Entscheid vom 24. Oktober 2007 I. Beschwerdekammer Besetzung Bundesstrafrichter Alex Staub, Vorsitz, Barbara Ott und Tito Ponti, Gerichtsschreiber Hanspeter Lukács
Adressat
BUNDESANWALTSCHAFT, Postfach, 3003 Bern
Gegenstand Fachliche Aufsicht über die Bundesanwaltschaft – Zuständigkeit als Vorfrage (Art. 28 Abs. 2 SGG)
Bundesstrafgericht Tribunal pénal fédéral Tribunale penale federale Tribunal penal federal Geschäftsnummer: AU.2007.1
Sachverhalt:
A. Die I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts nahm im Jahr 2006 Abklärungen betreffend Anklageerhebungen und Ermittlungsmethoden der Bundesanwaltschaft vor, welche mit den als „Anklagen“ bzw. „Ramos“ be- kannten Aufsichtszwischenberichten vom 14. Juli 2006 bzw. 18. September 2006 abgeschlossen wurden. Die Geschäftsprüfungskommission des Nati- onalrates (nachfolgend „GPK“) nahm diese Abklärungen sowie zwei weite- re (nicht von der Beschwerdekammer geführte) Untersuchungen zur Bun- desanwaltschaft und den übrigen Bundesstrafbehörden zum Anlass, die Funktion der Strafverfolgungsbehörden des Bundes einer Überprüfung zu unterziehen. Am 26. Juni 2006 beauftragte sie ihre Subkommission EJPD/BK damit, die verschiedenen Untersuchungsberichte zu behandeln und bei Bedarf eigene Abklärungen vorzunehmen. Am 9. Juli 2007 unter- breitete die Subkommission ihren Berichtsentwurf unter anderem dem Bun- desstrafgericht und der Bundesanwaltschaft zur Stellungnahme; am 14. August 2007 verabschiedete sie ihren Bericht zu Handen der GPK, wel- che diesen ihrerseits am 5. September 2007 genehmigte (act. 5 S. 7 f.).
B. Gegenstand des Aufsichtszwischenberichts „Ramos“ bildeten unter ande- rem die von der Bundesanwaltschaft bzw. der Bundeskriminalpolizei im Ermittlungsverfahren gegen Oskar Holenweger (nachfolgend „Holenwe- ger“) angewandten Ermittlungsmethoden, namentlich der Einsatz einer als „Ramos“ bekannten Vertrauensperson. Dieses gegen Holenweger laufende Verfahren ist gegenwärtig in der Voruntersuchung beim Eidgenössischen Untersuchungsrichteramt hängig. Der zuständige Untersuchungsrichter erhielt auf ein Rechtshilfeersuchen hin von der Staatsanwaltschaft Stuttgart am 25. Mai 2007 Kopien von Unterlagen, welche von der deutschen Polizei bei Holenweger anlässlich einer Personenkontrolle im März 2007 sicherge- stellt, kopiert und zu einem in Deutschland geführten Ermittlungsverfahren gegen Unbekannt genommen wurden. Die Bundesanwaltschaft verlangte als Partei Einsicht in die von Deutschland erhaltenen Akten, was der Unter- suchungsrichter gestattete. In der Folge stellte sie im Zusammenhang mit einem Ermittlungsverfahren, das sie wegen Verletzung des Amtsgeheim- nisses gegen Unbekannt führt und für welches der Bundesrat inzwischen einen ausserordentlichen Staatsanwalt eingesetzt hat, Antrag auf Einsicht in dieselben deutschen Akten; auch diesem entsprach der Untersuchungs- richter. Die Dokumente wurden vom damals zuständigen Staatsanwalt ko- piert und in das Verfahrensdossier integriert. Am 3. August 2007 bewilligte die Staatsanwaltschaft Stuttgart rechtshilfeweise auch deren Verwendung im Ermittlungsverfahren wegen Verletzung des Amtsgeheimnisses (act. 4).
C. Der stellvertretende Bundesanwalt informierte am 25. Juli 2007 die Präsi- dien der GPK und der Subkommission schriftlich über die Existenz der Un- terlagen aus Deutschland, offenbar weil diese im Zusammenhang mit dem Rücktritt von altBundesanwalt Valentin Roschacher von Juli 2006 stehen und für das laufende Aufsichtsverfahren der Subkommission von Interesse sein könnten. Am 2. August 2007 gab die Staatsanwaltschaft Stuttgart ihr Einverständnis dazu, die Vertreter der GPK über die Existenz und den In- halt der rechtshilfeweise übergebenen Unterlagen mündlich zu orientieren, gestattete hingegen keine Herausgabe von Unterlagen an die Kommission. Auf Aufforderung der Kommissionspräsidenten hin präsentierten Vertreter der Bundesanwaltschaft am 8. August 2007 den Präsidien der GPK und der Subkommission sowie am 14. August 2007 der gesamten Subkommis- sion auszugsweise einige der aus Deutschland stammenden Aktenstücke aus dem Ermittlungsverfahren wegen Verletzung des Amtsgeheimnisses. Auf schriftliches Ersuchen der Subkommission übergab die Bundesanwalt- schaft dieser am 21. September 2007 versiegelt diverse Unterlagen, wobei sie darauf hinwies, dass die Unterlagen im Aufsichtsverfahren nicht ohne Einwilligung der deutschen Behörden verwendet werden dürften (act. 4).
D. Der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements orien- tierte die I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts mit Schreiben vom 26. September 2007 dahingehend, dass im Zusammenhang mit der von der Subkommission EJPD/BK-N geführten Untersuchung Akten, wel- che bei Holenweger in Deutschland abgenommen worden seien, näher ge- prüft würden. Diese Unterlagen sollen sich bei den Akten der gegen Ho- lenweger geführten Voruntersuchung befinden und der Subkommission von der Bundesanwaltschaft zur Einsicht angeboten worden sein. Es stelle sich die Frage, ob die Bundesanwaltschaft dazu befugt gewesen sei; nach sei- ner Auffassung beschlage diese Frage die Kompetenz der fachlichen Auf- sicht (act. 1). Diese Anfrage wurde dahingehend beantwortet, dass die in- volvierte(n) Behörde(n) zunächst zu den im Schreiben dargelegten Um- ständen anzuhören seien, bevor sich die I. Beschwerdekammer dazu äus- sern könne (act. 2). Die Bundesanwaltschaft wurde von der I. Beschwerde- kammer mit Schreiben vom 27. September 2007 zur Stellungnahme und Beantwortung bestimmter Fragen aufgefordert (act. 3). Am 5. Oktober 2007 reichte die Bundesanwaltschaft ihre schriftliche Stellungnahme ein (act. 4).
Die I. Beschwerdekammer zieht in Erwägung:
Die I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts führt die Aufsicht über die Ermittlungen der gerichtlichen Polizei und die Voruntersuchung in Straf- sachen (Art. 28 Abs. 2 SGG, SR 173.71; Art. 9 Abs. 2 des Reglements für das Bundesstrafgericht vom 20. Juni 2006, SR 173.710). Die fachliche Auf- sicht über die Bundesanwaltschaft obliegt damit der I. Beschwerdekammer. In administrativer Hinsicht untersteht der Bundesanwalt der Aufsicht des Bundesrates (Art. 14 Abs. 1 BStP). Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob der geschilderte Sachverhalt – so wie er sich heute gemäss Mitteilung des Vorstehers des EJPD und Stellungnahme der Bundesanwaltschaft präsentiert – die administrative oder die fachliche Aufsicht beschlägt. Der vorliegende Entscheid beschränkt sich daher auf die Frage der Zuständig- keit.
Das Strafgerichtsgesetz regelt das Aufsichtsverfahren in verfahrensmässi- ger und materieller Hinsicht nicht. Bei Anzeigen bzw. Beschwerden im Be- reich der Aufsicht entscheidet die Beschwerdekammer frei, ob sie auf diese eintreten und welche Folge sie ihnen geben will; ein Anspruch auf justiz- mässige Behandlung besteht nicht. Als Aufsichtsbehörde tritt sie nur auf Anzeigen bzw. Beschwerden ein, welche einen offensichtlichen Verstoss gegen klare Bestimmungen oder wesentliche Verfahrensvorschriften zum Gegenstand haben, oder wenn eine wiederholte oder mutmasslich wieder- holte Verletzung klarer materieller oder formeller Vorschriften vorliegt. Par- tikuläre oder isolierte Fragen können auf diesem Wege hingegen nicht zur Sprache gebracht werden. In der Praxis dient die Aufsichtsbeschwerde da- zu, die übergeordnete Aufsichtsbehörde zu veranlassen, von ihrer Auf- sichts- und Disziplinargewalt Gebrauch zu machen und gegen Rechts- und Pflichtverletzungen von Justizfunktionären einzuschreiten (TPF BA.2005.1 vom 23. Mai 2005 E. 2, 3; BA.2005.9 vom 16. November 2005 E. 2; BA.2007.4 vom 19. Juli 2007 E. 1.2). Die fachliche Aufsicht unterscheidet sich von der gerichtlichen Aufsicht im Einzelfall mithin darin, dass sie sich auf das allgemeine Verhalten oder auf Verhaltensweisen der beaufsichtig- ten Behörde bezieht und nicht auf bestimmte Sachlagen, welche Gegen- stand einer Beschwerde gemäss Art. 105 bis BStP und Art. 28 Abs. 1 Bst. a SGG bilden können. Die Aufsichtsbehörde hat nicht die Aufgabe, die im Rahmen eines Strafverfahrens erhobenen Beweise zu würdigen. Die Be- weiswürdigung obliegt einzig dem Strafrichter, im Bundesstrafprozess der Strafkammer des Bundesstrafgerichts (Art. 26 SGG). Die materielle Auf- sicht ermöglicht darüber hinaus kein Einschreiten im Bereiche des Ermes- sens und der Beurteilung der Zweckmässigkeit der von der Polizei einge-
setzten Mittel. Die Beschwerdekammer soll auch nicht an Stelle der Bun- desanwaltschaft über die Angemessenheit der einen oder anderen Metho- de entscheiden. Die Methodenwahl obliegt ausschliesslich dieser Behörde selbst, und ein Einschreiten der Beschwerdekammer wäre nur gerechtfer- tigt, wenn sich herausstellen sollte, dass die von der Strafverfolgungsbe- hörde getroffenen Entscheidungen mit ihrer Aufgabe im Widerspruch ste- hen (Geschäftsbericht 2006 des Bundesstrafgerichts, S. 18; Aufsichtszwi- schenbericht „Ramos“ der Beschwerdekammer, S. 8).
Umfang und Inhalt der fachlichen Aufsicht sind indes nicht durchwegs klar festgelegt, und der gesetzliche Auftrag bedarf mitunter der Auslegung. So hatte die Beschwerdekammer im Rahmen ihrer Abklärungen zur geringen Anzahl Anklagen vorab die Frage zu beantworten, ob überhaupt und wenn ja, wessen Aufsicht die Phase der Anklageausarbeitung bzw. der Prüfung einer Verfahrenseinstellung durch die Bundesanwaltschaft untersteht. Sie gelangte dabei zum Ergebnis, dass diese Tätigkeit entgegen der Auffas- sung der Bundesanwaltschaft nicht in einem in fachlicher Hinsicht „auf- sichtsfreien“ Raum stattfindet, sondern dass auch dieser Bereich einer fachlichen Aufsicht, und zwar derjenigen der Beschwerdekammer, unter- steht (Aufsichtszwischenbericht „Anklagen“, S. 5–7). Die GPK hielt im Be- richt über die Funktion der Strafverfolgungsbehörden des Bundes vom 5. September 2007 diesbezüglich fest, dass die gesetzliche Grundlage der fachlichen Aufsicht lückenhaft und zu wenig klar sei und Klärungsbedarf über deren Umfang bestehe. Mit Blick auf die Abgrenzung zur administrati- ven Aufsicht äusserte sie, dass zwischen den beiden Aufsichtsbehörden Abgrenzungsfragen bestünden, die geklärt werden müssten, und die ge- trennte Aufsicht zu Problemen führen könne, wenn „die Aufsichtsbehörden ihre Zuständigkeiten nicht strikte einhalten“ würden (act. 5 S. 91 f.).
3.1 Die Bundesanwaltschaft führt aus, dass im Rahmen der Abklärungen der GPK bzw. deren Subkommission mehrere ihrer Mitarbeiter befragt worden seien und sie mehrmals um schriftliche Beantwortung von Fragen und Prä- zisierungsfragen zu den Umständen im Zusammenhang mit dem Rücktritt von altBundesanwalt Valentin Roschacher sowie um Herausgabe von Un- terlagen ersucht worden sei. Diesen Ersuchen sei sie jeweils nachgekom- men. Schliesslich sei sie ersucht worden, den Berichtsentwurf der GPK auf seine formelle und materielle Vollständigkeit und Richtigkeit hin zu überprü- fen. Im Rahmen dieses Ersuchens um Stellungnahme und innerhalb der angesetzten Frist habe sich der stellvertretende Bundesanwalt Claude Ni- cati verpflichtet gesehen, den Sekretär der GPK mündlich darüber zu orien-
tieren, dass die Bundesanwaltschaft in einem ihrer laufenden Ermittlungs- verfahren auf weitere Unterlagen gestossen sei, welche im Zusammenhang mit dem Auftrag der Subkommission von Interesse sein könnten. In der Folge fand die im Sachverhalt unter lit. C geschilderte Präsentation diverser der aus Deutschland stammenden Unterlagen statt (act. 4 S. 2 f.).
3.2 Die Informationsrechte der parlamentarischen Kommissionen erhielten mit der Verfassung von 1999 Verfassungsrang und wurden in dem Sinne ver- stärkt, dass im Konfliktfall die Kontrollbehörde und nicht der Kontrollierte über deren Ausübung entscheidet, also das Ratspräsidium bei gewöhnli- chen Kommissionen bzw. die Aufsichtskommissionen selber statt der Bun- desrat. Den Delegationen der Aufsichtskommissionen dürfen gemäss Art. 169 Abs. 2 BV keine Informationen mehr vorenthalten werden (AUBERT/MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Con- fédération suisse du 18 avril 1999, Zürich 2003, N. 13 zu Art. 153 BV, N. 17 f. zu Art. 169 BV; Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz, Be- richt der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 1. März 2001, BBl 2001 3467 ff., 3469, 3482; THOMAS SÄGESSER, Parlamentsge- setz: Kommissionsentwurf und Stellungnahme des Bundesrates, S. 2 {auf http://www.bk.admin.ch/themen/gesetz/01327/index.html }). Diese De- legationen verfügen über ein verfassungsunmittelbares Informationsrecht in Form eines uneingeschränkten Auskunfts- und Akteneinsichtsrechts (Auf- hebung der Geheimhaltungspflichten), während sich die Kommissionen zur Wahrnehmung ihrer Informationsrechte nicht direkt auf die Verfassung be- rufen können, sondern auf deren Ausgestaltung im Gesetz angewiesen sind (LÜTHI, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2002, N. 10 zu Art. 153 BV, und MASTRONARDI, a.a.O., N. 52 zu Art. 169 BV). Gemäss dem erwähnten Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (BBl 2001 S. 3485 ff.) verlangt der Grundsatz in Art. 153 Abs. 4 BV vom Gesetzgeber, dass die Informationsrechte der Aufgabenerfüllung der Kommissionen dienen und somit auf die Funktionen der Kommissionen zu- geschnitten sein müssen. Die Informationsrechte können ihre Wirkung nur dann richtig entfalten, wenn das Parlament als dem Bundesrat übergeord- netes Organ selber bestimmen kann, welche Informationen es für die Erfül- lung seiner Aufgaben benötigt und welche nicht. Die Aufsichtskommissio- nen haben dabei das Recht auf direkten Verkehr mit allen Behörden, Amts- stellen und übrigen Trägern von Aufgaben des Bundes und können von ih- nen zweckdienliche Auskünfte und Unterlagen erhalten (Art. 153 Abs. 1 ParlG). Sie müssen jedoch vor ihrem Entscheid über die Ausübung der In- formationsrechte den Bundesrat anhören (Art. 153 Abs. 3 ParlG) und sind
verpflichtet, allenfalls Sicherheitsmassnahmen für den Geheimnisschutz zu treffen (Art. 153 Abs. 5 ParlG).
Bei der eingangs geschilderten Sachlage bestehen somit durchaus gewis- se Anknüpfungspunkte zur administrativen Aufsicht, namentlich was die Frage betrifft, ob die Bundesanwaltschaft bzw. deren Mitarbeiter im Einver- ständnis des Bundesrates im Sinne von Art. 153 Abs. 3 ParlG gehandelt haben. Auch stellt sich die Frage, ob das Amtsgeheimnis verletzt sein könnte, kann dieses doch nur den Aufsichtsdelegationen nicht entgegen gehalten werden. Soweit eine allfällige Entbindung vom Amtsgeheimnis im Raume steht, ist jedoch die administrative Aufsichtsbehörde und nicht die Beschwerdekammer zuständig (TPF BK_A 036/04 vom 30. April 2004 E. 1; vgl. auch Schreiben der Beschwerdekammer an die Bundesanwaltschaft vom 28. Juni 2006 und 26. Juli 2006).
3.3 Demgegenüber ist nicht zu verkennen, dass mit Blick auf das konkrete Er- mittlungsverfahren, aus welchem die für die Präsentation verwendeten Un- terlagen stammen, die Frage des Untersuchungsgeheimnisses beschlagen. Das Ermittlungsverfahren ist nach schweizerischer Rechtsauffassung in der Regel geheim, und zwar sowohl gegenüber den Verfahrensbeteiligten als auch gegenüber der Öffentlichkeit. Im Untersuchungsverfahren kann für wichtige Prozesshandlungen den Verfahrensbeteiligten das Recht zur Teil- nahme eingeräumt werden; im Übrigen ist die Untersuchung weitgehend geheim. Ohne diese Einschränkung wären die Abklärung der Straftat und die Ermittlung der Täterschaft gefährdet sowie die persönlichen Verhältnis- se des Angeschuldigten, dessen Verantwortung in keiner Weise feststeht, verletzt. In Bezug auf die Publikumsöffentlichkeit ist festzuhalten, dass die Unterrichtung der Allgemeinheit durch allgemeine Mitteilungen oder Be- nachrichtigung von Kriminalberichterstattern statthaft ist, wenn diese Vor- kehrungen vom Untersuchungszweck her unbedingt und zwingend geboten sind. Diese muss jedoch stets unter Wahrung des Persönlichkeitsschutzes und des Verhältnismässigkeitsprinzips geschehen (vgl. HAUSER/SCHWERI/ HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl., Basel 2005, S. 235 f. N. 5 ff.; SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl., Zürich 2004, N. 155 ff.). Die Bundesstrafprozessordnung sieht einzig die (Publikums-) Öffent- lichkeit der Hauptverhandlung vor den Strafgerichten des Bundes vor (Art. 24 Abs. 1 BStP). Mit Bezug auf die Parteiöffentlichkeit regelt sie, dass der Beschuldigte und sein Verteidiger die Akten der Untersuchung einse- hen können, soweit dadurch der Untersuchungszweck nicht gefährdet wird (Art. 116 BStP). Werden durch die Ermittlungsbehörde Dritte über ein Strafverfahren bzw. dessen Gegenstand informiert, stellt sich daher die Frage der Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses. Die Beschwerde-
kammer äussert sich zwar nicht im Sinne einer Genehmigungsinstanz zur Frage, ob im Rahmen eines Ermittlungs- oder Untersuchungsverfahrens bestimmte Auskünfte an Dritte – zum Beispiel an die administrative Auf- sichtsbehörde – erteilt werden dürfen. Geheimnisherr ist grundsätzlich der verfahrensleitende Staatsanwalt bzw. Untersuchungsrichter, welcher allein – in Kenntnis der gesamten Verfahrensakten – und nach Abwägung der entgegenstehenden Interessen zu entscheiden hat, welche Auskünfte er- teilt werden können. Im Zusammenhang mit der Kontrolle der ordnungs- gemässen Führung der Strafverfahren kann die Frage, ob die Strafverfol- gungsbehörden allfällige Auskünfte über laufende Verfahren unter Beach- tung der erwähnten Grundsätze erteilen, als Teil der materiellen Aufsicht verstanden werden. Schliesslich ist festzuhalten, dass mit der Bejahung der Zuständigkeit der Beschwerdekammer ein negativer Kompetenzkonflikt vermieden werden kann, hat sich doch die administrative Aufsichtsbehörde dahingehend geäussert, dass sie ihre eigene Zuständigkeit in der Sache verneinen will.
Nach dem Gesagten erscheint es angezeigt, den eingangs geschilderten Sachverhalt unter die fachliche Aufsicht zuzuordnen. Demzufolge fällt er in die Zuständigkeit der I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts.
Nachdem die aufgeworfene Frage eine wesentliche Verfahrensvorschrift des Bundesstrafprozesses – die Wahrung des Untersuchungsgeheimnis- ses – betrifft, ist auf die Anzeige des Vorstehers des EJPD einzutreten.
Gleichzeitig sind die GPK und deren Subkommission zur Vernehmlassung einzuladen, um ihnen Gelegenheit zu geben, sich namentlich zu dem von der Bundesanwaltschaft geschilderten Ablauf zu äussern.
Demnach erkennt die I. Beschwerdekammer:
Auf die Anzeige des Vorstehers des EJPD vom 26. September 2007 wird im Rahmen der fachlichen Aufsicht über die Bundesanwaltschaft eingetreten.
Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates und die Subkommis- sion EJPD/BK-N werden je eingeladen, bis 12. November 2007 eine Ver- nehmlassung zur vorgenannten Anzeige und zur Stellungnahme der Bun- desanwaltschaft vom 5. Oktober 2007 im Doppel einzureichen.
Es werden keine Kosten erhoben.
Bellinzona, 25. Oktober 2007
Im Namen der I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts
Der Vorsitzende: Der Gerichtsschreiber:
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