Zugangsverfahren (IC, MLF 2014 - 2016).
Entscheiddatum: 16.07.2021Publikationsdatum: 04.08.2021
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung I A-1286/2019
Urteil vom 16. Juli 2021 Besetzung Richter Jürg Steiger (Vorsitz), Richter Maurizio Greppi, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman. Parteien Salt Mobile SA, Rue du Caudray 4, 1020 Renens VD, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Matthias Amgwerd, Beschwerdeführerin / Beschwerdegegnerin gegen Swisscom (Schweiz) AG Konzernrechtsdienst, 3050 Bern, Beschwerdegegnerin / Beschwerdeführerin Eidgenössische Kommunikationskommission ComCom, Christoffelgasse 5, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zugangsverfahren (IC, MLF 2014 - 2016).
A. Am 28. Februar 2014 reichte Orange Communications SA (heute: Salt Mobile SA, nachfolgend: Salt) bei der Eidgenössischen Kommunikationskommission (ComCom, nachfolgend: Vorinstanz) ein Gesuch um Erlass einer Zugangsverfügung gegen Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) ein. In der Hauptsache beantragte sie, die Netzzugangspreise von Swisscom für die lnterkonnektion (IC) und Mietleitungen (MLF) seien gemäss Art. 11 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) mit Wirkung ab 1. Januar 2014 festzulegen.
B.
B.a Am 25. April 2014 reichte Swisscom ihren Kostennachweis zu den strittigen Preisen des ersten Halbjahres 2014 ein (nachfolgend: Kostennachweis 2014/1).
B.b Mit Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014 wies die Vorinstanz das Gesuch von Salt um Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab.
B.c Mit Eingabe vom 12. September 2014 legte Swisscom ihren Kostennachweis zu den strittigen Preisen der zweiten Jahreshälfte 2014 vor (nachfolgend: Kostennachweis 2014/2). Aufgrund der am 1. Juli 2014 in Kraft getretenen Änderungen der Verordnung vom 9. März 2007 über Fernmeldedienste (FDV, SR 784.101.1) wird im Kostennachweis 2014/2 von Swisscom u.a. erstmals der MEA-Wechsel (Modern Equivalent Assets) von der kupferbasierten Technologie hin zum glasfaserbasierten Anschlussnetz bzw. zum paketvermittelnden Verbindungsnetz berücksichtigt.
B.d Am 25. Februar 2015 reichte Swisscom den Kostennachweis zu den strittigen Preisen des Jahres 2015 ein (nachfolgend: Kostennachweis 2015).
B.e Am 4. März 2016 forderte das mit der Instruktion betraute Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) Swisscom auf, neue Kostennachweise für die Jahre 2014 bis 2016 einzureichen, die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-549/2014 vom 18. Januar 2016 i.S. Sunrise Communications AG (heute: Sunrise UPC GmbH, nachfolgend: Sunrise) gegen Swisscom Rechnung trügen.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess in jenem Urteil A-549/2014 vom 18. Januar 2016 (nachfolgend auch: Rückweisungsentscheid) die Beschwerde von Sunrise teilweise gut und wies die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück. In der Hauptsache entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass der MEA-Wechsel auf den 1. Januar 2013 vorzuziehen sei, da schon zu diesem Zeitpunkt das glasfaserbasierte Anschlussnetz bzw. das paketvermittelnde Verbindungsnetz als moderne funktionsäquivalente Technologie gelte. Im wiederaufzunehmenden Verfahren habe die Vorinstanz zu prüfen, welche Preise vom MEA-Wechsel betroffen seien, wie dieser im Modell umzusetzen sei und welche Übergangsmassnahmen hierbei in Würdigung aller Umstände und im Rahmen der rechtlichen Vorgaben zu treffen seien.
B.f Am 30. Juni 2016 reichte Swisscom neue Kostennachweise zu den Jahren 2014 bis 2016 ein (nachfolgend: Kostennachweise 2014N bis 2016N).
C. Mit Teilverfügung vom 11. Februar 2019 entschied die Vorinstanz über das Zugangsgesuch von Salt und legte die strittigen Preise für die Jahre 2014 bis 2016 fest (Ziff. 2 des Dispositivs). Auf das Gesuch von Salt trat sie nicht ein, soweit die Überprüfung und Verfügung der Bedingungen beantragt wurde, unter welchen Swisscom regulierte Mietleitungen anzubieten hat (Ziff. 1 des Dispositivs). Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 267'540.- wurden im Umfang von Fr. 240'660.- Swisscom und im Umfang von Fr. 26'880.- Salt zur Bezahlung auferlegt (Ziff. 3 des Dispositivs).
D.
D.a Mit Eingabe vom 14. März 2019 reicht Salt Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 11. Februar 2019 ein. Sie beantragt, Ziff. 1, 2 und 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung seien aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die Beschwerde von Salt unter der Verfahrensnummer A-1286/2019 an Hand.
D.b Am 15. März 2019 erhebt Swisscom ebenfalls Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 11. Februar 2019. Sie beantragt, Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben, soweit die Vorinstanz Preise für Zugangsdienste des Jahres 2016 verfügt habe (Rechtsbegehren 1). Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei bezüglich der Preise der lnterkonnektion und der Mietleitungen aufzuheben (Rechtsbegehren 2). Die gemäss Rechtsbegehren 2 bestrittenen Preise seien in entsprechend noch zu beantragender Höhe festzulegen. Eventualiter sei die Sache zur Festlegung kostenorientierter Preise für die genannten Leistungen an die Vorinstanz zurückzuweisen (Rechtsbegehren 3). Des Weiteren stellt Swisscom verschiedene Verfahrensanträge. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die Beschwerde von Swisscom unter der Verfahrensnummer A-1346/2019 an Hand.
E. Das Bundesverwaltungsgericht vereinigt mit verfahrensleitender Verfügung vom 3. April 2019 die beiden Beschwerdeverfahren A-1286/2019 und A-1346/2019 und führt sie unter der Verfahrensnummer A-1286/2019 weiter.
F.
F.a Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 5. Juni 2019 auf teilweise Gutheissung der Beschwerden. Die Preise in Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung seien entsprechend folgendem Antrag der Vernehmlassung zu korrigieren: Zuordnung von weiteren Mietleitungskanten zur Qualität "Silver" und Anpassung des Parameters "CLS_PoP," Umsetzung des Gleitpfades bei CLS und gemeinsamer Kabeleinzug. Im Übrigen seien die Beschwerden abzuweisen.
F.b Salt beantragt in der Beschwerdeantwort vom 5. Juni 2019 die Abweisung der Beschwerde von Swisscom vom 15. März 2019.
F.c Swisscom stellt in der Beschwerdeantwort vom 5. Juni 2019 den Antrag, auf die Beschwerde von Salt vom 14. März 2019 sei nicht einzutreten. Eventualiter sei sie abzuweisen. Im Übrigen wiederholt Swisscom die in ihrer Beschwerde vom 15. März 2019 gestellten Rechtsbegehren.
G.
G.a Mit Stellungnahme vom 2. September 2019 hält Salt an ihren Rechtsbegehren im Wesentlichen fest. Betreffend falsche MEA-Umsetzung bei der TDM-VolP-lnterkonnektion zieht sie ihre Beschwerde zurück. Ferner stellt sie mehrere Verfahrensanträge.
G.b In der Stellungnahme vom 2. September 2019 hält Swisscom an ihren Rechtsbegehren fest.
H.
H.a Die Vorinstanz bestätigt in der Vernehmlassung vom 25. Oktober 2019 ihre bereits gestellten Anträge.
H.b Swisscom beantragt in ihrer Stellungnahme vom 25. Oktober 2019 ergänzend, die Verfahrensanträge von Salt seien abzuweisen.
H.c Salt reicht am 25. Oktober 2019 eine weitere Stellungnahme ein.
I.
I.a Am 6. November 2019 gibt das Bundesverwaltungsgericht dem Verfahrensantrag von Salt vom 2. September 2019 auf Konsultation des Preisüberwachers statt und ersucht diesen um eine Stellungnahme.
I.b Mit Zwischenverfügung vom 27. November 2019 weist das Bundesverwaltungsgericht die Verfahrensanträge von Swisscom vom 15. März 2019 ab, mit denen Swisscom vom BAKOM resp. von der Vorinstanz die Zustellung der behördlicherseits angepassten Kostenmodelle COSMOS in elektronischer Form für die Jahre 2013 bis 2016 einfordert. Im Parallelverfahren A-1496/2019 i.S. Sunrise gegen Swisscom erlässt das Bundesverwaltungsgericht eine inhaltlich identische Zwischenverfügung.
In der Begründung erwog das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen, dass über diese Anträge von Swisscom erst im Endentscheid zu befinden sei. Denn sollte dem Standpunkt von Swisscom zu folgen sein, hätte die gerügte Gehörsverletzung eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Folge.
J.
J.a Swisscom reicht am 17. Januar 2020 eine weitere Stellungnahme ein.
J.b Der Preisüberwacher nimmt mit Eingabe vom 20. Januar 2020 Stellung zu einzelnen Streitpunkten des Verfahrens.
J.c Die Vorinstanz äussert sich am 5. März 2020 abschliessend zum Verfahren.
J.d Swisscom und Salt reichen mit Eingaben vom 9. März 2020 je Schlussbemerkungen ein.
K. Am 24. Juni 2020 gibt Salt eine Kostennote zusammen mit einer Stellungnahme zu den Akten.
L. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im erwähnten Sinn und stammt von einer eidgenössischen Kommission nach Art. 33 Bst. f VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Salt und Swisscom sind Adressatinnen des angefochtenen Entscheids und werden durch diesen beschwert. Sie sind damit je zur Beschwerde legitimiert.
1.3
1.3.1 Swisscom macht in der Beschwerdeantwort geltend, auf das ungenügende Rechtsbegehren der Beschwerde von Salt sei nicht einzutreten. Das rein kassatorische Rechtsbegehren von Salt widerspreche dem reformatorischen Charakter der Beschwerde und sei zugleich nicht hinreichend bestimmt. Salt hätte ein Rechtsbegehren stellen müssen, das eine unveränderte Übernahme in das Dispositiv des Urteils bei einer Gutheissung erlaube. Dem reformatorischen Rechtsbegehren komme eine zentrale Bedeutung zu angesichts der vorliegenden langen Verfahrensdauer und mit Blick auf die fernmelderechtlichen Bestimmungen zur Prozessökonomie (vgl. Art. 11a Abs. 3 FMG, Art. 83 Bst. p Ziff. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110]).
1.3.2 Salt hält demgegenüber an ihrem Rechtsbegehren der Beschwerde fest und bestreitet die Ausführungen von Swisscom im Einzelnen.
1.3.3 Die Vorinstanz äusserst sich in der Vernehmlassung nicht eigens zu dieser Frage.
1.4
1.4.1 Vorliegend stellt Salt mit Beschwerde vom 14. März 2019 das Rechtsbegehren, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Von Swisscom wird die Zulässigkeit dieses Rechtsbegehrens angezweifelt.
1.4.2 Gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerdeschrift die Begehren zu enthalten. Das Rechtsbegehren muss bestimmt abgefasst sein und angeben, welche Entscheidung von der Rechtsmittelinstanz zu fällen ist. Dies ist dann der Fall, wenn das Begehren bei einer erfolgreichen Beschwerde unverändert in das Dispositiv aufgenommen werden kann (vgl. BVGE 2013/45 E. 4.2.1; Urteil des BVGer B-3588/2012 vom 15. Oktober 2014 E. 1.2). Es ist jedoch nicht zu fordern, dass eine gewissermassen spiegelbildliche Übernahme des Rechtsbegehrens ins Dispositiv möglich sein muss, ansonsten auf die Beschwerde nicht einzutreten wäre. Namentlich die Begründung der Beschwerde könnte bei einem solchen Verständnis überhaupt nicht beigezogen werden (vgl. in diesem Sinne Zwischenentscheid des BVGer B-3096/2018 vom 12. Februar 2019 E. 5.2.2 mit Hinweisen). Die Anforderungen an die Formulierung eines Rechtsbegehrens sind im Allgemeinen nicht sehr hoch. Aus der Beschwerde muss im Sinne einer Mindestanforderung insgesamt klar und deutlich hervorgehen, was die beschwerdeführende Partei verlangt und in welchen Punkten sie die angefochtene Verfügung beanstandet. Die Beschwerdeinstanz muss erkennen können, in welche Richtung die angefochtene Verfügung zu überprüfen ist. Unter Umständen hat die Beschwerdeinstanz einen Antrag mittels Beizug der Beschwerdebegründung nach Treu und Glauben zu ergänzen oder zu korrigieren. Bei rechtskundig vertretenen Parteien sind höhere Anforderungen an die Formulierung des Beschwerdeantrags zu stellen als bei Laien (vgl. BGE 102 Ib 365 E. 6; statt vieler Urteil des BVGer A-5000/2018 vom 5. Mai 2020 E. 1.4; André Moser, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 52 Rz. 1 [nachfolgend: Kommentar VwVG], Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.211; je mit Hinweisen).
1.4.3 Entgegen der Ansicht von Swisscom erweist sich das Rechtsbegehren von Salt als zulässig. Massgebend im Sinne von Art. 52 Abs. 1 VwVG ist, dass das Rechtsbegehren zusammen mit der Begründung die nötige Klarheit aufweist. Salt hat in ihrer Beschwerdebegründung insgesamt acht Kritikpunkte aufgenommen, die sie jeweils eingehend erläutert. Daraus lässt sich entnehmen, in welchen Punkten sie die angefochtene Verfügung beanstandet. Dem Bestimmtheitserfordernis ist damit Genüge getan. Hinsichtlich der übrigen Vorbringen von Swisscom ist Folgendes festzuhalten: Ob bei einer Gutheissung der Beschwerden reformatorisch oder kassatorisch zu entscheiden ist (Art 61 Abs. 1 VwVG), bleibt im Rahmen der nachfolgenden materiellen Prüfung der Beschwerden zu klären. In diesem Zusammenhang werden dann auch die prozessökomischen Einwände von Swisscom gegen einen möglichen kassatorischen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts zu beurteilen sein.
1.5 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich somit, dass Salt in ihrer Beschwerde ein genügend bestimmtes Rechtsbegehren stellt.
Es kann bei diesem Ergebnis offenbleiben, ob der von Swisscom beantragte Nichteintretensentscheid ohne Einräumung einer kurzen Nachfrist zur Beschwerdeverbesserung gemäss Art. 52 Abs. 2 f. VwVG überhaupt zulässig wäre.
1.6 Auf die frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
3.1 In formeller Hinsicht rügt Swisscom eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Sie macht geltend, sie habe mehrmals das BAKOM resp. die Vorinstanz um Zustellung der behördlicherseits angepassten Kostenmodelle von COSMOS in elektronischer Form für die Jahre 2013 bis 2016 ersucht. Ihr Begehren sei mit der unzutreffenden Begründung abgelehnt worden, es handle sich um interne Dokumente und eine Aushändigung käme zudem aus Gleichbehandlungsgründen nicht in Frage. Die angepassten Kostenmodelle würden indes die zentrale Grundlage des angefochtenen Entscheids bilden und seien als solche vom Recht auf Akteneinsicht erfasst, dies unabhängig von der Art des Informationsträgers. Die verweigerte Akteneinsicht habe zur Folge, dass Swisscom nicht in der Lage sei, die im Anhang der Verfügung auf rund 100 Seiten in Textform sowie in mathematischen Formeln dargestellten Ausführungen mit vernünftigem Aufwand und mit der erforderlichen Genauigkeit "nachzubauen". Es sei ihr nicht möglich, die Tragweite des Entscheids nachzuvollziehen und diesen sachgerecht anzufechten. Demzufolge sei auch eine Verletzung der Begründungspflicht zu rügen.
3.2 Salt stellt sich auf den Standpunkt, dass das BAKOM resp. die Vor-instanz das Akteneinsichtsgesuch von Swisscom unter Verweis auf das Gleichbehandlungsgebot der Parteien sowie den internen Charakter der angepassten Kostenmodelle zu Recht abgelehnt hätten. Überdies könnten darin Geschäftsgeheimnisse von Salt enthalten sein, weshalb auch Geheimhaltungsgründe einer vollständigen Herausgabe an Swisscom entgegenstünden.
3.3 Die Vorinstanz spricht sich in der Vernehmlassung weiterhin gegen das Akteneinsichtsgesuch von Swisscom aus. Sie führt in ihrer Begründung aus, in der angefochtenen Verfügung werde über die Kostenorientiertheit der in Frage stehenden Preise und nicht über die Kostenmodelle entschieden. Die Begründung der Verfügung ergebe sich nachvollziehbar aus den ausführlichen Erwägungen. Zusätzlich werde im Anhang dargestellt, inwiefern einzelne Parameter zu ändern seien. Entgegen den Ausführungen von Swisscom lägen keine Dateien vor, die den Parteien zugestellt werden könnten. Die Software COSMOS, welche dem BAKOM zur Verfügung stehe, diene dem Verständnis der Preisbildung seitens Swisscom. Soweit sich die Vorinstanz auf den Verfügungsantrag des BAKOM stütze, handle es sich diesbezüglich um ein internes Dokument, dem kein Beweischarakter zukomme. Die von Swisscom geforderte Zustellung würde zudem dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung der Parteien im Verfahren sowie dem Anspruch auf rechtliches Gehör von Salt widersprechen. Nachdem Swisscom die Kostenmodelle von COSMOS integral als Geschäftsgeheimnis bezeichnet habe, könnten sie Salt nicht offengelegt werden.
4.1 Das Programm COSMOS ist eine Software, die von Swisscom entwickelt wurde. In COSMOS wird die gesamte Struktur einer Fernmeldedienstanbieterin abgebildet, die ein Anschluss- und ein Verbindungsnetz betreibt. Das Programm berechnet die Kapital- und Betriebskosten, die beim Bau und Betrieb eines solchen Netzes anfallen und verteilt diese Kosten auf die Zugangsprodukte/-dienste. Swisscom erbringt dem BAKOM ihre Kostennachweise mittels COSMOS sowie weiteren Unterlagen, wobei die Kostenmodelle selbst der Gegenpartei praxisgemäss nicht offengelegt werden. Auf Antrag des BAKOM entscheidet die Vorinstanz anschliessend über die Preise und begründet diese in ihrer Verfügung. Swisscom beantragt, die Anpassungen der Vorinstanz in den Kostenmodellen seien ihr in elektronischer Form zugänglich zu machen. Gleichzeitig rügt sie eine Verletzung der Begründungspflicht.
4.2
4.2.1 Das Recht auf Akteneinsicht ist Teil des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör, welcher in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert ist. Für das Verwaltungsverfahren des Bundes und das anschliessende Beschwerdeverfahren konkretisieren Art. 26 - 28 VwVG das Recht auf Akteneinsicht, wobei Art. 26 VwVG die Grundsätze des Akteneinsichtsrechts festlegt, Art. 27 VwVG die davon bestehenden Ausnahmen und Art. 28 VwVG die Folgen der Verweigerung der Akteneinsicht regelt. Gemäss Art. 26 Abs. 1 Bst. b VwVG hat die Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke einzusehen. Nach Art. 27 Abs. 1 VwVG darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn wesentliche öffentliche oder private Interessen die Geheimhaltung erfordern. Die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der anderen Seite sind im Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen (vgl. BGE 129 I 249 E. 3; BVGE 2014/38 E. 7.1.2; je mit Hinweisen). Art. 29 Abs. 2 BV vermittelt praxisgemäss keinen Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Als solche gelten Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt und die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen, wie Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw. Mit dem Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird. In der Literatur ist die Unterscheidung zwischen internen und anderen Akten allerdings umstritten (vgl. BGE 125 II 473 E. 4a; Urteile des BGer 1C_580/2016 vom 31. Mai 2017 E. 2.3 und 1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014 E. 4.3; je mit Hinweisen). Nicht erforderlich ist, dass die Akten den Entscheid in der Sache tatsächlich beeinflussen könnten. Die Einsicht in die Akten, die für ein bestimmtes Verfahren erstellt oder beigezogen wurden, kann demnach nicht mit der Begründung verweigert werden, die betreffenden Dokumente seien für den Verfahrensausgang belanglos; vielmehr muss es dem Betroffenen selber überlassen sein, die Relevanz der Akten zu beurteilen (vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2; Urteil des BGer 9C_612/2017 vom 27. Dezember 2017 E. 1.1). Wird der Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG). Diese Rechtsregeln gelten grundsätzlich sowohl für verwaltungsinterne als auch für gerichtliche Verfahren (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1019 ff., Stephan C. Brunner, Kommentar VwVG, Art. 26 Rz. 31 ff., Art. 27 Rz. 4 ff. und Art. 28 Rz. 5, Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.90 ff., je mit weiteren Hinweisen).
4.2.2 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt grundsätzlich dazu, dass im Beschwerdeverfahren der formell mangelhafte Entscheid der Vorinstanz aufgehoben wird. Das Bundesgericht lässt es jedoch zu, Verfahrensfehler wie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu heilen bzw. die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs nachzuholen. Dies setzt voraus, dass die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und der Betroffene die Möglichkeit hat, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen berechtigt ist. Des Weiteren dürfen dem Betroffenen durch die Heilung keine unzumutbaren Nachteile entstehen (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E. 2.2; BVGE 2017 I/4 E. 4.2; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.110 ff.; je mit Hinweisen).
4.2.3 Swisscom stellt sich in ihrer Beschwerde im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass der Begriff "Akten" im Sinne von Art. 26 VwVG die Gesamtheit aller verfahrensbezogenen Akten umfasse. Es kann aber offenbleiben, ob die vom BAKOM vorgenommenen Anpassungen der elektronischen Daten im Programm COSMOS verwaltungsinterne Akten im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung darstellen. Beim Zugangsverfahren handelt es sich um ein Zweiparteienverfahren. Es wird eine Verfügung erlassen, die das Verhältnis von zwei privaten Parteien betrifft. Daraus ergeben sich besondere Anforderungen an die Neutralität der verfügenden Behörde und damit auch an die Gleichbehandlung im Verfahren (vgl. Urteil des BGer 2A.586/2003 und 2A.610/2003 vom 1. Oktober 2004 E. 9.3). Dies ist bei der von Swisscom verlangten Einsicht zu berücksichtigen. Die elektronischen Daten im Programm COSMOS enthalten unbestrittenermassen zahlreiche Geschäftsgeheimnisse von Swisscom. Eine Herausgabe der betreffenden Daten an Salt wäre bereits aus diesem Grund ausgeschlossen. Eine einseitige Herausgabe der vom BAKOM bearbeiteten Daten an Swisscom in elektronischer Form würde folglich zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung zwischen den beiden Parteien führen, könnte Swisscom doch die Auswirkungen der angepassten Kostenelemente auf einzelne Preispositionen ungleich rascher und genauer berechnen. Gegen eine Akteneinsicht sprechen demnach einerseits öffentliche Interessen an einem fairen Zugangsverfahren im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG sowie die privaten Interessen von Salt, nicht benachteiligt zu werden (Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG). Diese Interessen überwiegen gegenüber einer uneingeschränkten Akteneinsicht durch Swisscom. Diese erhielt deshalb zu Recht keine Einsicht in die verlangten Daten in elektronischer Form, selbst wenn es sich dabei nicht um rein verwaltungsinterne Daten handeln würde. Schliesslich bleiben auch die Anforderungen von Art. 28 VwVG gewahrt, da die Parteien vor allem anlässlich der Orientierung des Preisüberwachers am 5. Juni 2018 durch das BAKOM vom wesentlichen Akteninhalt Kenntnis erhielten.
4.3
4.3.1 Schriftliche Verfügungen sind sodann zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen ist Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (statt vieler BGE 142 II 324 E. 3.6). Die Begründung einer Verfügung hat im Allgemeinen den rechtserheblichen Sachverhalt und die anwendbaren Rechtsnormen zu enthalten und sodann die rechtliche Würdigung (Subsumtion) des Sachverhalts unter die anwendbaren Rechtsnormen aufzuzeigen. Die Behörde ist nicht verpflichtet, sich mit jeder tatsächlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausdrücklich auseinanderzusetzen. Sie darf sich auf die für den Entscheid wesentlichen Überlegungen beschränken. Die Vorinstanz hat sich jedoch insgesamt mit den verschiedenen rechtlich relevanten Gesichtspunkten auseinanderzusetzen und darzutun, aus welchen Gründen sie den Vorbringen einer Partei folgt oder sie diese ablehnt. Die Begründung muss - im Sinne einer Minimalanforderung - so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über deren Tragweite Rechenschaft geben und sie sachgerecht anfechten können. Der genaue Umfang der Begründungspflicht bestimmt sich am Einzelfall, wobei an die Begründung umso strengere Anforderungen zu stellen sind, je unbestimmter die Rechtsgrundlage ist und je grösser der der Behörde eingeräumte Spielraum ist (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 324 E. 3.6, 137 II 266 E. 3.2, 129 I 232 E. 3; Kneubühler/Pedretti, Kommentar VwVG, Art. 35 Rz. 7 ff.; je mit Hinweisen).
4.3.2 Was die von Swisscom gerügte allgemeine Verletzung der Begründungspflicht betrifft, ist festzuhalten, dass der angefochtene Entscheid rund 338 Seiten umfasst und eine detaillierte Begründung in den Erwägungen sowie im Anhang enthält. Die Vorinstanz hat ihre Methode dargelegt und begründet, worauf ihr Ergebnis beruht und wie sie die einzelnen Tabellen erstellt bzw. die darin enthaltenen Werte berechnet hat. Mehr kann in einem Verfahren wie dem vorliegenden sinnvollerweise nicht verlangt werden (vgl. Urteil des BGer 2A.586/2003 und 2A.610/2003 vom 1. Oktober 2004 E. 10.3). Die Begründung erlaubt es Swisscom grundsätzlich, die Verfügung sachgerecht anfechten zu können, wie die eingereichte Beschwerdeschrift denn auch verdeutlicht. Eine generelle Verletzung der Begründungspflicht ist demnach zu verneinen. Soweit die Parteien spezifisch in Einzelpunkten eine Verletzung der Begründungspflicht rügen, wird darauf nachfolgend im jeweiligen Sachzusammenhang näher einzugehen sein.
6.1 Im Folgenden sind die Beschwerden von Swisscom und Salt in materieller Hinsicht zu beurteilen. Zur Begründung ihrer Beschwerden bringen die Parteien verschiedene Rügen vor, über die im Einzelnen zu befinden sein wird. Nach einer einleitenden Klärung des Verfahrensgegenstandes (E. 7) und der relevanten Rechtsgrundlagen (E. 8) werden zunächst die von Swisscom erhobenen Rügen in folgender Reihenfolge geprüft: Preise 2016 (E. 9 ff.), Mietleitungspreise (E. 12 ff.) relevante Kosteninformationen (E. 15 ff.), Zuschlagsatz Ingenieurhonorar (E. 19 ff.), Glasfaserkabel (E. 22 ff.), gemeinsamer Kabeleinzug (E. 25 ff.), Glasfaser-Luftkabel (E. 28 ff.) und Parzellenerschliessung (E. 31 ff.). Anschliessend werden diejenigen Rügen von Salt behandelt: Marktrisikoprämie (E. 34 ff.), Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom (E. 37 ff.), Umrechnung realer WACC (E. 40 ff.), Gleitpfad CES-Mietleitungen (E. 43 ff.) und Nichteintreten Mietleitungsangebot (E. 46 ff.). Abschliessend wird die von Salt angefochtene Verlegung der Verfahrenskosten zu überprüfen sein (E. 49 ff.).
6.2 Ferner macht Salt in ihrer Beschwerde eine falsche MEA-Umsetzung bei der TDM-VolP-lnterkonnektion geltend. Mit Eingabe vom 2. September 2019 hat Salt diesbezüglich den Rückzug erklärt, weshalb ihre Beschwerde in diesem Punkt als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Schliesslich erübrigt es sich, auf die von Salt in ihrer Beschwerde erhobene Rüge zur Berücksichtigung falscher Legacy-Preise 2012 bei Mietleitungen einzugehen. In der Vernehmlassung hat die Vorinstanz bestätigt, dass die geforderte Prüfung bei den Mietleitungen CES im vorinstanzlichen Verfahren stattgefunden habe und diesbezüglich keine Kostenüberdeckung festgestellt worden sei. In den Schlussbemerkungen hat Salt von diesen zusätzlichen Ausführungen der Vorinstanz zustimmend Kenntnis genommen.
7.1 Zum Verfahrensgegenstand ist vorab der Klarheit halber Folgendes hervorzuheben.
7.2 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Der Streitgegenstand darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ verändert werden; er kann sich höchstens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.8 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat im Dispositiv der angefochtenen Teilverfügung vom 11. Februar 2019 ausschliesslich die Preise der Jahre 2014 bis 2016 festgelegt. Dieser Zeitraum bildet den Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Der vorinstanzliche Entscheid über die Preise der Jahre 2017 bis 2019 steht dagegen aus prozessökonomischen Gründen noch aus. Für den hier zu beurteilenden Streitgegenstand sind die von Swisscom beanstandeten Hinweise der Vorinstanz zu den Preisen ab 2016, die in den Erwägungen der angefochtenen Verfügung zu finden sind, nicht relevant. Entsprechend ist auch auf die diesbezüglichen Ausführungen der Parteien nicht näher einzugehen.
7.3 Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten und hat sich die Vor-instanz auch nicht in einer Eventualbegründung mit der materiellen Seite des Falls befasst, so prüft das Bundesverwaltungsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz die Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneinte (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.164 mit Hinweisen).
Soweit Salt in ihrer Beschwerde rügt, dass die Vorinstanz in Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung auf ihr Zugangsgesuch teilweise nicht eingetreten sei, beschränkt sich die Streitsache auf die Eintretensfrage. Es ist nur zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Unrecht das Bestehen der Eintretensvoraussetzungen verneint hat und folglich auf das Gesuch von Salt einzutreten gewesen wäre.
7.4 Im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht sind - gestützt auf die Eventualmaxime - sämtliche Begehren und Eventualbegehren in der Beschwerdeschrift vorzubringen. Erst in der Replik oder später gestellte neue Begehren sind nicht zulässig (vgl. BGE 136 II 173 E. 5; BVGE 2010/12 E. 1.2.1; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.215 mit Hinweisen). Vor Bundesverwaltungsgericht gilt sodann die Untersuchungsmaxime (Art. 12 VwVG) und der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Im Rahmen des Streitgegenstands dürfen neue Tatsachen und neue Beweismittel nachgebracht werden (Art. 32 Abs. 2 VwVG). Ebenso kann auch die rechtliche Begründung - soweit keine nachlässige Prozessführung vorliegt und auch keine Verschleppung des Prozesses beabsichtigt war - im Laufe des Beschwerdeverfahrens angepasst werden (vgl. BGE 136 II 165 E. 4 f., 131 II 200 E. 3.2 f.; Urteile des BVGer B-5685/2018 vom 9. Juli 2020 E. 6.1.2 und A-6090/2017 vom 28. Juni 2018 E. 3.4.3; Patrick Sutter, Kommentar VwVG, Art. 32 Rz. 10 f.; je mit Hinweisen).
Im Laufe des mehrfachen Schriftenwechsels vor Bundesverwaltungsgericht haben die Parteien ihre Rügen teilweise angepasst und ergänzt. Sofern erforderlich wird nachfolgend im jeweiligen Sachzusammenhang näher behandelt, inwiefern diese nachträglichen Vorbringen zulässig sind.
7.5 Aus dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) sowie dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) folgt, dass eine Behörde im Rahmen der Rechtsanwendung gleiche Sachverhalte gleich zu beurteilen hat bzw. das Vertrauen in die Fortführung einer Praxis grundsätzlich zu schützen ist. Nach konstanter Rechtsprechung muss sich eine Praxisänderung auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung für zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich grundsätzlich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht, andernfalls ist die bisherige Praxis beizubehalten (vgl. zum Ganzen BGE 144 III 175 E. 2, 127 II 289 E. 3a; statt vieler Urteil des BVGer A-601/2018 vom 6. November 2018 E. 3.4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 589 ff.; je mit Hinweisen).
Im Rahmen des Zugangsverfahrens sind die Anforderungen an eine Praxisänderung von der Vorinstanz und vom Bundesverwaltungsgericht zu beachten. In diesem Umfang wird in der Konsequenz auch der Handlungsspielraum von Swisscom als marktbeherrschende Fernmeldeanbieterin beschränkt, obwohl sie selbst an diese Vorgaben nicht unmittelbar gebunden ist.
7.6 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätzen ist bei Fehlen von Übergangsbestimmungen in materiell-rechtlicher Hinsicht in der Regel dasjenige Recht massgeblich, das im Zeitpunkt der Verwirklichung des streitigen Sachverhalts Geltung hat (vgl. BGE 140 V 136 E. 4.2.1, 139 V 335 E. 6.2; Urteil des BVGer A-3428/2019 vom 11. Juni 2020 E. 3.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 18 ff.; je mit Hinweisen).
Seit Beginn des Verfahrens wurde das Fernmelderecht mehrfach geändert. Es ist unbestritten, dass in Anwendung der allgemeinen intertemporalen Grundsätze auf die Preise 2014/1 noch die bis zum 1. Juli 2014 geltende Fassung der FDV Anwendung findet (nachfolgend: FDV 2013). Für die späteren Preise 2014/2 bis 2016 ist die per 1. Juli 2014 in Kraft getretene Fassung der FDV (AS 2014 729 [nachfolgend: FDV 2014]) massgebend. Die jüngsten per 1. Januar resp. 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Änderungen des FMG (AS 2020 6159) sowie der FDV (AS 2020 6183) hingegen können im vorliegenden Beschwerdeverfahren unberücksichtigt bleiben. Ebenso findet die per 1. Januar 2021 in Kraft getretene Verordnung der ComCom vom 23. Oktober 2020 betreffend das Fernmeldegesetz (SR 784.101.112, nachfolgend: ComComV) noch keine Anwendung, welche die Verordnung der Eidgenössischen Kommunikationskommission vom 17. November 1997 betreffend das Fernmeldegesetz ersetzt [nachfolgend: aComComV]). Das Gleiche gilt für die per 1. Januar 2021 in Kraft getretene Fernmeldegebührenverordnung vom 18. November 2020 (GebV-FMG, SR 784.106), welche die Verordnung des UVEK vom 7. Dezember 2007 über die Verwaltungsgebührenansätze im Fernmeldebereich ersetzt (Fernmeldegebührenverordnung UVEK; nachfolgend: aGebV-UVEK).
8.1 Das FMG als Gesamtes bezweckt, dass der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste angeboten werden (Art. 1 Abs. 1 FMG). Es soll insbesondere einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten ermöglichen (Art. 1 Abs. 2 Bst. c FMG). Gemäss aArt. 11 Abs. 1 FMG müssen marktbeherrschende Anbieterinnen von Fernmeldediensten anderen Anbieterinnen in verschiedenen, im Gesetz aufgezählten Formen auf transparente und nicht diskriminierende Weise zu kostenorientierten Preisen Zugang zu ihren Einrichtungen und zu ihren Diensten gewähren. Mit dem Begriff der Kostenorientierung wird die Preisberechnungsmethode in zweierlei Hinsicht spezifiziert: Zum einen sind die Zugangspreise unter Heranziehung der Kosten festzulegen, zum anderen müssen sie sich lediglich an diesen Kosten ausrichten bzw. orientieren, nicht jedoch ihnen entsprechen, da Kostenorientierung nicht Kostengleichheit bedeutet (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.3.2; BVGE 2012/8 E. 27.5.1, 2011/13 nicht publ. E. 3.3).
Die Vorinstanz verfügt über die Bedingungen des Zugangs, wenn die Anbieterinnen von Fernmeldediensten sich nicht innerhalb von drei Monaten einigen (aArt. 11a Abs. 1 FMG). Bei der dreimonatigen Verhandlungsfrist handelt es sich um eine eigenständige spezialgesetzliche Prozess- bzw. Eintretensvoraussetzung (vgl. Urteil des BGer 2A.276/2006 vom 12. Juli 2006 E. 2.3). Wo sich die Parteien geeinigt haben, besteht keine Zuständigkeit der Vorinstanz (sog. Verhandlungsprimat). Ihr kommt zudem keine über die Regelung strittiger Zugangsbedingungen hinausreichende Aufsichtsfunktion zu. Ebenso wenig hat sie für die Durchsetzung der vereinbarten oder verfügten Zugangsbedingungen besorgt zu sein, da diese Streitigkeiten durch die Zivilgerichte zu beurteilen sind (Art. 11b FMG). Die Zuständigkeit der Vorinstanz besteht somit nur dort, wo die Verhandlungsparteien im Rahmen der Vertragsverhandlungen zu keinem Konsens gelangen konnten und aufgrund sämtlicher Umstände des Einzelfalls ein ursprünglicher - offener oder versteckter - Dissens über einen Haupt- oder Nebenpunkt vorliegt (vgl. zum Ganzen BGE 132 II 284 E. 6.2; BVGE 2013/32 E. 5.4.1, 2012/8 E. 4.4.1, 2010/19 E. 9.3.5 und E. 10.2.2).
8.2 Die in aArt. 11 Abs. 1 FMG grundsätzlich vorgesehene Preisberechnungsmethode wird auf Verordnungsstufe konkretisiert. Nach Art. 54 Abs. 1 FDV 2013 setzen sich die modellierten Kosten aus drei Komponenten zusammen: den langfristigen Zusatzkosten der in Anspruch genommenen Netzkomponenten und den langfristigen Zusatzkosten, die ausschliesslich durch Zugangsdienstleistungen hervorgerufen werden ("long run incremental costs", LRIC), einem konstanten Zusatz, der auf einem verhältnismässigen Anteil an den relevanten gemeinsamen Kosten und Gemeinkosten basiert ("constant mark up"), und einem branchenüblichen Kapitalertrag für die eingesetzten Investitionen (Art. 54 Abs. 1 Bst. b - d FDV 2013). Massgeblich sind dabei nur Kosten, die mit der Dienstleistung in einem kausalen Zusammenhang stehen (relevante Kosten, Art. 54 Abs. 1 Bst. a FDV 2013). Die Kosten haben den Aufwendungen und Investitionen einer effizienten Anbieterin zu entsprechen, ihre Berechnung muss auf einer aktuellen Grundlage erfolgen (forward looking), und die Netzkosten müssen den Wiederbeschaffungskosten (MEA) entsprechen (Art. 54 Abs. 2 FDV 2013; vgl. BGE 132 II 257 E. 6.1; BVGE 2011/13 E. 4 ff.; Urteil des BVGer A-549/2014 vom 18. Januar 2016 E. 3.3). Gemäss Art. 11a Abs. 4 FMG regelt die Vorinstanz die Art und Form der Rechnungslegungs- und Finanzinformationen, die marktbeherrschende Anbieterinnen von Fernmeldediensten im Rahmen von Zugangsverfahren vorlegen müssen. Gestützt darauf hat die Vorinstanz Anhang 3 aComComV erlassen (vgl. zum Ganzen Amgwerd/Schlauri, Telekommunikation, in: Biaggini/Häner/ Saxer/Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, Rz. 6.142, Matthias Amgwerd, Netzzugang in der Telekommunikation, 2008, Rz. 315, Clemens von Zedtwitz, Interkonnektion von Telekommunikationsnetzen, 2007, S. 217 ff., Fischer/Sidler, Fernmelderecht, in: Rolf H. Weber [Hrsg.], Informations- und Kommunikationsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. V, Teil I, 2. Aufl. 2003, Rz. 163, je mit Hinweisen).
8.3 Bei der Berechnung der Zugangspreise ist demgemäss im Prinzip nicht auf die realen Kosten abzustellen, die der den Zugang ermöglichenden Anbieterin entstehen. Vielmehr sind der Berechnung - dem Konzept der bestreitbaren Märkte folgend - die hypothetischen Kosten zugrunde zu legen, die einer Anbieterin entstünden, die neu in den Markt eintritt, auf Effizienz ausgerichtet ist und ein dem neuesten Stand der Technik entsprechendes Netz aufbaut. Auf diese Weise sollen Marktpreise simuliert werden, die sich in einer Wettbewerbssituation einstellen (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.3.2; Evaluationsbericht des Bundesrates zum Fernmeldemarkt vom 17. September 2010, S. 61 [nachfolgend: Evaluationsbericht]). Der Bundesrat hat damit - abgeleitet aus der parlamentarischen Diskussion - einen Ansatz gewählt, der zwar auch preiswerte und qualitativ hochstehende Dienste anstrebt (vgl. Evaluationsbericht S. 73), in weiten Teilen aber die Idee des Infrastrukturwettbewerbs verkörpert. Insbesondere soll er "Trittbrettfahrerei" verhindern, d.h. die alternativen Fernmeldedienstanbieterinnen sollen nicht auf Kosten der marktbeherrschenden Anbieterin die bestehende Infrastruktur zu ungerechtfertigt günstigen Konditionen nutzen können, sondern sich an den langfristigen Zusatzkosten der Netzkomponente, zu der sie Zugang erhalten, beteiligen. Die Regelung von Art. 54 FDV 2013 gestattet es daher der marktbeherrschenden Anbieterin, die Zugangspreise so festzusetzen, dass es für die alternativen Fernmeldedienstanbieterinnen preislich keinen Unterschied macht, ob sie die fehlende Infrastruktur selbst erstellen ("make it") oder eine Einrichtung bzw. einen Dienst im Grosshandel erwerben ("buy it"). Grundlage der kostenorientierten Preisberechnung bildet somit ein Kostenmodell (vgl. Evaluationsbericht, S. 61; vgl. zum Ganzen BVGE 2012/8 E. 27.5.1, 2011/13 E. 6.6; Urteil des BVGer A-549/2014 vom 18. Januar 2016 E. 3.4 f.).
8.4 Am 1. Juli 2014 traten verschiedene, hier relevante Änderungen der FDV in Kraft (AS 2014 729). Am Ansatz der kostenorientierten Preisgestaltung, wie bisher in Art. 54 FDV 2013 statuiert, wird als Grundsatz festgehalten. Die sprachlichen Anpassungen von Art. 54 FDV 2014 enthalten keine materiellen Änderungen der bestehenden Regelung.
Gemäss dem neu eingefügten Art. 54a FDV 2014 wird bei der Bewertung der Kabelkanalisationen der oben dargelegte Modellansatz verlassen. Damit gelten für Kabelkanalisationen die Grundsätze gemäss Art. 54 FDV 2014 nicht mehr. In Anlehnung an den englischen Begriff IRA (infrastructure renewals accounting) werden neu die Kosten der Kabelkanalisationen gestützt auf die Kosten der marktbeherrschenden Anbieterin zur Erhaltung und Anpassung der Kabelkanalisationen bestimmt (Art. 54a Abs. 1 FDV 2014). Ferner wird in Art. 61 Abs. 4 FDV 2014 im Bereich der Interkonnektion neu ein Gleitpfad für den Fall eingeführt, dass die funktionsäquivalente Anlage auf einer wesentlich neuen Technologie beruht. Für die Festsetzung der Mietleitungspreise ist analog zur Interkonnektion ebenfalls ein Gleitpfad vorgesehen (Art. 62 Abs. 2 FDV 2014; vgl. zum Ganzen Erläuternder Bericht des BAKOM vom 17. April 2013 zur Änderung der FDV, S. 5 ff. [nachfolgend: Erläuternder Bericht FDV]).
8.5 In den Bestimmungen von Art. 54 ff. FDV 2013 und 2014 werden verschiedene unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, die sich durch eine hohe technische Komplexität auszeichnen. Da anders als bei einer Buchhaltung keine verbindlichen Standards oder Usanzen existieren, wie die Modellkalkulation durchzuführen ist, obliegt der Vorinstanz die Beurteilung zahlreicher Konkretisierungs- und Umsetzungsfragen. Dabei kommt ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum und ein grosses "technisches Ermessen" zu (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.3.2 ff. und E. 6.3; BVGE 2012/8 E. 27.5.1, 2011/13 nicht publ. E. 3.7). Daraus kann allerdings nicht gefolgert werden, es stehe in ihrem Belieben, den Kostennachweis der marktbeherrschenden Anbieterin nach eigenem Gutdünken zu korrigieren. Das gesetzliche Modell geht grundsätzlich von einer Preisfestsetzung durch die Parteien aus; es gibt der Vorinstanz also nicht eine bestimmende, sondern lediglich eine korrigierende Rolle. Eine Korrektur des Kostennachweises ist deshalb nur dann angebracht, wenn die Vorinstanz dafür hinreichende Gründe darzutun vermag; etwa, dass sich die marktbeherrschende Anbieterin nicht an den von Gesetz- und Verordnungsgeber vorgegebenen Rahmen hält, ihre Vorgehensweise untauglich oder in sich nicht konsistent ist oder ihre Methode nicht konsequent und nachvollziehbar umgesetzt wird. Die Korrektur der Vorinstanz muss ihrerseits den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt werden. Sie hat dabei eine unabhängige, neutrale und möglichst objektive Haltung einzunehmen (vgl. BVGE 2012/8 E. 29.1.4 mit Hinweisen). Die gerichtliche Kontrolle in diesem äusserst technischen Bereich hat in einer zurückhaltenden Weise zu erfolgen, die die speziellen Fachkenntnisse der Vorinstanz respektiert (vgl. vorstehend E. 2).
9.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit darin Preise für die Zugangsdienste des Jahres 2016 festgelegt würden. Sie rügt, die Vorinstanz dürfe nicht über die Preise des Jahres 2016 entscheiden, da diese Preise gar nicht streitig seien. Salt habe auf das Mitteilungsschreiben von Swisscom vom 22. Oktober 2015 zum jährlich aktualisierten Basisangebot nicht reagiert und damit darauf verzichtet, gegen die Gültigkeit der neuen Preise 2016 rechtzeitig Widerspruch zu erheben. Gemäss Ziff. 16.2.1 ihrer Geschäftsbedingungen "Zugang" gelte eine Preisanpassung als genehmigt, wenn die Vertragspartnerin nicht innerhalb eines Monats nach Zugang des Mitteilungsschreibens schriftlich widerspreche. Beim Zugangsverhältnis handle es sich um ein Dauerschuldverhältnis, das nach Massgabe der vertraglichen Bedingungen angepasst werden könne (vgl. Urteil des BVGer A-3277/2007 vom 7. November 2007 E. 4). Dieser vertragliche Preisanpassungsmechanismus, der in der Form schon seit 2007 etabliert und bisher unbestritten geblieben sei, bilde integrierender Bestandteil der zwischen den Parteien geltenden Zugangsvereinbarung. Salt sei damit vertraut und habe in der Vergangenheit denn auch regelmässig Widerspruch erhoben. Swisscom habe im Mitteilungsschreiben vom 22. Oktober 2015 überdies auf die einzuhaltenden Widerspruchsmodalitäten nochmals aufmerksam gemacht. Mangels Widerspruch würden die Preise 2016 als von Salt genehmigt und damit als nicht streitig gelten.
Gemäss aArt. 11a Abs. 1 FMG, so Swisscom in der weiteren Begründung, dürfe die Vorinstanz die Zugangsbedingungen nur mit Verfügung regeln, wenn und soweit die Parteien sich nicht hätten einigen können. Der Vor-instanz komme auch keine über die Regelung strittiger Zugangsbedingungen hinausgehende Aufsichtsfunktion zu. Das Prinzip des Verhandlungsprimats bilde ein zentraler Eckpfeiler des fernmelderechtlichen Zugangsregimes. Es entspreche zwar der konstanten Praxis der Vorinstanz, dass bestrittene Preise, die im Verlaufe eines bereits hängigen Zugangsverfahrens neu angeboten würden, automatisch Verfahrensgegenstand bilden würden, ohne dass hierfür ein neues Gesuch gestellt werden müsste. Ein solche Ausdehnung des Verfahrensgegenstandes in zeitlicher Hinsicht könne indessen nur dann zur Anwendung gelangen, wenn die Zugangspreise für die entsprechende Periode als streitig zu gelten hätten. Das setze voraus, dass die gesuchstellende Fernmeldedienstanbieterin von ihrem Widerspruchsrecht hinsichtlich der alljährlich offerierten Zugangspreise vertragsgemäss Gebrauch gemacht habe. Dieses Ergebnis lege auch die Rechtsprechung nahe, auf die sich die Vorinstanz berufe (vgl. Urteil des BVGer A-3277/2007 vom 7. November 2007 E. 5). Es erweise sich als bundesrechtswidrig, dass die Vorinstanz - trotz des Preisakzepts von Salt - die behördliche Zuständigkeit für die Preisfestsetzung des Jahres 2016 bejaht habe. Entgegen den Vorbringen von Salt habe Swisscom die Einrede der verpassten vertraglichen Widerspruchsfrist nicht missbräuchlich erhoben. Vielmehr sei gerade das Verhalten von Salt, welche die entsprechende Vertragsregelung jahrelang angewandt und akzeptiert habe, als inkonsequent zu qualifizieren, welches keinen Rechtsschutz verdiene.
9.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass angesichts des Dauerschuldverhältnisses und entsprechend der konstanten Praxis das hängige Zugangsverfahren ohne ihr Zutun auf die Preise 2016 auszudehnen sei. Es spreche nichts dafür, dass es ihre Absicht gewesen sei, die Preise 2016 zu akzeptieren, sondern es sei nach Treu und Glauben vom Gegenteil auszugehen. Ziff. 16.2.1 der Geschäftsbedingungen "Zugang" von Swisscom sei rechtskonform auszulegen, indem Folgejahre in einem hängigen Verfahren nicht unter die Bestimmung fallen würden. Der regulierte Netzzugang liege als wettbewerbspolitisches Instrument im öffentlichen Interesse. Das Verhandlungsprimat dürfe nicht dazu dienen, die Markt- und Verhandlungsmacht der vormaligen Monopolistin noch zu stärken. Selbst wenn auch im Falle eines hängigen Verfahrens ein expliziter Widerspruch erfolgen müsse, läge hinsichtlich der Preise 2016 ein wesentlicher Erklärungsirrtum seitens von Salt vor (Art. 23 i.V.m. Art. 24 Abs. 1 Ziff. 3 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]). Schliesslich sei die von Swisscom erhobene Einrede als missbräuchlich zu qualifizieren, da sie damit einzig anstrebe, der Preisregulierung für das Jahr 2016 zu entgehen und so überhöhte Netzzugangspreise zu erheben.
9.3 Die Vorinstanz schliesst auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. In der Begründung legt sie dar, es sei unbestritten, dass zwischen den Parteien während mindestens drei Monate Verhandlungen stattgefunden hätten, bevor Salt ihr Gesuch vom 28. Februar 2014 um Festsetzung der Preise 2014 eingereicht habe. Bei den zwischen den Parteien geltenden Zugangsvereinbarungen handle es sich um ein Dauerschuldverhältnis, weshalb verfahrensrechtlich die neu angebotenen Preise der Folgejahre automatisch zum Verfahrensgegenstand eines hängigen Zugangsverfahrens würden, ohne dass hierfür ein neues Gesuch gestellt werden müsse (vgl. Urteil des BVGer A-3277/2007 vom 7. November 2007 E. 5). An dieser Praxis sei festzuhalten, da es nicht prozessökonomisch wäre, wenn die fehlende Einigung für jedes Jahr gesondert nachgewiesen werden müsste. Dabei könne es nicht darauf ankommen, was vertragsrechtlich zwischen den Parteien vereinbart sei. Die hier in Frage stehende Vertragsklausel von Swisscom könne nur Anwendung finden, wenn und soweit nicht bereits ein Verfahren betreffend Festsetzung derselben Zugangspreise aus den Vorjahren hängig sei. Das gesetzliche Verhandlungsprimat werde dadurch nicht verletzt. Wenn sich die Parteien während des hängigen Verfahrens über den Verfahrensgegenstand einigen könnten, so bestehe im Umfang der Einigung kein Raum mehr für eine behördliche Festlegung. Im Lichte der bisherigen Praxis und Rechtsprechung müsse Salt während des hängigen Zugangsverfahrens die ihr von Swisscom offerierten Preise für das jeweilige Folgejahr nicht stets aufs Neue förmlich bestreiten, weshalb die Preise 2016 zu Recht Gegenstand der angefochtenen Verfügung seien.
10.1 Von Swisscom wird beschwerdeweise bestritten, dass die Vorinstanz zuständig sei, die Preise für das Jahr 2016 festzulegen. Sie beruft sich auf Ziff. 16.2.1 ihrer Geschäftsbedingungen "Zugang", wonach eine Preisanpassung als genehmigt gelte, wenn die Vertragspartnerin - wie vorliegend Salt in Bezug auf die Preise 2016 - nicht innerhalb eines Monats nach Zugang des Mitteilungsschreibens schriftlich widerspreche. Die Vorinstanz und Salt erachten demgegenüber die Preise 2016 als von dem seit 2014 hängigen Zugangsverfahren erfasst.
10.2 Gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich beim Zugangsverhältnis um ein Dauerschuldverhältnis, weshalb die Zugangspreise als Teil dieses Verhältnisses stets bis auf Weiteres gelten, d.h. bis zu einer abändernden einvernehmlichen Lösung durch die Parteien oder einer behördlichen Festlegung. Angesichts dessen ist die Vorinstanz befugt, in Rahmen eines vor ihr hängigen Zugangsverfahrens auch über die Zugangspreise für ein neues Kalenderjahr zu bestimmen, obwohl die Parteien nicht eigens über die Preise für das betreffende Jahr verhandelt haben. Das dient der Prozessökonomie bzw. der Vermeidung einer unnötigen Verfahrensverkomplizierung. Die behördlichen Preise können jedoch nur insoweit gelten, als es nicht noch zu einer Parteieinigung kommt (Urteil des BVGer A-3277/2007 vom 7. November 2007 E. 4-7). Auf diese Rechtsprechung berufen sich im Schriftenwechsel sowohl Swisscom als auch die Vorinstanz resp. Salt, wobei sie daraus gegensätzliche Schlussfolgerungen für die hier fraglichen Preise 2016 ziehen.
Soweit sich Swisscom in ihrer Beschwerde auf die Widerspruchspflicht gemäss Ziff. 16.2.1 ihrer Geschäftsbedingungen "Zugang" stützt, gilt es den fernmelderechtlichen Kontext des hängigen Zugangsverfahrens einzubeziehen. Es ist als fraglich zu erachten, ob auf vertraglicher Grundlage die gesetzlichen Prozessvoraussetzungen des Fernmelderechts geändert werden können. So oder so müsste aber der vertragliche Anpassungsmechanismus so ausgestaltet sein bzw. ausgelegt werden, dass die vertragliche Regelung mit dem Gesetz in Einklang gebracht werden kann (vgl. auch Urteil des BGer 2A.276/2006 vom 12. Juli 2006 E. 2.5). Die Regeln des allgemeinen Vertragsrechts greifen im Bereich der behördlich verfügten Zugangsbedingungen nicht bzw. lediglich subsidiär. Dadurch wird weder das Verhandlungsprimat desavouiert, noch eine behördliche ex-ante-Regulierung eingeführt (vgl. auch BGE 132 II 284 E. 6.2). In diesem Sinne weist das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-3277/2007 vom 7. November 2007 darauf hin, dass ein vertraglicher Anpassungsmechanismus die gesetzlichen Vorgaben des Fernmelderechts nicht umgehen kann (E. 4).
Im vorliegenden Fall machte Salt am 28. Februar 2014 und nach Ablauf der vorgeschriebenen dreimonatigen Verhandlungsfrist ein Zugangsgesuch für die Preise 2014 in den Bereichen Interkonnektion und Mietleitungen bei der Vorinstanz anhängig. Für jene Preise des Jahres 2014 liegt unbestrittenermassen ein ursprünglicher Dissens zwischen den Parteien vor (vgl. vorstehend E. 8.1). Praxisgemäss und übereinstimmend mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts A-3277/2007 vom 7. November 2007 weitete die Vorinstanz sodann das Zugangsverfahren automatisch auf die entsprechende Preise der Folgejahre aus, ohne das Salt ein neues Gesuch hätte einreichen und eine erneute dreimonatige Verhandlungsdauer hätte nachweisen müssen. Angesichts der bekannten Behördenpraxis kann das Schweigen von Salt zur Preisofferte 2016 weder als Zustimmung gegenüber Swisscom aufgefasst, noch kann ihr deswegen ein treuwidriges Verhalten vorgehalten werden. Der im Zugangsverfahren vorherrschende Automatismus hinsichtlich des Verfahrensgegenstandes spricht deutlich gegen die Annahme von Swisscom, dass Salt die entsprechenden Preise für das Jahr 2016 - stillschweigend und abweichend zum bisherigen Standpunkt betreffend die Preise der Jahre 2014 und 2015 - hätte akzeptieren wollen. Vor diesem Hintergrund war es vielmehr auch für Swisscom erkennbar, dass Salt eine behördliche Festlegung der entsprechenden Preise unvermindert anstrebt. Bei den vorliegenden Gegebenheiten ist von einem ursprünglichen Dissens der Parteien demnach auch für die Preise 2016 auszugehen, womit die Vorinstanz ihre Zuständigkeit in der angefochtenen Verfügung zu Recht bejaht hat.
12.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügte Senkung der regulierten Mietleitungspreise um zusätzliche 60-70 % für die Jahre 2014 bis 2016 sei rückgängig zu machen. Sie rügt, sie habe für die regulierten Mietleitungen kostenorientierte und diskriminierungsfreie Preise offeriert. Bei der Anwendung der Bandbreitenspreizfunktion werde das Produkt nicht um das Drei- bis Vierfache überschätzt, wie von der Vorinstanz beanstandet, sondern es sei höchstens ein Korrekturfaktor von 1 % vertretbar, der den Unschärfebereich behebe. Hinsichtlich der von ihr angewandten Methode erläutert Swisscom, dass vor dem MEA-Wechsel eine Vielzahl von Ausrüstungen (Portkarten) für einzelne Bandbreiten (2, 10, 34, 100, 155, 622 Mbit/s, 1 Gbit/s) mit unterschiedlichen Kostenstrukturen existiert hätten. Nach dem MEA-Wechsel seien kostenmässig nur noch Ausrüstungen für Bandbreiten von 1, 10 und 100 Gbit/s zu unterscheiden. Statt fortan nur drei Preispositionen für die Bandbreiten zu bestimmen, sei es sachgerecht, eine Preisdifferenzierung abgestuft nach Bandbreiten, Zonen und Servicequalitäten vorzunehmen. Für ihre Preisbestimmung ziehe Swisscom in einem ersten Schritt diskriminierungsfrei sämtliche Mietleitungen für die Bestimmung von Durchschnittskosten ein. In den Kostenmodellen könnten dadurch grösstmögliche Skaleneffekte mit Einsparungen von gegen 50 % erzielt werden. In einem zweiten Schritt würden die Preise mittels der Bandbreitenspreizfunktion bestimmt, was auch von der Vorinstanz als zulässig erachtet werde. Bei diesem zweiten Schritt habe die Vorinstanz indes fälschlicherweise dahingehend einen Korrekturbedarf erkannt, als Swisscom die Bandbreitenspreizfunktion ausschliesslich für die regulierten Mietleitungen vornehme. Der in der Folge von der Vorinstanz verfügte Korrekturfaktor führe zu unrealistisch tiefen Preisen bei den regulierten Mietleitungen und die anteiligen Kosten gemäss Kostenmodell könnten nicht mehr annähernd gedeckt werden. Die daraus entstehende Quersubventionierung durch die kommerziellen Datenverbindungen sowie durch die Anbindungen von Mobilfunkantennen widerspreche dem Grundsatz der Kostenorientierung.
Die Vorinstanz, so Swisscom in der weiteren Begründung, habe den Korrekturfaktor für die Preise der regulierten Mietleitungen im Rahmen der Kostenmodelle COSMOS fehlerhaft bestimmt und angewandt, wobei gesamthaft fünf Fehler auszumachen seien: (1.) Der Hauptfehler sei darin zu sehen, dass die Vorinstanz zur Bestimmung von Umsatz und Kostenwert sämtliche im Modell hinterlegten Datenverbindungen selektiert habe und nicht nur die regulierten Mietleitungen, die für die Bandbreitenspreizfunktion relevant seien. Daraus resultiere ein viel zu hoher Korrekturfaktor. Bei den übrigen Datenverbindungen handle es sich vor allem um Datenverbindungen für die Anbindung von Mobilfunkantennen oder Transportnetzkapazitäten der Fernmeldedienstanbieterinnen und von Swisscom. Es sei nicht zulässig, Preise für das gesamte Mietleitungsportfolio von Swisscom festzulegen. Für eine solche preisliche Gleichbehandlung fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. (2.) Des Weiteren seien Fehlzuordnungen, insbesondere bei den Servicequalitäten und (3.) bei den Mengenanteilen anhand der Spalte "Bandbreite", zu verzeichnen. (4.) Bei der Ermittlung des Umsatzwertes habe die Vorinstanz es unterlassen, den Parameter "PoP-Anteil" (Point of Presence) anzupassen, wodurch Kosten und Umsätze auf unterschiedlicher Basis ermittelt würden. (5.) Schliesslich wende die Vorinstanz den von ihr berechneten Korrekturfaktor doppelt an, d.h. einmal als Korrekturfaktor und in einem weiteren, unnötigen Schritt über angepasste Mengenanteile. Das BAKOM hätte diese Aspekte im Rahmen der Instruktion, z.B. mittels spezifischer lnstruktionsfragen, eingehend abklären müssen. Entgegen der Vernehmlassung habe Swisscom insbesondere keine Kosten für lange Mainlink-Verbindungen ("CityCityFern" und "RegioFern") berücksichtigt, um die Durchschnittskosten der regulierten Mietleitungen zu bestimmen. Überdies sei die Preissenkung in der angefochtenen Verfügung nur unzureichend begründet. So werde in den Erwägungen namentlich auf aArt. 11a Abs. 1 FMG nicht eingegangen, wonach auch die Bedingungen, die einen wirksamen Wettbewerb fördern würden, sowie die Auswirkungen auf konkurrierende Einrichtungen zu berücksichtigen seien. Die verfügte substanzielle Senkung der regulierten Mietleitungspreise sei daher aus materiellen wie formellen Gründen aufzuheben.
Des Weiteren rügt Swisscom in ihrer Beschwerde, der Gleitpfad bei der Festlegung der Mietleitungspreise sei in der angefochtenen Verfügung falsch angewendet worden.
12.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die Methode von Swisscom zu einer verzerrten Kostenaufteilung zwischen regulierten und kommerziellen Mietleitungen führe, was den Grundsätzen der Kostenorientierung und Nichtdiskriminierung widerspreche. Die massive Kostenüberdeckung bei den regulierten Mietleitungen sei daher mithilfe der korrektiven Methode der Vorinstanz oder der von ihr entwickelten präventiven Methode zu beseitigen. Bei ihrer präventiven Methode erfolge die korrekte, auf der Bandbreitenspreizfunktion beruhende Kostenaufteilung bereits in einem ersten Schritt. Das habe den Vorteil, dass die Fehlerquelle im Modell beseitigt werde, statt sie wie bei der vorinstanzlichen Methode erst im Nachgang zu korrigieren. Im Übrigen bestreitet Salt die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen, wobei sie zur Begründung eigene Analysen und Berechnungen einbringt.
Ferner erklärt Salt sich damit einverstanden, dass der von der Vorinstanz festgestellte Aktualisierungsfehler bei der Anwendung des Gleitpfades entsprechend dem Vorschlag in der Vernehmlassung behoben werde.
12.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung mehrheitlich fest. In der Begründung der angefochtenen Verfügung legt sie dar, dass für die Preisbestimmung der regulierten Mietleitungen grundsätzlich zwei Optionen zur Diskussion stünden. Bei der strikt kostenorientierten Option 1 sei allerdings eine Abschwächung des Wettbewerbs gegenüber dem Status quo wahrscheinlich. Ein Grossteil der heutigen Nachfrage liege deutlich unter 1 Gbit/s. Kleine und mittlere Unternehmen (KMU), die z.B. Mietleitungen für Bezahlsysteme nutzen würden, wären gezwungen, teurere Produkte mit einer überdimensionierten Leistung zu kaufen. Im Gegensatz dazu führe die von Swisscom offerierte Option 2, welche eine im Durchschnitt kostenorientierte Preisbestimmung mittels Bandbreitenspreizfunktion vorsehe, zu der auch vom Gesetzgeber gewünschten Angebotsvielfalt. Eine solche Preisdifferenzierung bei den Mietleitungsbandbreiten sei grundsätzlich sinnvoll und stehe im Einklang mit den gesetzlichen Grundlagen. Ebenso würde die Durchschnittsbetrachtung angesichts der bereits komplexen Angebotsstruktur eine angemessene Vereinfachung darstellen. Die von Swisscom gewählte Preisstruktur sei daher mit den fernmelderechtlichen Anforderungen an die Zugangsregulierung vereinbar. Die Überprüfung der Kostennachweise habe jedoch bezüglich anderer Punkte der Bandbreitenspreizfunktion Anpassungsbedarf ergeben: Würde die Theorie von Swisscom zur Bandbreitenspreizfunktion stimmen, dann müssten die im Modell berechneten kostenorientierten Preise der modellierten Leistungen multipliziert mit den Mengen dieser Leistungen den modellierten monatlichen Kosten entsprechen. Dies sei aus mehreren Gründen nicht der Fall. Die Multiplikation der Preise von Swisscom mit den modellierten Mengen ergebe, dass die monatlichen Kosten der Mietleitungen um das Drei- bis Vierfache überschätzt würden. Dieses Ergebnis sei mit einer kostenorientierten Preisberechnung nicht vereinbar. Die Preise seien deshalb derart anzupassen, dass die berechneten Preise multipliziert mit der modellierten Menge den modellierten monatlichen Kosten für diese Mietleitungen entsprächen.
In der Vernehmlassung legt die Vorinstanz ergänzend dar, es widerspreche dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung, dass Swisscom Leistungen der regulierten und kommerziellen Mietleitungen unterschiedlich behandle, obwohl diese die gleichen Netzelemente in Anspruch nähmen. Hier seien die Schlüsselkontrollen aufschlussreich: Würden die höheren Preise von Swisscom mit den gesamten modellierten Mengen multipliziert, liege das Ergebnis deutlich über den modellierten Kosten. Wenn diese höheren Preise ausschliesslich - wie von Swisscom geltend gemacht - für eine Teilmenge der Mietleitungen herangezogen würden, bedeute dies letztlich, dass die Preise für die übrigen Dienste bei vergleichbaren Leistungen tiefer liegen müssten, damit die Kostenorientierung eingehalten werde. Damit ergebe sich eine gesetzeswidrige Diskriminierung. Es sei zwar zulässig, dass Swisscom für die nicht regulierten Mietleitungen tiefere Retailpreise offeriere, aber die dafür ausgeschiedenen Kosten müssten auf Wholesale-Ebene anteilmässig gleich berechnet werden. Aufgrund der Unterteilung der Mietleitungen in Trunkregionen - nur Mietleitungen innerhalb einer Trunkregion könnten zu regulierten Bedingungen bezogen werden - sei ausserdem davon auszugehen, dass regulierte Mietleitungen in der Regel weniger lange Mainlink-Verbindungen benötigen und daher weniger stark zu den Durchschnittskosten beitragen würden. Durch die vorinstanzliche Berücksichtigung der Gesamtmenge könnten nicht nur stabilere Ergebnisse erreicht werden, sondern es werde auch der fernmelderechtliche Grundsatz gewahrt, dass die Preise so bestimmt werden sollten, als ob Wettbewerb herrschen würde. Des Weiteren äussert sich die Vorinstanz detailliert zu den von Swisscom gerügten Fehlern im Rahmen der Kostenmodelle COSMOS sowie zu den erhobenen formellen Rügen. Sie erwidert, dass anstelle einer ungenügenden Sachverhaltsabklärung durch die Behörden vielmehr die ungenügende Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Kostennachweise von Swisscom zu beanstanden sei. Hingegen räumt die Vorinstanz ein, dass die Zuordnung bei der Qualität "Silver" sowie die Anpassung des Parameters "CLS_PoP" fehlerhaft seien. Zudem sei ihr auch bei der Anwendung des Gleitpfades ein Aktualisierungsfehler unterlaufen. Diese Fehler seien zu korrigieren.
13.1 Mietleitungen werden in Art. 3 Bst. ebis FMG definiert als Bereitstellung von transparenten Übertragungskapazitäten über Punkt-zu-Punkt-Verbindungen. Die Berechnung der regulierten Mietleitungspreise erfolgt in den Kostenmodellen von Swisscom in zwei Schritten: Erstens werden die Durchschnittskosten für die Netzleistungen anhand der Nachfrage nach regulierten Mietleitungen und aller übrigen Datenverbindungen ermittelt. Bei den übrigen Datenverbindungen handelt es sich vor allem um Datenverbindungen für die Anbindung von Mobilfunkantennen oder Transportnetzkapazitäten der Fernmeldedienstanbieterinnen und von Swisscom. In einem zweiten Schritt erfolgt die Preisbestimmung mittels der sog. Bandbreitenspreizfunktion. Strittig ist vorliegend, ob bei dieser Bandbreitenspreizfunktion nur die regulierten Mietleitungen oder dann die Gesamtmenge aller Mietleitungen zu berücksichtigen sind. Auf der zuletzt genannten Grundlage hat die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung einen Korrekturfaktor eingesetzt und damit die Preise für die regulierten Mietleitungen der Jahre 2014 bis 2016 um 60-70 % gesenkt.
Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die Anwendung eines Korrekturfaktors in dieser Höhe sei unbegründet, fehlerhaft und bundesrechtswidrig. Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen fest, räumt aber einzelne Umsetzungsfehler ein. Salt teilt im Ergebnis die Auffassung der Vorinstanz, dass die Mietleitungspreise im verfügten Umfang herabzusetzen seien. Einig sind sich die Verfahrensbeteiligten darin, dass der vorinstanzliche Aktualisierungsfehler bei der Anwendung des Gleitpfades zu beheben sei.
13.2 Wie eingangs dargelegt, ist eine Korrektur der Kostennachweise nur dann angebracht, wenn die Vorinstanz dafür hinreichende Gründe darzutun vermag. Ihre Korrektur muss ausserdem den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Mit der Vorinstanz ist zunächst einig zu gehen, dass im Zugangsverfahren nicht nur die strittigen Kosten der regulierten Mietleitungen, sondern gegebenenfalls auch die übrigen Kosten des kommerziellen Mietleitungsangebots zu betrachten sind, auch wenn Letzteres mangels Marktbeherrschung nicht der fernmelderechtlichen Regulierung unterliegt. Andernfalls könnte kaum je überprüft werden, ob in Bezug auf die regulierten Mietleitungspreise namentlich die Grundsätze der Kostenorientierung und des Diskriminierungsverbots eingehalten werden. Unbestrittenermassen werden in der angefochtenen Verfügung keine Preise für das kommerzielle Mietleitungsangebot festgesetzt. Es ist zwar nachvollziehbar, dass sich die angefochtene Verfügung indirekt auf die Preise des kommerziellen Mietleitungsangebots von Swisscom in der einen oder anderen Weise auswirken könnte. Das ist aber die Konsequenz des gesetzlich vorgesehenen Systems (vgl. in anderem Zusammenhang BGE 142 II 451 E. 5.2.6). Swisscom vermag daher mit ihrer Rüge nicht durchzudringen, die Vorinstanz habe ohne gesetzliche Grundlage in die Preise des kommerziellen Mietleitungsangebots eingegriffen. Soweit ist das Vorgehen der Vorinstanz nicht zu beanstanden.
In der Sache lässt sich indes bei der vorhandenen Aktenlage nicht abschliessend beurteilen, ob der Entscheid der Vorinstanz, dass bei der Bandbreitenspreizfunktion die Gesamtmenge der Mietleitungen zu berücksichtigen sei, ansonsten eine wesentliche Kostenüberschätzung sowie diskriminierende Preise drohen würden, der doch sehr komplexen Modellpraxis von Swisscom ausreichend Rechnung trägt. Die Vorinstanz hat in der Vernehmlassung ihre Begründung zwar nochmals vertieft und ergänzt, ohne jedoch die von Swisscom erhobenen Rügen mit der erforderlichen Klarheit zu entkräften. Die zusätzlichen Ausführungen in der Vernehmlassung lassen vielmehr darauf schliessen, dass weiterer Untersuchungsbedarf besteht. So merkt die Vorinstanz in der Vernehmlassung selbst an, dass sich die Kostennachweise von Swisscom rückblickend als nicht genügend transparent erwiesen hätten.
Im konkreten Fall lässt sich nicht von vornherein ausschliessen, dass die Kostenüberschätzung um das Drei- bis Vierfache, die die Vorinstanz bei der Bandbreitenspreizfunktion erkannte, hauptsächlich auf eine fehlerhafte Zuordnung in den Kostenmodellen COSMOS seitens der Behörde zurückzuführen ist. Swisscom erhebt in der Beschwerde eine Reihe von substantiierten Einwänden, die einer eingehenden Prüfung durch die Vorinstanz erfordern. Nach Ansicht von Swisscom ist lediglich eine Korrektur von 1 % angezeigt. Hier fehlt eine genaue Untersuchung, wie es sich mit der Kostenverteilung zwischen den regulierten und den übrigen Mietleitungen bei der Methode von Swisscom verhält. Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts bedürfen sowohl die Frage nach den gesamten zu berücksichtigenden Kosten im Zusammenhang mit den Mietleitungen als auch die Identifizierung des korrekten Verteilschlüssels weiterer Abklärung. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens haben die Verfahrensbeteiligten zwar verschiedene neue Berechnungen vorgelegt, die jedoch kein einheitliches Bild ergeben. Es bleibt somit zweifelhaft, ob hinreichende Gründe für eine Korrektur der regulierten Mietleitungspreise vorliegen. Nur wenn dies bejaht werden kann, besteht Raum für den von der Vorinstanz eingebrachten Korrekturfaktor.
Was die strittige Höhe des vorinstanzlichen Korrekturfaktors betrifft, so ist sodann fraglich, ob dessen Berechnung und Umsetzung im Zusammenwirken mit der Methode von Swisscom konsistent erfolgt ist. Insbesondere erscheint aufgrund der Vorbringen von Swisscom unklar, ob dadurch einzelne Faktoren bei der Preisfestlegung doppelt berücksichtigt werden oder anderweitige Widersprüche in den Kostenmodellen entstehen. Im Falle einer Korrektur müssten diese Aspekte näher beleuchtet werden. Sollte sich die Anwendung eines Korrekturfaktors im Rahmen der Methode von Swisscom letztlich als gänzlich ungeeignet erweisen, wären allenfalls auch alternative Methoden in Betracht zu ziehen. Dass prüfenswerte Alternativen durchaus vorhanden sind, die gleichfalls eine differenzierte Preisfestlegung erlauben würden, belegen schon die Ausführungen von Salt im vorliegenden Schriftenwechsel.
13.3 Die Beschwerde von Swisscom erweist sich demnach in diesem Sinne als begründet. Zu klären bleibt, ob kassatorisch oder reformatorisch zu entscheiden ist. Hebt das Bundesverwaltungsgericht eine rechtsfehlerhafte Verfügung auf, entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Als reformatorisches Rechtsmittel gestattet die Beschwerde der Rechtsmittelinstanz, über die Kassation hinaus in der Sache selbst abschliessend zu entscheiden, also das streitige Rechtsverhältnis zu regeln. Damit wird prozessökonomisch das Verfahren abgekürzt, indem sich nicht nochmals die Vorinstanz und allenfalls erneut die Rechtsmittel-instanz mit der Sache befassen müssen. Wenn es um Fragen geht, die besondere Sachkenntnis erfordern oder wenn weitere Tatsachen festzustellen sind, ist es jedoch in der Regel nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, als erste Instanz in einem Fachbereich zu entscheiden, in dem ein erheblicher Beurteilungsspielraum der fachkundigeren Vorinstanz zu respektieren ist (vgl. BGE 131 V 407 E. 2.1.1; BVGE 2013/32 E. 5.4.5, 2009/10 E. 7; Weissenberger/Hirzel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 61 Rz. 11, Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.193 ff.; je mit Hinweisen).
Da es sich bei der Anwendung der Bandbreitenspreizfunktion um einen äusserst technischen Bereich handelt, rechtfertigt es sich, dass die Vor-instanz als mit den Verhältnissen besser vertraute Fachbehörde die erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vornimmt. Dies gilt umso mehr, als gestützt darauf Entscheidungen zu treffen sind, bei denen ihr ein grosser Beurteilungsspielraum zukommt und die von präjudizieller Bedeutung für zukünftige Zugangsverfahren sein könnten. Entgegen der Ansicht von Swisscom ist deshalb - trotz der langen Verfahrensdauer - kassatorisch zu entscheiden. Ein Rückweisungsentscheid hat für die Parteien zudem den Vorteil, dass der Instanzenzug gewahrt bleibt. Im wiederaufzunehmenden Verfahren wird die Vorinstanz nach erfolgter Sachverhaltsabklärung und unter Einbezug der Parteivorbringen erneut zu prüfen haben, ob für die Anwendung des Korrekturfaktors ein hinreichender Grund besteht und ob dessen Berechnung sowie Umsetzung korrekt erfolgt ist. Sofern von Entscheidrelevanz werden im Sinne von aArt. 11a Abs. 1 FMG - auf den sich Swisscom in ihrer Beschwerde ausdrücklich beruft - auch die Bedingungen, die einen wirksamen Wettbewerb fördern, sowie die Auswirkungen des Entscheides auf konkurrierende Einrichtungen angemessen zu berücksichtigen sein. Schliesslich werden die regulierten Mietleitungspreise auch hinsichtlich der von der Vorinstanz in der Vernehmlassung erkannten Fehlern, namentlich bei der Anwendung des Gleitpfades, neu zu beurteilen sein.
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die formellen Rügen von Swisscom näher einzugehen.
15.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, es seien die verfügten Preissenkungen aufzuheben, welche die relevanten Kosteninformationen in den überarbeiteten Kostennachweisen 2014N nicht berücksichtigen würden. Anwendbar sei insbesondere der neue Normpositionen-Katalog (NPK) und die neue Baunorm SN 640 535c (nachfolgend: neue Baunorm). Sie rügt, die Vorinstanz sei nicht befugt, für die Preise 2014/1 auf den alten NPK und die alte Baunorm SN 640 535b (nachfolgend: alte Baunorm) sowie für die Preise 2014/2 ebenfalls auf den alten NPK und - mit Ausnahme der Belagsarbeiten - auf die alte Baunorm abzustellen. Analoges gelte für das Vorgehen der Vorinstanz bezüglich des Ingenieurhonorars, der Verlegungstiefe in Wiesen und der Stundensätze OSS/BSS (Operating- und Business-Supportsysteme). Angesichts des vorgezogenen MEA-Wechsels gemäss Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016 stehe es Swisscom zu, Berichtigungen an den ursprünglichen Kostennachweisen vorzunehmen. Die neue Ausgangslage des MEA-Wechsels bewirke, dass die veralteten Versionen des NPK und der Baunorm keine validen Modellgrundlagen mehr böten. Es liege die singuläre Konstellation vor, dass die rückwirkende Änderung der regulatorischen Vorgaben gar nicht in den ursprünglichen Kostennachweisen hätten berücksichtig werden können. In den ursprünglichen Kostennachweisen habe Swisscom den neuen NPK und die neue Baunorm noch nicht angewandt, obwohl diese damals bereits existiert hätten. Auf diese Weise habe sie Investitionen hergeleitet, die beträchtlich unter den Investitionen gemäss den neuen Regelwerken lägen. Da die verwendeten Versionen schon zum damaligen Zeitpunkt veraltet gewesen seien, sei eine Ablösung überfällig. In der angefochtenen Verfügung werde an keiner Stelle behauptet, dass der neue NPK und die neue Baunorm die relevanten Kosten nicht korrekt wiedergäben.
In der weiteren Begründung legt Swisscom dar, dass Sunrise in der damaligen Beschwerde vom 31. Januar 2014 den NPK und die Baunorm nicht thematisiert habe, weshalb sich das Bundesverwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid nicht dazu geäussert habe. Die Vorinstanz wäre indes schon aufgrund der Anweisungen des Rückweisungsentscheids verpflichtet gewesen, deren Anwendung im Rahmen der zu treffenden Übergangsmassnahmen für den vorgezogenen MEA-Wechsel zu prüfen. Dass nur Sunrise die Verfügung vom 18. Dezember 2013 angefochten habe, bedeute nicht, dass die Kostennachweise nicht angepasst werden dürften. Relevant sei einzig, dass die Kostenmodellierung korrekt und in Übereinstimmung mit Anhang 3 aComComV erfolge. Die Vorinstanz setze sich mit den aktuellen Kosteninformationen nicht auseinander, wodurch sie den Gehörsanspruch von Swisscom verletze. Indem die Vorinstanz bei den Preisen 2014 den neuen NPK und die neue Baunorm nicht berücksichtige, leite sie in nicht objektiver Weise zu tiefe, insgesamt nicht mehr kostenorientierte Preise her. Die resultierenden Preissenkungen seien unverhältnismässig, besonders da sie auch alle Folgejahre beträfen. Die Bewertung der Kabelkanalisationen gemäss der neuen IRA-Methode beruhe auf der Grundlage der Investitionskosten für das zweite Halbjahr 2014 und werde anschliessend nur noch gemäss Art. 54a Abs. 4 Bst. b FDV 2014 angepasst. Überdies sei ein widersprüchliches Vorgehen der lnstruktionsbehörde zu rügen. Mit Schreiben vom 4. März 2016 sei Swisscom explizit aufgefordert worden, die ursprünglichen Kostennachweise bezüglich bisher festgestellter Fehler oder während des Verfahrens erhaltener zusätzlicher Informationen zu korrigieren. Andere Anpassungen gegenüber den ursprünglichen Kostennachweisen seien von der Vorinstanz denn auch akzeptiert worden.
15.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass sich die Rahmenbedingungen betreffend NPK und Baunorm aufgrund des Rückweisungsentscheids A-549/2014 vom 18. Januar 2016 nicht verändert hätten. Die Berücksichtigung der alten Versionen in den ursprünglichen Kostennachweisen sei kein Fehler, sondern habe der konstanten Bewertungspraxis entsprochen. Swisscom sei nicht berechtigt, die Überarbeitung der Kostennachweise dazu zu nutzen, die fraglichen Preise zu erhöhen.
15.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, es sei abzulehnen, dass Swisscom rückwirkend den neuen NPK und die neue Baunorm in den überarbeiteten Kostennachweisen des Jahres 2014 anwende. Die hier strittigen Bewertungsgrundlagen stünden nicht im Zusammenhang mit dem Technologiewechsel und damit auch nicht mit dem Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016. Auch für den Kostennachweis des zweiten Halbjahres 2014 sei Swisscom ursprünglich selbst noch davon ausgegangen, dass grundsätzlich der alte NPK und die alte Baunorm die korrekte Basis für die Preisbestimmung sei. Diese Auffassung habe Swisscom im Laufe des vorinstanzlichen Verfahrens bekräftigt. Die vorgenommenen nachträglichen Anpassungen der Kostennachweise seitens von Swisscom seien unter diesen Voraussetzungen nicht begründet. Soweit Swisscom die Anpassungen mit der neuen Kostenrechnungsmethode für Kabelkanalisationen in Verbindung bringe, gelte es zweierlei zu beachten. Einerseits habe die neue Regelung keine rückwirkende Wirkung entfaltet. Sie komme wie in den ursprünglichen Kostennachweisen ab dem zweiten Halbjahr 2014 zum Einsatz. Andererseits habe der Verordnungsgeber im Erläuternden Bericht FDV empfohlen, bei der Bestimmung des durchschnittlich gebundenen Kapitals auf die bisherigen Erfahrungen zurückzugreifen, weil dies mit den geringsten Änderungen verbunden sei. Vor diesem Hintergrund sei es befremdend, wenn Swisscom die Gelegenheit zur Überarbeitung der Kostennachweise dazu nutze, die fraglichen Investitionen um mehr als 10 % zu erhöhen, zumal sich die neue Methode stärker an den tatsächlichen Gegebenheiten orientieren solle. Es könne davon ausgegangen werden, dass Swisscom ihre Kabelkanalisationsanlagen in der Realität bereits deutlich stärker abgeschrieben habe. Die Vorinstanz habe in der angefochtenen Verfügung ihre bisherige Praxis dargelegt, unter welchen Umständen sie nachträgliche Anpassungen am Kostennachweis als rechtens erachte: Entweder liege ein offensichtlicher Fehler vor oder während des Verfahrens komme es durch lnstruktionshandlungen zu neuen Erkenntnissen, die ein alternatives Vorgehen nahelegen würden. Es sei klarzustellen, dass es weiterhin zulässig sei, offensichtliche Fehler nachträglich zu korrigieren, wobei die Verantwortung hierfür in erster Linie bei der Gesuchsgegnerin liege. Grundlegende Modellanpassungen hätten aber insbesondere aus Gründen der Transparenz und Rechtssicherheit bei der Bereitstellung des Basisangebotes zu erfolgen. Der Anspruch von Swisscom lasse sich auch nicht aus dem Instruktionsverfahren ableiten, zumal das BAKOM bei der Aufforderung zur Aktualisierung der Kostennachweise auch Fragen zum alten NPK gestellt habe.
16.1 Der NPK ist eine Sammlung von standardisierten Leistungsbeschreibungen, erarbeitet von der Schweizerischen Zentralstelle für Baurationalisierung (CRB) und der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS). Die Baunorm SN 640 535, herausgegeben vom VSS, enthält die Normen zu Grabarbeiten im Strassenbereich. Der NPK und die Baunorm dienen in den Kostenmodellen von Swisscom der Bewertung der Kabelkanalisationen.
Infolge des Rückweisungsentscheids A-549/2014 vom 18. Januar 2016 fordert Swisscom die Berücksichtigung relevanter Kosteninformationen gemäss ihren überarbeiteten Kostennachweisen 2014N ein, dies insbesondere hinsichtlich des neuen NPK und der neuen Baunorm. Die Vorinstanz und Salt sind demgegenüber der Ansicht, es seien die bisherigen Bewertungsgrundlagen gemäss den ursprünglichen Kostennachweisen von Swisscom massgebend.
16.2 Swisscom stützte sich in den beiden Basisangeboten 2014 und in den beiden ursprünglichen Kostennachweisen 2014 vom 25. April 2014 resp. 12. September 2014 auf den alten NPK und teils auf die alte Baunorm ab. Nur betreffend Belagsarbeiten fand die neue Baunom im ursprünglichen Kostennachweis 2014/2 Anwendung. Im Rahmen der überbearbeiteten Kostennachweise 2014N vom 30. Juni 2016 führte Swisscom den neuen NPK und die neue Baunorm vollständig ein.
Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der NPK und die Baunorm keine direkten Elemente des MEA-Wechsels bilden, welcher das Bundesverwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016 zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen hat. Entgegen der Ansicht von Swisscom lässt sich auch keinen indirekten inhaltlichen Zusammenhang unter dem Gesichtspunkt herstellen, dass der MEA-Wechsel weitreichende Änderungen in der Kostenmodellierung zeitigt. Im Rückweisungsentscheid erwog zwar das Bundesverwaltungsgericht, dass die Vorinstanz die nötigen Übergangsmassnahmen für den MEA-Wechsel zu treffen habe, um eine verlässliche Preisentwicklung sicherzustellen und die negativen Folgen eines wesentlichen Technologiewechsels abzufedern. Gleichzeitig wies es jedoch darauf hin, dass der Vor-instanz ein erheblicher Ermessensspielraum zustehe (Urteil des BVGer A-549/2014 vom 18. Januar 2016 E. 10.4 und E. 11). Im wiederaufgenommenen Verfahren wurde von der Vorinstanz als Übergangsmassnahmen eine Vorverschiebung des Performance-Deltas und des Gleitpfades gewählt, wie es auch die FDV 2014 für den Zeitraum ab 1. Juli 2014 vorsieht. Aus Überlegungen der Kontinuität erscheint das vorinstanzliche Vorgehen sachgerecht. Es besteht deshalb kein Anlass, mit Blick auf den MEA-Wechsel weitergehende Übergangsmassnahmen zu gewähren, wie von Swisscom im Ergebnis eingefordert.
Vorliegend handelte es sich um einen bewussten unternehmerischen Entscheid von Swisscom, für die Preise des Jahres 2014 den alten NPK und teils die alte Baunorm in den ursprünglichen Kostennachweisen zu verwenden. Für den damaligen Zeitpunkt hat sowohl Swisscom wie auch letztendlich die Vorinstanz in Ausübung ihres Ermessens die alten Bewertungsgrundlagen als sachgerecht eingestuft. Obschon zum damaligen Zeitpunkt der neue NPK und die neue Baunorm bereits existierten, kann demnach davon ausgegangen werden, dass die alten Versionen für eine Übergangsphase durchaus noch geeignet waren, um als Bewertungsgrundlagen kostenorientierte Preise für das Jahr 2014 herzuleiten. Der NPK und die Bau-norm weisen keinen rechtssatzähnlichen Charakter auf, der von Gesetzes wegen die Anwendung der aktuellen Versionen verlangen würde. Die von Swisscom gerügte Verletzung fernmelderechtlicher Bestimmungen, so auch von Anhang 3 aComComV, ist nicht erkennbar. Vielmehr bringt die Vorinstanz zu Recht überwiegende Gründe im Sinne der Transparenz und Rechtssicherheit vor, die dagegen sprechen, dass Swisscom die überarbeiteten Kostennachweise 2014 nachträglich zu ihren eigenen Gunsten anpasst. An dieser Stelle braucht nicht weiter geklärt zu werden, ob allenfalls weitere materielle oder formelle Hürden der von Swisscom angestrebten Anpassungen der Basisangebote resp. der ursprünglichen Kostennachweise 2014 entgegenstünden (vgl. BVGE 2010/19 E. 13.5 ff.).
16.3 Des Weiteren bleibt zu prüfen, wie es sich mit den Preisen der Folgejahre bis 2016 verhält. Mit den am 1. Juli 2014 in Kraft getretenen Änderungen der FDV werden die Kabelkanalisationen nicht mehr Bottom-up, sondern mittels IRA-Methode bewertet (Art. 54a FDV 2014). Im Hinblick auf diese Verordnungsänderung macht Swisscom geltend, die Fehler im ursprünglichen Kostennachweis 2014/2 seien zu korrigieren, um zukünftig eine korrekte Bewertung der Kabelkanalisationen gemäss IRA-Methode sicherzustellen.
Auch in diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass Swisscom sich zum damaligen Zeitpunkt, als sie das Basisangebot resp. den ursprünglichen Kostennachweis 2014/2 erstellt hat, für die grundsätzliche Anwendung des alten NPK und der alten Baunorm ausgesprochen hat. Diese unternehmerische Entscheidung hat sie in Kenntnis der Verordnungsänderung getroffen. Auch die Vorinstanz sieht im Hinblick auf die neu geltende IRA-Methode keine Veranlassung für eine Änderung der Bewertungsgrundlagen. Bei der Beurteilung dieser Fachfrage steht ihr ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu. Es ist daher davon auszugehen, dass trotz Anwendung des alten NPK und teils der alten Baunorm im Kostennachweis 2014/2 ein - zumindest vertretbarer - Ausgangswert besteht, um die Kabelkanalisationen nach der IRA-Methode in den Folgenjahren bis 2016 gesetzeskonform zu bewerten. Dementsprechend erweist sich auch die gerügte Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips als unbegründet.
16.4 Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass Swisscom betreffend NPK und Baunorm auf den Inputparametern, die sie ihren ursprünglichen Kostennachweisen 2014 zugrunde gelegt hat, zu behaften ist. Überdies besteht auch eine genügende Ausgangslage, um die Kabelkanalisationen gemäss IRA-Methode in den Folgejahren bis 2016 zu bewerten. Die Vor-instanz hat somit relevante Kosteninformationen nicht unberücksichtigt gelassen. Sie setzt sich in ihren Erwägungen eingehend und in objektiver Weise mit den Vorbringen von Swisscom auseinander, weshalb ihr Vorgehen auch in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden ist.
Im Zusammenhang mit den relevanten Kosteninformationen rügt Swisscom in ihrer Beschwerde zusätzlich das Vorgehen der Vorinstanz bezüglich des Ingenieurhonorars, der Verlegungstiefe in Wiesen und der Stundensätze OSS/BSS. Zu den letzteren zwei Elementen bringt Swisscom indes keine eigenständige Begründung vor. In Berücksichtigung der Aktenlage kann daher auf die vorstehenden Erwägungen verwiesen werden. Auf die Frage des Ingenieurhonorars ist in den nachfolgenden E. 19 ff. gesondert einzugehen.
17.1 Swisscom beruft sich in ihrer Beschwerde ergänzend auf das Instruktionsschreiben des BAKOM vom 4. März 2016 und damit auf den Vertrauensschutz.
17.2 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Dies kann zur Folge haben, dass eine gesetzliche Regelung im Einzelfall nicht angewandt und eine im Widerspruch zur gesetzlichen Ordnung stehende Anordnung getroffen wird. Dieser Schutz setzt voraus, dass eine Behörde dem Betroffenen eine konkrete Auskunft oder Zusicherung erteilt hat, dass sie dafür zuständig war, dass der Adressat die Unrichtigkeit der Angabe nicht erkennen konnte und dass er im Vertrauen auf die erhaltene Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.1, 131 II 627 E. 6.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 624 ff.; je mit Hinweisen).
17.3 Mit Swisscom ist einig zu gehen, dass aus dem Instruktionsschreiben des BAKOM vom 4. März 2016 nicht eindeutig hervorgeht, dass die Überarbeitungen der Kostennachweise sich ausschliesslich auf den vorgezogenen MEA-Wechsel beschränken sollten. In jenem Schreiben nimmt der MEA-Wechsel sicherlich eine zentrale Stellung ein. Gleichzeitig merkt die Instruktionsbehörde aber in der Beilage an, sie gehe davon aus, dass Swisscom alle Dokumente der Kostennachweise hinsichtlich bisher festgestellter Fehler oder zusätzlicher Informationen korrigieren werde. Diese Textpassage, auf die sich Swisscom beruft, ist allerdings für sich allein noch nicht geeignet, schützenswertes Vertrauen zu begründen. Die Aufforderung an Swisscom, in allen Dokumenten Korrekturen vorzunehmen, ist in sehr allgemeiner Form gehalten und bezieht sich nicht spezifisch auf die hier hauptsächlich strittigen Fragen des NPK und der Baunorm. Zudem hätte der sachkundigen Swisscom klar sein müssen, dass die von ihr während laufendem Verfahren vorgenommenen Anpassungen der Kostennachweise von der Vorinstanz nicht ohne Weiteres akzeptiert, sondern auf ihre Rechtmässigkeit überprüft würden. Es liegt somit keine auf den konkreten Sachverhalt bezogene, vorbehaltlos erteilte Auskunft der zuständigen Behörde vor, die geeignet wäre, gegenüber Swisscom eine schützenswerte Vertrauensgrundlage zu bilden.
17.4 Aus dem Vertrauensschutz lässt sich somit ebenfalls keinen Anspruch von Swisscom ableiten, die relevanten Kosteninformationen in den Kostennachweisen nachträglich anzupassen.
19.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die vorinstanzliche Senkung des Zuschlagsatzes für das Ingenieurhonorar von 10 % auf 5 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 sei aufzuheben. Sie rügt, der von ihr neu eingesetzte Honorarsatz von 10 % entspreche dem Grundsatz der Kostenorientierung. Swisscom habe einlässlich aufgezeigt, dass die Plausibilisierung anhand der Honorarordnung 103 des Schweizerischen Ingenieur- und Architekten-Vereins (SIA) sachgerecht sei. Auch bei konservativen Annahmen zu den lnputparametern ergebe sich in jedem Fall ein Honorarsatz von rund 10 %. Ihre Referenzprojekte würden diesen Wert bestätigen.
Der bisherige Honorarsatz von 5 % aus dem Jahr 2008, so Swisscom in der weiteren Begründung, sei nach mehr als einem Jahrzehnt einer Überprüfung zu unterziehen (vgl. Verfügung der Vorinstanz Aktenzeichen 330.29 vom 9. Oktober 2008 E. 4.10, < www.comcom.admin.ch > Die Kommission > Entscheide >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Verfügung vom 9. Oktober 2008]). Die Voraussetzungen für Modellanpassungen könnten nicht gleichgesetzt werden mit den hohen Anforderungen, welche für Änderungen der Behörden- oder Gerichtspraxis gälten. Beim neuen Honorarsatz von 10 % in den überarbeiteten Kostennachweisen handle es sich um eine angezeigte Weiterentwicklung, besonders da die bisherigen Überlegungen fehlerhaft gewesen seien. Entgegen der Ansicht der Vor-instanz sei eine örtlich regionale Aufteilung nach Baulosen für die Herleitung des Ingenieurhonorars angezeigt, da die Planungs- und Projektierungsarbeiten in der föderalistisch geprägten Schweiz Kenntnisse der lokalen Gegebenheiten voraussetzen würden. Die Annahme eines einzigen Bauloses entspreche nicht der Herangehensweise einer effizienten Anbieterin. Unklar bleibe, auf welche Maximalstundenansätze die Vorinstanz referenziere. Die Koordination der Bau- und Liegenschaftsorgane des Bundes (KBOB) dürfe aus kartellrechtlichen Überlegungen keine Stundenansätze mehr publizieren. Schliesslich sei die Plausibilisierung der Vorinstanz auch insofern nicht zielführend, als ein landesweites Telekommunikationsnetz nicht innerhalb eines Jahres von 1'800 Ingenieuren bzw. von zwei Ingenieuren pro Anschlussnetz geplant werden könne. So sei nicht berücksichtigt, dass das Ingenieurhonorar nicht nur die eigentlichen Ingenieurleistungen, d.h. Planung und Projektierung Tiefbau abdecke, sondern auch weitere Leistungen damit abgegolten würden, z.B. im Bereich der Bauleitung. Ausserdem habe die Vorinstanz Effizienzüberlegungen doppelt berücksichtigt, einerseits bei den Baukosten für die Erstellung eines schweizweiten Telekommunikationsnetzes und anderseits nochmals beim Ingenieurhonorar. Der Honorarsatz von 5 % führe dazu, dass die Kosten der Ingenieurleistungen bei Weitem nicht gedeckt würden, was dem Grundsatz der Kostenorientierung widerspreche. Die Vorinstanz habe sich mit dem substantiierten Vorbringen von Swisscom in Verletzung des Gehörsanspruchs nicht auseinandergesetzt. Diese Vorgehensweise sei im Ergebnis als Rechtsverweigerung zu qualifizieren. Die Festsetzung des Ingenieurhonorars von 10 % sei sodann bereits für das Jahr 2013 vorzunehmen. Angesichts der geänderten Rahmenbedingungen gemäss Rückweisungsentscheid A-549/2014 vom 18. Januar 2016 liege keine unzulässige nachträgliche Anpassung der Kostennachweise vor.
19.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Rügen von Swisscom im Einzelnen und führt unter Verweis auf ein Referenzprojekt eigene Gründe an, weshalb der seit 2008 bestehende Ingenieurhonorarsatz von 5 % beizubehalten sei. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass sich die Kontrollrechnung der Vor-instanz bereits auf konservative Annahmen stütze, was den Stundenansatz und die Anzahl Ingenieure betreffe. Hinzu komme, dass infolge der Intervention der Wettbewerbskommission (WEKO) sich die Stundensätze von Ingenieuren gegenüber 2008 teilweise deutlich reduziert hätten. Das bedeute, dass heute bei einem gleichbleibenden Honorar von 5 % der Bausumme mehr Ingenieurstunden geleistet werden könnten.
19.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass der von Swisscom eingesetzte Zuschlagsatz für das Ingenieurhonorar von 10 % auf 5 % herabzusetzen sei. Für 2014/1 gelte auch in diesem Zusammenhang, dass auf den ursprünglichen Wert von 5 % im Kostennachweis zurückzugreifen sei, welcher einer bewussten Entscheidung von Swisscom entspreche. Für die nachfolgenden Kostennachweise der Jahre 2014/2 bis 2016 sei entscheidend, ob eine Änderung der seit 2008 bewährten Praxis angezeigt wäre. Die Ausführungen von Swisscom brächten indes keine neuen Erkenntnisse mit sich und die massgeblichen Rahmenbedingungen hätten sich seitdem nicht verändert. Die Vorinstanz habe sich bereits 2008 mit den nahezu gleichen Argumenten von Swisscom auseinandergesetzt. Sie erachte daher den Honorarsatz von 5 % weiterhin als angemessene Modellannahme. Mit dem resultierenden Entgelt könnten mehr als 1'800 Ingenieure zum Maximalstundensatz, der von der KBOB empfohlen werde, ein Jahr lang beschäftigt werden. Das entspreche durchschnittlich zwei Ingenieuren pro Anschlussnetz. Ihre Plausibilisierung beziehe sich auf die aktuellen Gegebenheiten von 2014 bis 2016.
20.1 Beim sog. Ingenieurhonorar handelt es sich um einen Zuschlagsatz in den Kostennachweisen, mit welchem die Ingenieurleistungen zum Bau der Kabel- und Rohranlagen abgegolten werden. Der Ingenieurhonorarsatz ist für alle Kostennachweise 2014 bis 2016 relevant, da er nicht nur Kabelkanalisationen, sondern auch die Kabel selbst betrifft.
Mit Blick auf den MEA-Wechsel hat Swisscom den Ingenieurhonorarsatz einer Überprüfung unterzogen und ihn in der Folge von 5 % auf 10 % erhöht, dies erstmals im Basisangebot 2014/2 und im ursprünglichen Kostennachweis 2014/2. Aufgrund des Rückweisungsentscheids A-549/2014 vom 18. Januar 2016 passte Swisscom den Honorarsatz auch im überarbeiteten Kostennachweis 2014/1N von 5 % auf 10 % an. Die Vorinstanz und Salt sehen demgegenüber den bisherigen Honorarsatz von 5 % weiterhin als angemessene Modellannahme an.
20.2 Wie von der Vorinstanz zutreffend erkannt, verhält sich die Sachlage für den Kostennachweis 2014/1 analog zu den vorgängig behandelten Fragen des NPK und der Baunorm.
Swisscom wandte im Basisangebot 2014/1 und im ursprünglichen Kostennachweis 2014/1 vom 25. April 2014 den bestehenden, tieferen Ingenieurhonorarsatz von 5 % als Modellannahme an. Zum damaligen Zeitpunkt hat sie selbst demnach keinen Bedarf gesehen, den Honorarsatz auf 10 % zu erhöhen. Ein direkter oder indirekter sachlicher Zusammenhang zur Frage des MEA-Wechsels ist auch hier zu verneinen. Unter Verweis auf die vorstehenden Erwägungen sprechen gleichfalls überwiegende Gründe der Transparenz und Rechtssicherheit dagegen, dass Swisscom den Kostennachweis 2014/1 nachträglich zu ihren eigenen Gunsten anpasst (vgl. vorstehend E. 16.2). Für 2014/1 hat die Vorinstanz daher mit Recht auf dem von Swisscom ursprünglich eingesetzten Wert für das Ingenieurhonorar von 5 % beharrt.
20.3
20.3.1 Swisscom führte erstmals den höheren Ingenieurhonorarsatz von 10 % im Basisangebot 2014/2 und im ursprünglichen Kostennachweis 2014/2 vom 12. September 2014 ein. Zu klären bleibt, ob ab diesem Zeitraum bis 2016 die vorinstanzliche Herabsetzung des Honorarsatzes auf 5 % gerechtfertigt ist.
20.3.2 Der Zuschlagsatz für das Ingenieurhonorar wurde von der Vor-instanz in der Verfügung vom 9. Oktober 2008 eingehend geprüft und damals von 15.3 % auf 5 % für die Jahre 2007 und 2008 gesenkt. In jener Verfügung erwog die Vorinstanz im Wesentlichen, dass die SIA die sog. k-Werte aus wettbewerbsrechtlichen Gründen nicht mehr publiziere, die für die Berechnung des Honorarprozentsatzes nach den SIA-Normen 103 (reiner Tiefbau) und 108 (Kabelbau und Tiefbau) essentiell seien. Der zuletzt verfügbare Wert aus der SIA-Norm 108 von knapp über 8 % könne aber als Anhaltspunkt für den maximalen Prozentsatz herangezogen werden. Der von der Gesuchstellerin erwähnte Prozentsatz von 2 % erscheine demgegenüber eher als Minimalansatz. In Anbetracht des unbestrittenen Umstandes, dass bei zunehmendem Bauvolumen der Honorarprozentsatz abnehme und angesichts der Höhe des zur Diskussion stehenden Bauvolumens erscheine es sachgerecht, den Honorarprozentsatz bei 5 % festzulegen. Mit diesem Honorarprozentsatz könnten mehr als 1'800 Ingenieure zum Maximalstundensatz, der von der KBOB empfohlen werde, ein Jahr lang beschäftigt werden. Dieses Ergebnis zeige, dass der festgelegte Wert von 5 % durchaus plausibel sei (Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 E. 4.10).
20.3.3 Wie eingangs dargelegt, ist eine Korrektur der Kostennachweise nur angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vorinstanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss ihre Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5). Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist im Grunde unbestritten, dass sich mit Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 eine Behördenpraxis zum Ingenieurhonorarsatz von 5 % entwickelt hat, welche seitdem konstant bei der Preisfestlegung zur Anwendung kam. Entgegen des Einwands von Swisscom ist die Vorinstanz deshalb richtigerweise davon ausgegangen, dass von der Behörde die Voraussetzungen einer Praxisänderung zu beachten sind, sollte der Honorarsatz angepasst werden (vgl. vorstehend E. 7.5).
In der Sache lässt sich indes bei der vorliegenden Aktenlage nicht abschliessend beurteilen, ob - wie von der Vorinstanz erkannt - die von Swisscom geforderte Praxisänderung tatsächlich abzulehnen ist oder nicht. Im angefochtenen Entscheid und in der Vernehmlassung verweist die Vorinstanz im Wesentlichen auf die bestehende Praxis gemäss Verfügung vom 9. Oktober 2008, ohne diese jedoch näher zu beleuchten. Auf die von Swisscom dagegen erhobenen substantiierten Einwände geht sie im Einzelnen nicht ein. Selbst unter Beizug der Erwägungen der Verfügung vom 9. Oktober 2008 bleibt so im Ergebnis weitestgehend offen, weshalb die Vorinstanz praxisgemäss gerade die Zahl von 1'800 Ingenieuren resp. von zwei Ingenieure pro Anschlussnetz als plausible Modellannahme einstuft. Hier fehlen notwendige Erläuterungen zum Kontext dieser Erkenntnis. Des Weiteren legt die Vorinstanz nicht dar, weshalb sie die Rügen von Swisscom hinsichtlich der örtlichen Aufteilung von Baulosen, des verwendeten Stundenansatzes und der damit abgegoltenen Ingenieurleistungen als unbegründet erachtet und an der bestehenden Praxis festhält. Auch wurde von der Vorinstanz die Frage nicht eigens behandelt, ob beim bisherigen Honorarsatz Effizienzeffekte bei den Baukosten und beim Ingenieurhonorarsatz, welcher als Prozentsatz seinerseits von den Baukosten abhängt, doppelt berücksichtigt werden. Hier fehlt es insgesamt an einer vertieften Sachverhaltsabklärung resp. Begründung.
Angesichts dieser offenen Fragen zur bestehenden Praxis kann entsprechend auch die Forderung von Swisscom nach einer Praxisänderung nicht adäquat beurteilt werden. Betreffend die Jahre 2014/2 bis 2016 erweist sich die Angelegenheit somit als nicht spruchreif und sie ist an die Vor-instanz zur Neubeurteilung des Ingenieurhonorarsatzes zurückzuweisen. Die Vorinstanz wird den von Swisscom geforderten Honorarsatz von 10 % im Sinne einer möglichen Praxisänderung erneut zu beurteilen haben. Es ist von ihr zu klären, ob allenfalls eine Praxisänderung aufgrund besserer Erkenntnisse oder geänderter Umstände vorzunehmen ist. Sofern von Entscheidrelevanz werden dabei auch die von Salt eingebrachten Gegenargumente in die Prüfung einzubeziehen sein.
20.4 Zusammenfassend sind somit die von der Vorinstanz verfügten Anpassungen des Zuschlagsatzes für das Ingenieurhonorar von 10 % auf 5 % für 2014/1 zu bestätigen. Swisscom ist auf die Inputparameter, die sie ihrem ursprünglichen Kostennachweis zugrunde gelegt hat, zu behaften. Für 2014/2, 2015 und 2016 ist die Angelegenheit hingegen zur Neubeurteilung des Ingenieurhonorarsatzes an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die Rechtsverweigerungsrüge sowie auf die formellen Rügen näher einzugehen, die Swisscom im Zusammenhang mit der Frage der Praxisänderung erhebt.
22.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügte Senkung der eingesetzten Glasfaserkabelpreise um zusätzliche 10 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 sei aufzuheben. Sie rügt, dass die Vorinstanz auf die Preisangaben einer einzelnen Lieferantin aus dem Jahr 2015 abstelle, die Sunrise im Parallelverfahren ausgewiesen habe. Swisscom habe indes in jene Preisangaben aufgrund der geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse keine Einsicht erhalten, weshalb die angefochtene Verfügung mit Art. 28 VwVG unvereinbar sei. Es werde bestritten, dass tatsächlich ein Einsparungspotential von 10 % vorhanden sei, welches Swisscom als die schweizweit grösste Einkäuferin von Glasfaserkabeln noch nicht ausgeschöpft habe. Die von ihr verhandelten Preise für Glasfaserkabel würden die Basis für die Kostenberechnungen bilden, jedoch um 10 % verringert, um pauschal allfällige Skaleneffekte abzubilden. Es sei fraglich, ob die von Sunrise vorgelegten Preise vergleichbar seien, vor allem was die Lieferbedingung "Franko Baustelle" und die Qualität der Glasfaserkabel betreffe. Mit ihrem Vorgehen negiere die Vorinstanz den Umstand, dass Durchschnittspreisberechnungen regelmässig als geeigneter Massstab für die Kosten einer hypothetischen Markteintreterin betrachtet würden (vgl. BVGE 2012/8 E. 29.1.4).
In der angefochtenen Verfügung, so Swisscom in den weiteren Stellungnahmen, bleibe unberücksichtigt, dass für die unterschiedlichen Jahre auch unterschiedliche Preise und Einkaufsbedingungen den Kostennachweisen zugrunde gelegt seien. Ihre Auswertung zeige, dass die Preise von Glasfaserkabeln jährlichen Veränderungen von zwischen minus 15 % und plus 10 % unterlägen. Dies spreche gegen die pauschale Korrektur. Zudem werde von der Vorinstanz nicht begründet, weshalb die von Swisscom bereits vorgenommene massgebliche Preissenkung für Glasfaserkabel gegenüber den vorangegangenen Kostennachweisen nicht ausreichend sei. Die vorinstanzliche Korrektur sei demnach nicht sachgerecht und verletze die Anforderungen an eine umfassende Interessenabwägung sowie unvoreingenommene Sachverhaltsermittlung.
22.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und vertritt den Standpunkt, dass die verfügte Senkung von 10 % für die in den Kostennachweisen verwendeten Glasfaserkabelpreise eine Korrektur in die richtige Richtung darstelle.
Ferner rügt Salt in der Beschwerdeantwort, dass die deutlich günstigeren sog. Mini-Glasfaserkabel, die Swisscom beim Ausbau ihres FTTH-Netzes (Fibre to the home) verwende, in den Kostenmodellen nicht berücksichtigt würden.
22.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass die von Swisscom gewählten Glasfaserkabeltypen im Grundsatz geeignet seien, um ein glasfaserbasiertes Netz Bottom-up zu modellieren. Auch wenn andere Glasfaserkabeltypen bestünden, könnten die im Modell verwendeten Kabel nicht als veraltet bezeichnet werden. Zudem könnten mit diesen die Betriebs- und Unterhaltskosten zuverlässiger bestimmt werden und die Kompatibilität sei sichergestellt. Die von Swisscom gewählten Glasfaserkabeltypen seien daher mit den gesetzlichen Vorgaben vereinbar. Wie jedoch die Eingabe von Sunrise vom 15. Mai 2015 im Parallelverfahren aufzeige, könnten die eingesetzten Glasfaserkabel zu günstigeren Konditionen bezogen werden. Sunrise habe darin Preise von Glasfaserkabeln ausgewiesen, welche qualitativ mit denjenigen von Swisscom vergleichbar seien. Würden diese Preise mit den Mengen aus dem Kostennachweis von Swisscom für das Jahr 2015 multipliziert, zeige sich, dass die resultierenden Investitionen um rund 10 % tiefer lägen. Der Anpassungsbedarf leite sich auch daraus ab, dass sich die Preise von Glasfaserkabeln gegenüber früheren Kostennachweisen von Swisscom - abgesehen von der jährlichen Preisentwicklung - kaum verändert hätten, obwohl in den Kostennachweisen deutlich grössere Mengen an Glasfaserkabeln nachgefragt würden. Die vorinstanzliche Anpassung stelle somit die Kostenorientierung sicher. Da die von Sunrise eingereichten Unterlagen Geschäftsgeheimnisse beinhalten würden, sei der pauschale Korrekturansatz der einzig gangbare Weg, um die notwendige Effizienzkorrektur durchzuführen. Es könne davon ausgegangen werden, dass sich die prozentuale Abweichung über die Jahre - wenn überhaupt - nur geringfügig verändere.
23.1 In der angefochtenen Verfügung werden die Preise von Glasfaserkabeln in den Kostennachweisen 2014 bis 2016 um 10 % gesenkt. Gemäss den vorinstanzlichen Erwägungen liegen die resultierenden Investitionen für Glasfaserkabel um 10 % tiefer, wenn die von Sunrise am 15. Mai 2015 im Parallelverfahren vorgelegten Preise mit den Mengen aus dem Kostennachweis von Swisscom für das Jahr 2015 multipliziert werden.
In ihrer Beschwerde macht Swisscom eine rechtsfehlerhafte Kostensenkung durch die Vorinstanz im Bereich der Glasfaserkabelpreise geltend. Die Vorinstanz und Salt erachten demgegenüber die Korrektur von 10 % als gerechtfertigt. Von Salt ihrerseits wird in der Beschwerdeantwort ergänzend die fehlende Berücksichtigung von Mini-Glasfaserkabeln in den Kostenmodellen kritisiert.
23.2 In formeller Hinsicht und entgegen der von Swisscom vorgebrachten Rüge durfte sich die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung auf die Eingabe von Sunrise vom 15. Mai 2015 im Parallelverfahren stützen, welche für Swisscom nur in geschwärzter Fassung zugänglich war. Es ist unbestritten, dass es sich bei den geschwärzten Passagen um Geschäftsgeheimnisse von Sunrise handelt (vgl. Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG). Der wesentliche Inhalt der abgedeckten Geschäftsgeheimnisse geht sodann aus den eingereichten Listen zusammen mit den Ausführungen von Sunrise im Parallelverfahren hinreichend hervor. In Übereinstimmung mit Art. 28 VwVG war es Swisscom damit möglich, im vorinstanzlichen Verfahren in substantieller Weise zu den fraglichen Glasfaserpreisen Stellung zu nehmen. Im Zugangsverfahren ist es immanent, dass die Vorinstanz ihren Entscheid auf Akten stützt, die zahlreiche Geschäftsgeheimnisse enthalten und daher der Gegenpartei nicht uneingeschränkt offengelegt werden können. So haben auch Salt und Sunrise im vorinstanzlichen Verfahren jeweils nur Einsicht in die geschwärzten Fassungen der Stellungnahmen und Beilagen von Swisscom erhalten. Schon aufgrund des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Parteien bestand für die Vorinstanz keine Veranlassung, mit der hier zur Diskussion stehenden Eingabe von Sunrise anders zu verfahren (vgl. vorstehend E. 4.2).
23.3 Auch in materieller Hinsicht sieht das Bundesverwaltungsgericht keine Gründe, von der Auffassung der sachnahen Vorinstanz abzuweichen. Wie eingangs dargelegt, ist eine Korrektur der Kostennachweise dann angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vor-instanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss die Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie kon-sequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Nach den schlüssigen Ausführungen der Vorinstanz zeigen die von Sunrise im Parallelverfahren am 15. Mai 2015 vorgelegten Preisangaben für Glasfaserkabel auf, dass deutlich tiefere Einkaufspreise auf dem Markt zu erreichen sind, als von Swisscom in ihren Kostennachweisen angenommen. Wie sich aus den Akten sowie aus den Stellungnahmen von Sunrise im Parallelverfahren ergibt, lassen jene Preisangaben hinsichtlich Qualität und Einkaufsbedingungen ("Franko Baustelle") einen direkten Vergleich zu den Modellannahmen von Swisscom zu. Auch sonst besteht kein Anlass zur Annahme, dass diese Angaben von Sunrise ungeeignet wären, um den hier strittigen Sachverhalt abzuklären und einen Preisvergleich vorzunehmen. Hinzu kommt, dass sich die Vorinstanz nicht nur auf diese Preisangaben von Sunrise vom 15. Mai 2015 stützt. Vielmehr wird der Entscheid auch damit begründet, dass im Vergleich zu den Vorjahren eine weitaus grössere Menge an Glasfaserkabel modelliert wird, mithin eine hypothetische Markteintreterin verstärkt von Skaleneffekten profitieren kann. Gemäss der überzeugenden Beurteilung der Vorinstanz wurden diese Skaleneffekte von Swisscom in den Kostennachweisen nur unzureichend berücksichtigt, auch wenn sie ihre Preise nach eigenen Angaben im Vergleich zu den Vorjahren schon reduziert hat. Gestützt auf diese Gesamtbetrachtung der Sach- und Interessenlage ist die Vorinstanz zu Recht zum Ergebnis gelangt, dass die Modellannahmen von Swisscom in Bezug auf die Glasfaserpreise nicht kostenorientiert sind. Damit besteht ein hinreichender Grund für die vorinstanzliche Anpassung.
Was den angewandten Korrekturfaktor von 10 % betrifft, so hat die Vor-instanz damit sicherlich einen vereinfachten Ansatz gewählt. Swisscom vermag jedoch nichts vorzubringen, das dieses Vorgehen ernsthaft in Frage stellen könnte. Da es sich hier um einen prozentualen Korrekturfaktor handelt, ist davon auszugehen, dass die von Swisscom geltend gemachten jährlichen Unterschiede in den Preisen und Einkaufsbedingungen in reduziertem Umfang weiterhin in den Kostennachweisen erhalten bleiben. Insofern wird auch das grundsätzliche Vorgehen von Swisscom, auf Durchschnittswerte abzustellen, nicht verändert (vgl. BVGE 2012/8 E. 29.1.4). In Berücksichtigung des technischen Ermessens der Vorinstanz ist demnach die Senkung von 10 % bei den Glasfaserpreisen in den Kostennachweisen 2014 bis 2016 als zulässig zu erachten.
Ergänzend kritisiert Salt ihrerseits in der Beschwerdeantwort, dass die günstigeren Mini-Glasfaserpreise in den Kostenmodellen nicht berücksichtigt seien. Diesbezüglich werden jedoch in der angefochtenen Verfügung stichhaltige Gründe angeführt, die für die bestehende Kostenmodellierung von Swisscom sprechen. Die im Modell verwendeten Glasfaserkabeltypen können gemäss Vorinstanz nicht als veraltet bezeichnet werden und stellen zudem eine in sich konsistente Kostenmodellierung sicher. Salt setzt sich mit dieser Begründung nicht auseinander. Da sich auch aus der übrigen Aktenlage keine hinreichenden Anhaltspunkte für einen Korrekturbedarf ergeben, ist die Rüge von Salt als unbegründet zu erachten.
25.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügten Anpassungen im Bereich der Investitionen für den Kabeleinzug von rund 30 % und im Bereich Linientechnik von rund 3 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 seien aufzuheben. Sie rügt, ein gemeinsamer Kabel-einzug, wie von der Vorinstanz angenommen, sei zwar als Modellannahme statt des individuellen Kabeleinzugs denkbar. Der Preis für den gemeinsamen Kabeleinzug sei aber rund doppelt so hoch als beim individuellen Kabeleinzug zu veranschlagen. Der gemeinsame Kabeleinzug gehe mit erhöhten Risiken für das Material einher. Das weitere Kabel erfordere einen Mehraufwand, u.a. seien zusätzliche Vorbereitungsarbeiten nötig und es müssten weitere Bobinen bereitgestellt werden. Der gemeinsame Kabeleinzug sei sodann für alle Strecken, auf denen sich nur ein Kabel in einem Rohr befinde, irrelevant. Für Swisscom sei das Ausmass der verfügten Reduktion nicht nachvollziehbar, zumal Kabel regelmässig gespleisst würden und nur auf wenigen Strecken tatsächlich Kabel gemeinsam in einem Rohr geführt würden. Vor diesem Hintergrund habe Swisscom begründeten Anlass zur Annahme, dass die vorinstanzlichen Anpassungen auf eine fehlerhafte Umsetzung in den Kostenmodellen zurückzuführen seien. Insbesondere habe die Vorinstanz irrtümlicherweise ausser Acht gelassen, dass auch im Bereich der Parzellenerschliessung Kabel eingezogen werden müssten. Dass das Einsparungspotential von 30 % fehlerhaft hergeleitet werde, zeige die Plausibilitätsprüfung. Die angefochtene Verfügung beruhe somit auf fehlerhaften Sachverhaltsannahmen. Die Korrekturen seien in nicht nachvollziehbarer Weise umgesetzt worden und widersprächen dem Grundsatz der Kostenorientierung.
25.2 Salt erklärt im Schriftenwechsel, dass sie sich zu den angeblich fehlerhaften Berechnungen der Längen nicht äussern könne, da sie keinen Zugriff auf die Kostenmodelle besitze.
In der Stellungnahme vom 2. September 2019 bringt Salt ergänzend vor, sie habe angenommen, dass die angefochtene Verfügung zu einer Reduktion der Kabelinstallationskosten von rund 30 % führe. Infolgedessen habe sie die Forderung nach einer Berücksichtigung der Einblasetechnik von Glasfaserkabeln im FTTH-Netz in ihre Beschwerde nicht aufgenommen. Da sich nun in der Vernehmlassung herausgestellt habe, dass die Reduktion bei den Kabeleinzugskosten falsch berechnet und deutlich geringer ausfallen werde, halte sie ihre ursprüngliche Kritik aufrecht.
25.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung teilweise fest. Sie führt zur Begründung aus, entgegen der Auffassung von Swisscom seien allfällige Mehrkosten beim gemeinsamen Kabeleinzug vernachlässigbar, da der Hauptaufwand das Einziehen selbst betreffe. Vereinfachend könne deshalb der gleiche Preis für den einzelnen oder den gemeinsamen Kabeleinzug herangezogen werden. Diesbezüglich sei die angefochtene Verfügung zu bestätigen. Hingegen sei die Kritik von Swisscom insofern berechtigt, als die Kostenreduktion nicht plausibel erscheine. Aufgrund der Ausführungen von Swisscom sei der vorgenommene Vergleich der Modellkonfiguration von Swisscom und derjenige der Vorinstanz anzupassen. Zusätzlich sei zu berücksichtigen, dass der Kabel-einzug auf den als Parzellenerschliessung bezeichneten Strecken von der Dimensionierungsregel, die in der Beschreibung der Anpassungen aufgeführt seien, nicht erfasst werde. In diesem Umfang sei eine Korrektur der angefochtenen Verfügung angezeigt.
Zu der von Salt eingebrachten Kritik gibt die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zu bedenken, dass sich der günstigere Preis für das Einblasen von Glasfaserkabeln gegenüber dem Einziehen aufgrund der Investitionskosten erst nach einer gewissen Distanz einstelle. Die typische Topologie der Anschlussnetze in der Schweiz weise zu einem grossen Teil Gefälle und Biegungen auf. Zudem würden Kabel nach relativ kurzer Distanz bereits gebündelt bzw. gespleisst. Die rentable Distanz für das Einblasen werde daher im Anschlussnetz nicht erreicht. Zur Herleitung von Modellannahmen seien Einzelfälle, bei denen in der Praxis ein Einblasen in Frage komme, nicht tauglich.
26.1 In der angefochtenen Verfügung werden die Investitionen für den Kabeleinzug um rund 30 % und im Bereich Linientechnik um rund 3 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 reduziert.
Strittig und nachfolgend zu prüfen sind die Kosten für den Einzug von Glasfaserkabeln. Die Vorinstanz setzt in Berücksichtigung des gemeinsamen Kabeleinzugs die Kosten pro Rohr fest, während die Swisscom höhere Aufwände geltend macht. Des Weiteren ist die vorinstanzliche Umsetzung strittig. Von Salt ihrerseits werden in der Stellungnahme vom 2. September 2019 ergänzend die Modellannahmen hinsichtlich der Installationstechnik kritisiert.
26.2 Eine Korrektur der Kostennachweise ist dann angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vorinstanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss die Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Soweit die Vorinstanz von der Annahme ausgeht, dass die modellierten Kosten für den gemeinsamen Kabeleinzug pro Rohr im Wesentlichen denjenigen des einzelnen Kabeleinzugs entsprechen, ist die angefochtene Verfügung nicht zu beanstanden. In den Erwägungen wird überzeugend aufgezeigt, dass die hauptsächlichen Kosten für den gemeinsamen Kabel-einzug den Kabeleinzug selbst betreffen und diejenigen Kosten, die beim Einzug von zusätzlichen Kabeln anfallen, kaum ins Gewicht fallen. Die von der Vorinstanz im Rahmen ihres Ermessenspielraums erkannten weitreichenden Synergieeffekte beim gemeinsamen Kabeleinzug sind nachvollziehbar. Demgegenüber erschliesst sich aus der Argumentation von Swisscom nicht, weshalb die zusätzlichen Vorbereitungsarbeiten für weitere Kabel, die Bereitstellung weiterer Bobinen oder die von Swisscom genannten Materialrisiken, die beim gemeinsamen Kabeleinzug auftreten könnten, gleich doppelt so hohe Kosten im Vergleich zum einfachen Kabeleinzug generieren würden. Diesbezüglich hat Swisscom somit den Grundsatz der Kostenorientierung in ihren Kostennachweisen nicht ausreichend beachtet, weshalb die Vorinstanz mit Recht korrigierend eingegriffen hat. Die angefochtene Verfügung ist somit dem Grundsatz nach zu bestätigen. Soweit die Vorinstanz indes in der Vernehmlassung bei der Umsetzung der Korrekturen verschiedene Fehler erkannte, bedarf es einer Klärung unter erneuter Anhörung der Parteien. Die Angelegenheit ist in diesem Sinne an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Ergänzend hält Salt ihrerseits mit Stellungnahme vom 2. September 2019 an ihrer Kritik fest, dass das Einblasen von Glasfaserkabeln im FTTH-Netz die deutlich kosteneffizientere Installationstechnik im Vergleich zum Kabeleinzug darstelle. Dieser Kritik von Salt ist nicht zu folgen. In der angefochtenen Verfügung legt die Vorinstanz im Einzelnen dar, weshalb die rentable Distanz für das Einblasen in aller Regel im Anschlussnetz nicht erreicht wird. Salt setzt sich mit dieser plausiblen Begründung der Vor-instanz nicht auseinander. Da sich auch aus der übrigen Aktenlage keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Kostenmodellierung ergeben, ist diese Rüge von Salt als unbegründet zu erachten.
28.1 Swisscom macht in ihrer Beschwerde geltend, die verfügte Senkung der eingesetzten Glasfaser-Luftkabelpreise um über 50 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 sei aufzuheben. In formeller Hinsicht rügt sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, da die vom BAKOM erhobenen Beweismittel ihr nicht zugestellt worden seien. Im materieller Hinsicht stellt sie den vorinstanzlichen Preisvergleich und die daraus abgeleiteten Preissenkungen als nicht konsistent und realitätsfremd in Frage.
Nach Zustellung der Akten durch das Bundesverwaltungsgericht insistiert Swisscom in den weiteren Stellungnahmen darauf, dass die von ihr verwendeten Glasfaser-Luftkabelpreise kostenorientiert und repräsentativ für die im Modell abgebildete Menge seien. Es seien im Wesentlichen zwei Fehlüberlegungen der Vorinstanz zu rügen: Erstens könnten aus den Angaben von Swisscom vom 18. April 2016 zu einem einzelnen Bauprojekt keine aussagekräftigen Rückschlüsse auf das den Kostenmodellen zugrunde gelegte Mengengerüst gezogen werden. Zudem kaufe ein Bauunternehmen üblicherweise das Material gemeinsam für verschiedene Bauprojekte in grösseren Mengen ein und setze es dann für unterschiedliche Bauprojekte ein. Bei den Preisangaben, die das BAKOM von einer Herstellerin eingeholt habe, handle es sich um Richtpreise, die erfahrungsgemäss gegenüber einer tatsächlichen Bestellung zu tief angesetzt seien. Auch bei einer höheren Nachfrage würden sich die Preise demnach nicht im Umfang von über 50 % verringern. Zweitens habe die Vorinstanz ein unsachgemässes Preisverhältnis von Glasfaser-Luftkabeln zu erdverlegten Glasfaserkabeln angewandt. Gemäss den vom BAKOM eingeholten Preisangaben treffe es zwar zu, dass das Preisverhältnis bei erdverlegten Glasfaserkabeln und Glasfaser-Luftkabeln mit je 48 Fasern ungefähr bei Faktor 2 liege. Für die beiden kleineren Kabeltypen ergäben sich jedoch deutlich grössere Faktoren von 2.5 bei 24 Fasern bzw. 3.7 bei 12 Fasern. In diesem Sinne hätten sich auch jene Herstellerin sowie der vom BAKOM ebenfalls angefragte Experte der WIK-Consult GmbH dahingehend vernehmen lassen, dass die Herstellungskosten eines Glasfaser-Luftkabels mindestens dem Zweifachen eines vergleichbaren erdverlegten Kabels entsprächen. Desgleichen zeige die von Swisscom zwischenzeitlich eingeholte Antwort einer weiteren Herstellerin vom 1. März 2019, dass sich das relevante Preisverhältnis in einem höheren Bereich von 1:4 bis 1:7 bewege. Indem die Vor-instanz das minimale Verhältnis gemäss Angabe einer einzelnen Herstellerin auf alle Kabelgrössen übertrage, fehle es an einer objektiven und kostenorientierten Festlegung der Preise. Die Vorinstanz habe ihr Ermessen überschritten. Die substanziellen Preissenkungen seien sowohl aus formellen wie materiellen Gründen unzulässig.
28.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die materiellen Vorbringen von Swisscom im Einzelnen und bringt darüber hinaus eigene Gründe vor, weshalb das von der Vorinstanz angewandte Preisverhältnis von 1:2 zwischen unter- und oberirdisch verlegten Glasfaserkabeln sachgerecht sei.
28.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. In formeller Hinsicht erklärt sie, der E-Mail-Verkehr des BAKOM mit den beiden Lieferantinnen sei den Parteien versehentlich nicht zugestellt worden, was vorliegend nachzuholen sei. In materieller Hinsicht führt die Vorinstanz in ihrer Begründung aus, dass der von Swisscom in den Kostenmodellen verwendete Durchschnittspreis praktisch identisch mit demjenigen Preis von Glasfaser-Luftkabeln mit 12 Fasern sei, den Swisscom gemäss Eingabe vom 18. April 2016 im Zusammenhang mit einem einzelnen Bauprojekt für eine deutlich geringere Menge von weniger als 500 m bezahlt habe. Sowohl Salt als auch Swisscom hätten sich dahingehend geäussert, dass zunehmende Bestellmengen tiefere Preise zur Folge hätten. Aufgrund der Menge an nachweislich beschafften Freileitungsmetern im Verhältnis zu den im Modell abgebildeten Metern an Freileitungskabeln sei zu schliessen, dass die von Swisscom veranschlagten Preise nicht repräsentativ für die modellierte Menge sei. Um in den Modellen die Preise von Glasfaser-Luftkabeln zu bestimmen, habe das BAKOM Informationen bei zwei Herstellerinnen sowie bei einem Experten der WIK-Consult GmbH eingeholt. Eine direkte Vergleichbarkeit der von Swisscom ausgewiesenen Zahlen mit denjenigen der Herstellerin sei nicht möglich. Stattdessen könne auf das Preisverhältnis von Glasfaser-Luftkabeln und erdverlegten Glasfaserkabeln zurückgegriffen werden. Die Herstellungskosten für ein Glasfaser-Luftkabel entsprächen laut den externen Meinungen der Herstellerin und des Experten mindestens dem Zweifachen eines vergleichbaren erdverlegten Glasfaserkabels. Für die Glasfaser-Luftkabel seien daher Preise einzusetzen, die sich zu den Preisen der erdverlegten Glasfaserkabeln derselben Konfektionsgrössen mit Faktor 2 verhalten würden.
29.1 Dem MEA-Ansatz zufolge verwendet eine effiziente Marktteilnehmerin beim Netzaufbau im Bereich der Freileitungen keine Kupferkabel mehr, sondern moderne Glasfaserkabel. In den Kostenmodellen von Swisscom stellen die Glasfaser-Luftkabel der Konfektionsgrösse 12 Fasern den Grossteil der modellierten Freileitungsmeter dar. Laut der angefochtenen Verfügung erweisen sich die von Swisscom eingesetzten Preise von Glasfaser-Luftkabeln in den Kostennachweisen 2014 bis 2016 als nicht repräsentativ für die modellierte Menge. In der Folge wurden Preise eingesetzt, die sich zu den Preisen der erdverlegten Glasfaserkabel mit Faktor 2 verhalten. Die Vorinstanz stützt sich dabei auf Informationen ab, welche das BAKOM bei einer Herstellerin und einem externen Experten eingeholt hat.
Die formellen und materiellen Rügen von Swisscom richten sich vorliegend gegen diese Preissenkungen, die von der Vorinstanz wie auch von Salt weiterhin als sachgerecht erachtet werden.
29.2 Im vorinstanzlichen Verfahren wurde den Parteien der E-Mail-Verkehr zwischen dem BAKOM und der Herstellerin vom August 2017 versehentlich nicht zugestellt. Die nachträgliche Zustellung erfolgte erst am 13. Juni 2019 durch das Bundesverwaltungsgericht. Dieses Versäumnis der Instruktionsbehörde im vorinstanzlichen Verfahren wiegt vorliegend nicht besonders schwer und die Parteien hatten nachträglich die Möglichkeit, sich zu den Akten im weiteren Schriftenwechsel vor Bundesverwaltungsgericht zu äussern. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs ist damit als im Beschwerdeverfahren geheilt anzusehen, zumal die Vorinstanz an ihrem Standpunkt materiell festhält und eine Rückweisung deshalb einen formalistischen Leerlauf bedeuten würde (vgl. vorstehend E. 4.2.1 f.).
29.3 Eine Korrektur der Kostennachweise ist dann angebracht und zulässig, wenn sie auf hinreichenden, von der Vorinstanz dargelegten Gründen beruht. Auch muss die Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein (vgl. vorstehend E. 8.5).
Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nachvollziehbar aufzeigt, sind die von Swisscom modellierten Durchschnittspreise für Glasfaser-Luftkabel praktisch identisch mit demjenigen Preis, den Swisscom mit Eingabe vom 18. April 2016 für ein einzelnes Bauprojekt mit deutlich geringerer Bestellmenge von unter 500 m ausweist. Da die Bestellmenge den Preis massgeblich beeinflusst, erscheint die von der Vorinstanz gezogene Schlussfolgerung naheliegend, dass die ausgewiesenen Preise für Glasfaser-Luftkabel nicht repräsentativ für die modellierte Menge an Freileitungen sind. Stichhaltige Gründe, die die auffällige Preisübereinstimmung bei abweichender Menge erklären könnten, vermag Swisscom in ihrer Beschwerde nicht vorzubringen. Allein der Umstand, dass die Preisangabe gemäss Eingabe vom 18. April 2016 sich auf ein spezifisches Bauprojekt von Swisscom bezieht, steht der Sachverhaltsfeststellung noch nicht entgegen. Selbst wenn das damalige Bauunternehmen, wie von Swisscom eingewandt, Mengen für mehr als nur ein Bauprojekt eingekauft hatte, dürfte dieser Skaleneffekt nicht das Mass erreicht haben, welcher bei der modellierten Menge in den Kostenmodellen zu erwarten ist. Indem Swisscom bei den Preisen von Glasfaser-Luftkabeln die Skaleneffekte, die sich aus dem weitaus grösseren modellierten Mengengerüst an Freileitungen ergeben, nicht ausreichend berücksichtigt, leitet sie im Ergebnis nicht kostenorientierte Preise her. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz hier einen Anpassungsbedarf erkannte.
Näher einzugehen bleibt auf die Herleitung und den Umfang der vorgenommenen Korrekturen. Für diese stellt die Vorinstanz weder unmittelbar auf die Preisangabe des Bauprojekts von Swisscom noch auf die vom BAKOM eingeholten Preisangaben der Herstellerin ab, welche nur Richtpreise beinhalten. Vielmehr nimmt die Vorinstanz in sachgerechter Weise approximativ an, dass sich die Preise für Glasfaser-Luftkabel zu den Preisen der erdverlegten Glasfaserkabel derselben Konfektionsgrössen mit Faktor 2 verhalten. Es ist unbestritten, dass Glasfaser-Luftkabel allgemein teurer als Glasfaser-Bodenkabel sind, welche in der Schweiz üblicherweise in einem Schutzrohr verlegt werden. Luftverlegte Glasfaserkabel müssen vom Material her robuster sein, da sie u.a. den Witterungsverhältnissen ausgesetzt sind. Mit Blick auf die aktenkundigen Einschätzungen, welche das BAKOM wie auch Swisscom bei Herstellerinnen eingeholt haben, setzt die Vorinstanz den Faktor mit der Zahl 2 zwar eher im unteren Bereich fest. Sie trägt damit jedoch dem Umstand Rechnung, dass eine hypothetische Markteintreterin verstärkt von Skaleneffekten bei den Glasfaser-Luftkabeln profitieren kann. Entgegen der Rüge von Swisscom kann deshalb nicht von einer unrealistisch tiefen Preisfestlegung gesprochen werden, zumal der vom BAKOM befragte externe Experte der WIK-Consult GmbH den Faktor auf nur 1.2 geschätzt hat. Soweit die Vorinstanz sodann einen einheitlichen Faktor trotz unterschiedlicher Konfektionsgrössen anwendet, stellt dies eine zulässige Vereinfachung der Kostenmodellierung dar, welches innerhalb ihres technischen Ermessens liegt. Die vorinstanzlichen Korrekturen bei den Preisen von Glasfasern-Luftkabeln wurden in objektiver Weise vorgenommen und sind zu bestätigen.
31.1 Schliesslich macht Swisscom in ihrer Beschwerde geltend, die von der Vorinstanz verfügten Korrekturen im Bereich Parzellenerschliessung seien in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 aufzuheben.
Erstens rügt Swisscom, es bestehe kein Einsparpotential von 25 % zufolge gemeinsamer Nutzung des Hausanschlusskastens (HAK). Die verfügte Senkung sei nicht nachvollziehbar und stehe im Widerspruch zu anderen relevanten Modellparametern der Kostenmodelle. Insbesondere könne der HAK nicht ohne Anpassungen von einer anderen Anbieterin mitbenutzt werden und es ergäben sich daraus Auswirkungen auf die anrechenbaren Kosten. Sollte eine Kostenteilung zu berücksichtigen sein, müsste ein Multifasererschliessungsansatz statt der Point-to-Point-Architektur (P2P-Architektur) modelliert werden. Die Annahmen zum Einsparpotential bei gemeinsam vorgenommenen Tiefbauarbeiten (sog. Beilauf) könnten deshalb nicht analog auf die Modellierungskosten des HAK übertragen werden.
Zweitens rügt Swisscom, es bestehe kein Einsparpotential von gesamthaft 50 % bei den Elementen BEP FIX (u.a. Kernbohrungen bei der Hauseinführung, Rohre zwischen Hauseinführung und HAK) und Parzellenrohre. Es sei nicht gerechtfertigt, die Modellannahmen zufolge Infrastrukturfinanzierung durch Hauseigentümer sowie Kostenteilung mit anderen Infrastrukturunternehmen anzupassen. Die Vorinstanz lasse bei ihren Annahmen unberücksichtigt, dass eine Nutzung der Rohranlage eines anderen Unternehmens eine tatsächliche physische Übergangsmöglichkeit mit einem Schacht voraussetze. Die zusätzlichen Erschliessungskosten würden die Kostenreduktionen wohl überkompensieren. Die von der Vorinstanz angeführten Beispiele beträfen sog. Vollversorgungsunternehmungen, welche bei einer Mehrspartenerschliessung ihre eigenen Schutzrohre für mehrere Erschliessungsmedien verwenden würden (z.B. Strom- und Telekommunikationserschliessung). Für die hypothetische Markteintreterin im massgeblichen Referenzszenario hingegen dürften wesentliche technische sowie sicherheitsrelevante Hürden einer Mitbenutzung bestehender Infrastrukturen entgegenstehen. Solche Hauseinführungen seien nach den anerkannten Regeln der Technik gas- und wasserdicht zu installieren. Die Versorgungswerke würden mit Blick auf die haftpflichtrechtlichen Risiken (Wasserschaden etc.) eine gemeinsame Nutzung regelmässig ablehnen oder nur unter kostenintensiven Auflagen gewähren. So sei denn auch vom Gesetzgeber der Vorschlag eines Mitbenutzungsrechts bestehender passiver Infrastruktur nicht weiterverfolgt worden (vgl. Botschaft vom 6. September 2017 zur Revision des Fernmeldegesetzes, BBl 2017 6600 [nachfolgend: Botschaft FMG]).
Die vorinstanzliche Berücksichtigung weitreichender FTTH-Kooperationen, so Swisscom in den weiteren Stellungnahmen, stehe im Widerspruch zu Grundannahme der Kostenmodelle, dass eine einzige hypothetische Anbieterin alle Teilnehmer erschliesse. Die Vorinstanz lasse zudem ausser Acht, dass sich bei einer Kooperation nicht nur die anteiligen Kosten reduzieren würden, sondern sich auch die Nachfrage auf die Kooperationspartnerinnen verteile, weshalb sich die gleichen Stückkosten ergäben. Es handle sich hierbei nicht um ein systematisches Risiko, welches durch den branchenüblichen Kapitalertrag kompensiert werde. Indem die Vorinstanz ein Kosteneinsparungspotential bei der Parzellenerschliessung erkannte, habe sie den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig berücksichtigt und ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt.
31.2 Salt schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Swisscom. Sie bestreitet die Rügen von Swisscom im Einzelnen und führt eigene Gründe an, weshalb die vorinstanzlichen Anpassungen zur Parzellenerschliessung noch umfassender hätten ausfallen können.
31.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Zur Begründung legt die Vorinstanz dar, eine hypothetische Anbieterin würde zur Kostenersparnis Kooperationsmöglichkeiten nutzen.
Betreffend HAK sei zu berücksichtigen, dass ein grosser Teil der bisherigen vorab in Städten stattfindenden FTTH-Erschliessung in Kooperationen mit anderen Infrastrukturanbieterinnen stattgefunden habe. Entsprechend seien die Kooperationen in den Kostenmodellen zu berücksichtigten, zumal diese auch für den Netzausbau in den bisher nicht erschlossenen, häufig ländlichen Gebieten gut denkbar seien. Eine detaillierte netztechnische Modellierung von FTTH-Kooperationen, darunter u.a. das von Swisscom geltend gemachte Vierfasermodell im Anschlussnetz, wäre nicht verhältnismässig und würde die schon bestehende Modellkomplexität übermässig erhöhen. Bei den vielen Kooperationspartnerinnen mit unterschiedlichen Netzstrukturen seien die Einsparungen in vereinfachter Form im Modell zu berücksichtigen, vor allem da auch von relativ geringen Auswirkungen auf die Modellergebnisse auszugehen sei. Gemäss der etablierten Praxis zum Beilauf seien auf 50 % des gesamten Anschlussnetzes zu 50 % geteilte Kosten anzunehmen, woraus sich ein Korrekturfaktor von 25 % ergebe.
Betreffend die Ressourcen BEP-Fix und Parzellenrohre sei einerseits davon auszugehen, dass eine effiziente hypothetische Anbieterin in relativ vielen Fällen eine vorbestehende und vom Hauseigentümer finanzierte Infrastruktur nutzen würde, was als Minderkosten im Modell zu berücksichtigen sei. Mit der vereinfachenden Annahme der Vorinstanz, dass für 25 % der Hausanschlüsse sämtliche Kosten und für 75 % der Hausanschlüsse 50 % der Kosten geltend gemacht werden könnten, werde der Sachverhalt plausibel abgebildet. Andererseits seien zusätzliche Minderkosten infolge von Kooperationen mit anderen Versorgungsunternehmen zu berücksichtigen. Damit werde zum Ausdruck gebracht, dass im Falle einer Kooperation die Kosten zwischen den Kooperationspartnerinnen geteilt werden könnten. Wie beim HAK wende die Vorinstanz auch hier vereinfachend einen Korrekturfaktor bei den Investitionen von 25 % an. Daraus ergebe sich insgesamt eine preisliche Anpassung von gerundet 50 %.
Aus technischer Sicht, so die Vorinstanz in der weiteren Begründung, sei eine gegenseitige Nutzung passiver Infrastruktur etwa von der Telekommunikations- und Energieversorgung unter entsprechenden Bedingungen grundsätzlich möglich. Das würden nicht zuletzt die Vorschriften in der Europäischen Union (EU) zeigen, welche das Recht für den Zugang zu passiven Infrastrukturen branchenübergreifend vorsähen. Beim FTTH-Ausbau müsse sodann nicht standardmässig ein Schacht an jeder Parzellengrenze gesetzt werden. Das sei auch beim früheren Szenario einer Neuerschliessung von Gebäuden mit Kupfer nicht der Fall gewesen, als aufgrund der Kostenbeteiligung von Hauseigentümern ebenfalls Kostenersparnisse berücksichtigt worden seien. Entgegen der Ansicht von Swisscom sei ein Investitionsrisiko beim Netzausbau inhärent. Sowohl bei einer Kooperation als auch bei einer parallelen Infrastruktur bestehe die Möglichkeit, dass Anschlüsse nicht bei Swisscom, sondern bei der anderen lnfrastrukturanbieterin nachgefragt würden. Dieses Risiko werde in den Kostenmodellen mittels des branchenüblichen Kapitalertrags kompensiert. Ohne Kooperation seien jedoch die Kosten und damit die Risikoexposition für beide Anbieterinnen höher.
32.1 Nachfolgend ist darüber zu befinden, ob die gemeinsame Nutzung des HAK mit anderen Infrastrukturanbieterinnen in Form eines Korrekturfaktors von 25 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 zu berücksichtigen ist. Des Weiteren ist zu klären, ob betreffend BEP-Fix und Parzellenrohre ein Korrekturfaktor von insgesamt 50 % in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 anzuwenden ist. Die Vorinstanz begründet letztere Anpassung einerseits mit der schon bestehenden, von Hauseigentümern finanzierten Infrastruktur und andererseits wiederum mit möglichen Kooperationen mit anderen Infrastrukturanbieterinnen im Umfang von 25 %.
Swisscom lehnt in ihrer Beschwerde die verfügten Anpassungen aus verschiedenen Gründen ab. Die Vorinstanz und Salt sehen diese als gerechtfertigt an.
32.2 Ob die Vorinstanz die Kostennachweise zu Recht angepasst hat, hängt auch hier davon ab, dass sie hinreichende Gründe dafür dartut. Ausserdem muss ihre Korrektur den rechtlichen Rahmen einhalten, tauglich und in sich konsistent sein sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt sein. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Zunächst erscheint die Annahme der Vorinstanz schlüssig, dass eine effizient agierende, hypothetische Markteintreterin sich um Kooperationen mit anderen Infrastrukturanbieterinnen bemüht, um dadurch Kosten zu sparen. Gerade für den FTTH-Ausbau geht auch Swisscom selbst vielfach Kooperationen laut Angabe der Vorinstanz ein. Des Weiteren ist ihre Argumentation einsichtig, dass unabhängig von einer Kooperation für Swisscom das Risiko zu verzeichnen ist, dass Anschlüsse nicht bei ihr, sondern bei anderen Infrastrukturanbieterinnen nachgefragt werden. Der Unterschied besteht nach der Vorinstanz einzig darin, dass bei Errichtung doppelter Infrastrukturen das Kostenrisiko entsprechend höher ausfällt, was wiederum für eine Kooperation spricht. Die von Swisscom aufgeworfene Frage der Stückkosten lässt sich demzufolge nicht unmittelbar auf die von der Vor-instanz befürworteten Kooperationsmöglichkeiten zurückführen. Es ist zwar richtig, dass im FMG - abweichend zum EU-Recht - ein branchenübergreifendes Mitbenutzungsrecht bestehender passiver Infrastruktur nicht statuiert ist (vgl. Botschaft FMG, BBl 2017 6600). Daraus lässt sich aber noch nicht den Rückschluss ziehen, dass Kooperationen auf freiwilliger Basis, die der Kostenersparnis dienen, in den Kostennachweisen nicht zu berücksichtigen seien. Der Einbezug solcher Kooperationen steht auch nicht im Widerspruch zu den Modellannahmen. Das Modell schliesst nicht generell aus, dass neben der hypothetischen Markteintreterin auch andere Infrastrukturanbieterinnen auf dem Markt tätig sind. Um kostenorientierte Preise festzulegen, sind somit Kooperationsmöglichkeiten mit anderen Infrastrukturanbieterinnen grundsätzlich zu berücksichtigen. Es besteht somit ein hinreichender Grund für die vorinstanzliche Korrektur. Die Vorinstanz erläutert sodann detailliert, wie sie den Korrekturfaktor für den HAK bestimmt hat. Ihre Ausführungen vermögen zu überzeugen. Gemäss der Vor-instanz lassen sich die verschiedenen Kooperationsmöglichkeiten nicht im Einzelnen in den Kostenmodellen abbilden, weshalb sie - in Anwendung der bewährten Praxis zum Beilauf - eine pauschale Schätzung der Einsparmöglichkeiten vorgenommen hat. Dass die Vorinstanz in der Folge darauf verzichtet hat, für die Mitbenutzung des HAK einen aufwändigen Vierfaseranschluss statt der bestehenden P2P-Architektur zu modellieren, stellt ebenfalls eine zulässige Vereinfachung der Kostenmodellierung dar. Die Korrektur der Kostennachweise durch die Vorinstanz hält somit den rechtlichen Rahmen ein. Sie erscheint überdies tauglich und ist in sich konsistent sowie konsequent und nachvollziehbar umgesetzt.
Ähnliches gilt für die vorinstanzlichen Korrekturen betreffend BEP-Fix und Parzellenrohre. Nach den plausiblen Ausführungen der Vorinstanz sind verschiedene Konstellationen denkbar, in denen eine hypothetische Markteintreterin auf bestehende und durch die Hauseigentümer finanzierte Infrastruktur zugreifen und damit Kosten einsparen kann. Die sich daraus ergebende Kostenreduktion entspricht laut Vorinstanz der bisherigen Praxis beim Kupferausbau. Es sind keine Anhaltspunkte erkennbar, weshalb bei der Glasfasertechnologie davon abzuweichen wäre. Ebenso werden auch von Swisscom keine substantiierten Gründe vorgebracht, die darauf schliessen lassen, dass es hier - anders als beim Kupferausbau - zusätzliche Schächte bei jeder Parzellengrenze bedarf. Was die Kooperation mit anderen Infrastrukturanbieterinnen betrifft, so wurde von der Vorinstanz nachvollziehbar aufgezeigt, dass diese grundsätzlich technisch umsetzbar ist, wenn auch nicht in allen Fällen. Den tatsächlichen Gegebenheiten hat sie - analog zum Vorgehen beim HAK - vereinfachend mit Prozentsätzen Rechnung getragen. Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz damit den Sachverhalt unvollständig abgeklärt oder ihr technisches Ermessen fehlerhaft ausgeübt hätte. Auch diese Korrekturen beruhen demnach auf hinreichenden Gründen und wurden von der Vorinstanz korrekt umgesetzt.
34.1 Salt ihrerseits macht in ihrer Beschwerde geltend, die Vorinstanz sei anzuweisen, zur Bestimmung der Marktrisikoprämie für die Jahre 2014 bis 2016 an der bisherigen, langjährigen Praxis einer geometrischen Mittelwertbildung festzuhalten. Sie rügt, Swisscom dürfe die Marktrisikoprämie nicht neu anhand eines Durchschnitts zwischen arithmetischem und geometrischem Mittelwert herleiten. Entgegen der angefochtenen Verfügung sei es unzulässig, die europäische Praxis undifferenziert zu übernehmen. So würden in den EU-Mitgliedstaaten u.a. andere Anforderungen an die Höhe des Kapitalkostensatzes gestellt als in der Schweiz, wo die gesamten Investitionen verzinst werden könnten. Die neue Herleitung der Marktrisikoprämie stehe zudem im Widerspruch zur praxisbegründenden Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 E. 4.1.2.4, in welcher - mit einleuchtenden Gründen und der Empfehlung des Preisüberwachers folgend - auf den Ansatz der geometrischen Mittelwertbildung abgestellt werde. Beim fraglichen Sachverhalt handle es sich um mathematische Eigenschaften von Wachstumsraten, weshalb grundsätzlich kein technischer Ermessensspielraum bestehe. Da sich am mathematischen Sachverhalt in der Zwischenzeit nichts geändert habe, seien die Voraussetzungen für eine Praxisänderung nicht erfüllt. Salt habe den Nachweis erbracht, dass eine Annuität, wie sie auch im Kostenmodell von Swisscom zum Einsatz gelange, ein geometrischer Wachstumsprozess darstelle. Aus mathematischen Konsistenzgründen seien deshalb die einzusetzenden Werte mithilfe des geometrischen Mittels zu schätzen. Auch der direkte Vergleich der Prognosequalität der beiden Methoden anhand der über den Zeitraum von 1925 bis 2016 erzielbaren Aktienrendite in der Schweiz spreche für die bisherige Praxis des geometrischen Mittelwerts. In Übereinstimmung mit der Stellungnahme des Preisüberwachers sei daher zu monieren, dass die Mitberücksichtigung des arithmetischen Mittelwerts stark von Spekulationsblasen beeinflusst und zu einer systematischen Überschätzung der Marktrisikoprämie führe. Eine solch diskriminierende Überrendite sei mit den gesetzlichen Vorgaben der Kostenorientierung nicht vereinbar und unangemessen. Die Vorinstanz habe den massgeblichen Sachverhalt ungenügend abgeklärt. In der angefochtenen Verfügung fehle der empirische Nachweis, dass die neue Methode gegenüber der bisherigen Praxis besser geeignet wäre, die in der Zukunft erwartete Rendite vorauszusagen.
In den weiteren Stellungnahmen hält Salt unter Verweis auf die Fachliteratur daran fest, dass die Marktrisikoprämie weiterhin allein anhand einer geometrischen Mittelwertbildung zu bestimmen sei. Eine Korrelation der Renditen sei in zahlreichen Studien nachgewiesen, d.h. eine statistische Unabhängigkeit der Renditen sei nicht gegeben. Hinzu komme der schmälernde Effekt, der unter der Bezeichnung "Volatility Drag" oder "Variance Drain" bekannt sowie empirisch belegt sei. Je grösser die Volatilität in den Aktienmärkten sei, umso mehr führe der arithmetische Mittelwert zu einer Scheinrendite. Unbenommen davon könne jedoch ein Investor langfristig nur eine Rendite erzielen, welche dem geometrischen Mittelwert entspreche. Des Weiteren liege dem arithmetischen Mittelwert eine Einperioden-Betrachtung zugrunde, was im Widerspruch dazu stehe, dass es sich hier um langjährige Investitionen handle. Eine Mehrperioden-Betrachtung müsse für die Verzinsung der Investitionen massgebend sein. Der Zinseszins sei korrekt zu berücksichtigen. Das entspreche dem betriebswirtschaftlichen Grundsatz der Unternehmensfortführung (Going-Concern-Prinzip), welcher dem zeitlich unbegrenzten Regulierungsrahmen zugrunde liege. Die beiden Studien, auf die sich die angefochtene Verfügung stütze, würden demgegenüber nur auf synthetisch generierten Daten beruhen, die nicht mit realen Renditen vergleichbar seien. In Anbetracht dieser Mängel sei es unzulässig, die neue Praxis als vertretbarer Kompromiss zweier Methoden darzustellen.
In den Schlussbemerkungen vom 9. März 2020 führt Salt ergänzend aus, ihre Analysen hätten gezeigt, dass Swisscom einen ungeeigneten Index verwende, um die Rendite einer risikolosen Kapitalanlage zu bestimmen (Zins-Index statt Performance-Index). Das führe zu einer zusätzlichen Überschätzung der Marktrisikoprämie.
34.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Vorbringen von Salt wie auch des Preisüberwachers im Einzelnen und bleibt bei ihrem Standpunkt, dass ihre methodische Anpassung bei der Bestimmung der Marktrisikoprämie mit einer Gewichtung des arithmetischen und geometrischen Mittelwertes von je 50 % im Einklang mit der wissenschaftlichen Literatur stehe sowie der gängigen regulatorischen Praxis entspreche.
34.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Zur Begründung legt sie dar, dass sowohl die arithmetische wie auch die geometrische Methode zur Bestimmung der Marktrisikoprämie ihre Vor- und Nachteile hätten und deren Verwendung in der Wissenschaft kontrovers diskutiert werde. Während das arithmetische Mittel der vergangenen Renditen den erwarteten Gewinn tendenziell überschätze, werde dieser vom geometrischen Mittel tendenziell unterschätzt. Die Vor-instanz sei zwar mit dem Preisüberwacher einig, dass das geometrische Mittel in einer Zinseszins-Betrachtung mit der grössten Wahrscheinlichkeit zum erwarteten zukünftigen Ergebnis führe. Damit werde aber ausgeblendet, dass die erwartete Aktienrendite durch die Berechnung des arithmetischen Mittels ermittelt werde, da die Renditen an den Kapitalmärkten durch eine Wahrscheinlichkeitsverteilung beschrieben würden. Das arithmetische Mittel sei das Mass, welches auch die für Aktienmärkte typische Unsicherheit berücksichtige und nicht nur den wahrscheinlichsten zukünftigen Indexstand, wie es beim geometrischen Mittel der Fall sei. Das arithmetische Mittel einer Reihe von verschiedenen Erträgen sei immer höher als das geometrische Mittel derselben Erträge, werde aber als konsistenter mit der dem CAPM (Capital Asset Pricing Model) zugrundeliegenden Mittelwert-Varianz-Theorie und als besserer Indikator für den erwarteten Ertrag in der nächsten Periode angesehen. Entgegen der Ansicht von Salt und der Empfehlung des Preisüberwachers erlaube die neue kombinierte Verwendung beider Methoden Swisscom einen Ausgleich zwischen beiden Ansätzen. Gegenüber der letztmaligen vertieften Beurteilung gemäss Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 würden europäische Regulierungsbehörden nun mehrheitlich einen Durchschnitt aus geometrischem und arithmetischem Mittel verwenden. Das Bundesamt für Energie (BFE), welches vorgängig ein Gutachten zu dieser Fragestellung eingeholt habe, wende seit 2013 für die Vergütung der Stromnetze ebenfalls den Mittelwert aus beiden Methoden an (vgl. Gutachten der IFBC AG, Risikogerechte Entschädigung für Netzbetreiber im schweizerischen Elektrizitätsmarkt vom 25. Juli 2012, < www.bfe.admin.ch > Versorgung > WACC-Kalkulatorischer Zinssatz >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Gutachten IFBC 2012]). Insofern lägen geänderte Umstände vor, die eine Praxisänderung zulassen würden. In Abwägung der Sachlage sei die Vorinstanz zum Schluss gekommen, dass der Methodenwechsel von Swisscom rechtens sei.
34.4 Der Preisüberwacher stützt in seiner Stellungnahme die Auffassung von Salt, dass zur Herleitung der Marktrisikoprämie weiterhin auf den geometrischen Mittelwert abzustellen sei. Er führt aus, dass das arithmetische Mittel die tatsächliche durchschnittliche Wachstumsrate generell überschätze. Das arithmetische Mittel werde von negativen Werten stärker beeinflusst, während das geometrische Mittel negative Renditen korrekt verarbeiten könne. Das geometrische Mittel werde weniger von den höchsten Werten einer Datenreihe beeinflusst als das arithmetische Mittel. Es ergebe daher eine bessere Schätzung der generellen Entwicklung von Zeitreihen mit kurzfristig starken Schwankungen. Das arithmetische Mittel hingegen suggeriere höhere Marktrisikoprämien im Fall von Spekulationsblasen oder negativen Zinsen. Bei langfristigen Investitionen und korrelierten Werten wie bei den Aktienrenditen sei es deshalb angezeigt, das geometrische Mittel zu wählen, das nicht von extremen Ausschlägen verfälscht werde. Bei der Berechnung einer Marktrisikoprämie werde deshalb vom Preisüberwacher das geometrische Mittel einer langen Zeitreihe verwendet. Weitere Hinweise zur Herleitung von Mittelwerten könnten der Studie des Preisüberwachers zum Stromversorgungsrecht entnommen werden (vgl. Ermittlung der risikogerechten Kapitalverzinsung der schweizerischen Elektrizitätsnetzbetreiber, Dezember 2006, S. 13, < www.preisueberwacher.admin.ch > Themen > Infrastruktur > Elektrizität >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Studie Preisüberwacher]).
35.1 Die Kapitalkosten sind auf Basis eines branchenüblichen Kapitalertrags für die eingesetzten Investitionen festzusetzen (Art. 54 Abs. 2 Bst. d FDV 2014, entspricht inhaltlich Art. 54 Abs. 1 Bst. d FDV 2013; vgl. Erläuternder Bericht FDV, S. 17). Die Vorinstanz wendet zur Bestimmung der branchenüblichen Verzinsung des eingesetzten Kapitals den Ansatz der gewichteten, durchschnittlichen Kapitalkosten (Weighted Average Cost of Capital [WACC, nachfolgend auch: WACC-Branche]) an. Beim WACC-Ansatz werden die Kapitalkosten für Fremd- und Eigenkapital entsprechend den Anteilen Fremd- und Eigenkapital zum Gesamtkapital berücksichtigt und als eine gewichtete Rendite in Prozent vom gesamten, eingesetzten Kapital ausgewiesen, welche zu erwirtschaften ist, um die Kapitalgeber zufrieden zu stellen (vgl. BGE 132 II 257 E. 6.6; Urteil des BVGer A-549/2014 vom 18. Januar 2016 E. 12.5.2; Zedtwitz, a.a.O., S. 219; je mit Hinweisen). Die Berechnung des Fremdkapitalkostensatzes basiert auf dem risikolosen Zinssatz, den Emissionskosten und einem Bonitätszuschlag (Credit Spread). Die Berechnung der Eigenkapitalkosten dagegen erfolgt auf der Grundlage des CAPM, welche es erlaubt, die Rentabilität beruhend auf den Risiken oder der durchschnittlichen Rentabilität der Kapitalmärkte zu berechnen. Das CAPM setzt sich aus mehreren Variablen zusammen: dem risikolosen Zinssatz, dem Risikofaktor Beta und der hier strittigen Marktrisikoprämie. Die Marktrisikoprämie entspricht der Differenz zwischen der Marktrendite und der Rendite von risikolosen Vermögensanlagen. Gemäss der bisherigen Praxis der Vorinstanz ist für die Berechnung der durchschnittlichen Marktrendite auf den Ansatz der geometrischen Mittelwertsbildung abzustellen (vgl. Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 E. 4.1.2.4). Als Gründe für die nun vorgenommene Praxisänderung hin zu einer Gewichtung des arithmetischen und geometrischen Mittelwertes von je 50 % führen die Vorinstanz und Swisscom einerseits methodische Vorteile an und anderseits verweisen sie auf die geänderte Regulierungspraxis.
Vor Bundesverwaltungsgericht ist die Berechnung der Marktrisikoprämie in den Kostennachweisen der Jahre 2014 bis 2016 strittig geblieben. Konkret stellt sich die Frage, ob für die Berechnung der Marktrisikoprämie wie bisher allein auf den geometrischen Mittelwert (so der Standpunkt von Salt und vom Preisüberwacher) oder neu auf eine Gewichtung des arithmetischen und geometrischen Mittelwertes von je 50 % abzustellen ist (so der Standpunkt von Swisscom und von der Vorinstanz). Ferner kritisiert Salt in ihren Schlussbemerkungen, dass Swisscom einen ungeeigneten Index verwende, um die Rendite einer risikolosen Kapitalanlage zu bestimmen (Zins-Index statt Performance-Index).
35.2 Wie eingangs dargelegt, bedarf es für die von Salt geforderte Korrektur der Kostennachweise hinreichende Gründe (vgl. vorstehend E. 8.5). Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist im Grunde unbestritten, dass sich mit Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2008 eine Behördenpraxis zur Anwendung des geometrischen Mittelwerts für die Herleitung der Marktrisikoprämie entwickelt hat, welche seitdem konstant zur Anwendung kam. Die Vorinstanz ist deshalb richtigerweise davon ausgegangen, dass von der Behörde die Voraussetzungen einer Praxisänderung zu beachten sind, soweit Swisscom neu den arithmetischen Mittelwert mitberücksichtigen möchte (vgl. vorstehend E. 7.5).
In der Finanzmarkttheorie herrscht kein allgemeiner Konsens, welche Mittelwertsbildung zu verwenden ist, um die Marktrisikoprämie adäquat zu bestimmen. Sowohl das arithmetische als auch das geometrische Mittel gelten als rechnerisch grundsätzlich korrekt, weisen aber unterschiedliche Vor- bzw. Nachteile auf. Bei Verwendung des arithmetischen Mittels wird der Durchschnitt der Marktrisikoprämien der einzelnen Jahre berechnet. Demgegenüber wird bei der geometrischen Mittelbildung die finanzmathematische Jahresrendite als IRR (Internal Rate of Return) für das Marktportfolio zwischen den Anfangs- und Endpunkten gebildet. Das geometrische Mittel kann unter Umständen stärker auf grössere Veränderungen an den Aktienmärkten reagieren und die gewählten Anfangs- und Endzeitpunkte können das Ergebnis erheblich beeinflussen. Demgegenüber unterstellt die arithmetische Mittelbildung, dass die jährlichen Renditen im Zeitablauf unkorreliert sind, was nicht durchwegs gegeben sein muss. Aufgrund der nicht einheitlichen theoretischen Ansichten wird in der Praxis häufig der Kompromiss gewählt, einen Durchschnitt zwischen dem arithmetischen und dem geometrischen Mittel zu bilden. Damit lässt sich den rechentechnischen Vor- und Nachteilen beider Methoden Rechnung tragen (vgl. Gutachten IFBC, S. 17 mit Hinweisen, bestätigt durch Gutachten der IFBC AG, Risikogerechte Entschädigung für Schweizer Stromnetzbetreiber, 28. August 2015, S. 19, < www.bfe.admin.ch > Versorgung > WACC-Kalkulatorischer Zinssatz >, abgerufen am 7. Juni 2021). In diesem Sinne lässt sich auch der Studie des Preisüberwachers zum Stromversorgungsrecht entnehmen, dass keine einheitliche Lehrmeinung besteht, ob zur Ermittlung der durchschnittlichen Rendite das arithmetische oder das geometrische Mittel zu verwenden ist (vgl. Studie Preisüberwacher, S. 13 mit Hinweisen). Die Methodenwahl gilt in Fachkreisen demnach als diskutabel und es kann nicht gesagt werden, dass allein das Festhalten an der geometrischen Mittelwertsbildung mathematisch korrekt wäre. Es handelt sich hier nicht um eine reine Berechnung von Wachstumsraten, die von ihrer mathematischen Methode her unveränderlich wäre und für die der Vorinstanz kein technischer Ermessensspielraum zustünde, wie dies von Salt geltend gemacht wird.
Die Vorinstanz hat vorliegend den relevanten Sachverhalt insbesondere gestützt auf die Fachliteratur, die Parteivorbringen sowie die Stellungnahme des Preisüberwachers eingehend abgeklärt. Entgegen der Ansicht von Salt ist die Begründung der Vorinstanz einsichtig, dass eine Kombination des geometrischen und arithmetischen Mittelwerts es besser erlaubt, die von der Finanzmarkttheorie aufgezeigten jeweiligen Nachteile beider Methoden auszugleichen. Es liegt im technischen Ermessen der Vorinstanz, den methodischen Ausgleich höher zu gewichten als die Vorteile, die Salt und der Preisüberwacher in der rein geometrischen Methode sehen und in ihren eigenen Berechnungen darlegen. Anders als noch im Jahr 2008 findet der kombinierte Ansatz in der Praxis zudem mittlerweile im europäischen Fernmelderecht sowie im schweizerischen Stromversorgungsrecht Anwendung (vgl. Ziff. 4.1 Anhang 1 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 [StromVV, SR 734.71]). Es handelt sich dabei gerade um Bereiche, bei denen - wie vorliegend - längerfristige Investitionen zur Diskussion stehen. In den Materialien zur StromVV wird der Durchschnitt zwischen dem arithmetischen und dem geometrischen Mittel sogar als die beste Praxis in der Finanzmarkttheorie bezeichnet (vgl. Erläuternder Bericht des BFE vom 30. Januar 2013 zur Änderung der StromVV, S. 9). Auch wenn im europäischen Fernmelderecht wie auch im schweizerischen Stromversorgungsrecht andere Regulierungsvorgaben gelten, so erscheint eine Harmonisierung vor dem Hintergrund der hauptsächlich finanzmarkttheoretischen Überlegungen der Vorinstanz dennoch gerechtfertigt.
Die Kritik von Salt, die Vorinstanz habe unbesehen auf die europäische Regulierungspraxis abgestellt, erweist sich folglich als unbegründet. Aus den gleichen Gründen ist nicht zu erwarten, dass der Methodenwechsel zu einer diskriminierenden Überrendite führen würde, die mit den gesetzlichen Vorgaben der Kostenorientierung nicht vereinbar und unangemessen wäre. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich vielmehr, dass angesichts besserer Erkenntnisse in der Sache und geänderter Umstände ernsthafte, sachliche Gründe bestehen, die eine Praxisänderung gegenüber 2008 zulassen. Die Vorinstanz hat ihr Ermessen korrekt ausgeübt, indem sie sich darauf stützt. Auch wenn die bisherige Methode wohl ebenfalls weiterhin sachlich vertretbar wäre, liegt das gewählte Vorgehen der Vorinstanz innerhalb ihres technischen Ermessensrahmens. Schliesslich ist nicht ersichtlich und wird auch von Salt nicht geltend gemacht, dass die Praxisänderung gegen die Rechtssicherheit oder den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen könnte. Die Vorinstanz hat die geänderte Methode von Swisscom zu Recht akzeptiert.
Soweit Salt in den Schlussbemerkungen vom 9. März 2020 zusätzlich den Zins-Index als ungeeignet zur Bestimmung der Rendite einer risikolosen Kapitalanlage rügt, ist ihr Einwand vorliegend nicht zu berücksichtigen. Parteivorbringen, welche aufgrund nachlässiger Prozessführung mit Verspätung vorgebracht werden, können ausser Acht gelassen werden (vgl. vorstehend E. 7.4). Beim Zins-Index handelt sich um eine gänzlich neue Rüge, die Salt ohne Weiteres schon zu einem viel früheren Zeitpunkt hätte einbringen können. Angesichts des Umfangs des Beschwerdeverfahrens, des mehrfachen Schriftenwechsels sowie der komplexen und technischen Streitsache ist es im Sinne der Prozessökonomie unumgänglich, hier einen strengen Massstab anzusetzen.
37.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, im Rahmen der Verzinsung des IRA-Kapitals nach Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 sei der Fremdkapitalkostensatz von Swisscom (nachfolgend: Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom) herabzusetzen. Die Vorinstanz sei anzuweisen, den Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom der Jahre 2014 bis 2016 entweder beruhend auf aktuellen Verfallsrenditen von Swisscom Anleihen (Yield to Maturity) oder gestützt auf Renditen auf Neuemissionen von Swisscom Anleihen oder dann gestützt auf andere praxisübliche, marktwertige Methoden zu berechnen. Sie rügt, zur Bestimmung des Fremdkapitalkostensatzes dürfe Swisscom nicht den durchschnittlichen Zinssatz auf der Grundlage ihrer Zinsaufwendungen und finanziellen Verpflichtungen über die letzten drei Jahre verwenden. Diese Methode entspreche weder der gängigen Praxis, noch werde sie von der Lehre gestützt. Sie sei nicht geeignet, den Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom zu ermitteln. So werde nicht erfasst, dass bei verändertem Marktzinsniveau der vereinbarte Zins nicht mehr den Renditeforderungen der Fremdkapitalgeber entspreche. Auch werde nicht berücksichtigt, dass der Emissionspreis einer Anleihe über dem Nennwert, der zurückbezahlt werden müsse, liegen könne. Der effektive Schulddienst falle damit geringer aus, da nur der Nennwert der Anleihe verzinst werden müsse. Die ungeeignete Methodenwahl führe dazu, dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom deutlich über dem Branchenwert liege. Das stelle kein korrektes Ergebnis dar, da Swisscom über das beste Kreditrating in der Branche verfüge, dies angesichts ihrer Stellung als vormalige Monopolistin, ihrer Start- und Grössenvorteile und des Bundes als Mehrheitsaktionär. Dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom deutlich überschätzt werde, belege die Plausibilisierung anhand zweier praxisüblicher Verfahren wie auch anhand des impliziten Schuldenbetas. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt demnach nicht genügend abgeklärt. Die angefochtene Verfügung widerspreche Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 und sei unangemessen. Stattdessen sei - wie beim WACC-Branche - eine zukunftsorientierte Methode zu verwenden. Die beiden von Salt vorgeschlagenen, praxisüblichen Methoden - Verfallsrenditen oder Neuemissionen von Swisscom Anleihen - würden übereinstimmende Ergebnisse liefern, die auch mit dem Kreditrating von Swisscom im Einklang stünden.
Der WACC-Ansatz, so Salt in den weiteren Stellungnahmen, beruhe auf einer Marktwert- und nicht auf einer Buchwertbetrachtung. Es seien somit die Finanzmarktdaten und nicht die Buchwerte aus der Finanzbuchhaltung massgebend, wie dies bei der Bestimmung der Betriebskosten der Fall sei. Vom Verordnungsgeber sei eine Abweichung von der WACC-Theorie nicht vorgesehen, sondern gemäss dem Erläuternden Bericht FDV sei der WACC-Swisscom grundsätzlich nach der gleichen Methodik wie der WACC-Branche zu bestimmen. Die Herleitung des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom erfülle diese Anforderungen nicht. Überdies bestehe eine unerklärte Diskrepanz zwischen den durchschnittlichen Zinskosten, welche Swisscom in ihrem Geschäftsbericht und gegenüber Investoren ausweise, und den durchschnittlichen Zinskosten, welche in den Kostenmodellen eingesetzt würden. Gemäss der Finanztheorie sei für die Berechnung des WACC-Swisscom entscheidend, dass dieser auf der erwarteten Rendite der Fremdkapitalgeber beruhe. Aus diesem Grund gelte es das unsystematische Risiko aus dem von Swisscom berechneten Fremdkapitalkostensatz zu eliminieren. Dies könne über das implizite Schuldenbeta erfolgen oder indem alternativ eine von Salt vorgeschlagene Berechnungsmethodik verwendet werde. Es seien dabei ausschliesslich spezifische Daten der marktbeherrschenden Anbieterin einzusetzen. Übereinstimmend mit der Stellungnahme des Preisüberwachers sei sicherzustellen, dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom nicht unbegründet über dem Branchenwert liege. Der Vorschlag des Preisüberwachers, bei der Bestimmung des WACC-Swisscom auf denjenigen der Branche zurückzugreifen, sei grundsätzlich ein gangbarer Weg, dies allerdings nur im Sinne einer Obergrenze.
37.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Ausführungen von Salt wie auch des Preisüberwachers im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass der in der angefochtenen Verfügung bestätigte Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom sachgerecht sowie gesetzeskonform sei. Die Forderung von Salt, auf die zu erwartenden Renditen statt auf die Finanzbuchhaltung abzustellen, widerspreche Art. 54a Abs. 3 FDV 2014. Gemäss dem Erläuternden Bericht FDV sei der "reale, aktuelle Kapitalkostensatz" der marktbeherrschenden Anbieterin zu verwenden. Jene Bestimmung weiche im Wortlaut von Art. 54 Abs. 2 Bst. d FDV 2014 ab, der von einem "branchenüblichen Kapitalertrag" spreche. Der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom sei das Resultat von verschiedenen Finanzierungsinstrumenten mit unterschiedlichen Laufzeiten, namentlich auch von Anleihensobligationen mit Laufzeiten von mehr als zehn Jahren. Die von Salt kritisierte Differenz zum WACC-Branche sei daher eine Folge des früheren Marktumfeldes mit seinem im Vergleich zu heute höheren Zinsniveau. Die Differenz entspreche ziemlich genau der Abnahme des risikolosen Zinssatzes in den vorangegangenen Ein- bis Zweijahresperioden. Entgegen des Einwands des Preisüberwachers seien die Risiken im Bereich der Kabelkanalisationsinfrastruktur eng mit dem Anschluss- bzw. Verbindungsnetz verknüpft, weshalb eine systematische Trennung der entsprechenden Risikosphären nicht sinnvoll vorgenommen werden könne. Das Begehren von Salt basiere auf einem falschen Verständnis zur Herleitung des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom sowie einem fehlerhaften Vergleich von Kennzahlen. Namentlich wäre bei einer Plausibilisierung des Bonitätszuschlages auch das unsystematische Risiko zu berücksichtigen.
37.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Zur Begründung führt sie aus, Art 54a Abs. 3 FDV 2014 schreibe vor, dass sich Swisscom bei der Berechnung der Kapitalkosten auf die tatsächlich von ihr getragenen Kosten und damit auch auf die mit den Kreditgebern vereinbarten Zinssätze abzustützen habe. Der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom werde als Durchschnittszins aus dem Zinsaufwand und den finanziellen Verbindlichkeiten von Swisscom der jeweils letzten drei Jahre gebildet. Damit werde die Konsistenz der Berechnung mit anderen Variablen hergestellt. Swisscom habe die rechtlichen Grundlagen richtig angewandt und es bestehe hier kein Handlungsspielraum. Der Wortlaut von Art. 54a Abs. 3 FDV 2014, der Erläuternde Bericht FDV sowie die Idee des IRA-Ansatzes gemäss Art. 54a Abs. 1 FDV 2014 würden keine andere Schlussfolgerung erlauben. Die von Salt angerufenen Ausführungen im Erläuternden Bericht FDV bezögen sich auf die Methodik und nicht auf die zu verwendende Datengrundlage. Die Kritik des Preisüberwachers könne sie teilweise nachvollziehen, allerdings erachte sie die von ihm vorgeschlagene Methode als mit der Verordnungsbestimmung unvereinbar. Die Vorinstanz bleibe bei ihrer Auffassung, dass der Kapitalkostensatz mit den Werten der marktbeherrschenden Anbieterin zu berechnen sei.
37.4 Der Preisüberwacher stützt in seiner Stellungnahme die Auffassung von Salt, dass ein überhöhter Fremdkapitalkostensatz für die Kabelkanalisationsinfrastruktur zu verzeichnen sei. Er gibt zu bedenken, dass der neue Art. 54a FDV 2014 Inkonsistenzen beinhalte, die nicht gelöst werden könnten. Die Kapitalbasis stütze sich auf Wiederbeschaffungswerte von Kabelkanalisationskosten ab und müsse mit einem realen, aktuellen kalkulatorischen Zinssatz der marktbeherrschenden Anbieterin entschädigt werden. Für Wiederbeschaffungsinvestitionen in Kabelkanalisationen lasse sich aber kein Zinssatz aus der Buchhaltung von Swisscom eruieren. Die Anwendung bedürfe daher einer sorgfältigen Begründung. Die Plausibilisierung zeige, dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom über dem Fremdkapitalkostensatz WACC-Branche liege. Es könne nicht sein, dass ein höherer Satz für die Kabelkanalisationsinfrastruktur festgelegt werde als für das Anschluss- und das Verbindungsnetz, das mehr Risiko mit sich trage. Swisscom sei in mehreren Geschäftsbereichen aktiv und viele davon befänden sich in wettbewerbsintensivem Umfeld. Die Berücksichtigung der gesamten finanziellen Verpflichtungen von Swisscom führe zu einer Überschätzung. Bedenklich sei ausserdem, dass Verpflichtungen ohne Beachtung der Laufzeiten verwendet würden. Um den Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom abzuschätzen, seien die Methoden von Salt angemessener als die Methode von Swisscom. Der Preisüberwacher sei der Ansicht, dass die Verwendung der Parameter des WACC-Branche - wie beim Eigenkapitalkostensatz - einen vertretbaren Weg für die Berechnung des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom sein könne.
38.1 Gemäss dem am 1. Juli 2014 neu in Kraft getretenen Art. 54a Abs. 1 FDV 2014 werden die Kosten der Kabelkanalisationen gestützt auf die Kosten der marktbeherrschenden Anbieterin zur Erhaltung und Anpassung der Kabelkanalisationen bestimmt (IRA-Methode). Für die Berechnung der kalkulatorischen Verzinsung des eingesetzten Kapitals wird der Kapitalkostensatz der marktbeherrschenden Anbieterin verwendet (Art. 54a Abs. 3 FDV 2014).
Im Rahmen von Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 ist strittig und nachfolgend zu prüfen, wie der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom der Jahre 2014 bis 2016 herzuleiten ist, der für die Preisfestlegung 2014/2 bis 2016 Anwendung findet. In der angefochtenen Verfügung wird die von Swisscom gewählte Methode bestätigt, welche vorsieht, den Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom als Durchschnittszins aus dem Zinsaufwand und den finanziellen Verbindlichkeiten von Swisscom der jeweils letzten drei Jahre zu bilden. Salt befürwortet demgegenüber alternative Methoden, mit denen sich ihrer Auffassung nach eine Überschätzung des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom verhindern lasse. Der Preisüberwacher seinerseits stützt im Wesentlichen den Standpunkt von Salt. Insbesondere teilt er deren Kritik daran, dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom höher als der Branchenwert ausfalle.
38.2 Zur IRA-Methode gemäss Art. 54a FDV 2014 wird im Erläuternden Bericht FDV dargelegt, dass die neue Kostenrechnungsmethode auf die Bestimmung der effektiven Kosten zur Aufrechterhaltung der Funktion des Kabelkanalisationsnetzes ausgerichtet sei. Die in der Preisberechnung zu berücksichtigenden Kosten würden sich nicht mehr an den hypothetischen Kosten einer effizienten Markteintreterin, sondern an den realen, aktuellen kalkulatorischen Kosten der marktbeherrschenden Anbieterin zur Erhaltung und Anpassung ihres Kabelkanalisationsnetzes orientieren. Das Abstützen auf die Kosten zur Aufrechterhaltung der Funktion der Kabelkanalisationen umgehe das Problem, die Lebensdauer von Kabelkanalisationen bestimmen zu müssen, um die massgeblichen jährlichen Kosten berechnen zu können. Mit dem Abstellen auf die aktuellen kalkulatorischen Kosten werde eine Annäherung an die realen Verhältnisse und damit indirekt auch an die effektive Lebensdauer der Kabelkanalisationen erzielt. Wie bei den anderen Zugangspreisen flössen sowohl Betriebs- als auch Kapitalkosten in die Kostenrechnung ein. Beide Kostenbestandteile hätten sich an den laufenden kalkulatorischen Kosten der marktbeherrschenden Anbieterin zu orientieren. Zur Herleitung der Betriebskosten könne auf die Finanzbuchhaltung abgestellt werden. Die Kapitalkosten, die sich aus den Abschreibungs- und Zinskosten zusammensetzen, würden sich hingegen nach dem in den Abs. 2 und 3 festgehaltenen Vorgehen bestimmen (Erläuternder Bericht FDV, S. 6 f.).
Zu den Zinskosten wird im Erläuternden Bericht FDV des Weiteren ausgeführt, dass nach Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 der kalkulatorische Zinssatz dem Kapitalertrag entspreche, welcher ein Kapitalgeber von der marktbeherrschenden Anbieterin für das ihr zur Verfügung gestellte benötigte Kapital verlangen würde. Die Bestimmung des kalkulatorischen Zinssatzes erfolge nach der gleichen Methodik (WACC), die bei der Ermittlung des branchenüblichen Kapitalertrags zur Anwendung komme. So werde beispielsweise der Eigenkapitalanteil weiterhin gestützt auf die Börsenkapitalisierung definiert und der Fremdkapitalanteil werde aufgrund der finanziellen Verbindlichkeiten bestimmt. Statt auf die Werte einer hypothetischen Markteintreterin werde jedoch auf die Werte der marktbeherrschenden Anbieterin abgestellt (Erläuternder Bericht FDV, S. 7).
38.3 Wie eingangs dargelegt, bedarf es für die von Salt geforderte Korrektur des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom hinreichende Gründe (vgl. vorstehend E. 8.5). Aus dem Wortlaut von Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 sowie aus dem Materialien ergibt sich mit der nötigen Klarheit, dass für die Berechnung der kalkulatorischen Verzinsung die Werte der marktbeherrschenden Anbieterin und nicht die einer hypothetischen Markteintreterin zu verwenden sind (vgl. Erläuternder Bericht FDV, S. 7, vorstehend E. 38.2). Im vorliegenden Fall sind somit die entsprechenden Werte von Swisscom massgebend. Darin sind sich im Grunde auch die Verfahrensbeteiligten einig, wobei sie unterschiedliche Schlussfolgerungen daraus ziehen. Da der Verordnungsgeber im Übrigen die Methode zur Bestimmung des Fremdkapitalkostensatzes WACC-Swisscom in Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 nicht im Einzelnen normiert, eröffnet er diesbezüglich - entgegen der Ansicht der Vorinstanz - einen Handlungsspielraum.
Vorliegend erweist sich die Rüge von Salt, der Sachverhalt sei in der angefochtenen Verfügung ungenügend abgeklärt, als begründet. So hat sich die Vorinstanz nicht vertieft mit dem Einwand von Salt und des Preisüberwachers befasst, dass der Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom im Ergebnis deutlich über dem Fremdkapitalkostensatz WACC-Branche liegt. Nach Ansicht von Salt ist dies angesichts des hohen Kreditrating von Swisscom nicht plausibel. Der Preisüberwacher weist in diesem Zusammenhang auf das geringere Risiko der Kabelkanalisationsinfrastruktur im Vergleich zum Anschluss- und Verbindungsnetz hin. Swisscom ihrerseits begründet in der Beschwerdeantwort den höheren WACC-Swisscom im Vergleich zum Branchenwert vorwiegend mit der unterschiedlichen Herleitung und deren unterschiedlichen Berechnungszeiträume. In Anbetracht dessen, dass Salt gerade die angewandte Methode bestreitet, vermag diese Erklärung alleine nicht zu genügen. Es besteht somit Klärungsbedarf, ob die zu verzeichnenden deutlichen Abweichungen zum Branchenwert tatsächlich mit dem Grundsatz der Kostenorientierung vereinbar sind.
Was die Methode zur Berechnung des Kapitalkostensatzes der marktbeherrschenden Anbieterin betrifft, so gibt Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 diese - wie eben schon erwähnt - nicht im Einzelnen vor. Entgegen der Auffassung von Swisscom lassen auch die anderslautende Wortwahl von Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 ("Kapitalkostensatz") zu Art. 54 Abs. 2 Bst. d FDV 2014 ("Kapitalertrag") noch keine verlässlichen Rückschlüsse auf das hier strittige Vorgehen zu. Hinsichtlich Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 wird im Erläuternden Bericht FDV ausgeführt, dass der kalkulatorische Zinssatz dem Kapitalertrag entspreche, welcher ein Kapitalgeber von der marktbeherrschenden Anbieterin für das ihr zur Verfügung gestellte benötigte Kapital verlangen würde. Gleichzeitig wird angemerkt, dass die Bestimmung des kalkulatorischen Zinssatzes grundsätzlich nach der gleichen Methode (WACC) erfolge, die bei der Ermittlung des branchenüblichen Kapitalertrags zur Anwendung komme (vgl. Erläuternder Bericht FDV, S. 7; vorstehend E. 38.2). Vor diesem Hintergrund hätte die Vorinstanz näher prüfen müssen, inwiefern es sachlich gerechtfertigt ist, dass Swisscom den Fremdkapitalkostensatz WACC-Swisscom methodisch anders als den Fremdkapitalkostensatz WACC-Branche bestimmt. Die erstmalige Klärung dieser Frage obliegt der Vorinstanz als Fachbehörde. Ausserdem äussert sich die Vorinstanz nicht zur Behauptung von Salt, dass der WACC-Swisscom über denjenigen Zinssätzen liege, welche Swisscom in ihren Geschäftsberichten veröffentlicht habe. Hier sind ebenfalls weitere Sachverhaltsabklärungen resp. eine ergänzende Begründung nötig.
Es bestehen somit konkrete Anhaltspunkte, dass der WACC-Swisscom allenfalls dem Grundsatz der Kostenorientierung widersprechen könnte und methodisch nicht konsistent festgelegt wurde. Daher sind zusätzliche Sachverhaltsabklärungen und eine anschliessende erneute Beurteilung durch die Vorinstanz angezeigt.
40.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, im Rahmen der Bewertung von Kabelkanalisationen nach der IRA-Methode sei die Umrechnung des nominalen WACC in einen realen Zinssatz zu korrigieren. Die Vorinstanz sei anzuweisen, die Umrechnung anhand einer langfristigen statt einer kurzfristigen Inflationsrate für die Jahre 2014 bis 2016 vorzunehmen. Sie rügt, die verfügte Verwendung der kurzfristigen Inflationsrate führe faktisch dazu, dass der nominale mit dem realen WACC identisch sei. Die Folge sei, dass das IRA-Kapital, welches schon die Teuerung enthalte, mit Nominalwerten verzinst werde. Das anerkannte Ziel, eine Doppelverrechnung der Teuerung zu verhindern, werde gerade verfehlt. Ausserdem werde auf diese Weise die Volatilität der kurzfristigen Inflation direkt auf die Preise übertragen. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt nur ungenügend abgeklärt. Die Verdoppelung der Kapitalkosten beim IRA-Kapital widerspreche dem Grundsatz der Kostenorientierung und sei unangemessen. Um eine Überschätzung des realen Zinssatzes zu vermeiden, sei die Inflationsrate stattdessen langfristig als Durchschnitt der jährlichen Inflationsraten seit 1980 zu berechnen. Ausgehend vom Basisjahr 2012, der geschätzten mittleren Nutzungsdauer der Kabelkanalisationen von 65 Jahren und eines hälftigen Abzugs von 32 Jahre aufgrund von Abschreibungen, ergebe sich der Startzeitpunkt 1980 für die Berechnung der Inflation, welche im IRA-Kapital eingebettet sei.
Die Vorinstanz, so Salt in der weiteren Begründung, gehe bei ihrer verkürzten Berechnung mithilfe der Fisher-Gleichung fälschlicherweise davon aus, dass die Umrechnung einer nominalen in eine reale Rate eine lineare Funktion darstelle. Dies treffe jedoch nicht zu, denn der Unterscheid zwischen der realen und nominalen Marktrisikoprämie vergrössere sich mit zunehmender Inflation. Zudem sei nicht nur in der Marktrisikoprämie die langfristige Inflation eingebettet, sondern auch in der zu verzinsenden IRA-Kapitalbasis sei die langfristige Inflation verborgen. Die Vorinstanz übersehe in ihrer Argumentation wesentliche langfristige Elemente, die in die WACC-Bestimmung bzw. Verzinsung des IRA-Kapitals einflössen. So werde beispielsweise die Marktrendite beruhend auf der langfristigen Zeitreihe von nominalen Renditen der Bank Pictet ermittelt, welche bis in das Jahr 1925 zurückreiche. Der Preisüberwacher befürworte ebenfalls eine Korrektur der Berechnung des realen WACC-Swisscom. Sein Vorschlag, anstelle der allgemeinen Inflation die Teuerung im Tiefbau (Delta-P) zu wählen, sei aus Sicht von Salt durchaus vertretbar, da die Werte vergleichbar seien.
40.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Vorbringen von Salt wie auch des Preisüberwachers im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass der reale WACC im Wesentlichen dem nominalen WACC entspreche. Eine Doppelverrechnung der Teuerung lasse sich auch unter Berücksichtigung der Vorgaben von Art. 54a Abs. 4 Bst. b FDV 2014 ausschliessen. So werde das IRA-Kapital nicht um eine langfristige Teuerungsrate angepasst, sondern lediglich von Jahr zu Jahr um die aktuelle Teuerung. Dem Erläuternden Bericht FDV S. 7 Fn. 10 könne entnommen werden, dass im IRA-Kapital keine langfristige Bauteuerung zu berücksichtigen sei. Das Begehren von Salt, auf die langfristige Inflationsrate abzustellen, beruhe insbesondere auf einer inkonsistenten Wahl von Parametern und sei mit dem Grundsatz der Kostenorientierung unvereinbar.
40.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass der nominale WACC in einen realen WACC umzuwandeln sei. So werde vermieden, dass die Inflation beim IRA-Kapital doppelt berücksichtigt werde. Zur Schätzung der künftigen Inflation seien die jüngsten vergangenen Inflationswerte am besten geeignet, weshalb der Berechnung einen Dreijahresdurchschnitt - wie bei den meisten WACC-Variablen - zugrunde zu legen sei. Soweit Salt sich auf die Marktrisikoprämie berufe, in der die langfristige Inflation eingebettet sei, sei klarzustellen, dass dieses Element als Differenzwert von der Inflation unabhängig sei. Die Parameter seien somit methodisch konsistent hergeleitet. Die von Salt vorgetragene Forderung der Umrechnung anhand der langfristigen allgemeinen Inflation sei nicht als gängiges ökonomisches Konzept bekannt und dessen Startzeitpunkt sei mit dem Jahr 1980 willkürlich festgelegt. Anders als der Preisüberwacher sehe die Vorinstanz auch keinen Anlass, vom Konsens der Parteien bezüglich der Art der zu verwendenden Teuerung abzuweichen. Swisscom und Salt hätten in ihren Stellungnahmen vom 14. September 2018 übereinstimmend vertreten, dass eine korrekte Umwandlung nur mit Hilfe der allgemeinen Teuerung erfolgen könne.
40.4 Der Preisüberwacher äussert sich in seiner Stellungnahme nicht explizit zur Frage der langfristigen Teuerungsrate, gibt aber zu bedenken, dass seiner Einschätzung nach eine Umrechnung des WACC-Swisscom in einen realen WACC mangels spezifischer Daten kaum korrekt vorzunehmen sei. Der Fremdkapitalkostenzins im WACC-Swisscom werde in der angefochtenen Verfügung mithilfe der Schulden von Swisscom berechnet, deren Laufzeiten und Fristen nicht veröffentlicht würden. Eine Umrechnung in einen realen Fremdkapitalkostensatz sei deshalb nicht möglich. Er sei der Auffassung, dass stattdessen der WACC-Branche zu verwenden sei. Bei der anschliessenden Umrechnung in einen realen Zinssatz sei idealerweise auf die Werte Delta-P-Tiefbau abzustellen, welche die Preisänderungsraten bei Kabelkanalisationen abbilden würden.
41.1 Im Rahmen der mit Art. 54a FDV 2014 neu eingeführten Bewertung von Kabelkanalisationen nach der IRA-Methode stimmt die Vorinstanz mit Salt darin überein, dass es für die Jahre 2014 bis 2016 einer Umrechnung des WACC-Swisscom von nominalen in reale Werte bedarf, um eine doppelte Berücksichtigung der Inflation zu vermeiden. Insoweit wird dem Gesuch von Salt in der angefochtenen Verfügung stattgegeben. Strittig und nachfolgend zu prüfen ist jedoch die Frage, welche Umrechnungsmethode hierbei anzuwenden ist.
Für die Umrechnung des realen in einen nominalen WACC stützt sich die Vorinstanz auf einen kurzfristigen Inflationswert gemäss Inflationsrate aus dem Landesindex der Konsumentenpreise über einen Beobachtungszeitraum von drei Jahren ab. Salt fordert demgegenüber ein, es sei der langfristige durchschnittliche jährliche Inflationswert seit dem Jahr 1980 zu verwenden. Dieses Begehren wird von der Vorinstanz wie auch von Swisscom als unbegründet erachtet. Der Preisüberwacher seinerseits äussert sich zwar kritisch zur verfügten Methode, ohne sich jedoch zur konkreten Streitfrage explizit zu äussern.
41.2 Wie eingangs dargelegt, bedarf es für die von Salt geforderte Korrektur der Umrechnungsmethode hinreichende Gründe (vgl. vorstehend E. 8.5). Wie ebenfalls schon in anderem Zusammenhang erwähnt, normiert Art. 54a Abs. 3 FDV 2014 nicht im Einzelnen, wie der Kapitalkostensatz der marktbeherrschenden Anbieterin zu bestimmen ist und eröffnet so einen Handlungsspielraum (vgl. vorstehend E. 38.3).
Mit Ausnahme des Preisüberwachers sind sich die Verfahrensbeteiligten im Grunde darin einig, dass für die Umrechnung des nominalen WACC in einen realen WACC die allgemeine Inflationsrate zu verwenden ist und nicht die Werte Delta-P-Tiefbau. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht keine Veranlassung, diesbezüglich von der angefochtenen Verfügung abzuweichen. Um den realen WACC zu bestimmen, ist eine Schätzung der zukünftigen erwarteten allgemeinen Inflationsrate notwendig. In Bezug auf die Inflationsrate erweist sich die Auffassung der Vorinstanz grundsätzlich als überzeugend, dass die jüngst verfügbaren Werte der vergangenen drei Jahre die verlässlichste Datenbasis bilden, um die unmittelbare zukünftige Entwicklung abzuschätzen. Näher einzugehen ist jedoch auf die Frage, ob dies auch für die Umrechnung des WACC-Swisscom im konkreten Kontext der IRA-Methode gilt.
Gemäss Art. 54a Abs. 4 Bst. a FDV 2014 wird im ersten Berechnungsjahr das durchschnittlich gebundene Kapital berechnet, indem die Hälfte der Wiederbeschaffungsinvestition einer effizienten Anbieterin in die Kabelkanalisationsinfrastruktur um die Infrastrukturerhaltungs- und -anpassungsrate reduziert und um die im Vorjahr durch die marktbeherrschende Anbieterin getätigten Investitionen erhöht wird. Das für den ersten Kostennachweis auf diese Weise errechnete durchschnittlich gebundene Kapital dient als Ausgangswert für dessen Berechnung im Folgejahr (vgl. Art. 54a Abs. 4 Bst. b FDV 2014; Erläuternder Bericht FDV, S. 7). Für die erstmalige Festlegung des durchschnittlich gebundenen Kapitals ist somit der aktuelle Wert zum Zeitpunkt der Verordnungsänderung und nicht ein früherer Zeitpunkt in der Vergangenheit massgebend. Des Weiteren werden sämtliche Parameter des WACC-Swisscom überwiegend über kurzfristige Zeiträume bestimmt. Allein die Bestimmung der Marktrisikoprämie stützt sich auf eine langfristige Datenlage ab. Gemäss der überzeugenden Darlegung der Vor-instanz besteht jedoch die Marktrisikoprämie aus einem Differenzwert und bleibt so von der Inflationsentwicklung unberührt. Selbst in Berücksichtigung der Besonderheit der IRA-Methode erscheint es daher sachgerecht, die jüngst verfügbare Datenlage heranzuziehen, um die zukünftige Inflationsentwicklung bestmöglich abzuschätzen. Es ist somit nicht ersichtlich, dass die in der angefochtenen Verfügung gewählte Umrechnungsmethode sich nicht an den rechtlich vorgegebenen Rahmen hält, untauglich oder aus anderen Gründen abzulehnen wäre.
Der Beurteilung der Vorinstanz ist somit im Ergebnis beizupflichten, dass der Zeitpunkt 1980, welche Salt für ihre eigene Berechnung gewählt hat, als ungeeignet zu erachten ist, um die Umrechnung des WACC-Swisscom von nominalen in reale Werte vorzunehmen. Eine solch vergangenheitsbezogene Methode fügt sich nicht konsistent in die Bewertung der Kabelkanalisationen gemäss IRA-Methode ein. Für weitergehende korrigierende Massnahmen der Vorinstanz, wie von Salt beantragt, sind folglich keine hinreichenden sachlichen Gründe erkennbar. Die Vorinstanz hat ihr technisches Ermessen korrekt ausgeübt und die angefochtene Verfügung ist zu bestätigen.
43.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, die Vorinstanz sei anzuweisen, bei den Preisen für Mietleitungen CES (Carrier Ethernet Services) des Jahres 2014 kein Gleitpfad im Sinne von Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 anzuwenden. Sie rügt, bei den CES-Mietleitungen liege kein MEA-Wechsel vor, sondern die neuen Anlagen würden lediglich eine leistungsfähigere Generation der bestehenden Anlagen darstellen. Die CES-Mietleitungen würden auf dem Ethernet-Standard beruhen, welcher ursprünglich in den achtziger Jahren für die Errichtung von lokalen Datennetzen (LAN) entwickelt worden sei, sich aber inzwischen als weitverbreiteter Netzwerkstandard etabliert habe. Kommerzielle Datennetze, die für die Bereitstellung von Mietleitungen geeignet seien, würden grundsätzlich die gleichen, aber leistungsfähigeren Komponenten enthalten. Die technische Kompatibilität zwischen alten und neuen Anlagen (Router, Switches usw.) sei bis auf Weiteres gewährleistet. Vor diesem Hintergrund sei ein wesentlicher Technologiewechsel zwischen den im Jahr 2012 und den im Jahr 2014 angebotenen CES-Mietleitungen nicht ersichtlich. Auch die verschiedenen Ausgaben der technischen Handbücher zu des CES-Diensten würden sich nicht wesentlich unterscheiden. Ebenso könne aus Kundensicht kein Technologiebruch festgestellt werden, welcher ein Auswechseln der Endgeräte erforderlich gemacht hätte. Angesichts der knappen Begründung der angefochtenen Verfügung sei zu bezweifeln, dass der Sachverhalt rechtsgenüglich abgeklärt worden sei. Auf die CES-Mietleitungen werde in den Erwägungen nicht spezifisch eingegangen. Die Vorinstanz habe sich mit den Argumenten von Salt nur ungenügend auseinandergesetzt.
Die Neustrukturierung eines Netzwerks allein, so Salt in der weiteren Begründung, vermöge keinen disruptiven Technologiesprung darzustellen, denn die Netzarchitektur sei nicht Teil der Technologie. Diese lege nur deren Anordnung im Netz fest. Die angefochtene Verfügung stehe zudem im Widerspruch zu den Angaben des BAKOM im früheren Verfahren vor der WEKO, demgemäss sich an der zugrundeliegenden Netzwerktechnik nichts geändert hätte (vgl. Verfügung der WEKO Aktenzeichen 32-0244 vom 21. September 2015 E. A.5.4, < www.weko.admin.ch > Praxis > Entscheide >, abgerufen am 7. Juni 2021 [nachfolgend: Verfügung WEKO vom 21. September 2015]). Im Gegensatz zu den Mietleitungen CLS (Carrier Line Services) sei sodann bei den CES-Diensten kein Preisbruch zu verzeichnen, wie das von ihr erstellte Streudiagramm belege. Das sei ein klares Indiz dafür, dass bei den CES-Mietleitungen kein Technologiewandel stattgefunden habe, den es gemäss Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 mit einem Gleitpfad abzufedern gelte. Soweit eine Preisreduktion ausgewiesen werde, sei dies eine unmittelbare Folge der von der Vorinstanz im Modell vorgenommenen Effizienzanpassungen am IP-Netz. Vorliegend werde ein falscher Präzedenzfall geschaffen, welcher es der marktbeherrschenden Anbieterin in Zukunft erlaube, die Berücksichtigung des Gleitpfades bei einem blossen Neuarrangieren von Netzelementen zu erwirken.
43.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Vorbringen von Salt im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass die Anwendung des Gleitpfades bei den CES-Mietleitungen gesetzeskonform sei. Für die Frage der Anwendung des Gleitpfades seien nicht einzelne Technologien oder Standards eines Dienstes, sondern alle benötigten Netzelemente und die damit zusammenhängenden relevanten Kostenpositionen ausschlaggebend. Abgesehen von der Ethernet-Technologie bestehe eine CES-Mietleitung grundsätzlich aus denselben Netzelementen wie eine CLS-Mietleitung, bei welcher die Anwendung eines Gleitpfades von Salt nicht in Frage gestellt werde. Überdies werde bei den neuen Kostennachweisen nach dem MEA-Wechsel eine moderne neue Technologie für die Ethernet-Plattform eingesetzt und bewertet. Ausserdem müsse bei allen kupferbasierten CES-Mietleitungen zwingend auch das Endgerät ausgetauscht werden.
43.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. Sie führt zur Begründung aus, dass für die CES-Mietleitungen die gleichen Überlegungen wie für die CLS-Mietleitungen gälten. Das Modell und die technologischen Änderungen seien jeweils im Gesamtkontext zu beurteilen. Bei der Modellierung der Mietleitungen CLS und CES habe mit der Umstellung der Anschlussnetze auf Glasfasernetze und des Verbindungsnetzes auf ein All-IP-Netz ein grundsätzlicher Technologiewechsel im Sinne von Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 stattgefunden. Im Vergleich zu den bisherigen Modellen seien neu alle Anschlüsse mit Glasfasern erschlossen, die Zentralenstandorte in der Anzahl erheblich reduziert und die verschiedenen Plattformen durch eine einzige Plattform für mehrere Dienste ersetzt. Das wirke sich auch auf die Kosten für die Bereitstellung einer Mietleitung aus. In Übereinstimmung mit den Ausführungen im Erläuternden Bericht FDV finde der Gleitpfad Anwendung. Eine isolierte Betrachtung einzelner technischer Komponenten greife hier zu kurz.
44.1 Nach Art. 62 Abs. 2 FDV 2014, der am 1. Juli 2014 neu in Kraft getreten ist, findet für Mietleitungen ein Gleitpfad Anwendung, wenn für die Bestimmung der Wiederbeschaffungskosten einer modernen funktionsäquivalenten Anlage nach Art. 54 Abs. 2 Bst. a FDV 2014 auf eine neue Technologie abgestellt wird, die von der bisher verwendeten Technologie wesentlich abweicht. Bei der erstmaligen Preisbestimmung werden die Kosten gemäss Art. 54 Abs. 2 FDV 2014 zu 2/3 nach Massgabe der letztmals verwendeten, bisherigen Anlage und zu 1/3 nach Massgabe der neuen Anlage bestimmt (Bst. a). Im nachfolgenden Jahr werden die Kosten gemäss Art. 54 Abs. 2 FDV 2014 zu 1/3 nach Massgabe der letztmals verwendeten, bisherigen Anlage und zu 2/3 nach Massgabe der neuen Anlage bestimmt (Bst. b). In den Folgejahren werden die Kosten gemäss Art. 54 Abs. 2 FDV 2014 vollumfänglich nach Massgabe der neuen Anlage bestimmt (Bst. c). Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass der Gleitpfad - infolge des vorgezogenen MEA-Wechsels auf den 1. Januar 2013 gemäss Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts - schon auf die Preise der Jahre 2013 und 2014 Anwendung findet. Da die Preise 2013 vom vorliegenden Zugangsverfahren nicht erfasst sind, bleibt der Gleitpfad allein für die Preise des Jahres 2014 zu beurteilen.
Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, dass bei den CES-Mietleitungen kein wesentlicher Technologiewechsel vorliege, weshalb kein Gleitpfad im Sinne von Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 für das Jahr 2014 anzuwenden sei. Die neuen Anlagen würden bloss eine leistungsfähigere Generation der bestehenden Anlagen darstellen. Die Vorinstanz und Swisscom weisen die Argumentation von Salt als unbegründet zurück.
44.2 Gemäss den Materialien dient der in Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 neu eingeführte Gleitpfad dazu, die Auswirkungen eines MEA-Wechsels über mehrere Jahre abzufedern. Im Einzelnen wird im Erläuternden Bericht FDV dargelegt, dass ein MEA-Wechsel im Verbindungsnetz sich kostenmässig vor allem bei der Interkonnektion und beim Zugang zu den Mietleitungen auswirke. Es sei davon auszugehen, dass ein MEA-Wechsel zu tieferen Preisen bei diesen beiden Zugangsarten führen werde, was bei der marktbeherrschenden Anbieterin schlagartig zu ausserordentlichen Ertragseinbussen führen würde. Nachdem die modellhafte Kostenberechnung keine schrittweise Anpassung an die in der Realität vorherrschenden Verhältnisse zulasse, sei ein allfälliger Preissprung auf mehrere Jahre zu verteilen. Dies erlaube der marktbeherrschenden Anbieterin, sich finanztechnisch auf die zu ändernden Bemessungsgrundlagen vorzubereiten (Erläuternder Bericht FDV, S. 12 f.).
44.3 Ob die Vorinstanz dem Antrag von Salt, es sei bei den CES-Mietleitungen kein Gleitpfad im Sinne von Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 anzuwenden, hätte stattgeben müssen, hängt auch hier davon ab, dass hinreichende Gründe für eine Korrektur der Kostennachweise bestehen (vgl. vorstehend E. 8.5).
Soweit Salt eine Verletzung der Begründungspflicht rügt, ist vorab Folgendes zu erkennen: In der angefochtenen Verfügung hat die Vorinstanz unter Bezugnahme auf die Parteistandpunkte im Einzelnen die Gründe dargelegt, weshalb im Rahmen des Gesamtkontextes bei den CLS-Mietleitungen von einem MEA-Wechsel auszugehen sei. Des Weiteren hat sie in ihren Erwägungen festgehalten, dass die gleichen Überlegungen auch für die hier strittigen CES-Mietleitungen gälten. Auch wenn damit die Begründung für die CES-Mietleitungen selbst eher knapp ausgefallen ist, so war für Salt im Ergebnis doch erkennbar, aus welchen Gründen die Vorinstanz den MEA-Wechsel und damit die Anwendung des Gleitpfades bejahte. Der formellen Rüge von Salt ist daher nicht zu folgen (vgl. vorstehend E. 4.3.1).
In materieller Hinsicht ist sodann nicht zu beanstanden, dass die Vor-instanz für die Beurteilung, ob bei den CES-Mietleitungen ein MEA-Wechsel vorliegt, eine Gesamtbeurteilung vorgenommen und eine isolierte Betrachtung einzelner technischer Komponenten abgelehnt hat. Denn selbst bei einem wesentlichen Technologiewechsel dürfte wohl meist der Fall eintreten, dass die neue Technologie einzelne Komponenten der alten Technologie nicht vollständig subsituiert und diese weiterhin genutzt werden. Der hauptsächliche Einwand von Salt, dass bei den CES-Mietleitungen der eingesetzte Ethernet-Standard schon seit geraumer Zeit etabliert sei, lässt daher den angefochtenen Entscheid noch nicht von vorherein als unrichtig erscheinen.
Vorliegend zeigt die Vorinstanz nachvollziehbar auf, dass mit der Umstellung der Anschlussnetze auf Glasfasernetze sowie des Verbindungsnetzes auf ein All-IP-Netz weitreichende Änderungen bei der Modellierung der CES-Mietleitungen einhergehen. So sind gemäss Vorinstanz im Vergleich zu den bisherigen Modellen neu alle Anschlüsse mit Glasfasern erschlossen, die Zentralenstandorte in der Anzahl erheblich reduziert und die verschiedenen Plattformen durch eine einzige Plattform für mehrere Dienste ersetzt worden. Es ist plausibel, dass diese weitreichenden Modellanpassungen in unmittelbarem Zusammenhang zum MEA-Wechsel stehen und auch Preisänderungen bewirken. Ferner wird von Swisscom ergänzend darauf hingewiesen, dass Netzwerkelemente teils gemeinsam sowohl für die Mietleitungen CLS als auch für die hier strittigen Mietleitungen CES genutzt werden. Bei den CLS-Mietleitungen wird auch von Salt nicht bestritten, dass ein wesentlicher Technologiewechsel vorliegt. Überdies sind laut Swisscom zumindest bei den kupferbasierten CES-Mietleitungen neue Endgeräte erforderlich, was die Annahme eines wesentlichen Technologiewechsels ebenfalls stützt. Soweit Salt sich schliesslich auf die Stellungnahme des BAKOM in einem früheren Verfahren vor der WEKO beruft, demgemäss sich an der Netzwerktechnik nichts geändert hätte, erging diese Aussage in einem anderen rechtlichen Zusammenhang (vgl. Verfügung WEKO vom 21. September 2015 E. A.5.4). Sie vermag daher für sich alleine die Beurteilung der Vorinstanz nicht zu widerlegen, weshalb darauf nicht vertieft einzugehen ist.
Selbst wenn die Preisänderungen gegenüber 2012 bei den CES-Mietleitungen geringer ausfallen als bei den CLS-Mietleitungen, wie dies Salt anhand des von ihr erstellten Streudiagramms geltend macht, könnte von einem Widerspruch zur ratio legis von Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 nicht gesprochen werden. Der Gleitpfad wurde zwar eingeführt, um die Preisauswirkungen eines MEA-Wechsels über mehrere Jahre abzufedern. Weder aus dem Wortlaut von Art. 62 Abs. 2 FDV 2014 noch aus den Materialien lässt sich indes herleiten, dass für die Anwendung des Gleitpfades das Eintreten eines eigentlichen Preissprungs über sämtliche technischen Komponenten zwingend vorauszusetzen ist. So spricht denn auch der Erläuternde Bericht FDV nur von "allfälligen" Preissprüngen (S. 12, vgl. vorstehend E. 44.2).
Zusammenfassend ist demnach nicht von der Auffassung der Vorinstanz abzuweichen, dass im Rahmen einer Gesamtbetrachtung bei den CES-Mietleitungen ein wesentlicher Technologiewechsel vorliegt. Die Vorinstanz hat die von Salt geforderte Korrektur beim Gleitpfad zu Recht als unbegründet zurückgewiesen und auf zusätzliche Abklärungen des rechtserheblichen Sachverhalts verzichtet. Die angefochtene Verfügung ist damit - in Beachtung der gebotenen Zurückhaltung bei deren Überprüfung - zu bestätigen.
46.1 Salt macht in ihrer Beschwerde geltend, die Vorinstanz sei anzuweisen, auf die Streitfrage bezüglich Umfang des regulierten Mietleitungsangebots einzutreten, die nötigen Abklärungen unter Einbezug der WEKO vorzunehmen und für den massgeblichen Zeitraum darüber zu befinden. Sie rügt, mangels vorinstanzlicher Begründung sei es ihr nicht möglich den Nichteintretensentscheid sachgerecht anzufechten. In Änderung des Basisangebots von Swisscom fordere Salt, dass mit Blick auf die Marktbeherrschung deren Dienst nur dann als nicht regulierte Mietleitung zu betrachten sei, wenn tatsächlich drei Angebote für die gewünschte Mietleitung zur Auswahl stünden (vgl. BVGE 2012/8). Betreffend Handbuch Zonen und Regionen, mit welchem die regulierten Mietleitungen definiert würden, liege somit ein ursprünglicher Dissens der Parteien vor und die Vor-instanz hätte auf ihr Zugangsgesuch eintreten müssen.
Entgegen den Ausführungen in der Vernehmlassung, so Salt in den weiteren Stellungnahmen, ergebe sich die Begründung der Vorinstanz für den Nichteintretensentscheid nicht bereits aus der Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014. Insbesondere sei gemäss den dortigen knappen Erwägungen die Frage des Verfahrensgegenstandes erst im Endentscheid zu klären. Zumindest hätte in formaler Hinsicht der Endentscheid auf diese Zwischenverfügung verweisen müssen. Die in der Vernehmlassung nachgelieferte Begründung der Vorinstanz vermöge gleichfalls nicht zu überzeugen. Swisscom habe am 22. Oktober 2013 die neuen Preise 2014 offeriert, wobei sie verschiedene Anpassungen in den technischen und betrieblichen Handbüchern vorgenommen habe. Salt habe mit Schreiben vom 19. November 2013 explizit dem Handbuch Zonen und Regionen widersprochen und dieses in die Verhandlungen mit Swisscom für das Jahr 2014 eingebracht. Dem stehe nicht entgegen, dass Salt zunächst die Einführung der neuen Bedingungen per Mitte 2012 akzeptiert habe. Es müsse ihr möglich sein, einmal akzeptierte Bedingungen zu einem späteren Zeitpunkt kritisch zu hinterfragen, zumal sich der Sachverhalt aufgrund der Marktentwicklungen geändert habe. Nachdem die Verhandlungen mit Swisscom zu keiner Einigung geführt hätten, sei von einem ursprünglichen Dissens im Sinne von aArt. 11a Abs. 1 FMG auszugehen. Die Vorinstanz sei für diese Zugangsstreitigkeit zuständig und nicht die Zivilgerichte gemäss Art. 11b FMG. Ferner setze weder Art. 66 Abs. 1 FDV noch die Rechtsprechung für Verhandlungen eine vorgängige Kündigung des Netzzugangsvertrages voraus (vgl. Urteil des BVGer A-6019/2010 vom 19. August 2011 E. 7 und 11.10). Das von der Vorinstanz neu aufgestellte Kündigungserfordernis des Netzzugangsvertrages, der für die Fernmeldedienstanbieterin von existentieller Bedeutung sei, widerspreche dem Sinn und Zweck des Fernmelderechts. Die Voraussetzungen für eine diesbezügliche Praxisänderung seien nicht gegeben. Es sei allgemein üblich, Verträge ungekündigt neu zu verhandeln. Salt sei nicht bekannt, dass Swisscom in der gelebten Vertragspraxis eine Vertragskündigung für Verhandlungen verlange. Ein solches Verhalten eines marktbeherrschenden Unternehmens wäre wohl auch kartellrechtlich als problematisch einzustufen. Die Vorinstanz sei somit zu Unrecht auf die Streitfrage bezüglich Umfang des regulierten Mietleitungsangebots nicht eingetreten.
46.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt. Sie bestreitet die Ausführungen von Salt im Einzelnen und stellt sich auf den Standpunkt, dass das Handbuch Zonen und Regionen im vorliegenden Verfahren nicht strittig und damit nicht Verfahrensgegenstand sei. Es liege kein ursprünglicher Dissens vor, sondern das Handbuch Zonen und Regionen sei nach wie vor zwischen den Parteien rechtsgültig vereinbart. Darüber hinaus stehe der Umfang des regulierten Mietleitungsangebots von Swisscom im Einklang mit den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts und der Vorinstanz.
46.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung an der angefochtenen Verfügung fest. In der Vernehmlassung legt sie zur Begründung dar, dass sich die rechtlichen Erwägungen zum Nichteintretensentscheid bereits in der Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014 fänden, weshalb im Endentscheid auf eine erneute Darstellung der identischen Erwägungen verzichtet worden sei. Die Vorinstanz sei nur dann berechtigt, über einen Verfahrensgegenstand zu befinden, wenn es sich dabei um einen ursprünglichen Dissens der Parteien handle. Zwischen den Parteien bestehe ein Vertrag betreffend Mietleitungen vom 13./24. Juli 2012. Die Bedingungen, unter welchen Swisscom Mietleitungen zu regulierten Bedingungen anzubieten habe, seien im Handbuch Zonen und Regionen geregelt. Das Handbuch Zonen und Regionen in der Version vom 1. Juni 2012 bilde ein integrierender Bestandteil des Vertrags. Salt habe auch die Änderungen des Handbuchs Zonen und Regionen vom 1. November 2012 akzeptiert. Vorliegend seien die Zugangspreise für das Jahr 2014 zwischen den Parteien strittig. Handle es sich - wie vorliegend - um die Änderung einzelner Vertragsbestimmungen, so seien einzig diese Preisanpassungen Gegenstand des Zugangsverfahrens. Nachdem das Handbuch Zonen und Regionen per 1. Januar 2014 keine Änderungen erfahren habe, sei von einer gültigen Vertragsbestimmung auszugehen und diese könne nicht Gegenstand des Zugangsverfahrens bilden. Entgegen der Auffassung von Salt würden einzelne Vertragsänderungen das restliche Vertragswerk als Dauerschuldverhältnis nicht berühren, so dass dieses rechtsgültig bleibe. Wolle Salt über das gesamte Vertragswerk betreffend Zugang zu den Mietleitungen neu verhandeln, so müsse sie den Vertrag rechtsgültig kündigen, was sie offenbar nicht getan habe. Es bestünden auch keine Hinweise darauf, dass Swisscom akzeptiert hätte, über die Zugangsvereinbarung als Ganzes neu zu verhandeln. Das Gesuch vom 28. Februar 2014 könne als Rüge verstanden werden, wonach Salt von Swisscom schlechter gestellt werde als andere Anbieterinnen, was diskriminierend wäre. Aufgrund der Drittwirkung von Zugangsentscheiden könne Salt tatsächlich eine Gleichbehandlung verlangen. Ein solches Rechtsbegehren, das sich auf rechtsgültige Vertragsbedingungen beziehe, müsse aber gemäss Art. 11b FMG bei einem Zivilgericht anhängig gemacht werden.
47.1 Im Handbuch Zonen und Regionen von Swisscom werden die regulierten Mietleitungen definiert. Mit Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung tritt die Vorinstanz auf das Zugangsgesuch von Salt vom 28. Februar 2014 nicht ein, soweit die Überprüfung und Verfügung der Bedingungen beantragt wird, unter welchen Swisscom regulierte Mietleitungen anzubieten hat. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, so prüft das Bundesverwaltungsgericht nur, ob die Vorinstanz die Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (vgl. vorstehend E. 7.3). Die von Salt in ihrer Beschwerde vorgebrachten Rügen zur Verletzung der Begründungspflicht sowie zu den Eintretensvoraussetzungen werden von der Vorinstanz wie auch von Swisscom bestritten.
47.2 Vorliegend erweist sich die Beschwerde von Salt bereits aus formellen Gründen als begründet. Die angefochtene Verfügung enthält keine Erwägung zum Nichteintretensentscheid. In der Vernehmlassung erklärt die Vor-instanz, dass sie angesichts der Zwischenverfügung vom 7. Mai 2014 betreffend vorsorgliche Massnahmen auf eine nochmalige Begründung im Endentscheid verzichtet habe. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz vermag indes die frühere Begründung der Zwischenverfügung schon deshalb nicht zu genügen, als dort der Entscheid über den Verfahrensgegenstand ausdrücklich offengelassen und diesbezüglich auf den Endentscheid verwiesen wurde (vgl. Zwischenverfügung der Vorinstanz vom 7. Mai 2014 E. 1.4). Auch in Berücksichtigung der weiteren Umstände kann nicht gesagt werden, dass die Entscheidgründe für das Nichteintreten offensichtlich oder den Parteien bereits bekannt gewesen seien. Beim angefochtenen Nichteintretensentscheid fehlt es somit an der notwendigen Begründung im Sinne von Art. 35 Abs. 1 VwVG und es wird von Salt zu Recht eine qualifizierte Verletzung des rechtlichen Gehörs gerügt (vgl. vorstehend E. 4.3.1).
Vorliegend kommt eine Heilung des formellen Mangels durch das Bundesverwaltungsgericht nicht in Betracht (vgl. vorstehend E. 4.2.2). In der Vernehmlassung hat die Vorinstanz zwar eine ausführliche Begründung für ihr Nichteintreten nachgeschoben. Diese Begründung bleibt jedoch von Salt im Rahmen des Schriftenwechsels u.a. unter Verweis auf die Aktenlage sowie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts substantiiert bestritten. Es ist Aufgabe der fachkundigen Vorinstanz und nicht der Rechtsmittelbehörde sich erstinstanzlich mit den hier strittigen Sach- und Rechtsfragen in Berücksichtigung der Parteivorbringen auseinanderzusetzen. Es ist überdies nicht auszuschliessen, dass dieser Entscheid von präjudizieller Wirkung für zukünftige Zugangsverfahren sein könnte. Mit Blick auf den Ermessensspielraum der Vorinstanz sowie zur Wahrung des Instanzenzugs für die Parteien ist daher allein ein kassatorischer Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts geboten.
Da die Gehörsverletzung nicht geheilt werden kann, ist der angefochtene Nichteintretensentscheid in Gutheissung der Beschwerde von Salt aus formellen Gründen aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat über die strittigen Eintretensvoraussetzungen erneut und mit gehöriger Begründung zu entscheiden.
49.1 Salt macht schliesslich in ihrer Beschwerde geltend, die vorinstanzlichen Verfahrenskosten seien vollständig Swisscom aufzuerlegen. Sie rügt, die verfügte Kostenbeteiligung zu ihren Lasten im Umfang von 128 Stunden rechtfertige sich mit Blick auf das Unterliegerprinzip nicht, da auf ihr Zugangsgesuch vollständig einzutreten sei. Zudem sei es nicht einzusehen, dass für den ohne Begründung ergangenen Nichteintretensentscheid der Vorinstanz bzw. der lnstruktionsbehörde ein Aufwand von 128 Stunden zu ihren Lasten entstanden wäre.
Entgegen der neu vorgebrachten Begründung in der Vernehmlassung, so Salt in den weiteren Stellungnahmen, sei die Auferlegung der Verfahrenskosten im Umfang von 10 % nicht dadurch zu rechtfertigen, dass Salt in den Schlussbemerkungen vor der Vorinstanz Kritikpunkte von Sunrise aus dem Parallelverfahren übernommen habe. Angesichts des späten Verfahrensstadiums sei nicht nachvollziehbar, wie dieser Umstand zu einem derart hohen Kostenanteil führen könne. Der Aufwand könne Salt gar nicht verursacht haben. Was das Unterliegerprinzip betreffe, so seien viele Preise von Swisscom in der angefochtenen Verfügung erheblich korrigiert worden. Im Kontext der Kostennachweise von Swisscom fehle es regelmässig an Transparenz. Ihre Vorbringen hätten teils zu eigenen Anpassungen der Vorinstanz im Rahmen des technischen Ermessens geführt bzw. Swisscom sei angewiesen worden, diese entsprechend umzusetzen. Swisscom habe zudem im Verlaufe des Verfahrens von sich aus zahlreiche Anpassungen an den bereits eingereichten Kostennachweisen vorgenommen. Ausserdem habe sich die Vorinstanz nicht mit allen Kritikpunkten von Salt in angemessener Weise auseinandergesetzt. Ihre Mitwirkung im vor-instanzlichen Verfahren dürfe nicht dazu führen, dass die Verfahrenskosten entgegen dem Unterliegerprinzip verlegt würden. Die Vorinstanz habe bei keinem der Kritikpunkte von Salt geltend gemacht, sie seien offensichtlich unbegründet im Sinne der Rechtsprechung (vgl. BVGE 2013/32 E. 9.4.2). Allgemein sei Salt aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Informationen nur beschränkt in der Lage gewesen, die Rechtmässigkeit der von Swisscom offerierten Preise zu beurteilen (vgl. Urteil des BVGer A-411/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 6.2). Der angefochtene Kostenentscheid sei somit unverhältnismässig, verstosse gegen die rechtlichen Vorgaben wie auch gegen die von der Rechtsprechung erkannten Prinzipien. Bei der Kostenverlegung habe die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten. Zu beachten sei zudem, dass Salt an verschiedenen Kritikpunkten - auch hinsichtlich des Nichteintretensentscheids - festhalte, was sich bei einem Obsiegen zwingend auf die Kostenverlegung auswirken müsse.
49.2 Swisscom schliesst im Schriftenwechsel auf Abweisung der Beschwerde von Salt, ohne sich zu dieser Rüge eigens zu äussern.
49.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung im Ergebnis an der angefochtenen Verfügung fest. In der angefochtenen Verfügung erwog die Vor-instanz, mit Gesamtkosten von Fr. 267'540 (1'274 Stunden) habe sich das Zugangsverfahren als ausserordentlich aufwändig erwiesen, dies hauptsächlich aufgrund des MEA-Wechsels und der Verordnungsrevision, aber auch aufgrund des Verhaltens von Swisscom. Im Hinblick auf die Festsetzung kostenorientierter Preise habe die Vorinstanz diverse Anpassungen vorgenommen, die nicht als marginal bezeichnet werden könnten. Gestützt auf das Unterliegerprinzip seien die Verfahrenskosten somit grundsätzlich Swisscom aufzuerlegen. Andererseits sei Salt ebenfalls an den Verfahrenskosten zu beteiligen. Dies insoweit, als auf den Antrag auf Überprüfung der Bedingungen, unter welchen Swisscom verpflichtet sei, regulierte Mietleitungen anzubieten, nicht eingetreten werde. Die Vorinstanz erachte eine Beteiligung von Salt an den Verfahrenskosten im Umfang von Fr 26'880.-(128 Stunden) als sachgerecht.
In der Vernehmlassung weist die Vorinstanz zusätzlich darauf hin, dass Salt mit Eingabe vom 14. September 2018 die relevanten Hauptkritikpunkte von Sunrise im Parallelverfahren übernommen habe. Die Vor-instanz habe sich daher im Rahmen der Begründungspflicht zu diesen verschiedenen Kritikpunkten äussern müssen. Aufgrund des Unterliegerprinzips sei Salt folglich auch an den Verfahrenskosten zu beteiligen. Dies insoweit, als ihre Kritik resp. die dazu gelieferten Begründungen Arbeiten nach sich zögen, die zur Gewährleistung kostenorientierter Preise nicht erforderlich gewesen seien. Dazu sei zu bemerken, dass nicht stundengenau abgerechnet werden könne, in welchem Ausmass die Vorbringen von Salt unnötigen Verfahrensaufwand verursacht hätten. Es treffe zu, dass die Begründung der Kostenverteilung in der angefochtenen Verfügung präziser sein könnte. Die Kostenbeteiligung im Umfang von 128 Stunden erachte die Vorinstanz indessen nach wie vor als gerechtfertigt, so dass daran festgehalten werde.
50.1 Für die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden kostendeckende Verwaltungsgebühren erhoben (vgl. aArt. 40 Abs. 1 Bst. b und Art. 56 Abs. 4 FMG). Diese werden nach Zeitaufwand bei einem Stundenansatz von Fr. 210.- berechnet (Art. 2 aGebV-UVEK). In der angefochtenen Verfügung werden Verfahrenskosten von Fr 267'540.- (1'274 Stunden, ohne Aufwand für die Zwischenverfügung der Vorinstanz vom 7. Mai 2014) erhoben. Diese werden im Umfang von Fr. 26'880.- (128 Stunden) Salt auferlegt. Die übrigen Verfahrenskosten von Fr. 240'660.- (1'146 Stunden) sind von Swisscom zu tragen.
Salt wendet sich in ihrer Beschwerde gegen die Kostenverteilung. Sie beantragt, es seien ihr keine Kosten aufzuerlegen. Die Vorinstanz und Swisscom schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gebührenhöhe selbst ist von den Parteien unbestritten geblieben.
50.2 Die Kostenverlegung im Zugangsverfahren erfolgt grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip, das als allgemeiner prozessualer Grundsatz in sämtlichen Verfahren Anwendung findet (vgl. BGE 132 II 47 E. 3.3). Vom Unterliegerprinzip kann nach der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts allerdings unter gewissen Umständen, insbesondere bei mangelnder Transparenz der marktbeherrschenden Anbieterin, zugunsten der unterliegenden Gesuchstellerin abgewichen werden (vgl. Urteil des BVGer A-411/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 6.2). Neben dem Unterliegerprinzip findet bei der Kostenverlegung auch das allgemein geltende Verursacherprinzip Anwendung (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 [AllgGebV, SR 172.041.1]). Der Vorinstanz kommt beim Kostenentscheid ein erhebliches Ermessen zu. Sie kann sich dabei für die Bestimmung des Aufwands auf eigene Schätzungen stützen, ist sie doch nicht gehalten, stundengenau zu dokumentieren, welcher Aufwand auf welche Tätigkeit entfiel (vgl. BVGE A-292/2010 vom 19. August 2010 E. 7.4). Sie hat ihren Entscheid allerdings angemessen zu begründen (vgl. zum Ganzen BVGE 2013/32 E. 9.4.1 und E. 9.4.4 mit Hinweisen).
50.3 In BVGE 2013/32 hat das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung präzisiert. Stellt die Gesuchstellerin im Zugangsverfahren ein allgemeines Begehren auf Herabsetzung der streitigen Preise, so darf bei der Kostenverlegung nicht einzig darauf abgestellt werden, dass diese Preise reduziert werden. Sinn und Zweck des Zugangsverfahrens legen vielmehr nahe, der marktbeherrschenden Anbieterin in einem solchen Fall für den Aufwand der Vorinstanz gestützt auf das Unterliegerprinzip nur insoweit die Kosten aufzuerlegen, als dieser zur Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich ist (BVGE 2013/32 E. 9.4.2).
Nicht zu diesem Aufwand zählt grundsätzlich der Aufwand für unbegründete oder in Verletzung der Verhandlungs- oder Dispositionsmaxime erfolgte Anpassungen am Kostenmodell bzw. Kostennachweis, ebenso wenig der Aufwand für an sich begründete und zulässige, jedoch nicht rechtskonforme oder fehlerhaft umgesetzte Anpassungen. Voraussetzung ist allerdings, dass die marktbeherrschende Anbieterin diese Anpassungen nicht selber verursacht. Anders zu beurteilen ist demgegenüber der Aufwand für die Prüfung von Vorbringen der Gesuchstellerin, die von der Vor-instanz zurückgewiesen werden. Zwar kann der marktbeherrschenden Anbieterin auch hinsichtlich solcher Vorbringen nicht vorgeworfen werden, sie habe sich nicht an die Vorgaben für die kostenorientierte Preisgestaltung gehalten. Deren Prüfung durch die Vorinstanz kommt bei der Gewährleistung kostenorientierter Preise aber grundsätzlich eine Funktion zu, ist doch namentlich wegen des grossen Gestaltungsspielraums der marktbeherrschenden Anbieterin bei der Festsetzung solcher Preise und der Komplexität des Kostenmodells bzw. Kostennachweises häufig nicht ohne Weiteres klar, ob sie sich an die Vorgaben für die kostenorientierte Preisgestaltung hält. Der Aufwand für diese Prüfung ist daher grundsätzlich als für die Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich zu qualifizieren. Dies gilt allerdings nicht für beliebige, offensichtlich unbegründete Vorbringen, da diesen bei der Überprüfung des Kostenmodells bzw. Kostennachweises der marktbeherrschenden Anbieterin keine Relevanz zukommt. Soweit die Vorinstanz sich trotzdem mit solchen Vorbringen auseinandersetzt, darf sie daher den dafür entstandenen Aufwand der marktbeherrschenden Anbieterin nicht auferlegen. Dies gilt hier wie in den übrigen erwähnten Fällen allerdings spezifisch nur für den Aufwand, der für die nicht erforderliche(n) Handlung(en) entsteht (BVGE 2013/32 E. 9.4.2).
Soweit die marktbeherrschende Anbieterin im Falle einer Herabsetzung der streitigen Preise aufgrund eines allgemeinen Herabsetzungsbegehrens im erwähnten Sinn die Kosten für den Aufwand der Vorinstanz, der nicht zur Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich ist, auch nach dem Verursacherprinzip nicht zu tragen hat, sind sie grundsätzlich der Gesuchstellerin aufzuerlegen. Dies gilt ohne Weiteres für den Aufwand, den sie mit beliebigen, offensichtlich unbegründeten Vorbringen verursacht. Es trifft aber grundsätzlich auch für den Aufwand für unbegründete oder gegen die Verhandlungsmaxime verstossende sowie für an sich begründete und zulässige, jedoch nicht rechtskonforme oder fehlerhaft umgesetzte Anpassungen zu. Zwar darf das allgemeine Begehren der Gesuchstellerin nicht dahingehend verstanden werden, sie fordere rechtlich nicht haltbare Anpassungen. Sie verlangt damit jedoch grundsätzlich alle Anpassungen, die von der Vorinstanz mit dem Ziel vorgenommen werden, die Kostenorientierung der Preise zu gewährleisten. Auch wenn sich diese Anpassungen im Nachhinein als rechtlich nicht haltbar erweisen, sind ihr daher grundsätzlich die Kosten für den damit verbundenen Aufwand aufzuerlegen, da sie diesen mit ihrem allgemeinen Begehren veranlasst beziehungsweise verursacht (vgl. Art. 2 Abs. 1 AllGebV). Dies gilt allerdings grundsätzlich nur, soweit diese Anpassungen einen Gegenstand betreffen, den sie mit ihrem allgemeinen Begehren zum Gegenstand des Zugangsverfahrens gemacht hat. Trifft dies nicht zu, werden die Anpassungen, die von der Vorinstanz in Verletzung der Dispositionsmaxime vorgenommen werden, nicht von ihr veranlasst, weshalb ihr die Kosten für den entstandenen Aufwand grundsätzlich nicht auferlegt werden können. Soweit sie die Kosten nicht zu tragen hat, entfällt eine Kostentragung durch die Parteien des Zugangsverfahrens (BVGE 2013/32 E. 9.4.3).
50.4 Wie in der vorstehenden E. 47.2 gesehen, wird die Vorinstanz neu zu beurteilen haben, ob auf das Zugangsgesuch von Salt vollständig einzutreten ist. Entsprechend wird auch über die sich daraus ergebenden Kostenfolgen neu zu befinden sein. Was die in der Vernehmlassung ergänzend vorgebrachte Begründung betrifft, so wird diese der vorstehenden Rechtsprechung nicht hinreichend gerecht. Nach der Rechtsprechung genügt es für eine Kostenfolge zulasten von Salt noch nicht, dass ihre Anträge teilweise nicht übernommen werden konnten. Vielmehr ist der Aufwand, der für die Prüfung von abgewiesenen Vorbringen der Gesuchstellerin anfällt, grundsätzlich als für die Gewährleistung kostenorientierter Preise erforderlich zu qualifizieren. Hinsichtlich der abgewiesenen Anträge von Salt hätte die Vorinstanz daher zusätzlich prüfen müssen, ob der Aufwand durch beliebige, offensichtlich unbegründete Vorbringen verursacht wurde oder ob andere Gründe im Sinne der Rechtsprechung vorliegen, die eine Kostenauferlegung zulasten von Salt rechtfertigen würden. Im Grundsatz kann die vorinstanzliche Kostenverlegung demnach nicht bestätigt werden und sie ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Unter zu gleichem Einbezug des Ausgangs des wiederaufzunehmenden Verfahrens wird die Vorinstanz über die Kostenverlegung insgesamt neu zu entscheiden haben.
Soweit die Beschwerden von Swisscom und Salt gutzuheissen sind, ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
53.1 Die Gerichtsgebühr bestimmt sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt bei einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse Fr. 200.- bis Fr. 50'000.- (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
53.2 Neben dem vorliegenden Beschwerdeverfahren A-1286/2019 hat das Bundesverwaltungsgericht zeitgleich das Parallelverfahren A-1496/2019 i.S. Sunrise gegen Swisscom beurteilt. In Berücksichtigung dessen, dass mehrheitlich identische Rechtsbegehren zu beurteilen waren, sind die Verfahrenskosten gesamthaft zu bestimmen. Es handelt sich hier um zwei umfangreiche, je vereinigte Beschwerdeverfahren mit zahlreichen Anträgen und komplexen Rechtsfragen. In beiden Verfahren wurde jeweils ein mehrfacher Schriftenwechsel durchgeführt und der Preisüberwacher konsultiert sowie am 27. November 2019 eine Zwischenverfügung erlassen. Daher erscheint es angemessen, die Verfahrenskosten auf gesamthaft Fr. 35'000.- zu veranschlagen. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist der Aufwand im Vergleich zum Parallelverfahren A-1496/2019 etwas tiefer ausgefallen, da namentlich die Zugangspreise nur über drei statt vier Jahre und auch weniger Streitpunkte zu beurteilen waren. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren sind somit Verfahrenskosten von Fr. 15'000.- zu erheben.
54.1 Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tragen; unterliegt sie nur teilweise, so werden sie ermässigt. Ausnahmsweise können sie erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). In der Verwaltungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss als volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (vgl. BGE 137 V 57 E. 2, 137 V 210 E. 7.1). Heilt das Bundesverwaltungsgericht eine vorinstanzliche Gehörsverletzung, ist diesem Umstand im Kostenpunkt Rechnung zu tragen (vgl. Michael Beusch, Kommentar VwVG, Art. 63 Rz. 13, Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.114a und Rz. 4.43 Fn. 129, je mit Hinweisen). Wird ein Verfahren gegenstandslos, so werden die Verfahrenskosten in der Regel jener Partei auferlegt, deren Verhalten die Gegenstandslosigkeit bewirkt hat (Art. 5 Satz 1 VGKE).
54.2 Im vorliegenden vereinigten Beschwerdeverfahren obsiegt Swisscom mit ihrer Beschwerde im Wesentlichen in 3 von 8 Streitpunkten, während Salt mit ihrer Beschwerde im Wesentlichen in 3 von 6 Streitpunkten durchdringt. Im Ergebnis obsiegen Swisscom damit in 6 und Salt in 8 der insgesamt 14 Streitpunkte. Eine unterschiedliche Gewichtung der einzelnen Streitpunkte drängt sich im konkreten Fall nicht auf. Es ist demnach von einem Obsiegen von Swisscom im Umfang von rund 2/5 und von Salt im Umfang von rund 3/5 auszugehen. Der teilweise Rückzug der Beschwerde von Salt (betreffend MEA-Umsetzung bei der TDM-VolP-lnterkonnektion), die teilweise Anerkennung von Salt (betreffend Berücksichtigung falscher Legacy-Preise 2012 bei Mietleitungen) sowie die Heilung der von Swisscom gerügten Verletzung des rechtlichen Gehörs (betreffend Glasfaser-Luftkabel) sind bei der Kostenverlegung nicht gesondert zu berücksichtigen, da diesem Aufwand im Verhältnis zum gesamten Beschwerdeverfahren nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt. Ähnliches gilt, soweit Swisscom in der Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2019 unterlag.
Die Verfahrenskosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren von Fr. 15'000.- sind Swisscom somit im Umfang von Fr. 9'000.- (3/5 von Fr. 15'000.-) und Salt im Umfang von Fr. 6'000.- (2/5 von Fr. 15'000.-) zur Bezahlung aufzuerlegen.
55.1 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die im Beschwerdeverfahren obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten. Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Für die Vertretung, die in einem Arbeitsverhältnis zur vertretenen Partei steht, ist keine Entschädigung geschuldet (Art. 9 Abs. 2 VGKE). Nach Art. 10 Abs. 2 VGKE beträgt der Stundenansatz für Anwälte und Anwältinnen mindestens Fr. 200.- und höchstens Fr. 400.-. Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteientschädigung aufgrund einer detailliert einzureichenden Kostennote oder, wenn keine Kostennote eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 14 VGKE). Bei der Beurteilung, ob die geltend gemachten Kosten notwendig sind, steht dem Bundesverwaltungsgericht ein erheblicher Ermessensspielraum zu. In Betracht zu ziehen ist nebst der Komplexität der Streitsache etwa, ob der Rechtsvertretung die Sach- und Rechtslage bereits bekannt war (vgl. Urteile des BGer 2C_730/2017 vom 4. April 2018 E. 3.5 und 8C_329/2011 vom 29. Juli 2011 E. 6). Gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass die Kostennote zu reduzieren ist, kürzt es sie in pauschaler Weise ohne einlässliche Berechnung (vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-644/2020 vom 24. Juni 2020 E. 3.2.5 mit Hinweisen).
55.2 Für das vorliegende Beschwerdeverfahren macht Salt mit Eingabe vom 24. Juni 2020 eine Parteientschädigung von Fr. 30'075.- geltend. Die eingereichte Honorarnote des Rechtsanwalts Matthias Amgwerd weist einen Zeitaufwand von 100.25 Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 300.- aus.
Beim geltend gemachten Aufwand von 100.25 Stunden ist Salt zuzustimmen, dass es sich hier um ein aufwändiges Beschwerdeverfahren handelt und teils auf juristischem Neuland viele anspruchsvolle Streitfragen zu klären waren. Einschränkend ist festzuhalten, dass der Rechtsvertreter von Salt bereits im vorinstanzlichen Verfahren mit dem vorliegenden Fall befasst war. Ferner ist festzuhalten, dass Sunrise im Parallelverfahren A-1496/2019 ebenfalls von Rechtsanwalt Matthias Amgwerd vertreten wird, wobei für jenes Verfahren in der Honorarnote vom 24. Juni 2020 eine Parteientschädigung von Fr. 128'094.75 beantragt wurde (541.5 Stunden zu Stundenansätzen von Fr. 175.- bis Fr. 300.-). Laut Parteiangaben wurden die anwaltlichen Aufwendungen auf beide Beschwerdeverfahren nach der jeweiligen Interessenlage aufgeteilt. Wie die Aufteilung der Stundenanzahl indes konkret erfolgt ist, wird nicht näher dargelegt und ist daher nicht genügend nachvollziehbar. In Anbetracht des mutmasslich notwendigen Aufwands sowie der unbestreitbaren Komplexität der Streitsache erachtet das Bundesverwaltungsgericht dennoch die für das vorliegende Beschwerdeverfahren geltend gemachte Parteientschädigung von Fr. 30'075.- als im Ergebnis angemessen.
Im Umfang des Obsiegens von 3/5 ist Salt somit eine Parteientschädigung von Fr. 18'045.- zuzusprechen. Diese wird der durch den internen Rechtsdienst vertretenen Swisscom zur Bezahlung auferlegt (Art. 64 Abs. 2 VwVG), die ihrerseits wie die Vorinstanz keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (vgl. Art. 9 Abs. 2 VGKE, Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
Die Beschwerde von Swisscom vom 15. März 2019 wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Teilverfügung der Vorinstanz vom 11. Februar 2019 wird in diesem Umfang aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde von Swisscom abgewiesen.
Die Beschwerde von Salt vom 14. März 2019 wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Teilverfügung der Vorinstanz vom 11. Februar 2019 wird in diesem Umfang aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde von Salt abgewiesen, soweit sie nicht zufolge Rückzugs als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
3.1 Swisscom werden Verfahrenskosten von Fr. 9'000.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 10'000.- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.- wird ihr zurückerstattet.
3.2 Salt werden Verfahrenskosten von Fr. 6'000.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 10'000.- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.- wird ihr zurückerstattet.
Swisscom hat Salt eine Parteientschädigung von Fr. 18'045.- zu entrichten.
Dieses Urteil geht an:
Salt Mobile SA (Einschreiben)
Swisscom (Schweiz) AG (Einschreiben)
die Vorinstanz (Ref-Nr. Vf 2019-02-11\_003 / 41-00009; Einschreiben)
den Preisüberwacher (zur Kenntnis)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Jürg Steiger Flurina Peerdeman