Entscheid vom 20. Mai 2009 I. Beschwerdekammer Besetzung Bundesstrafrichter Emanuel Hochstrasser, Vorsitz, Tito Ponti und Alex Staub, Gerichtsschreiber Stefan Graf
Parteien
gegen
EIDGENÖSSISCHES FINANZDEPARTEMENT, Generalsekretariat / Rechtsdienst, Beschwerdegegnerin
Gegenstand Ausstand (Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 VStrR) Bundesstrafgericht Tribunal pénal fédéral Tribunale penale federale Tribunal penal federal Geschäftsnummer: BV.2009.25, BV.2009.26, BV.2009.27 und BV.2009.28
Sachverhalt:
A. Das Eidgenössische Finanzdepartement, vertreten durch seinen Rechts- dienst, führt gegen A., B., C. und D. eine verwaltungsstrafrechtliche Unter- suchung wegen des Verdachts der Verletzung von Meldepflichten gemäss Art. 41 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1). Nach Abschluss der Un- tersuchung wurde den Beschuldigten das Schlussprotokoll im Sinne des Art. 61 VStrR zugestellt. In der Folge wurde die Leiterin des Rechtsdienstes in einer Meldung der schweizerischen Depeschenagentur vom 10. März 2009 wie folgt zitiert: „Die Verantwortlichen können jetzt dazu (gemeint: zum Schlussprotokoll) Stellung nehmen und Beweisanträge stellen. Das EFD werde nach Abschluss des Verfahrens einen Strafbescheid erlassen, der vor Bundesstrafgericht angefochten werden könne.“
B. Mit Eingaben vom 18. bzw. 19. März 2009 gelangten A., B., C. und D. an das Generalsekretariat des EFD und stellten ein Ausstandsbegehren ge- gen die Angehörigen des Rechtsdienstes des EFD wegen des Anscheins der Befangenheit. Mit Entscheiden vom 1. April 2009 wies das Generalsek- retariat des EFD die Ausstandsbegehren ab (BV.2009.25, BV.2009.26, BV.2009.27 und BV.2009.28, jeweils act. 1.1).
C. Mit jeweils separater – inhaltlich jedoch kaum voneinander abweichender – Beschwerdeschrift vom 6. April 2009 gelangten A., B., C. und D. an die I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts und beantragten sinnge- mäss, es sei in Aufhebung des angefochtenen Entscheides festzustellen, dass gegen die Leiterin des Rechtsdienstes des EFD der Anschein der Be- fangenheit bestehe, und es sei anzuordnen, dass (die Mitarbeitenden des Rechtsdienstes des EFD in Ausstand treten und) die verwaltungsstrafrecht- liche Untersuchung gegen die jeweiligen Beschwerdeführer von einer an- deren Verwaltungsabteilung durchzuführen sei, eventualiter sei die Sache zu neuem Entscheid ohne Beteiligung des Rechtsdienstes des EFD zu- rückzuweisen (BV.2009.25, BV.2009.26, BV.2009.27 und BV.2009.28, je- weils act. 1).
In seinen Beschwerdeantworten vom 29. April 2009 beantragte das Gene- ralsekretariat des EFD die jeweilige Abweisung der Beschwerden, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des jeweiligen Beschwerde- führers (BV.2009.25, BV.2009.26 und BV.2009.28, jeweils act. 6 und
BV.2009.27, act. 7). In ihrer jeweiligen Beschwerdereplik vom 8. Mai 2009 bzw. vom 11. Mai 2009 hielten A., B., C. und D. an ihren Beschwerdean- trägen fest (BV.2009.25, BV.2009.26 und BV.2009.28, jeweils act. 8 und BV.2009.27, act. 9). Die entsprechenden Eingaben wurden dem EFD um- gehend zur Kenntnis gebracht (BV.2009.25, BV.2009.26 und BV.2009.28, jeweils act. 9 und BV.2009.27, act. 10).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten wird, so- weit erforderlich, in den folgenden rechtlichen Erwägungen Bezug genom- men.
Die I. Beschwerdekammer zieht in Erwägung:
1.1 Für die Widerhandlungen gegen die Strafbestimmungen des BEHG ist das Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0) anwendbar, soweit das Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1) oder die Finanzmarktgesetze (im Sinne von Art. 1 FINMAG) nichts anderes bestimmen. Verfolgende und urteilende Behörde ist das Eidgenössische Finanzdepartement (Art. 50 Abs. 1 FINMAG).
1.2 Ist im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens des Bundes der Ausstand von Beamten, die eine Untersuchung zu führen, einen Entscheid zu treffen oder diesen vorzubereiten haben, oder von Sachverständigen, Übersetzern und Dolmetschern streitig, so entscheidet darüber der Vorgesetzte des betreffenden Beamten oder desjenigen, der den Sachverständigen, den Übersetzer oder den Dolmetscher beigezogen hat (Art. 29 Abs. 1 und 2 VStrR). Gegen einen solchen Entscheid kann bei der I. Beschwerde- kammer des Bundesstrafgerichts Beschwerde geführt werden (Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 27 Abs. 3 VStrR i.V.m. Art. 28 Abs. 1 lit. d SGG sowie Art. 9 Abs. 2 des Reglements vom 20. Juni 2006 für das Bundesstrafge- richt; SR 173.710). Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch den Entscheid im Sinne von Art. 29 Abs. 2 VStrR berührt ist und ein schutzwürdiges Inte- resse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 28 Abs. 1 VStrR). Die Beschwerde gegen einen solchen Entscheid ist innert drei Tagen seit des- sen Eröffnung bei der zuständigen Behörde schriftlich mit Antrag und kur- zer Begründung einzureichen (Art. 28 Abs. 3 VStrR). Während mit der Be- schwerde gegen Zwangsmassnahmen auch die unrichtige oder unvollstän- dige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemes-
senheit gerügt werden kann (Art. 28 Abs. 2 VStrR), ist die Beschwerde ge- gen einen Entscheid nach Art. 29 Abs. 2 VStrR nur wegen Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermes- sens, möglich (Art. 29 Abs. 2 VStrR i.V.m. Art. 27 Abs. 3 VStrR).
1.3 Die vier Beschwerdeführer sind als Beschuldigte in den gegen sie geführ- ten Verwaltungsstrafverfahren durch den angefochtenen Entscheid sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht beschwert und damit zur Be- schwerdeführung legitimiert (vgl. hierzu PIQUEREZ, Traité de procédure pénale suisse, 2. Aufl., Genf/Zürich/Basel 2006, N. 383). Auf ihre im Übri- gen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden ist daher einzutre- ten.
1.4 Nachdem allen Ausstandsbegehren der Beschwerdeführer der gleiche Sachverhalt zu Grunde liegt, die Beschwerdegegnerin diesbezüglich prak- tisch identische Entscheide erliess und die Beschwerdeführer bei der I. Be- schwerdekammer beinahe identische, offensichtlich miteinander abgespro- chene Beschwerdeschriften einreichten, rechtfertigt es sich die vier Be- schwerdeverfahren BV.2009.25, BV.2009.26, BV.2009.27 und BV.2009.28 in einem einzigen Entscheid zu erledigen.
2.1 Gemäss Art. 29 Abs. 1 VStrR treten Beamte, die eine Untersuchung zu füh- ren, einen Entscheid zu treffen oder diesen vorzubereiten haben, sowie Sachverständige, Übersetzer und Dolmetscher in Ausstand, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), mit dem Beschuldigten durch Ehe oder eingetragene Partnerschaft verbunden sind oder mit ihm eine faktische Lebensgemeinschaft führen (lit. b), mit dem Beschuldigten in gerader Linie oder bis zum dritten Grade in der Seitenlinie verwandt oder verschwägert sind (lit. b bis ) oder aus anderen Gründen in der Sache befan- gen sein könnten (lit. c).
2.2 Der Zweck der Ausstandspflicht besteht darin, jeden Anschein der Befan- genheit oder Interessenkollision zu vermeiden. Befangenheit ist anzuneh- men, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Un- parteilichkeit zu erwecken. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten persönlichen Verhalten oder in gewissen funktionellen und or- ganisatorischen Gegebenheiten begründet sein. In beiden Fällen wird aber nicht verlangt, dass der Handelnde deswegen tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn Umstände gegeben sind, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der
Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann jedoch nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei ab- gestellt werden; das Misstrauen muss vielmehr in objektiver Weise als be- gründet erscheinen. Angesichts der Bedeutung der Unparteilichkeit lässt sich jedoch eine einschränkende Auslegung und Anwendung dieses Grundsatzes nicht vertreten, auch wenn der Ausstand die Ausnahme blei- ben muss (HAURI, Verwaltungsstrafrecht (VStrR), Bern 1998, S. 86 mit Hinweis auf BGE 120 IV 226 E. 4b S. 236 ff.; vgl. auch HAU- SER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl., Ba- sel 2005, S. 110 f. N. 1 f.; PIQUEREZ, a.a.O., N. 378 und 382; MÜL- LER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 937 f.; KIENER, Richterliche Unabhängigkeit: verfassungsrechtliche Anforderungen an Richter und Gerichte, Bern 2001, S. 58 ff.; BGE 127 I 196 E. 2b S. 198 f. und E. 2d S. 199 f.; Entscheide des Bundesstrafgerichts BA.2008.6 vom 28. November 2008, E. 2.2, RR.2007.77 vom 29. Oktober 2007, E. 3.1, BV.2005.26 vom 27. September 2005, E. 2.2).
Im Zusammenhang mit Ausstandsbegehren gegen Justizbeamte darf eine Befangenheit im Interesse einer beförderlichen Rechtspflege nicht leichthin angenommen werden. Es kann sich insbesondere in Fällen mit grosser Publizität in jedem Untersuchungsstadium die Situation ergeben, dass der Untersuchungsrichter bereits vor Abschluss des Verfahrens in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht zum Gegenstand der Untersuchung Stellung nimmt und dabei unter Umständen auch seine persönliche – aufgrund des jeweiligen Verfahrensstandes vorläufig gebildete – Meinung offen legt. Da- bei darf und muss, sofern nicht besondere, anders lautende Anzeichen vor- handen sind, vorausgesetzt werden, dass der Untersuchungsrichter in der Lage ist, seine Beurteilung des Prozessstoffes im Verlaufe des Verfahrens ständig neu zu überprüfen und bei Vorliegen neuer Tatsachen und Argu- mente auch zu revidieren. Eine solche, jeder untersuchungsrichterlichen Tätigkeit innewohnende – vorläufige – Verarbeitung und Wertung des im betreffenden Verfahrensstadium vorhandenen Prozessstoffes vermag grundsätzlich keine Vorverurteilung oder Befangenheit zu begründen (Pra 86 [1997] Nr. 113; zustimmend MAURER, Das bernische Strafverfahren, 2. Aufl., Bern 2003, S. 105 f.; vgl. auch die ausführliche Darstellung der einschlägigen Rechtsprechung in BGE 127 I 196 E. 2d S. 199 ff.). Zu be- achten ist allerdings, dass Äusserungen eines Richters oder einer Richterin in der Öffentlichkeit berechtigte Zweifel an ihrer Unbefangenheit aufkom- men lassen können, wenn sie einen unmittelbaren Bezug zum konkreten Verfahren aufweisen, etwa bei Äusserungen über den Verfahrensausgang (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 940 f. mit Hinweis auf das Urteil des Bundes- gerichts 1P.687/2005 vom 9. Januar 2006 E. 7.1 in fine).
2.3 Art. 61 Abs. 1 VStrR sieht vor, dass der untersuchende Beamte ein Schlussprotokoll aufnimmt, wenn er die Untersuchung als vollständig er- achtet und nach seiner Ansicht eine Widerhandlung vorliegt. Dieses Schlussprotokoll enthält die Personalien des Beschuldigten und umschreibt den Tatbestand der Widerhandlung. Der untersuchende Beamte eröffnet das Schlussprotokoll dem Beschuldigten und gibt ihm Gelegenheit, sich sogleich dazu auszusprechen, die Akten einzusehen und eine Ergänzung der Untersuchung zu beantragen (Art. 61 Abs. 2 VStrR). In der Folge er- lässt die Verwaltung einen Strafbescheid oder stellt das Verfahren ein, wo- bei die Überweisung zur gerichtlichen Beurteilung vorbehalten bleibt (Art. 62 Abs. 1 VStrR). Wird gegen einen allfälligen Strafbescheid innerhalb der gesetzlichen Frist nicht Einsprache erhoben, so steht dieser einem rechtskräftigen Urteil gleich (Art. 67 Abs. 2 VStrR). Im Bereich des Verwal- tungsstrafrechts ist somit die beteiligte Verwaltung sowohl für die Untersu- chung als – grundsätzlich – auch für die Beurteilung zuständig (vgl. hierzu auch Art. 20 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 VStrR). Ihr kommt somit von Geset- zes wegen zumindest teilweise auch richterliche Funktion zu.
2.4 Die in der eingangs erwähnten Depeschenmeldung wiedergegebene Aus- sage der Leiterin des Rechtsdienstes der Beschwerdegegnerin erscheint – für sich betrachtet – tatsächlich als vorweggenommene Äusserung zum Ausgang des konkreten Verfahrens und vermag als solche den Anschein der Befangenheit zu erwecken. Der Beschwerdegegnerin ist dabei sicher- lich zuzugestehen, dass die betroffene Person angesichts des Verfahrens- standes bzw. bei der nunmehr erfolgten Erstellung eines Schlussprotokolls im Sinne von Art. 61 VStrR vom Vorliegen einer Widerhandlung ausgeht. Weiter darf gemäss der oben angeführten Rechtsprechung ebenso davon ausgegangen werden, dass die Beurteilung des Prozessstoffs aufgrund neuer Argumente und Tatsachen einer Revision durch die untersuchende Person zugänglich ist. Der Inhalt der Aussage als solche nimmt aber den Abschluss des Verfahrens (Schuldspruch bzw. Bestrafung der Angeschul- digten) eindeutig vorweg. Der Auffassung der Beschwerdegegnerin im an- gefochtenen Entscheid, wonach es sich bloss um allgemeine Erklärungen zum Verfahrensstand ohne Ausführungen bezüglich der Unschuld oder Schuld der einzelnen Angeschuldigten bzw. um eine Bemerkung bezüglich des Verfahrensablaufs handle, welche nicht alle Möglichkeiten aufzeige, kann nicht gefolgt werden. Es ist vorliegend weiter zu beachten, dass die Aussage offenbar nicht direkt von der Leiterin des Rechtsdienstes der Be- schwerdegegnerin der Öffentlichkeit kund getan worden ist, sondern sich als Zitat in einer von einem Journalisten verfassten Depeschenmeldung wieder findet. Es handelt sich somit also nicht um eine direkte Äusserung der betroffenen Person und es besteht somit eine gewisse Möglichkeit,
dass der Inhalt der ursprünglichen Aussage nicht vollständig oder sogar teilweise unzutreffend wiedergegeben wurde. Nachdem jedoch ein ent- sprechender Einwand von der Beschwerdegegnerin erst im Rahmen ihrer Beschwerdeantwort erhoben wurde und zuvor im angefochtenen Entscheid noch der Inhalt der Mitteilung, wie er publiziert worden ist, verteidigt worden ist, liegen ernst zu nehmende objektive Umstände vor, die den Anschein einer vorgefassten Meinung erwecken können. Auch wenn der Inhalt der Äusserung möglicherweise nicht vollständig korrekt wiedergegeben sein oder es sich bei der Äusserung selber eher um eine unglückliche Formulie- rung denn um eine Vorverurteilung handeln mag, so genügt dies, um im vorliegenden Fall den Anschein einer Befangenheit der Leiterin des Rechtsdienstes der Beschwerdegegnerin zu erwecken. Daran nichts zu ändern vermag auch der Hinweis der Beschwerdegegnerin im angefochte- nen Entscheid, wonach bei Äusserungen von Behördenmitgliedern zu be- achten ist, dass diese mit einer Vielzahl von Geschäften betraut sind, bei welchen ein öffentliches Interesse an Information besteht. Für den vorlie- genden Fall, in welchen den Verwaltungsbehörden strafrechtliche Verfol- gungs- und Beurteilungskompetenzen zukommen, haben sie sich bei Äus- serungen über konkrete Verfahren gegenüber der Öffentlichkeit ebenfalls an den oben erwähnten Grundsätzen der Rechtsprechung zu orientieren (vgl. Entscheid des Bundesstrafgerichts BV.2005.26 vom 27. September 2005, E. 2.2 in fine). Die Beschwerden erweisen sich somit, was den An- schein der Befangenheit der Leiterin des Rechtsdienstes der Beschwerde- gegnerin anbetrifft, als begründet.
2.5 Anders liegt der Fall hinsichtlich der übrigen Mitarbeiter des Rechtsdienstes der Beschwerdegegnerin. Diesbezüglich begründen die Beschwerdeführer die mögliche Befangenheit lediglich mit der Tatsache, dass sie gegenüber ihrer Leiterin weisungsgebunden sind. Es versteht sich von selbst, dass es nach dem oben Gesagten der Leiterin des Rechtsdienstes untersagt ist, im vorliegenden Strafverfahren weiterhin mitzuwirken geschweige denn den anderen Mitarbeitern des Rechtsdienstes im konkreten Verfahren Weisun- gen zu erteilen. Andere Gründe, welche einen Anschein der Befangenheit bei den übrigen Mitarbeitern des Rechtsdienstes der Beschwerdegegnerin zu begründen vermöchten, bringen die Beschwerdeführer nicht vor.
2.6 Nach dem Gesagten sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen und die Leiterin des Rechtsdienstes der Beschwerdegegnerin hat im Strafverfahren gegen die Beschwerdeführer in den Ausstand zu treten. Soweit weiterge- hend, sind die Beschwerden abzuweisen.
3.1 Auf Grund ihres teilweisen Unterliegens ist den Beschwerdeführern ein re- duzierter Anteil an den Gerichtskosten zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 25 Abs. 4 VStrR i.V.m. Art. 66 Abs. 1 BGG). Der den Beschwerdeführern ins- gesamt aufzuerlegende Anteil an den Gerichtskosten wird bestimmt auf Fr. 600.--. Den einzelnen Beschwerdeführern werden somit jeweils Fr. 150.-- zur Bezahlung auferlegt (Art. 3 des Reglements vom 11. Februar 2004 über die Gerichtsgebühren vor dem Bundesstrafgericht; SR 173.711.32) und mit den jeweils geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe von Fr. 1'500.-- verrechnet. Die Bundesstrafgerichtskasse hat den Beschwerdeführern je Fr. 1'350.-- zurückzuerstatten.
3.2 Die Beschwerdegegnerin hat weiter den Beschwerdeführern ausgangsge- mäss eine reduzierte Parteientschädigung zu entrichten (Art. 25 Abs. 4 VStrR i.V.m. Art. 68 Abs. 1 BGG). Diese wird festgesetzt auf je Fr. 750.-- (inkl. Auslagen und MwSt.; Art. 3 des Reglements vom 26. September 2006 über die Entschädigungen in Verfahren vor dem Bundesstrafgericht; SR 173.711.31).
Demnach erkennt die I. Beschwerdekammer:
Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
Den Beschwerdeführern wird je eine Gerichtsgebühr von Fr. 150.-- auferlegt und mit den geleisteten Kostenvorschüssen verrechnet. Die Bundesstrafge- richtskasse hat den Beschwerdeführern je Fr. 1'350.-- zurückzuerstatten.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführern je eine Parteientschä- digung von Fr. 750.-- (inkl. Auslagen und MwSt.) auszurichten.
Bellinzona, 20. Mai 2009
Im Namen der I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
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Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Entscheid ist kein ordentliches Rechtsmittel gegeben.