Unterlassen des Inverkehrsbringens, Abgebens und Anbietens des Tiefkühlers Primavista DD1-21NA++.
Entscheiddatum: 14.04.2020Publikationsdatum: 29.04.2020
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung I A-1285/2019
Urteil vom 14. April 2020 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richterin Christine Ackermann, Gerichtsschreiberin Laura Bucher. Parteien A._______ AG, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Energie BFE, Sektion Energierecht und Allgemeines Recht, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Unterlassen des Inverkehrsbringens, Abgebens und Anbietens des Tiefkühlers Primavista DD1-21NA++.
A. Am 27. Juni 2017 kaufte die Eurofins Electrosuisse Product Testing (nachfolgend: Eurofins) im Auftrag des Bundesamtes für Energie BFE das von der A._______ AG im (...) angebotene Tiefkühl-Gerät Primavista DD1-21NA++ zu einem Preis von Fr. 299.-. Auf der Energieetikette des Geräts war die Energieeffizienzklasse A++ sowie ein jährlicher Energieverbrauch von 164 kWh deklariert.
B. Am 23. August 2017 forderte das Eidgenössische Starkstrominspektorat ESTI die A._______ AG auf, vollständige EuP-Prüfberichte (Unterlagen und Prüfbericht zu den Angaben der Energieetikette) vorzulegen, welche am 18. September 2017 zugestellt wurden (insbesondere Prüfbericht der Dekra Testing and Certification, Shanghai PRC [nachfolgend: Dekra] vom 6. März 2014). Eine Identitätserklärung, worin der Hersteller bestätigt, dass das geprüfte und das im Sortiment der A._______ AG geführte Gerät identisch seien, wurde nachgereicht.
C. Am 21. Dezember 2017 wurde das Tiefkühl-Gerät von der SLG Prüf- und Zertifizierungs GmbH (nachfolgend: SLG) einer energietechnischen Überprüfung unterzogen. Die Prüfung ergab für das Gerät einen Energieeffizienzindex von 37.16, die Energieeffizienzklasse A+ und einen jährlichen Energieverbrauch von 187 kWh.
D. Am 8. Februar 2018 teilte die Eurofins der A._______ AG das Ergebnis der Prüfung bei der SLG mit und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Am 5. März 2018 nahm die A._______ AG unter Beilage von zwei Erklärungen des Herstellers bzw. der Dekra zu den Ergebnissen Stellung.
E. Das Bundesamt für Energie BFE wies mit Verfügung vom 13. Februar 2019 die A._______ AG an, das Inverkehrbringen, Abgeben und Anbieten des Tiefkühlers Primavista DD1-21NA++ zu unterlassen und ihm die Kosten der energietechnischen Überprüfung des Tiefkühlers in der Höhe von Fr. 6'680.- zu erstatten. Die A._______ AG habe ein Gerät angeboten, das nicht den Anforderungen der Energieeffizienzverordnung entspreche und habe deshalb die Kosten zu tragen.
F. Gegen diese Verfügung erhebt die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 14. März 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung der Verfügung des BFE (nachfolgend: Vorinstanz) und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und unter Wahrung der aufschiebenden Wirkung an die Vorinstanz zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Die vor-instanzliche Verfügung sei bezüglich zeitlicher Geltung nicht eindeutig. Sollte das Bundesverwaltungsgericht einen Entzug der aufschiebenden Wirkung annehmen, werde der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gestellt. Für den betreffenden Tiefkühler liege ein Prüfbericht eines zertifizierten Prüfinstitutes vor, der belege, dass die gesetzlichen Anforderungen erfüllt seien. In der Verfügung sei nicht begründet, weshalb der Prüfbericht der SLG einen höheren Beweiswert haben solle als der Prüfbericht der Dekra und welche Punkte des Dekra-Prüfberichts nicht korrekt seien. Das Prüfverfahren der Dekra entspreche den geltenden Normen und könne nicht mit einem abweichenden Prüfbericht widerlegt werden. Die Vorinstanz habe es unterlassen, die Diskrepanz der Prüfergebnisse genauer zu untersuchen. Zudem hätten gemäss den anwendbaren Vorschriften drei weitere Geräte überprüft werden müssen, bevor die Vorinstanz annehmen durfte, dass der getestete Tiefkühler nicht den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Der Sachverhalt sei ungenügend festgestellt.
G. In ihrer Vernehmlassung vom 28. Mai 2019 beantragt die Vorinstanz sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Sie bringt vor, die Überprüfung durch die SLG sei vorschriftsgemäss erfolgt, weshalb es keine Gründe gebe, nicht auf die Messergebnisse der SLG abzustellen. Demgegenüber würden sich aus dem Dekra-Prüfbericht Hinweise entnehmen lassen, die darauf hindeuten würden, dass die vorgeschriebenen Mess- bzw. Prüfverfahren nicht oder nicht vollständig eingehalten worden seien. Deshalb stütze man sich auf die Ergebnisse der SLG und das erkläre die Diskrepanz der Messergebnisse zwischen SLG und Dekra. Die Zulassung des Geräts sei möglicherweise mit einem Prüfmuster («Golden Sample») gemacht worden, die Massenproduktion erreiche deren Werte dann nicht. Die von der Beschwerdeführerin verlangte Messung an drei weiteren Geräten sei nicht Bestandteil der gesetzlichen Verweise. Sollten Unklarheiten betreffend die Messresultate oder das Messverfahren bestehen, beantragt die Vorinstanz eventualiter die Unterbreitung der Fragen an eine unabhängige Prüfstelle.
H. Am 20. Juni 2019 nimmt die Beschwerdeführerin zu den Vorbringen der Vorinstanz Stellung. Die Diskrepanz zwischen den Messergebnissen sei auf Gründe zurückzuführen, die keine Verletzung von Messvorschriften darstellen würden. Die Vorwürfe bezüglich Golden Sample seien reine Spekulation und würden zurückgewiesen.
I. Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindenden Unterlagen wird - sofern entscheidrelevant - in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss 66 Abs. 2 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730.0) und Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das Bundesamt für Energie BFE gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist formelle Adressatin der angefochtenen Verfügung und durch den angefochtenen Entscheid auch materiell beschwert. Sie ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
Im verfahrensmässiger Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin für den Fall, dass das Bundesverwaltungsgericht einen Entzug der aufschiebenden Wirkung annehme, deren Wiederherstellung. Die vorinstanzliche Verfügung sei bezüglich zeitlicher Geltung nicht eindeutig.
Art. 66 Abs. 2 EnV verweist für die Anfechtung von Verfügungen der Vor-instanz auf die Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG und mangels anderer Anordnungen durch die Vor-instanz in der angefochtenen Verfügung hat die vorliegende Beschwerde demnach aufschiebende Wirkung, womit sich der entsprechende Antrag der Beschwerdeführerin erübrigt.
Entsprechend ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde grundsätzlich auf dasjenige Recht, das bei Erlass der angefochtenen Verfügung am 13. Februar 2019 in Kraft war, abzustellen.
5.1 Gemäss Art. 44 des seit dem 1. Januar 2018 in Kraft stehenden Energiegesetzes erlässt der Bundesrat zur Reduktion des Energieverbrauchs für serienmässig hergestellte Anlagen, Fahrzeuge, Geräte und für deren serienmässig hergestellte Bestandteile Vorschriften über einheitliche und vergleichbare Angaben des spezifischen Energieverbrauchs, der Energieeffizienz sowie der energieverbrauchsrelevanten Eigenschaften (Art. 44 Abs. 1 Bst. a EnG), über das energietechnische Prüfverfahren (Bst. b) und über die Anforderungen an das Inverkehrbringen, bei Elektrogeräten einschliesslich des Standby-Verbrauchs (Bst. c). Der Bundesrat und das Bundesamt für Energie BFE orientieren sich dabei an der Wirtschaftlichkeit und an den besten verfügbaren Technologien und berücksichtigen internationale Normen und Empfehlungen anerkannter Fachorganisationen. Die Anforderungen an das Inverkehrbringen und die Ziele marktwirtschaftlicher Instrumente sind dem Stand der Technik und den internationalen Entwicklungen anzupassen (Art. 44 Abs. 2 EnG).
Gemäss Art. 1 der gestützt darauf erlassenen Verordnung über die Anforderungen an die Energieeffizienz serienmässig hergestellter Anlagen, Fahrzeugen und Geräte vom 1. November 2017 (Energieeffizienzverordnung, EnEV; SR 730.02) soll mit der EnEV der Energieverbrauch serienmässig hergestellter Anlagen, Fahrzeuge und Geräte reduziert und deren Energieeffizienz gesteigert werden. Die in den Anhängen zur EnEV aufgeführten Geräte dürfen nur in Verkehr gebracht und abgegeben werden, wenn sie die Mindestanforderungen an den spezifischen Energieverbrauch, an die Energieeffizienz und an die energieverbrauchsrelevanten Eigenschaften erfüllen (Art. 3 Bst. a EnEV), das energietechnische Prüfverfahren (Konformitätsbewertungsverfahren) durchlaufen haben (Bst. b) und mit den Angaben zum spezifischen Energieverbrauch, zur Energieeffizienz und zu den energieverbrauchsrelevanten Eigenschaften gekennzeichnet sind (Bst. c). Die Mindestanforderungen an den spezifischen Energieverbrauch, an die Energieeffizienz und an die energieverbrauchsrelevanten Eigenschaften von Anlagen und Geräten sind ebenfalls in den Anhängen festgelegt (Art. 4 EnEV).
5.2 Das Konformitätsbewertungsverfahren nach Art. 5 EnEV dient der einheitlichen Ermittlung des spezifischen Energieverbrauchs, der Energieeffizienz sowie der energieverbrauchsrelevanten Eigenschaften von Anlagen und Geräten. Es ist nach einem der in Art. 8 Ziff. 2 der Richtlinie 2009/125/EG vorgesehenen Verfahren durchzuführen (Art. 5 Abs. 2 EnEV). Beim Konformitätsbewertungsverfahren nach Art 5 EnEV hat der Hersteller gemäss Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/125/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Okt. 2009 zur Schaffung eines Rahmens für die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung energieverbrauchsrelevanter Produkte (ABl. L 285 vom 31.10.2009, S. 10; geändert durch Richtlinie 2012/27/EU, ABl. L 315 vom 14.11.2012, S. 1) die Wahl zwischen zwei Verfahren. Das von der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall gewählte Verfahren mit dem Prüfbericht der Dekra entspricht dem in Anhang V der Richtlinie 209/125/EG beschriebenen Managementsystem.
5.3 Wer die in den Anhängen aufgeführten Anlagen und Geräte in Verkehr bringt oder abgibt, muss sie mit einer Energieetikette kennzeichnen (Art. 6 Abs. 1 EnEV). Diese muss in einheitlicher und vergleichbarer Form Auskunft geben über den Verbrauch an Energie und an anderen Ressourcen sowie über den Nutzen bei den massgebenden Betriebsarten (Art. 6 Abs. 2 EnEV). Wer Anlagen und Geräte in Verkehr bringt oder abgibt, muss zudem dafür sorgen, dass die Energieetikette an den Ausstellungsexemplaren und in den Unterlagen erscheint und in den Verkaufsunterlagen und im Werbematerial gut lesbar abgebildet ist (Art. 6 Abs. 3 Bst. a und b EnEV).
Wer Anlagen und Geräte in Verkehr bringt oder abgibt, muss weiter mit einer Konformitätserklärung und mittels technischer Unterlagen bestätigen können, dass diese den in den Anhängen festgelegten Anforderungen entsprechen (Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 EnEV). Konformitätserklärung und technische Unterlagen müssen in einer schweizerischen Amtssprache oder in Englisch abgefasst sein und diverse Angaben gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. a bis e oder Art. 8 Abs. 2 Bst. a bis g EnEV enthalten. Prüf- und Konformitätsbewertungsstellen, die Berichte und Bescheinigungen ausstellen, müssen nach der Akkreditierungs- und Bezeichnungsverordnung vom 17. Juni 1996 akkreditiert sein, von der Schweiz im Rahmen von internationalen Übereinkommen anerkannt sein oder durch das Bundesrecht anderweitig ermächtigt sein (Art. 9 EnEV).
5.4 Das BFE kontrolliert, ob die in Verkehr gebrachten und abgegebenen serienmässig hergestellten Geräte die Anforderungen der EnEV erfüllen. Dazu führt es Stichproben durch und verfolgt begründete Hinweise. Ergibt die Kontrolle, dass Vorschriften verletzt sind, so verfügt das BFE die geeigneten Massnahmen (Art. 14 EnEV). Zudem ist das BFE unter anderem befugt, die erforderlichen Unterlagen und Informationen zu verlangen und Prüfungen zu veranlassen oder anzuordnen sowie eine zusätzliche Konformitätsüberprüfung anzuordnen (Art. 15 Abs. 1 bis 3 EnEV). Ergibt die Überprüfung, dass die Geräte den Anforderungen der EnEV nicht entsprechen, so trägt die Person, die diese in Verkehr gebracht oder abgegeben hat, die Kosten der Überprüfung (Art. 15 Abs. 4 EnEV). Zudem kann das BFE das Inverkehrbringen und das Abgeben verbieten, die Behebung der Verletzung, den Rückruf, die Beschlagnahme und die Einziehung verfügen sowie die von ihm getroffenen Massnahmen veröffentlichen (Art. 15 Abs. 5 EnEV).
5.5 Die Anforderungen für netzbetriebene Kühl- und Gefriergeräte sowie deren Kombinationen mit einem Nutzinhalt zwischen 10 und 1500 Liter sind im Anhang 1.1 der EnEV aufgeführt (Ziff. 1 Anhang 1.1 EnEV). Diese dürfen nur in Verkehr gebracht und abgegeben werden, wenn ihr Energieeffizienzindex (EEI) gemäss Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 unter 33 liegt. Bei Absorptionsgeräten und Kühlgeräten, die keine Kompressorgeräte sind und deren Nutzinhalt kleiner als 60 Liter ist, muss der EEI unter 110 liegen (Ziff. 2.1 und 2.2 Anhang 1.1 EnEV).
Im Rahmen der Konformitätsbewertung werden die Eigenschaften der Kühl- und Gefriergeräte nach Ziffer 1 gemäss den Anhängen III und IV der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 gemessen und berechnet; die technischen Unterlagen müssen die Ergebnisse der Messungen und Berechnungen enthalten. Die Kontrollstelle testet das Gerät anhand der genannten Vorgaben und Methoden. Die Messwerte müssen die Anforderungen nach Anhang V Ziffer 2 der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 erfüllen (Ziff. 3.1 und 3.2 Anhang 1.1 EnEV).
Die Angabe der energieverbrauchsrelevanten Eigenschaften und die Kennzeichnung sind entweder mit EU-Hoheitszeichen oder nach den Anhängen II-VI, VIII und IX der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 1060/2010 vorzunehmen (Ziff. 4.1 Anhang 1.1 EnEV).
6.1 Zunächst macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz habe gegen die Vorschriften der EnEV und der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 verstossen. Demgemäss seien bei einer Überprüfung der Einhaltung der Anforderungen bei einem Gerät Messungen an drei weiteren Geräten durchzuführen. Das habe die Vorinstanz unterlassen. Es hätten drei weitere Geräte überprüft werden müssen, bevor die Vorinstanz habe annehmen dürfen, dass das getestete Gerät den gesetzlichen Anforderungen nicht entspreche. Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 sei nicht klar nach Ziffern aufgeteilt, auch mittels systematischer Auslegung könne nicht verifiziert werden, auf welchen Teil genau verwiesen werde. Werde aber der Inhalt ausgelegt, mache es keinen Sinn, nur Teile des Anhangs als anwendbar zu betrachten.
6.2 Dem hält die Vorinstanz entgegen, es werde nicht auf den gesamten Anhang V der EU-Verordnung verwiesen, sondern nur auf eine bestimmte darin enthaltene Ziffer. Die Messung an drei weiteren Geräten sei nicht Bestandteil des Verweises von Anhang 1.1 Ziff. 3.2 zur EnEV.
6.3 Das neue Energiegesetz und die Energieeffizienzverordnung sind am 1. Januar 2018 in Kraft getreten. Die angefochtene Verfügung wurde nach Inkrafttreten des neuen EnG und der EnEV erlassen. Das vorliegend interessierende Gerät wurde jedoch vorher, nämlich am 27. Juni 2017 gekauft und am 21. Dezember 2017 getestet. Folglich stellt sich vorliegend die Frage nach dem für das Prüfverfahren anwendbaren Recht.
Wie vorne erwähnt (E. 4) sind für das Bundesverwaltungsgericht jene Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben. Nachher eingetretene Rechtsänderungen haben grundsätzlich unberücksichtigt zu bleiben (Verbot der echten Rückwirkung; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.202 m.w.H.). Eine Rückwirkung soll jedoch dann möglich sein, wenn die Gesetzesänderung zur Verbesserung des Rechtszustandes der betroffenen Person führt (lex mitior). Bei offenen, im Zeitpunkt der Rechtsänderung noch andauernden Sachverhalten ist in aller Regel das neue Recht anwendbar (Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.203 m.w.H; vgl. auch oben E. 3).
Nachfolgend ist die für die vorliegend interessierende Frage bezüglich Prüfverfahren zunächst die Rechtslage nach altem und nach neuem Recht darzustellen (E. 5.4 und 5.5). Gestützt auf die sich daraus ergebenden Erkenntnisse ist zu prüfen, ob für die Frage der anwendbaren Bestimmungen für das Prüfverfahren vom aufgezeigten intertemporale Grundsatz, wonach das im Zeitpunkt des Verfügungserlasses anwendbare Recht anzuwenden ist, abzuweichen ist.
6.4
6.4.1 Für die Konformitätsbewertung verweist Anhang 1.1 Ziff. 3.1 der auf den 1. Januar 2018 in Kraft getretenen EnEV auf die Vorgaben und Methoden nach den Anhängen III und IV der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 der Kommission vom 22. Juli 2009 zur Durchführung der Richtlinie 2005/32/EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung von Haushaltskühlgeräten (ABl. L 191 vom 23.7.2009, S. 53; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 2016/2282, ABl. L 346 vom 20.12.2016, S. 51). In Anhang III sind die Prüfbedingungen und technischen Parameter für die Messungen und in Anhang IV ist das Verfahren zur Berechnung des Energieeffizienzindexes festgelegt.
6.4.2 Gemäss Ziff. 3.2 Anhang 1.1 EnEV testet die Kontrollstelle bei der Konformitätsüberprüfung ein Gerät anhand der Vorgaben und Methoden nach Ziffer 3.1; hierbei müssen die Messwerte die Anforderungen nach Anhang V Ziff. 2 der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 erfüllen.
Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 wurde durch Art. 7 Verordnung (EU) Nr. 2016/2282 (ABl. L 346 vom 20.12.2016, S. 51) geändert und regelt die Prüfung der Produktkonformität durch die Marktaufsichtsbehörden. Gemäss Ziff. 1 prüfen die Behörden der Mitgliedstaaten ein einziges Exemplar des Modells. Dieses gilt gemäss Ziff. 2 als konform mit den geltenden Anforderungen, wenn die Werte in den technischen Unterlagen (Bst. a) und die angegebenen Werte (Bst. b) die festgelegten Anforderungen erfüllen und die Prüfung des Exemplars des Modells durch die Behörden die ermittelten Werte den Prüftoleranzen entsprechen (Bst. c). Werden die Ergebnisse der Bst. a oder b nicht erreicht, gilt das Modell als nicht konform (Ziff. 3 Anhang V). Wird das Ergebnis von Bst. c nicht erreicht, wählen die Behörden drei weitere Exemplare des gleichen Modells für die Prüfung aus (Ziff. 4 Anhang V). Das Modell gilt als konform, wenn für diese drei Exemplare das arithmetische Mittel der ermittelten Werte innerhalb der angegebenen Prüftoleranzen liegt (Ziff. 5 Anhang V).
6.4.3 Weil Ziff. 3.2 Anhang 1.1 EnEV für die Anforderungen an die Messwerte nur auf Ziff. 2 des Anhangs V der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 verweist, besteht für die Behörden gestützt auf die EnEV keine Pflicht, bei der Konformitätsüberprüfung drei weitere Exemplare des kontrollierten Geräts zu prüfen. Die entsprechende Pflicht ergibt sich nämlich aus Ziff. 4 Anhang V, auf welche die EnEV gerade nicht verweist.
6.5
6.5.1 Bis am 1. Januar 2018 waren die Bestimmungen zur sparsamen und rationellen Energienutzung in Art. 8 des Energiegesetzes vom 26. Juni 1998 (aEnG, AS 1999 197) geregelt. Demgemäss erlässt der Bundesrat Vorschriften über einheitliche und vergleichbare Angaben des spezifischen Energieverbrauchs, das energietechnische Prüfverfahren und die Anforderungen an das Inverkehrbringen von serienmässig hergestellten Geräten (Art. 8 Abs. 1 aEnG). Die gestützt darauf erlassene Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 (aEnV, AS 1999 207) verweist für die Anforderungen an die Energieeffizienz sowie an das Inverkehrbringen und die Angabe des Energieverbrauchs auf die Anhänge (Art. 10 und 11 aEnV). Gemäss Anhang 2.2 aEnV dürfen netzbetriebene elektrische Kühl-, Tiefkühl- und Gefriergeräte in Verkehr gebracht werden, wenn ihr EEI gemäss den Anhängen I, VI, VIII und IX der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 1060/2010 unter 33 liegt (Ziff. 2.1 Anhang 2.2. aEnV). Der Energieverbrauch und weitere Eigenschaften werden nach der europäischen Norm EN 153 gemessen (Ziff. 3 Anhang 2.2 aEnV).
Prüf- und Konformitätsbewertungsstellen, die Berichte oder Bescheinigungen ausstellen, müssen nach der Akkreditierungs- und Bezeichnungsverordnung akkreditiert sein, von der Schweiz im Rahmen von internationalen Übereinkommen anerkannt sein oder durch das Bundesrecht anderweitig ermächtigt sein (Art. 21a aEnG). Gemäss Art. 22 Abs. 1 aEnV kontrolliert das BFE die Einhaltung der Vorschriften und führt zu diesem Zweck Stichproben durch und verfolgt begründete Hinweise auf Unregelmässigkeiten. Das BFE ist befugt, die für den Nachweis erforderlichen Unterlagen zu verlangen, Muster zu erheben und Prüfungen zu veranlassen (Art. 22 Abs. 2 aEnV). Ergibt die Kontrolle oder die Überprüfung, dass die Vorschriften der EnV verletzt sind, verfügt das BFE die geeigneten Massnahmen (Art. 22 Abs. 4 aEnV).
6.5.2 In Art. 6 der delegierten Verordnung (EU) Nr. 1060/2010 der Kommission vom 28. September 2010 zur Ergänzung der Richtlinie 2010/30/EU des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Kennzeichnung von Haushaltskühlgeräten in Bezug auf den Energieverbrauch (ABl. L 314 vom 30.11.2010, S. 17; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 518/2014, ABl. L 147 vom 17.5.2014, S. 1) ist das Nachprüfungsverfahren zur Marktaufsicht geregelt. Demgemäss ermitteln die Mitgliedstaaten die Einhaltung der gemachten Angaben zur Energieeffizienz nach dem Verfahren gemäss Anhang VII der Verordnung. Gemäss Anhang VII der Verordnung (EU) Nr. 1060/2010 unterziehen die Behörden ein einzelnes Haushaltsgerät einer Prüfung. Entsprechen die Messungen nicht den Normen, sind Messungen an drei weiteren Geräten vorzunehmen, wobei das arithmetische Mittel der Messwerte dieser drei weiteren Geräte den Anforderungen gemäss Tabelle 1 in Anhang VII entsprechen muss.
6.5.3 Weil die aEnV zwar für die Berechnung des EEI auf die Verordnung (EU) Nr. 1060/2010 und ihre Anhänge verweist, nicht jedoch auf den Anhang VII, besteht für die Behörden gestützt auf die aEnV keine Pflicht, bei einer Geräte-Überprüfung drei Messungen vorzunehmen. Dass sich eine solche Pflicht aus dem Verweis auf die europäischen Norm EN 153 ergeben würde, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht.
6.6 Aus dem Gesagten folgt, dass sowohl nach dem neuen als auch nach dem alten Recht keine Pflicht bestand, drei Messungen vorzunehmen. Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Rechtsverletzung beim Prüfverfahren macht die Anwendung des neuen oder des alten Rechts folglich keinen Unterschied. Insgesamt bestehen somit keine Gründe, von den allgemeinen intertemporalen Regeln abzuweichen. Dem allgemeinen Grundsatz folgend, wonach die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsakts grundsätzlich nach der materiellen Rechtslage zur Zeit seines Erlasses und damit beim Erlass der angefochtenen Verfügung zu beurteilen ist, ist im vorliegenden Fall das am 13. Februar 2019 in Kraft stehende und damit das neue Recht anzuwenden.
6.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass für das Prüfverfahren gemäss EnEV keine Pflicht zur Durchführung von drei Messungen vorgesehen ist, weshalb die Vorinstanz im vorliegenden Fall entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin zu Recht nur ein Exemplar des Geräts überprüft hat. Damit hat die Vorinstanz mit ihrem Vorgehen keine Vorschriften verletzt und auf das Prüfresultat kann grundsätzlich abgestellt werden.
7.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unzureichend abgeklärt. Die Vorinstanz habe es unterlassen, die Gründe der Diskrepanz der Prüfungsergebnisse genauer abzuklären. Zwei Tests der SLG seien bei Umgebungstemperaturen von 25.2 und 25.4 Grad durchgeführt worden, was Abweichungen zur Folge haben könne. Beim Test der SLG seien zudem mehr Temperatursensoren verwendet worden als bei der Dekra. Zudem sei keine Versiegelung beim Leitungseingang zwischen dem Gehäuse und der Dichtung angebracht gewesen, was die Ergebnisse um mehrere Prozentpunkte erhöhen könne. Im Test der SLG sei das Gehäuse zu nahe an der Wand positioniert, die dadurch verursachte schlechte Belüftung führe zu einem höheren Energieverbrauch. Die Dekra habe die entsprechenden Normen eingehalten, das Prüfverfahren entspreche der Norm. Erfahrungswerte der SLG würden keine zwingenden Vorschriften zur Durchführung von Tests darstellen.
7.2 Dem hält die Vorinstanz entgegen, dem Dekra-Prüfbericht liessen sich Hinweise entnehmen, die darauf hindeuten würden, dass die vorgeschriebenen Mess- bzw. Prüfverfahren nicht oder nicht vollständig eingehalten worden seien. Fotos würden zeigen, dass das Kühlbanddichtprofil zusätzlich und unzulässigerweise mit Klebeband geklebt sei. Zudem habe die Dekra ihre Messung unzulässigerweise nicht am wärmsten Punkt durchgeführt. Die Dekra habe zumindest zum Teil die einschlägigen Vorschriften nicht korrekt angewendet, weshalb nicht auf die von ihr ermittelten Ergebnisse, sondern auf den SLG-Prüfbericht abzustellen sei, welcher korrekt und vorschriftsgemäss erstellt worden sei. Das nicht vollständige Einhalten der Vorschriften erkläre die Diskrepanz der Messergebnisse zwischen SLG und Dekra.
7.3 Gemäss Ziff. 3.2 Anhang 1.1 EnEV testet die Kontrollstelle bei der Konformitätsüberprüfung ein Gerät anhand der Vorgaben und Methoden nach Ziffer 3.1. Demnach sind für die Messungen und Berechnungen die Vorgaben und Methoden der Anhänge III (Prüfbedingungen und technischen Parameter für die Messungen) und IV (Verfahren zur Berechnung des Energieeffizienzindexes) der Verordnung (EG) Nr. 643/2009 einzuhalten. Gemäss Anhang III sind die Messungen anhand eines zuverlässigen, genauen und reproduzierbaren Messverfahrens vorzunehmen, das den anerkannten Regeln der Messtechnik Rechnung trägt. Sowohl der Prüfbericht der SLG vom 21. Dezember 2017 als auch der Prüfbericht der Dekra vom 6. März 2014 wurden gemäss dem gleichen Standard EN 62552:2013 durchgeführt. Der Dekra-Prüfbericht verweist zudem ausdrücklich auf die Verordnungen (EG) Nr. 643/2009 und (EU) Nr. 1060/2010. Bei beiden Prüfinstituten handelt es sich unbestrittenermassen um akkreditierte Institute.
7.4 Aus den von der Herstellerin eingereichten Bildern zu den durchgeführten Tests geht hervor, dass Dekra die Messgeräte, welche durch die Gerätetür in den Kühlraum verlaufen, mit Klebeband an der Tür festgeklebt und an der Türdichtung zusätzlich mit Gel und/oder Klebeband abgedichtet hat. Weder aus den einschlägigen Verordnungen noch aus der Norm geht jedoch entgegen den Vorbringen der Vorinstanz hervor, dass das Abkleben des Kühlbanddichtprofils nicht zulässig sein soll. Im Gegenteil sieht Ziff. 8.7.1 der von beiden Prüfinstituten angewendeten Norm EN 62552:2013 vor, dass die Verbindungsleitungen der Messinstrumente so angeordnet sein müssen, dass ein Eindringen von Luft in das Lagerfach verhindert wird. Die Dekra erklärt in einem Schreiben vom 18. Juni 2019 an die Herstellerin, dass es nicht erlaubt sei, die Dichtung mit Druck zu verstärken, aber es sei eine Paste oder eine andere Methode zu verwenden, um zu verhindern, dass die Messgeräte den Türabschluss beeinträchtigen. Gemäss einem von der Beschwerdeführerin eingereichtem Schreiben vom 19. Juni 2019 bestätigt das Prüfinstitut SGS-CSTC Standards Technical Services Co., Ltd. zuhanden der Herstellerin des Geräts, dass das Abdichten der Kabel ein gutes Mittel sei, wenn das Ausströmen von Luft in diesem Bereich vermutet werde. Es sei eines der Mittel, um dies zu verhindern. Sofern Luft ausgeströmt sei, sei das Testresultat nicht verwertbar. Das Abdichten sei nötig, wenn es keinen anderen Weg gäbe. Die Verbindung abzudichten sei essentiell, um die Deformation der Dichtung und Lufteintritt zu verhindern.
Folglich ist vorliegend nicht ersichtlich, dass das zusätzliche Abkleben der Ein- und Ausgänge der Messgeräte durch die Gerätetür mit Gel und/oder Klebeband nicht zulässig wäre.
7.5
7.5.1 Für die Prüfung der Lagertemperaturen, die die Kontrolle der Erfüllung der Anforderungen für die vorgesehene Klimaklasse bezweckt, ist das Gerät nach den Festlegungen des Herstellers aufzubauen. Danach wird das Gerät mit Prüfpaketen und sogenannten M-Paketen nach Beladungsplan gemäss Ziff. 13.3 ausgerüstet (Ziff. 13.2 Norm EN 62552:2013). Gemäss Ziff. 13.3.2.1 wird jedes Fach eines Geräts mit so viel Prüfpaketen wie möglich gefüllt (Ziff. 13.3.2.1). Auf jeder zum Lagern bestimmten horizontalen Fläche ist die grösstmögliche Anzahl von Stapeln aus Prüfpaketen zu stapeln (Ziff. 13.3.2.2). Die Paketstapel müssen sich in direktem Kontakt mit den waagrechten Beladungsflächen und den vertikalen Flächen befinden, ausgenommen die vertikale Fläche sei die Innenfläche einer Tür oder es sei eine natürliche Stapelgrenze vorhanden. Für diese Fälle sind die Pakete bis zur vorhandenen Lademarkierung oder bis zur natürlichen Stapelgrenze zu stapeln. Deklariert der Hersteller den gesamten Inhalt des Fachs als Nutzinhalt, sind die Pakete, auch wenn eine natürliche Stapelgrenze vorhanden ist, bis 15mm Abstand zur inneren vertikalen Türfläche oder zu einem Vorsprung der Tür zu stapeln (Ziff. 13.3.2.4 Bst. a). Zwischen nebeneinander liegenden Paketstapeln müssen Freiräume mit möglichst gleichem Abstand von mindestens 15mm gelassen werden (Ziff. 13.3.2.6).
Gemäss Ziff. 13.3.2.7 der Norm sind die M-Pakete, in denen gemäss Ziff. 8.5.3 die Temperaturen gemessen werden, dort unterzubringen, wo die höchsten Temperaturen erwartet werden (Beispiele gemäss Bild 17 der Norm). Diese Stellen können für die Prüfung der Lagertemperaturen, der Energieaufnahme und der Zeit für Temperaturanstieg bei Störung unterschiedlich sein. Für die M-Pakete müssen alle Vorsichtsmassnahmen getroffen werden, um fremde Wärmeleitung möglichst klein zu halten (Ziff. 8.5.3). Der Prüfbericht muss eine Skizze des Beladungsplans enthalten, die die Lage der M-Pakete angibt und die Lage des M-Pakets mit der wärmsten Temperatur im Gerät (Ziff. 13.6 Bst. g).
7.5.2 Aus dem Dekra-Testbericht ist der Ladeplan ersichtlich, jedoch geht daraus nicht hervor, welche Position das wärmste M-Paket hatte. Im SLG-Testbericht ist der Ladeplan nicht vollständig ersichtlich. Aus den beiden Testberichten geht zudem hervor, dass die SLG acht M-Pakete und die Dekra neun M-Pakete im Gerät platziert bzw. gemessen hat.
Die Norm gibt nicht vor, wo die M-Pakete genau zu positionieren sind. Sie schreibt lediglich vor, dass die M-Pakete dort zu positionieren seien, wo die wärmsten Temperaturen vermutet würden und gibt hierzu ein paar Beispiele (Bild 17). In all diesen Beispielen sind die Pakete sowohl zuoberst als auch zuunterst im Gerät positioniert. Folglich kann daraus nicht abgeleitet werden, dass der wärmste Punkt immer oben bzw. unten im Gerät ist. Auch wenn sich die SLG auf den Standpunkt stellt, der wärmste Punkt befinde sich erfahrungsgemäss im untersten Fach in der Nähe des Kompressors (vgl. Telefonnotiz vom 4. April 2018), und dies beim vorliegend interessierenden Gerät in der Messung der SLG wohl der Fall war, kann daraus nicht geschlossen werden, dass die Dekra mit ihrer Messung Vorschriften verletzt hätte, weil eben diese Vorschriften keine genauen Vorgaben machen, sondern den Prüfinstituten einen Ermessensspielraum belassen.
7.5.3 Ob die Vorgaben bezüglich Aufbau des Geräts eingehalten sind, lässt sich aufgrund der Fotos in den Testberichten nicht überprüfen. Gemäss Angaben der Herstellerin sei in der Gebrauchsanweisung für das Gerät ein Abstand von der Rückseite des Geräts zur Wand von 5cm vorgeschrieben, welchen die Dekra in ihrem Test eingehalten habe. Die SLG wiederum macht geltend, bei ihrer Prüfung den Abstand mittels dem mitgelieferten Abstandshalter eingehalten zu haben. Beide Angaben lassen sich jedoch nicht überprüfen, auch weil eine vollständige Gebrauchsanweisung des Geräts nicht vorliegt.
Aus den Unterlagen geht zudem hervor, dass die Lieferantin des Geräts vermutet, dass im SLG-Test das M-Paket im untersten Fach, an welchem die wärmste Temperatur gemessen wurde, falsch bzw. zu weit weg von der Tür und/oder zu nahe am Kompressor positioniert war, was die Temperatur ansteigen lasse. Aufgrund des teilweise fehlenden Ladeplans des SLG-Berichts, des Fehlens der vollständigen Gebrauchsanweisung und den nicht eindeutigen Fotos lässt sich nicht überprüfen, ob beim SLG-Test die Abstandsvorschriften zur Innentür gemäss Ziff. 13.3 der Norm vollständig eingehalten sind.
7.5.4 Die Dekra bestätigt mit Schreiben vom 18. Juni 2019 ausdrücklich, die Prüfung der Energieaufnahme nach den Vorgaben der Norm EN 62552:2013 Ziff. 15 und den Ladeplan gemäss den Vorgaben von Ziff. 13 durchgeführt sowie alle Anforderungen eingehalten zu haben. Doch sowohl aus den teilweise vorliegenden Ladeplänen als auch aus den Fotos aus den Prüfberichten ergibt sich, dass die beiden Prüfberichte trotz der Tatsache, dass beide nach derselben Norm geprüft haben, unterschiedliche Annahmen bezüglich der zu erwartenden Temperatur und Position der M-Pakete getroffen haben. Es kann auch nicht mit absoluter Sicherheit gesagt werden, ob die Abstandsvorschriften zur Wand in beiden Testberichten eingehalten sind. Weil der Ladeplan des SLG-Prüfberichts nicht vollständig vorliegt, die Fotos dies nicht eindeutig zeigen und darüber hinaus die vollständige Gebrauchsanweisung fehlt, kann auch nicht überprüft werden, ob die Abstandsvorschriften zur Innentür und für die Zwischenräume zwischen den Paketen korrekt eingehalten sind. Zudem bleibt unklar, weshalb die beiden akkreditierten Prüfinstitute eine unterschiedliche Anzahl Temperatursensoren bzw. nicht gleich viele M-Pakete verwendet haben.
Daraus ergibt sich insgesamt einerseits, dass die beiden Prüfresultate nicht absolut vergleichbar sind, weil sie nicht unter denselben Bedingungen zustande gekommen sind, und andererseits, dass nicht gesagt werden kann, ob in beiden Tests alle Vorgaben und Normen sicher eingehalten sind.
7.6 Zwar wäre es aufgrund der relativ stark voneinander abweichenden Messergebnisse grundsätzlich möglich, dass die Dekra die Messungen nicht vorschriftsgemäss durchgeführt hat. Dasselbe könnte jedoch nach dem Gesagten auch für die Messungen der von der Vorinstanz beauftragten SLG zutreffen. Jedenfalls lassen sich die von der Vorinstanz behaupteten Norm-Verstösse durch die Dekra gestützt auf die vorliegenden Testberichte und unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Testbedingungen nicht beweisen. Damit gelingt es der Vorinstanz nicht, die Diskrepanz zwischen den beiden Testberichten zu erklären. Bei diesem Ergebnis erweist sich der Sachverhalt als unvollständig.
7.7 Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Bei der Wahl zwischen diesen beiden Entscheidarten steht dem Gericht ein weiter Ermessensspielraum zu. Liegen sachliche Gründe für eine Rückweisung vor, ist diese regelmässig mit dem Untersuchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen Verfahrens vereinbar. Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangelhafte Abklärung des Sachverhalts durch die Vorinstanz, die ohne eine aufwendigere Beweiserhebung nicht behoben werden kann. Die Vorinstanz ist mit den tatsächlichen Verhältnissen besser vertraut und darum im Allgemeinen besser in der Lage, die erforderlichen Abklärungen durchzuführen. Zudem bleibt der betroffenen Partei in diesem Fall der gesetzlich vorgesehene Instanzenzug erhalten (vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 8.2 m.H.).
7.8 Nach dem Gesagten und aufgrund der besonderen Fachkenntnisse der Vorinstanz ist die Angelegenheit gestützt auf Art. 61 VwVG zur Aufarbeitung des Sachverhalts und zur neuen Beurteilung im Sinne der vorstehenden Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde ist demnach im Eventualpunkt gutzuheissen und die angefochtene Verfügung vom 13. Februar 2019 aufzuheben.
8.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dabei gilt die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zum neuen Entscheid (mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss als vollständiges Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (BGE 137 V 57 E. 2.1 ff.; 137 V 271 E. 7.1; Urteile des BVGer A-2884/2019 vom 17. Februar 2020 E. 10.1 und A-6259/2018 vom 8. Juli 2019 E. 6.1). Die Beschwerdeführerin gilt entsprechend als obsiegend, weshalb ihr keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Ebenfalls keine Verfahrenskosten zu tragen hat die unterliegende Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
8.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist sodann vom Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige oder verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die obsiegende Beschwerdeführerin ist nicht anwaltlich vertreten, weshalb ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 8 Abs. 1 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Vorinstanz vom 13. Februar 2019 wird aufgehoben und zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin in der Höhe von Fr. 3'000.- geleistete Kostenvorschuss wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. EnG28.18.027-V; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Maurizio Greppi Laura Bucher
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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