Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
Dreiergericht
VD.2019.34
URTEIL
vom 6. Juni 2019
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic.
iur. André Equey, Dr. Carl Gustav Mez
und Gerichtsschreiber Dr.
Urs Thönen
Beteiligte
Verein A____ Rekurrierende
c/o [...]
B____
[…]
[und fünf weitere Beteiligte]
alle vertreten durch [...],
Advokatin,
[…]
gegen
Kantonspolizei
Basel-Stadt
Planung und Einsatz, Clarastrasse
38, Postfach,
4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid
des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 19. November 2018
betreffend Bewilligung einer
Kundgebung
Sachverhalt
Mit Verfügung
vom 17. Mai 2018 bewilligte die Kantonspolizei Basel-Stadt die Kundgebung „gegen
das Agrobusiness und den Basler Konzern C____“ für den Pfingstsamstag, 19. Mai
2018, 12:00 Uhr bis 17:00 Uhr. Die bewilligte Route führte vom Barfüsserplatz
zum Bankverein, dann über die Wettsteinbrücke durch die Rebgasse zum
Claraplatz, und anschliessend über den Messeplatz zum Sitz der Firma C____ an
der Schwarzwaldallee [...]. Dieser Bewilligung waren Treffen zwischen der Kantonspolizei
und den Gesuchstellern vorangegangen. In den Gesprächen vom 8. März 2018, 18.
April 2018 und 2. Mai 2018 wurde über die Routenwahl verhandelt. Die
Gesuchsteller hatten eine Route über den Markplatz (Rathaus) und die Mittlere
Brücke beantragt. Die Kantonspolizei erachtete die Nutzung des Marktplatzes
(Stadtmarkt) und der Mittleren Brücke (öffentlicher Verkehr) für nicht
bewilligungsfähig.
Am
Pfingstsamstag, 19. Mai 2018, wurde die Demonstration auf der bewilligten Route
durchgeführt. Es nahmen daran etwa 2’000 Menschen teil. Gleichentags fand um 19:00
Uhr im St. Jakob-Park das Fussballspiel des FC Basel gegen den FC Luzern statt.
Die
Gesuchsteller (Rekurrierenden) wehrten sich gegen die Nichtbewilligung ihres
Routenwunsches, indem sie gegen die Verfügung der Kantonspolizei vom 17. Mai
2018 Rekurs einlegten. Dieser Rekurs wurde mit Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
(JSD) vom 19. November 2018 kostenfällig abgewiesen.
Gegen diesen
Entscheid des JSD richtet sich der am 30. November 2018 angemeldete und am 5.
Februar 2019 begründete Rekurs an den Regierungsrat. Die Rekurrierenden
beantragen kostenfällig die Feststellung, dass die Kundgebung wie im Gesuch vom
18. April 2018 beantragt, namentlich mit einer via Marktplatz über die Mittlere
Brücke führenden Route hätte bewilligt werden müssen.
Mit Entscheid
der Regierungspräsidentin vom 20. Februar 2019 wurde der Rekurs dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit Eingabe vom
8. April 2019 mit Verweis auf den angefochtenen Entscheid die Abweisung des
Rekurses. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für
den Entscheid relevant sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende
Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus dem Überweisungsentscheid des Regierungspräsidiums vom 20.
Februar 2019 in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VPRG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100).
Zuständig für die Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 88 Abs. 2
in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
[GOG, SG 154.100]).
1.2 Die
Rekurrierenden sind als Gesuchsteller gemäss § 13 VRPG zum Rekurs gegen
den Bewilligungsentscheid legitimiert, soweit ihrem Gesuch bezüglich Routenwahl
nicht entsprochen wurde. Zwar konnte die Demonstration effektiv durchgeführt
werden, so dass an ihrem Feststellungsbegehren kein aktuelles Interesse mehr
besteht. Da sich die gerügte Rechtsverletzung aber jederzeit wiederholen kann
und eine rechtzeitige gerichtliche Überprüfung wegen der Dauer des Verfahrens
kaum je möglich wäre, ist nach ständiger Praxis ausnahmsweise vom Erfordernis
der Aktualität des Rechtsschutzinteresses abzusehen (VGE VD.2018.127 vom
14. Januar 2019 E. 1.2.3, VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.4,
VD.2017.86 vom 24. November 2017 E. 1.3; Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 500; Wullschleger/ Schröder, Praktische
Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277,
292 f., 297; Rhinow/Koller/Kiss/
Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel
2014, N 1279 ff., 1931). Auf den frist- und formgerecht erhobenen
Rekurs ist einzutreten.
Das JSD weist im
angefochtenen Entscheid auf die Besonderheiten des Demonstrationstages hin: Es
handelt sich um den Pfingstsamstag, an dem auch ein Heimspiel des FC Basel
angesetzt war. Die von den Rekurrierenden gewünschte Route über den Marktplatz
und die Mittlere Brücke hätte zum Unterbruch zahlreicher Tram- und Buslinien geführt.
Die gewünschte Strecke via Barfüsserplatz, Falknerstrasse, Rüdengasse, Freie
Strasse, Marktplatz, Eisengasse, Schifflände, Mittlere Rheinbrücke, Greifengasse
und Claraplatz führe über stark frequentierte Strassen und Plätze mit
zahlreichen Geschäften. Die erwartete Teilnehmerzahl von 1’500 Menschen habe
Anforderungen an die Raumbedürfnisse und die Sicherheit gestellt. Die Bewilligungsbehörde
habe die persönliche Freiheit der Personen, welche sich in der Innenstadt
aufhalten, sowie die Wirtschaftsfreiheit der Ladeninhaber zu Recht in die Interessenabwägung
einbezogen. Für das Gewerbe in der Innenstadt habe es sich um einen
umsatzstarken Samstag mit hohen Kundenfrequenzen gehandelt. Auch die bewilligte
Route habe über frequentierte Plätze geführt. Die Kundgebung sei namentlich am Barfüsserplatz
und am Claraplatz vorbeigezogen, wo es den Gesuchstellern möglich gewesen sei, zahlreiche
Personen zu erreichen und die gewünschte Appellwirkung zu erzielen.
Die Rekurrierenden
machen geltend, sie hätten in den Jahren 2015 und 2016 bereits zweimal über den
Markplatz (Rathaus) und die Mittlere Brücke ziehen dürfen. Im Jahr 2017 hätten
sie die Verlegung der Route wegen Bauarbeiten auf der Mittleren Brücke akzeptiert.
Die Kundgebung sei immer friedlich verlaufen, sie wolle namentlich ein
Bewusstsein für die Verwendung von Pestiziden und Gentechnik in der
Landwirtschaft wecken. Sie gehöre zu einem internationalen Protesttag, der
weltweit am gleichen Datum stattfinde. Die beantragte Nutzung des öffentlichen
Grundes sei als „ideelle“ Nutzung wichtiger als rein kommerzielle Interessen.
Es wäre möglich gewesen, den öffentlichen Verkehr gestaffelt zu unterbrechen
(Wenden an der Schifflände, Abbiegen am Claraplatz), so dass es nicht zu
grossen Behinderungen gekommen wäre. Das hohe Personenaufkommen oder die
Sicherheit sei in früheren Jahren nie ein Problem gewesen, so dass nicht von
einem erhöhten Sicherheitsrisiko für Personen oder Ladeninhaber auszugehen sei.
Die effektive Marschdauer von zwei Stunden sei relativ kurz, die Gesuchsteller
seien überdies bereit gewesen, auf einen Zwischenstopp auf dem Marktplatz zu
verzichten. Mit der bewilligten Route habe die beabsichtigte Appellwirkung
nicht mehr erreicht werden können. Politische Kundgebungen würden mit dem
Argument des „Einkaufstourismus“, der persönlichen Freiheit und der
Wirtschaftsfreiheit pauschal an den Rand gedrängt, während Anlässe mit
Unterhaltungscharakter die Innenstadt ohne Weiteres auch an Samstagnachmittagen
für sich nutzen dürften.
4.1 Kundgebungen
sind als gesteigerter Gemeingebrauch im Kanton Basel-Stadt grundsätzlich bewilligungspflichtig
(vgl. § 10 des Gesetzes über die Nutzung des öffentlichen Raumes [NöRG, SG
724.100]). Nach § 12 NöRG wird über die Erteilung einer
Nutzungsbewilligung aufgrund einer Güterabwägung zwischen sich
entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen entschieden, wobei – so
der Gesetzestext – den Grundrechten Rechnung zu tragen ist. Zuständig für die
Koordination und Bewilligung von Demonstrationen und Kundgebungen ist das JSD (§ 52
Abs. 2 Verordnung zum Gesetz über die Nutzung des öffentlichen Raumes [SG
724.110]; § 14 Abs. 1 der kantonalen Strassenverkehrsverordnung [StVO,
SG 952.200]; Ratschlag Nr. 12.0204.01 zum NöRG vom 26. März 2013 S. 19). Innerhalb
des JSD wird die Bewilligung von der Kantonspolizei erteilt (vgl. Ratschlag Nr.
12.0204.01 zum NöRG vom 26. März 2013 S. 19 f.). Bewilligungen betreffend
Strassen, die vom öffentlichen Verkehr befahren werden (z.B. Tram oder
Linienbusse), sind nur im Einvernehmen mit den betroffenen Verkehrsbetrieben zu
erteilen (§ 14 Abs. 4 StVO).
4.2 Der
grundrechtliche Schutz von Demonstrationen ergibt sich aus der Meinungsfreiheit
und der Versammlungsfreiheit gemäss Art. 16 und 22 der Bundesverfassung (BV,
SR 101). Im gleichen Rahmen garantiert die baselstädtische
Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) in § 11 Abs. 1 lit. m die Versammlungs-,
Vereinigungs- und Kundgebungsfreiheit. Diese Grundrechtsgarantien können allerdings
gesetzlichen Einschränkungen unterliegen, wenn diese im öffentlichen Interesse
liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des beschränkten Grundrechts
wahren (Art. 36 BV, § 13 KV). Hinzuweisen ist im vorliegenden
Zusammenhang darauf, dass auch der „Schutz von Grundrechten Dritter“ zu
Grundrechtseinschränkungen führen kann (Art. 36 Abs. 2 BV, § 13 Abs. 2 KV,
jeweils zweitgenannter Tatbestand).
Art. 16 BV gewährleistet
die Meinungsfreiheit und räumt jeder Person das Recht ein, ihre Meinung frei zu
bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Darunter fallen die
verschiedensten Formen der Kundgabe von Meinungen. Die Versammlungsfreiheit
gemäss Art. 22 BV gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu
organisieren, an Versammlungen teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben.
Besondere Aspekte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit weisen Kundgebungen
auf öffentlichem Grund mit dem damit einhergehenden gesteigerten Gemeingebrauch
auf. Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund zur
Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung durch
unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr
gemeinverträglich. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im
Bewilligungsverfahren dem ideellen Gehalt der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. Die Behörde darf aber auch die gegen
eine Kundgebung sprechenden polizeilichen Gründe, die zweckmässige Nutzung der
vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der
Anwohner und die mit einer Kundgebung verursachte Beeinträchtigung von
Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter mitberücksichtigen. Die verschiedenen
Interessen sind nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und zu
gewichten. Die Veranstalter können nicht verlangen, eine Demonstration an einem
bestimmten Ort durchzuführen. Der Behörde kommt bei der Abwägung der
entgegenstehenden Interessen ein weiter Gestaltungsspielraum zu (grundlegend: BGE 132
I 256 E. 3, 127 I 164 E. 5).
Diese
Rechtsprechung gilt auch für die Konkretisierung der kantonalen Kundgebungsfreiheit
nach § 11 Abs. 1 lit. m KV, welche dort einleitend als Garantie
„im Rahmen der Bundesverfassung und der für die Schweiz verbindlichen
internationalen Abkommen“ ausgewiesen ist. Allgemein ergibt sich aus der vom
kantonalen Verfassungsgeber gewählten Systematik, dass er mit den Garantien von
§ 11 Abs. 1 KV nicht über das Niveau der Bundesverfassung und des internationalen
Rechts hinausgehen wollte (Schefer/ Ziegler,
Die Grundrechte der Kantonsverfassung Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues
Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008,
S. 57, 82). Demgegenüber wurde der weitergehende kantonalrechtliche
Grundrechtsschutz in § 11 Abs. 2 KV geregelt. Eine Analyse der Materialien
bestätigt diesen Grundsatz auch im konkreten Fall. Der baselstädtische
Verfassungsrat hat die Versammlungs-, Vereinigungs- und Kundgebungsfreiheit im
Paket mit anderen Grundrechten stillschweigend genehmigt (Beschlussprotokolle
des Verfassungsrats vom 17. Juni 2003 S. 283 und vom 9. Dezember 2004 S. 413).
Entsprechend ging der Gesetzgeber beim Erlass der späteren Gesetzgebung nicht
davon aus, dass die Kantonsverfassung Kundgebungen und Demonstrationen einem
Schutz unterstellen würde, der jenen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur
Meinungs- und Versammlungsfreiheit überstiege (vgl. Ratschlag Nr. 12.0204.01
zum NöRG vom 26. März 2013 S. 19; Votum des Kommissionspräsidenten im
Grossen Rat vom 16. Oktober 2013, Vollprotokoll S. 845).
5.1 Im
vorliegenden Fall wird zunächst deutlich, dass die Behörde einen Nutzungskonflikt
unter besonderen Bedingungen regeln musste: Die Einschätzung der Ausgangslage
mit einem ausserordentlichen Personenaufkommen wegen eines bevorstehenden
Feiertags und Fussballspiels ist richtig. Weiter haben die Vorinstanzen die
Publizitätsinteressen der Rekurrierenden, die kommerziellen Interessen der
Geschäfte und die Interessen der übrigen Stadtbesucher an der grundsätzlichen
Zugänglichkeit der Innenstadt zutreffend ermittelt. Sie haben den ideellen
Interessen der Rekurrierenden grosses Gewicht beigemessen, indem sie ihnen die
Nutzung des Barfüsserplatzes und des Claraplatzes bewilligt haben. Es handelt
sich dabei um zwei Plätze in der Innenstadt, die stark bevölkert und überdies
für Grossanlässe gut geeignet sind. Beide Plätze sind gesellschaftliche
Treffpunkte mit Zentrumsfunktion. Der Barfüsserplatz bietet den Zugang zu
mehreren Einkaufszonen (Steinenvorstadt, Gerbergasse, Falknerstrasse,
Streitgasse). Im Raum des Claraplatzes befinden sich mehrere beliebte Warenhäuser
und Einkaufszentren. Beide Plätze sind stark frequentiert und bieten also ein
grosses Potential für die von den Rekurrierenden gewünschte Appell- und
Publizitätswirkung. Namentlich der Barfüsserplatz hat sich für die Durchführung
von Grossanlässen seit Jahren bewährt (z.B. Meisterfeier des FCB). Die Behauptung,
die Demonstration sei mit der bewilligten Route ihrer Appell- und
Publizitätswirkung beraubt worden, ist unzutreffend.
Nachvollziehbar erweist
sich auch die vorinstanzliche Sorge um den öffentlichen Verkehr. An einem Tag
mit starkem Personenaufkommen darf das Interesse am Zugang zur Innenstadt und
der Funktion der zentrale Verkehrsader (Markplatz – Mittlere Brücke) stark
gewichtet werden. Brücken bilden bei einer durch den Fluss getrennten Stadt
Engstellen im Verkehrssystem. Die Mittlere Brücke bildet im Tramverkehr den
eigentlichen Flaschenhals: Über keine Brücke verkehren so viele Tramlinien wie
über die Mittlere Brücke. Demgegenüber wird die Wettsteinbrücke vom
öffentlichen Verkehr weniger stark in Anspruch genommen. Die Wettsteinbrücke
liegt zwar nicht gleich zentral wie die Mittlere Brücke, sie bietet aber
ebenfalls einen guten Übergang vom Grossbasel ins Kleinbasel. Auch hier kommt
es zu einer Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrs. Die Vorinstanzen haben den
Interessen der Gesuchsteller weitgehend entsprochen: So konnte die
Demonstration am international vorgegebenen Tag durchgeführt werden, ihr
Charakter als Demonstrationszug blieb gewahrt und es standen Plätze in der Innenstadt
sowie der Standort vor dem Sitz des kritisierten Chemiekonzerns zur Verfügung.
Damit wurde die Kundgebungsfreiheit in einem grossen Masse gewährleistet.
Dem standen
Einschränkungen des öffentlichen Verkehrs gegenüber, wodurch die Benützung des
städtischen Raumes für beträchtliche Teile der Öffentlichkeit eingeschränkt
wurde: Wer an diesem Tag die Innenstadt aufsuchte, sah sich mit Einschränkungen
konfrontiert. Dies gilt nicht nur für die Kundschaft der Einkaufsläden und
Gastwirtschaften, sondern ganz allgemein für Stadtbewohner und Besucher, die
sich aus gesellschaftlichen oder touristischen Zwecken im städtischen Raum bewegten
oder mit dem öffentlichen Verkehr in den anderen, vom Rhein abgetrennten
Stadtteil gelangen mussten. Durch eine vollständige Bewilligung des
Kundgebungsgesuches wären diese Nutzungen stark eingeschränkt worden.
Diese
Einschränkungen liegen im Interesse der persönlichen Freiheit der Besucherinnen
und Besucher sowie Passantinnen und Passanten der Stadt Basel (Art. 10 Abs. 2
BV) und der Wirtschaftsfreiheit der Gewerbetreibenden in der Innenstadt
(Art. 27 BV). Sie liegen ferner im Interesse des öffentlichen Verkehrs, das
nach expliziter Vorschrift stark zu gewichten ist (§ 14 Abs. 4 StVO
setzt das Einvernehmen der Verkehrsbetriebe voraus), und im Interesse an geordneten
und sicheren Verhältnissen an einem Tag mit ausserordentlichem
Besucheraufkommen in der Innenstadt. Es ist erfreulich, dass es in früheren
Jahren anlässlich dieser Demonstration zu eher geringfügigen
sicherheitsrelevanten Zwischenfällen gekommen ist (Rauchpetarde, Beschimpfung,
Drohgebärden, vgl. hiernach E. 5.5). Dies entbindet die Kantonspolizei
jedoch nicht von ihrer Verantwortung für die Sicherheit eines Demonstrationszuges,
der an einem Samstagnachmittag quer durch die stark besuchte Stadt ziehen will.
Mit der Verweigerung der Nutzung der Mittleren Brücke hat die Kantonspolizei
unter den konkreten Umständen ihren Ermessensspielraum nicht überschritten. Die
genannten sicherheitspolizeilichen Überlegungen sind nicht dahin zu verstehen,
dass den Gesuchstellern unlautere Absichten unterstellt würden. Sie beruhen vielmehr
auf der Erfahrung, dass eine Kundgebung auch aus Gründen eskalieren kann, die
die Veranstalter nicht zu vertreten haben und die vorliegend durch die beengten
Verhältnisse und den im Voraus schwer definierbaren Kreis der Kundgebungsteilnehmer
begünstigt werden. Insgesamt haben die Vorinstanzen in Anbetracht der
beschriebenen Umstände ihre Aufgabe korrekt ausgeübt, indem sie die Kundgebung trotz
intensiver anderweitiger Nutzung der Innenstadt bewilligten, unter Berücksichtigung
der Interessenlage aber die Marschroute abänderten.
5.2 Die
Rekurrierenden legen nicht dar, dass die Verhältnisse an den Tagen, an denen
die Demonstration in den Jahren 2015 und 2016 stattgefunden hat, mit denjenigen
am Tag, an dem die Demonstration im Jahr 2018 stattgefunden hat, vergleichbar
gewesen sind. Sie können deshalb aus dem Umstand, dass in den Jahren 2015 und
2016 eine Route durch die Innenstadt und über die Mittlere Brücke bewilligt
worden ist, nicht ableiten, dass eine solche Route auch im Jahr 2018 hätte
bewilligt werden müssen. Da die Veranstalter nicht verlangen können, eine
Demonstration an einem bestimmten Ort durchzuführen (BGE 132 I 256 E. 3
S. 260), und der Behörde bei der Abwägung der entgegenstehenden Interessen
ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 127 I 164 E. 3c S. 172),
könnten die Rekurrierenden im Übrigen auch bei vergleichbaren Verhältnissen aus
dem Umstand, dass in gewissen Jahren eine bestimmte Route bewilligt worden ist,
keinen Anspruch auf erneute Bewilligung derselben Route ableiten.
5.3 Kundgebungen
sind nach kantonalem Recht grundsätzlich Bewilligungspflichtig. Im Bewilligungsverfahren
ist den Grundrechten Rechnung zu tragen (§ 10 und 12 NöRG, hiervor E. 4).
Dies gilt für die Kundgebungsfreiheit wie auch für die Eigentumsgarantie und
die Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung, die ebenfalls
verfassungsrechtlich garantiert sind (§ 11 Abs. 1 lit. r und s
KV, Art. 26 und 27 BV). Wenn die Rechtsprechung mahnt, dem „ideellen Gehalt“
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen (BGE 127 I 164 E. 3a
S. 167 f. und E. 3b S. 170 f.), ist damit die
Beurteilung des Charakters der Kundgebung gemeint, die zum gesteigerten
Gemeingebrauch führt. Nicht gemeint ist damit indessen der Ausschluss
wirtschaftlicher Interessen aus der Interessenabwägung. Zu den bei der
Interessenabwägung zu berücksichtigenden Beeinträchtigungen von
Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter gehören neben den Auswirkungen auf die
persönliche Freiheit insbesondere auch diejenigen auf die Wirtschaftsfreiheit
und die Eigentumsgarantie (BGE 127 I 164 E. 3b S. 170). Das
Bundesgericht scheint zwar ideellen Interessen an der Benützung öffentlichen
Grunds in der Regel ein höheres Gewicht beizumessen als kommerziellen
Interessen an der Beanspruchung von öffentlichem Grund (vgl. BGE 126 I 133
E. 4d S. 140 f.). Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden,
dass die ideellen Interessen die kommerziellen in jedem Fall überwiegen. Zudem
geht es im vorliegenden Fall nicht um die Benützung öffentlichen Grundes zu
kommerziellen Zwecken, sondern um die Auswirkungen der Demonstration auf die
Wirtschaftsfreiheit in der Form der Beeinträchtigung der Verkaufstätigkeit in
privaten Geschäften. Die Kantonspolizei berief sich in der Begründung der
Verfügung vom 17. Mai 2018 unter anderem auf die persönliche Freiheit und die
Wirtschaftsfreiheit. Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden kann kein
Zweifel bestehen, dass sie damit die Beeinträchtigung der persönlichen Freiheit
der Passanten und der Wirtschaftsfreiheit der Inhaber der Ladengeschäfte durch
die Demonstration gemeint hat. Weiter berief sich die Kantonspolizei auf die
Behinderung von zwölf Linien des öffentlichen Verkehrs.
Die
Berücksichtigung des ideellen Gehalts der Freiheitsrechte hat in der Praxis
etwa dazu geführt, dass ein absolutes Demonstrationsverbot für einen Zeitraum
von vier Wochen als verfassungswidrig aufgehoben wurde (BGE 107 Ia 64 E. 2a
S. 66). Der vorliegende Fall liegt offensichtlich anders: Die Kundgebung
wurde am gewünschten Tag und unter Wahrung des gewünschten Charakters bewilligt.
Es stellt sich lediglich die Frage, ob die Routenwünsche der Rekurrierenden
noch in weiterem Masse hätten berücksichtigt werden müssen. Der Umstand, dass
das Datum der Kundgebung nicht frei wählbar gewesen ist, ändert nichts daran,
dass die Kantonspolizei die am gewählten Datum bestehenden besonderen Umstände
bei der Interessenabwägung berücksichtigen hat dürfen und müssen.
5.4
5.4.1 Die
Abweichung der bewilligten von der ersuchten Marschroute erklärt sich zum einen
mit der Sorge um den öffentlichen Verkehr. Die Bewilligung der ersuchten Route
hätte zu einem Unterbruch der Hauptachse des öffentlichen Verkehrs über die
Mittlere Brücke geführt. Das JSD stellte zutreffend fest, dass von der
beantragten Route die Tramlinien 2, 6, 8, 11, 14, 15, 16 und 17 sowie die
Buslinien 31, 33, 34, 36 und 38 betroffen gewesen wären (angefochtener
Entscheid E. 5.7).
Soweit die
Rekurrierenden eine begrenzte Tangierung des öffentlichen Verkehrs durch eine
Marschroute durch die Streitgasse statt durch die Falknerstrasse und die
Rüdengasse in die Freie Strasse behaupten, erscheint es zweifelhaft, ob die
Gesuchsteller diese Route durch die Streitgasse überhaupt akzeptiert hätten. Anlässlich
der Besprechung vom 2. Mai 2018 wurde den Gesuchstellern eine Variante
Barfüsserplatz, Streitgasse, Freie Strasse und eine Variante Barfüsserplatz,
Steinenberg, Bankverein angeboten (Arbeitsblatt/Antrag der Kantonspolizei vom
31. Mai 2018 betreffend Bewilligung der Kundgebung S. 3). Da sich die
Gesuchsteller während längerer Zeit nicht gemeldet hatten, stellte die Kantonspolizei
eine auf den 14. Mai 2018 datierte Bewilligung für die erste Variante aus
(Stellungnahme vom 17. September 2018 Ziff. 8; Bewilligung vom
14. Mai 2018). Die Gesuchsteller beanstandeten, dass nicht die zweite
Variante bewilligt wurde, obwohl ihnen diese mündlich zugesagt worden sei, und
verlangten eine Anpassung der Bewilligung (E-Mail vom 15. Mai 2018). Damit
zeigten sie sich unflexibel, obwohl nicht ersichtlich ist, weshalb die erste
Variante durch die Streitgasse und die Freie Strasse als belebte
Einkaufsstrassen ungünstiger sein sollte als die zweite Variante.
Unzutreffend ist
auch die Behauptung der Rekurrierenden, von der bewilligten Route seien mit den
Tramlinien 2, 3, 6, 8, 10, 11, 14 und 15 sowie den Buslinien 34 und 38 mehr
Linien betroffen gewesen als von der beantragten (Rekursbegründung vom
16. Juli 2018 Ziff. 26). Von der bewilligten Route waren acht
Tramlinien und damit gleich viele wie von der beantragten betroffen, aber nur
zwei Buslinien und damit drei weniger als von der beantragten. Zudem wurde der
Tramverkehr der Linien 3, 6, 8, 10, 11 und 14 gemäss den unbestrittenen und
überzeugenden Feststellungen des JSD nur im Bereich des Steinenbergs und damit
während verhältnismässig kurzer Dauer blockiert (angefochtener Entscheid E. 5.7).
Bei planmässigem Abmarsch hätte die Blockierung weniger als eine halbe Stunde
gedauert (vgl. Zeitprotokoll). Die Tramlinien 2 und 15 bzw. 6 und 14 konnten
durch die Innenstadt bzw. über die Wettsteinbrücke umgeleitet werden, solange
sich der Kundgebungszug zwischen Bankverein und Wettsteinplatz bzw. Claraplatz
und Messeplatz befand (vgl. angefochtener Entscheid E. 5.7; Stellungnahme
der BVB). Damit war die Innenstadt während der gesamten Kundgebung durchgehend
in beide Fahrtrichtungen mit dem öffentlichen Verkehr zu erreichen, wie das JSD
zu Recht feststellte (angefochtener Entscheid E. 5.7). Zudem konnte die Mittlere
Brücke als Hauptverbindung des öffentlichen Verkehrs zwischen dem Gross- und
Kleinbasel von einer Sperre freigehalten werden.
5.4.2 Nach
gesetzlicher Vorschrift sind die Interessen des öffentlichen Verkehrs zu
berücksichtigen, indem Bewilligungen im Einvernehmen mit den betroffenen
Verkehrsbetrieben zu erteilen sind (§ 14 Abs. 4 StVO). Konkret
betroffen sind hier die Basler Verkehrsbetriebe BVB, die sich mit nicht
datierter (in den Akten im Anschluss an das „Arbeitsblatt“ der Kantonspolizei
vom 31. Mai 2018 eingeordneten) Stellungnahme zu den beiden Routenvorschlägen
(Mittlere Brücke vs. Wettsteinbrücke) geäussert haben. Die Route über die
Mittlere Brücke hätte nach Einschätzung der BVB zu einer Betroffenheit
sämtlicher Tramlinien der Innenstadt (ausser Linie 3 und 10) geführt. Dies
hätte zur Folge gehabt, dass zwischen Theater (Grossbasel) und Messeplatz
(Kleinbasel) und Messeplatz bis Eglisee keine Tramkurse verkehrt hätten. Es
wären zudem sieben Buslinien betroffen gewesen. Aus Sicht der BVB sei der
Routenvorschlag über die Wettsteinbrücke klar zu favorisieren. Dies gelte
sowohl für den Aufwand als auch für die Kosten.
Die
Stellungnahme der BVB betrifft zwar das zurückgezogene erste Gesuch. Abgesehen
davon, dass der damalige Routenwunsch der Gesuchsteller durch die Gerbergasse
anstatt durch die Rüdengasse und die Freie Strasse hat führen sollen,
unterscheiden sich die mit dem ersten und dem zweiten Gesuch beantragten Routen
ab dem Barfüsserplatz aber nicht. Zudem beginnt die mit dem zweiten Gesuch
beantragte Route erst beim Barfüsserplatz. Folglich beansprucht die
Stellungnahme der BVB auch für diese Geltung. Gemäss der Stellungnahme der BVB
sind von der beantragten Route ab dem Barfüsserplatz mit Ausnahme der Linien 3
und 10 sämtliche Tramlinien der Innenstadt betroffen. Dies hätte zur Folge
gehabt, dass zwischen Theater und Messeplatz und Messeplatz bis Eglisee keine
Tramkurse verkehrt hätten. Die Rekurrierenden behaupten, sobald sich die
Kundgebung auf der Mittleren Brücke befunden hätte, hätten die Trams auf der
Grossbasler Seite wieder verkehren und an der Schifflände wenden können, und
sobald die Kundgebung den Claraplatz passiert hätte, hätten die Trams wieder
über die Mittlere Brücke verkehren und am Claraplatz abbiegen können
(Rekursbegründung Ziff. 17). Da die Tramlinien 8 und 17 beim Claraplatz
ohnehin in die Untere Rebgasse abbiegen, ist davon auszugehen, dass diese Kurse
wieder hätten verkehren können, sobald die Kundgebung den Claraplatz passiert
hätte. Da diese Tramlinien nicht zum Messeplatz fahren, ändert dies aber nichts
daran, dass zwischen Theater und Messeplatz keine Tramkurse verkehrt hätten.
Im Übrigen sind
die unbelegten Behauptungen der Rekurrierenden nicht geeignet, die Einschätzung
der BVB in Frage zu stellen. Damit ist davon auszugehen, dass bei Bewilligung
der beantragten Route der Tramverkehr zwischen Theater und Claraplatz
lahmgelegt gewesen wäre, solange sich die Demonstration zwischen dem
Barfüsserplatz und dem Claraplatz befunden hätte, und der Tramverkehr zwischen Theater
und Messeplatz lahmgelegt gewesen wäre, solange sich die Demonstration zwischen
dem Barfüsserplatz und dem Messeplatz befunden hätte. Aufgrund der beantragten
Dauer des Marsches und dem Zeitprotokoll der Kundgebung ist davon auszugehen,
dass sich die Kundgebung rund eine Stunde zwischen dem Barfüsserplatz und dem
Claraplatz und etwas weniger als eine Stunde zwischen dem Claraplatz und dem
Messeplatz aufgehalten hätte. Die Feststellung des JSD, die komplette Route
wäre für die gesamte Dauer des Kundgebungszugs für den gesamten öffentlichen
Verkehr in beide Fahrtrichtungen blockiert gewesen (angefochtener Entscheid E. 5.7),
geht indessen zu weit. Dies ändert aber nichts daran, dass der öffen-tliche
Verkehr sehr stark beeinträchtigt worden wäre und die Innenstadt je nach
Ausgangspunkt während mehrerer Stunden nur schwer erreichbar gewesen wäre.
5.5 Die
Bewilligungsbehörde hat bei der Gesuchsprüfung im Einzelfall eine
Sicherheitsbeurteilung vorzunehmen. Eine Kundgebung mit rund 1’500 (geplant)
bzw. 2’000 (effektiv) Personen stellt schon aufgrund der Zahl der Menschen ein
erhöhtes Risiko für die Inhaber von Ladengeschäften und Passanten dar. Der
Umstand, dass die Demonstration bereits in den Jahren 2015 bis 2017
durchgeführt worden und friedlich verlaufen sei (Rekursbegründung vom 16. Juli
2018 Ziff. 33), vermag daran nichts zu ändern. Im Übrigen waren jedenfalls
im Jahr 2018 durchaus nicht alle Teilnehmer der Demonstration friedlich
gestimmt. So wurde auf der Wettsteinbrücke eine rote Rauchpetarde gezündet und
beschimpfte ein Teilnehmer vor der Polizeiwache Clara zwei Polizeibeamte und
machte ihnen gegenüber Drohgebärden (Zeitprotokoll der Kundgebung).
Entgegen der
Auffassung der Rekurrierenden ist es offensichtlich, dass unbeteiligte
Passanten in ihrer Bewegungsfreiheit und damit ihrer persönlichen Freiheit
beeinträchtigt werden, wenn sich ein Demonstrationszug von rund 1’500 (geplant)
bzw. 2’000 (effektiv) Personen durch die ohnehin schon sehr stark frequentierte
Innenstadt bewegt. Zudem ist es notorisch, dass sich gewisse Passanten durch
eine Demonstration von einem Besuch der Innenstadt und der dortigen Angebote
(kulturelle Anlässe, touristische Sehenswürdigkeiten, freundschaftliche
Treffen, Besuch von Läden und Gastwirtschaften) abhalten lassen.
5.6 Eine
Kundgebung, die sich an die Öffentlichkeit richtet, möchte eine möglichst
grosse Zahl von Menschen erreichen. Die bewilligte Route startete am belebten,
zentral gelegenen Barfüsserplatz und führte später am Claraplatz vorbei, der
mitten im Kleinbasel liegt. Den Rekurrenten ist insoweit zuzustimmen, als in
der Freien Strasse, auf dem Marktplatz und auf der Mittleren Brücke sich an
einem Samstagnachmittag mehr Passanten befinden als auf der Wettsteinbrücke und
in der Rebgasse. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Appellwirkung der
Demonstration auf der bewilligten Route geringer gewesen ist als auf der
beantragten. Die Behauptung der Rekurrierenden, die Appellwirkung auf der
bewilligten Route sei mit derjenigen auf der beantragten Route ganz und gar
nicht mehr vergleichbar gewesen (Rekursbegründung Ziff. 28), ist aber
übertrieben. Die bewilligte Route führte vorbei am Bankverein als wichtigem
Umsteigeplatz für den öffentlichen Verkehr und am Kunstmuseum Basel, das
international zu den renommiertesten Museen seiner Art gehört und im Jahr 2017
von mehr als 300’000 Personen besucht wurde (vgl. Jahresbericht 2017 S. 94 f.).
Im in der Nähe des Claraplatzes liegenden Bereich der Rebgasse befinden sich
diverse Ladengeschäfte und herrscht an einem Samstagnachmittag ein reges
Aufkommen von Passanten. Der Barfüsserplatz und der Claraplatz, auf denen die Demonstranten
auf ihr Anliegen haben aufmerksam machen können, sind stark frequentierte
Plätze mit Zentrumsfunktion.
Schliesslich
wäre auch eine Route durch die Streitgasse und den oberen Teil der Freien
Strasse bewilligt worden, wo sich diverse Ladengeschäfte insbesondere auch im
Luxussegment befinden. Die Gesuchsteller verlangten jedoch, dass die Route
anstatt durch die Streitgasse und die Freie Strasse über den Steinenberg
bewilligt werde. Der Einwand der Rekurrierenden, die Kantonspolizei habe das
Grossbasel, wo aufgrund der Ladenstruktur und des sonstigen Angebots
offenkundig ein anderes Publikum erreichbar sei als im Kleinbasel, gleichsam
ausgeklammert (Rekursbegründung Ziff. 28), ist damit geradezu
rechtsmissbräuchlich. Er blendet aus, dass mit dem Barfüsserplatz ein zentraler
Treffpunkt der Innenstadt, von dem verschiedene Einkaufsstrassen ausgehen, zur
Verfügung stand und eine weitreichende Appellwirkung erzielt werden konnte.
Eine noch grössere Appellwirkung wäre nur um den Preis einer übermässigen
Behinderung des öffentlichen Verkehrs erzielt worden, die durch den Zugewinn an
Publizität nicht gerechtfertigt worden wäre. Die durch die Meinungsäusserungs-,
Versammlungs- und Kundgebungsfreiheit geschützten Interessen an der
Durchführung der Demonstration wurden mit der bewilligten Route, die durch
zentrale Teile der Innenstadt führte, umgesetzt.
5.7 Die
Tatsache als solche, dass die von den Rekurrierenden erwähnten Veranstaltungen
(Tattoo-Parade, Polizeimusikparade, Konvoi des Harley-Niggi-Näggi-Events) nicht
primär der (politischen) Meinungsbildung, sondern der Unterhaltung dienen,
rechtfertigt es zwar nicht, diesen weitergehende Bewilligungen zu erteilen als
Demonstrationen. Dies würde der in der Rechtsprechung hervorgehobenen Bedeutung
ideeller Kundgebungszwecke zuwiderlaufen (hiervor E. 4 und 5.3). Dass
diesen Anlässen die Route über die Mittlere Brücke bewilligt worden ist,
erklärt sich gemäss dem JSD aus deren unterschiedlichem Charakter und
Zeitpunkt. Dies ist nicht zu beanstanden. Wie das JSD zutreffend festgestellt
hat, handelt es sich bei den von den Rekurrierenden erwähnten Veranstaltungen
um geschlossene Umzüge mit im Voraus klar definierten Teilnehmerinnen und
Teilnehmern, die sich ohne Weiteres an das im Voraus vom Veranstalter
definierte Programm und die zeitlichen Vorgaben halten. Demgegenüber kann das Programm
einer offenen Kundgebung lediglich als zeitliche Richtschnur dienen, weil es
jedermann offen steht, sich spontan an der Demonstration zu beteiligen,
insbesondere auch Personen, die das Programm nicht kennen und auf die der
Veranstalter keinen Einfluss hat. Aus diesen Gründen lassen sich die
Bedürfnisse nach einer Entflechtung der verschiedenen Nutzungsinteressen bei
Anlässen mit geschlossenem Charakter in der Regel mit geringerem Aufwand bzw.
weniger einschränkenden Rahmenbedingungen regeln als bei Demonstrationen, die
gerade auf eine Partizipation zahlreicher Menschen abzielen (angefochtener
Entscheid E. 6.3).
Dass diese
Einschätzung richtig ist, wird durch das Verhalten der Demonstranten und des
Rekurrenten B____ anlässlich der Kundgebung vom 19. Mai 2018 bestätigt.
Im Gesuch vom 18. April 2018 und in der Bewilligung vom 17. Mai 2018
war der Abmarsch für ca. 14:00 Uhr vorgesehen. Tatsächlich marschierte der
Kundgebungszug aber erst gut eine halbe Stunde später um 14:31 Uhr ab,
wodurch die Sperrung des öffentlichen Verkehrs unnötig verlängert wurde
(Zeitprotokoll Kundgebung; E-Mail der Kantonspolizei vom 20. Mai 2018). Die
Kantonspolizei vereinbarte mit dem Rekurrenten B____, dass er sich zehn Minuten
vor dem Weitermarschieren vom Messeplatz telefonisch bei der Polizei meldet. Da
er dies unterliess, wurde der öffentliche Verkehr zu spät gestoppt und befanden
sich noch zwei Tramzüge auf der Achse Messeplatz – Badischer Bahnhof. Obwohl
die Kantonspolizei den Rekurrenten B____ während der gesamten Kundgebung
mehrmals via SMS anhielt, sich an den zeitlichen Ablauf zu halten, reagierte
dieser nicht (E-Mail der Kantonspolizei vom 20. Mai 2018).
Zudem macht das
JSD zu Recht geltend, dass das Sicherheitsrisiko bei einer Demonstration
grösser ist als bei den von den Rekurrierenden erwähnten Veranstaltungen
(angefochtener Entscheid E. 6.3). Es kommt immer wieder vor, dass sich
gewaltbereite Personen friedlichen Kundgebungen anschliessen und aus deren
Schutz Gewalttätigkeiten begehen. Diese Gefahr besteht bei straff organisierten
Veranstaltungen mit im Voraus klar definierten Teilnehmenden wie den von den
Rekurrierenden erwähnten offensichtlich nicht. Schliesslich unterscheiden sich
die Veranstaltungen auch hinsichtlich der Umstände ihrer Durchführung
wesentlich. Die Tattoo-Parade findet nicht wie die vorliegend zur Diskussion
stehende Kundgebung an einem hochfrequentierten Vorfeiertagssamstag statt,
sondern in den Sommerferien, in denen von Anfang an weniger unbeteiligte
Passanten die Innenstadt besuchen. Der Konvoi des Harley-Niggi-Näggi-Events
findet nicht wie der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildende Marsch
mitten am Nachmittag statt, sondern startet auf dem Messeplatz erst kurz vor
17:00 Uhr, wenn der Fussgängerverkehr vor Ladenschluss bereits wieder im
Abnehmen begriffen ist. Im Übrigen wäre die Kundgebung der Rekurrierenden ab
17:00 Uhr auch auf der beantragten Route über die Mittlere Brücke bewilligt
worden. Von dieser Möglichkeit machten die Gesuchsteller aber keinen Gebrauch
(angefochtener Entscheid E. 6.3; Arbeitsblatt Antrag vom 31. Mai 2018 S. 3).
Damit bestehen mehrere sachliche Gründe, welche die unterschiedliche Behandlung
der vorliegend zu beurteilenden Kundgebung und der von den Rekurrierenden
genannten Veranstaltungen rechtfertigen.
5.8 Was
schliesslich die Rüge der ungenügenden Begründung der angefochtenen Verfügung
(sog. Begründungsdichte) angeht, erweist sich diese als unzutreffend. Der
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV ist gewahrt,
wenn aus der Entscheidbegründung die wesentlichen Gesichtspunkte erkennbar
werden, von denen sich die Behörde leiten liess und die den Adressaten das Verständnis
des Entscheids und dessen sachgerechte Anfechtung ermöglichen (vgl. BGE 136
I 229 E. 5.2 S. 236, 134 I 83 E. 4.1 S. 88, 133 I 270 E. 3.1
S. 277, je mit Hinweisen). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör kann
nicht abgeleitet werden, die Kantonspolizei hätte die einzelnen Tramlinien
aufzählen müssen. Zudem war es den Rekurrierenden ohne Weiteres möglich, anhand
des im Internet publizierten Liniennetzplans der BVB festzustellen, um welche
Linien es sich handelt. Schliesslich hat die Kantonspolizei voraussetzen
dürfen, dass die Rekurrierenden mit den örtlichen Verhältnissen vertraut sind,
wie das JSD zutreffend festgestellt hat (angefochtener Entscheid E. 4.2).
Unter diesen Umständen hat die relativ kurze, aber gehaltvolle Begründung der
Verfügung vom 17. Mai 2018 den sich aus dem Gehörsanspruch ergebenden
Anforderungen selbst dann genügt, wenn der vorgängige Kontakt von Gesuchstellern
mit der Kantonspolizei und die vorgängigen Erläuterungen der Kantonspolizei
nicht berücksichtigt würden. Im Übrigen wäre eine allfällige Verletzung des
Anspruchs der Rekurrierenden auf rechtliches Gehör durch die Kantonspolizei im
Rekursverfahren vor dem JSD zweifellos geheilt worden, weil dieses über volle
Kognition verfügt und seinen Entscheid sehr ausführlich begründet hat.
Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang haben die Rekurrierenden
die Verfahrenskosten in solidarischer Verbindung zu tragen (§ 30 Abs. 1
VRPG).
Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrierenden tragen die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens in solidarischer Verbindung mit einer
Gebühr von CHF 1’500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrierende
Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
