensrechtlichen Spielraum zur Bestimmung der Voraussetzungen für die Erfüllung der bundes- und kantonalrechtlichen Einbürgerungsvoraussetzungen weiter zu konkretisieren (vgl. zur Konkretisierung der vorausgesetzten Sprachkompetenz nach bisherigem Recht BGE 137 I 235 E. 3.4 S. 243 ff.). Erscheint die Prüfung einer Einbürgerungsvoraussetzung unnötig, weil deren Erfüllung vorausgesetzt werden kann, so verletzt deren kantonalrechtlicher Ausschluss ihre Gemeindeautonomie nicht. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass gemäss Angaben der Beschwerdeführerinnen mit der angefochtenen Regelung in einem Drittel der von ihnen durchzuführenden Einbürgerungsverfahren die Prüfung der Voraussetzungen von Art. 11 lit. b BüG und Art. 2 Abs. 1 BüV als wesentlicher Teil der Einbürgerungsgespräche wegfallen würden.

4.1 Der angefochtene Beschluss des Grossen Rates über den Nachweis wesentlicher Grundkenntnisse der Gesuchstellenden durch den schweizerischen und baselstädtischen Schulbesuch im Sinne von § 11 Abs. 2 des kantonalen Bürgerrechts­gesetzes ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

4.2 Daraus folgt, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Demgemäss tragen die Beschwerdeführerinnen gemäss § 30b in Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG die Verfahrenskosten.

Da die angefochtene Gesetzesbestimmung bereits in Kraft steht und mit dem vorliegenden Urteil unverändert weitergilt, ist von einer Veröffentlichung des Urteils im Kantonsblatt abzusehen (§ 30i Abs. 2 VRPG).

Demgemäss erkennt das Verfassungs­gericht (Kammer):

://: Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Beschwerdeführerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1’000.–, einschliesslich Auslagen. Sie haften dafür solidarisch.

Mitteilung an:

Beschwerdeführerinnen

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.