Art. 13 SebG i.V.m. Art. 6 und 48 VwVG; Parteistellung und Einspracherecht im seilbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren: Drittpersonen sind nur einsprache- und beschwerdeberechtigt, wenn sie durch das Vorhaben besonders berührt sind und ein schutzwürdiges, persönliches Interesse an Aufhebung oder Änderung der Verfügung haben. Eine blosse Sichtverbindung, allgemeine Beeinträchtigungen des Landschaftsbilds oder die Nutzung öffentlicher Erholungsräume begründen keine besondere Betroffenheit; ebenso wenig genügt eine nur geringfügige, im vorbelasteten städtischen Umfeld nicht deutlich wahrnehmbare Mehrbelastung durch Verkehr, Suchverkehr oder Lichtimmissionen. Die Legitimation ist am konkreten Verfahrensgegenstand zu messen und darf nicht in eine Popularbeschwerde ausufern (consid. 4-14).
Entscheiddatum: 22.02.2021Publikationsdatum: 10.03.2021
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung I A-4114/2020 Urteil vom 22. Februar 2021 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Thomas Ritter. Parteien 1. A._______, 2. B._______, 3. C._______, 4. D._______, 5. E._______, 6. F._______, 7. G._______, 8. H._______, 9. I.________, 10. J._______, 11. K._______, 12. L._______, 13. M._______, 14. N._______, 15. O._______, 16. P._______, 17. Q._______, alle vertreten durch lic. iur. Rudolf Schaller, Beschwerdeführende, gegen X._______ AG, vertreten durch Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, Rechtsanwältin, Bratschi AG, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Verkehr BAV, Vorinstanz, Gegenstand Teilentscheid des BAV betreffend Konzessions- und Planungsgenehmigungsverfahren Dreiseilumlaufbahn Mythenquai - Zürichhorn,
A. Am 26. Oktober 2018 reichte die X._______ AG beim Bundesamt für Verkehr (BAV) ein Plangenehmigungs- und Konzessionsgesuch für den Bau und Betrieb der Dreiseilumlaufkabinenbahn (3S-Bahn) Mythenquai - Zürichhorn ein.
Das Projekt sieht eine rund 1.3 km lange Seilbahnverbindung vom Raum Mythenquai über das untere Seebecken des Zürichsees zum Raum Zürichhorn vor. Die Seilbahn soll für eine Dauer von längstens fünf Jahren betrieben werden und anschliessend wieder zurückgebaut werden. Das Projekt umfasst zwei Seilbahnstationen: Eine davon befindet sich im südlichen Teil des Strandbads Mythenquai und die andere im südöstlichen Teil der Blatterwiese. Weiter sollen zwei Stützen mit einer Höhe von je 78 bis 88 m über dem mittleren Seespiegel errichtet und in einer Entfernung zum Seeufer von rund 75 m (Seeseite Mythenquai) und 60 m (Seeseite Zürichhorn) in das Seebecken gesetzt werden.
B. Das BAV eröffnete am 30. Oktober 2018 das ordentliche Plangenehmigungsverfahren. Während der öffentlichen Planauflage wurden mehrere Einsprachen erhoben, darunter die gemeinsame Einsprache der im Rubrum aufgeführten Beschwerdeführenden.
C. Am 17. September 2019 führte das BAV einen Augenschein in Anwesenheit von zwei Vertretern der Beschwerdeführenden durch.
D. Mit Verfügung vom 8. Juni 2020 trat das BAV auf die gemeinsame Einsprache der Beschwerdeführenden nicht ein mit der Begründung, dass sie nicht zur Einsprache berechtigt seien.
E. Die Beschwerdeführenden erheben mit Eingabe vom 14. August 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Begehren, die Verfügung vom 8. Juni 2020 sei aufzuheben und das Gesuch um Genehmigung des Baus und Betriebs der Seilbahn über den Zürichsee sei abzuweisen. Eventualiter sei die Sache zur weiteren Instruktion und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
F. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 15. September 2020, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
G. Mit Beschwerdeantwort vom 30. September 2020 beantragt die Beschwerdegegnerin ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie eingetreten werden könne.
H. Mit Replik vom 9. November 2020 nehmen die Beschwerdeführerin zu den Eingaben der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin Stellung.
I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid vom 8. Juni 2020 handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), welche von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 ff. VGG).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Vorinstanz hat den angefochtenen Akt als «Zwischenverfügung» bezeichnet. Wird das Verfahren aber (lediglich) für einen Teil der Verfahrensbeteiligten abgeschlossen oder über einen Teil der gestellten Rechtsbegehren verfügt, liegt ein Teilentscheid vor (vgl. BGE 133 V 477 E. 4.1 ff.; Urteile des BVGer A-3505/2011 vom 26. März 2012 E. 7.2, B-2948/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 1.2.2, je mit Hinweisen). Der Teilentscheid ist eine Variante des Endentscheids (vgl. BGE 133 V 477 E. 4.1.2). Indem die Vorinstanz das Plangenehmigungsverfahren für die Beschwerdeführenden - anders als für andere Einsprechende - durch Nichteintreten abschloss, fällte sie somit einen Teilentscheid. Die besonderen Voraussetzungen, unter denen Zwischenverfügungen selbständig anfechtbar sind (Art. 46 Abs. 1 VwVG), müssen folglich nicht vorliegen bzw. nicht geprüft werden (vgl. auch Urteil des BVGer A-504/2018 vom 28. Dezember 2018 E. 1.8).
1.4 Die Beschwerdeführenden haben sich durch Einsprache am Plangenehmigungsverfahren beteiligt (vgl. Art. 13 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über Seilbahnen zur Personenbeförderung [Seilbahngesetz, SebG, SR 743.01]). Mit der angefochtenen Verfügung ist die Vorinstanz auf ihre Einsprache nicht eingetreten. Unabhängig davon, ob die Beschwerdeführenden zur Anfechtung des Entscheids in der Sache selbst berechtigt wären, sind sie daher befugt, im Beschwerdeverfahren überprüfen zu lassen, ob der Nichteintretensentscheid zu Recht ergangen ist (vgl. Urteile des BVGer A-1053/2020 vom 3. August 2020 E. 1.2, A-1773/2018 vom 15. Januar 2019 E. 1.2 f., A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.2.3; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2013, Rz. 2.77). Insoweit sind die Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.5 Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen, soweit es im Streit liegt. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, so prüft das Bundesverwaltungsgericht einzig, ob die Vorinstanz die Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat. Hingegen können keine Begehren in der Sache selbst gestellt und beurteilt werden (statt vieler: Urteile des BVGer A-2877/2020 vom 11. November 2020 E. 1.4; A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.2.4; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.8, 2.164, 2.213).
1.6 Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich somit auf die Frage, ob die Vorinstanz auf die Einsprache der Beschwerdeführenden zu Recht nicht eingetreten ist. Deren Hauptbegehren, wonach das Plangenehmigungsgesuch abzuweisen sei und das Gericht aus prozessökonomischen Gründen in der Sache selbst von Amts wegen entscheiden solle, geht darüber hinaus, weshalb darauf nicht eingetreten werden kann.
Entsprechend nicht zu behandeln sind die in der Sache erhobenen Vorbringen gegen die Plangenehmigung. Insbesondere betrifft dies die Rügen, dass das geplante Seilbahnprojekt einen vom Bundesrat genehmigten Sachplan voraussetze, dass keine Alternativstandorte geprüft worden seien und das Projekt weder die raumplanungsrechtlich erforderlichen Nutzungseinschränkungen entlang des Seeufers noch die für eine Renaturierung der Gewässer nötigen Räume respektiere. Dasselbe gilt für die Einwände, wonach ein unzulässiger Eingriff in das schützenswerte Ortsbild vorliege und das Projekt zu Unrecht nicht im kantonalen Richtplan des Kantons Zürich eingetragen sei. Letztere Frage bildet Gegenstand des kantonalen Gestaltungsplanverfahrens und des entsprechenden Rechtsmittelverfahrens (vgl. nachstehende E. 3 und Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich (BRGE) I Nrn. 0172-0175/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 4 f.).
1.7 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit lediglich im dargelegten Umfang einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG).
Die Beschwerdeführenden stellen den prozessualen Antrag, es seien die Akten des Verfahrens [...] des Verwaltungsgerichts Zürich beizuziehen.
3.1 Im genannten Verfahren ficht die Beschwerdegegnerin den Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 13. Dezember 2019 an. Das Baurekursgericht hob darin den am 26. April 2019 von der kantonalen Baudirektion festgesetzten Gestaltungsplan «Seilbahn Mythenquai-Zürichhorn» auf. Ebenfalls verneinte es im Entscheid die Legitimation der Beschwerdeführenden zum Rekurs gegen den Gestaltungsplan (E. 2.4.6 ff.). Die Beschwerdeführenden haben selbst keine Beschwerde gegen das Urteil des Baurekursgerichts erhoben.
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die ihm angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhaltes tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Es kann von beantragten Beweismitteln insbesondere absehen, wenn bereits Feststehendes bewiesen werden soll, wenn zum Voraus gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine wesentlichen Erkenntnisse zu vermitteln vermag oder wenn die Behörde den Sachverhalt auf Grund eigener Sachkunde ausreichend würdigen kann (sog. antizipierte Beweiswürdigung: Urteile des BVGer A-2700/2018, A-2735/2018 und A-2739/2018 vom 2. September 2020 E. 4.2; A-407/2019 vom 14. Mai 2020 E. 2.2; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O. Rz. 3.144).
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat im Instruktionsverfahren die nötigen Unterlagen von der Vorinstanz eingefordert. Den Projektunterlagen und Verfahrensakten des Plangenehmigungsverfahrens lassen sich die relevanten Sachverhaltselemente für die Beurteilung der Einspracheberechtigung in genügender Klarheit entnehmen. Sie erlauben damit eine ausreichende Würdigung des rechtserheblichen Sachverhalts. Bei den Akten befinden sich im Übrigen auch der Raumplanerische Bericht sowie der kantonale Gestaltungsplan, bestehend aus den Gestaltungsplanvorschriften, dem Situations- und Längenprofilplan, dem Detailplan und dem Raumplanungsbericht im Sinne von Art. 47 der Raumplanungsverordnung (RPV). Es ist weder ersichtlich noch näher dargelegt, inwieweit von den Akten des kantonalen Verfahrens wesentliche und weitergehende Erkenntnisse hinsichtlich der streitigen Legitimationsfrage zu erwarten wären. Auf deren Beizug ist deshalb zu verzichten.
4.1 Wer nach den Vorschriften des VwVG oder des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711) Partei ist, kann während der Auflagefrist bei der Genehmigungsbehörde Einsprache erheben (Art. 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 SebG). Nach Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Zu den Parteien zählen damit neben materiellen Verfügungsadressaten, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung betrifft, auch Dritte, die nach Art. 48 VwVG beschwerdeberechtigt sind (Urteil des BVGer A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 3.1; BVGE 2010/12 E. 2.2). Dazu müssen sie durch die angefochtene Verfügung besonders berührt sein und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung besitzen (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Dritte müssen damit stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen Beziehungsnähe zur Streitsache stehen. Zudem ist erforderlich, dass sie ein persönliches Interesse daran haben, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Die Beschwerdebefugnis soll die Popularbeschwerde ausschliessen und den Charakter des Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen. Wo die Grenze zur Popularbeschwerde verläuft, ist jeweils für jedes Rechtsgebiet und anhand der konkreten Umstände gesondert zu beurteilen (vgl. BGE 142 II 80 E. 1.4.1; BGE 142 II 451 E. 3.4.1; BGE 131 II 361 E. 1.2; Urteile des BVGer A-2669/2016 vom 22. August 2016 E. 3.2; A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 4.1.2; Isabelle Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 48 Rz. 12).
Sofern die Beschwerdeführenden die erforderlichen Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation Dritter erfüllen, steht ihnen gleichsam das seilbahnrechtliche Einspracherecht zu. In diesem Fall hat die Vorinstanz sie zum weiteren Verfahren zuzulassen und die gemeinsame Einsprache materiell zu prüfen.
4.2 Die Beschwerdeführenden begründen ihre Legitimation insbesondere mit Lärmimmissionen aus dem zusätzlichen Verkehr und Parkplatz-Suchverkehr infolge des Projekts, mit einer Verknappung des Parkplatzangebots, Einschränkungen der Aussicht und einer Beeinträchtigung durch Licht, dem Entzug und der Entwertung von Erholungsraum in Wohnnähe, der beeinträchtigten Nutzung des Strandbads Mythenquai sowie dem Schutz des Seeufers und des Landschaftsbildes.
4.3 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin sind im Wesentlichen der Ansicht, dass die Beschwerdeführenden durch das Seilbahnvorhaben unter keinem dieser Aspekte besonders und mehr als jedermann betroffen seien.
4.4 Für die Beschwerdelegitimation nach Art. 48 Abs. 1 VwVG wird unter anderem wie erwähnt verlangt, dass die beschwerdeführende Person über eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt. Als wichtiges Kriterium für die Beurteilung der besonderen Betroffenheit durch ein umstrittenes Bauvorhaben dient in der Praxis die räumliche Distanz. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung die Beschwerdebefugnis Dritter, die in einer Distanz bis zu 100 m von einem Bauvorhaben wohnen, regelmässig bejaht. Es handelt sich bei dieser Entfernung jedoch nicht um einen starren, verbindlichen Wert. Vielmehr sind Dritte grundsätzlich dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen), welche der Bau oder Betrieb einer geplanten Anlage hervorruft, hinreichend betroffen sind (vgl. BGE 140 II 214 E. 2.3; Urteile des BGer 1C_263/2017 vom 8. November 2017 E. 2.2; 1C_112/2019 vom 3. Dezember 2019 E. 3.1.3, Urteile des BVGer A-2700/2018, A-2735/2018 und A-2739/2018 vom 2. September 2020 [noch nicht rechtskräftig] E. 1.3.3, A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.2). Es ist - insbesondere bei grossen Anlagen - möglich, dass die Beschwerdeführenden nur für bestimmte, ihnen zugewandte Anlagenteile über eine genügende Beziehungsnähe verfügen. In diesem Fall darf und muss das Gericht seine Prüfung auf diese Anlagenteile beschränken. Allerdings darf die Legitimation nicht so eng gefasst werden, dass dadurch die Beurteilung funktional zusammenhängender Teile einer Anlage auseinandergerissen wird (vgl. BGE 140 II 214 E. 2.1; Urteile des BVGer A-2700/2018, A-2735/2018 und A-2739/2018 vom 2. September 2020 E. 1.3.3).
4.5 Es ist zunächst unbestritten, dass alle Beschwerdeführenden deutlich weiter als 100 m von den geplanten Stationen der Seilbahn entfernt wohnen: Die Distanz der Beschwerdeführenden 1, 2, 3, und 12 zur Seilbahnanlage beträgt rund 180 m, diejenige der Beschwerdeführenden 4, 5, 8, 9, 10 und 16 rund 250 m. Die Entfernung der Beschwerdeführenden 13 und 14 beläuft sich auf 400 m, diejenige der Beschwerdeführerin 6 auf 600 m. Weiter als 1 km entfernt von der Anlage liegen die Wohnräume der Beschwerdeführenden 7, 15 und 17. Da die räumliche Distanz zum geplanten Bauvorhaben somit nicht für ihre Legitimation spricht, ist weiter zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin aufgrund des projektierten Vorhaben durch Einwirkungen im Sinne der Rechtsprechung hinreichend betroffen sind.
Ausserdem unstreitig ist, dass die Beschwerdeführerin 11 zwischenzeitlich weggezogen ist und in [...] wohnt. Es fehlt ihr somit offensichtlich an der erforderlichen Legitimation, welche für sie nicht mehr weiter abzuklären ist.
5.1 In diesem Zusammenhang werfen sie der Vorinstanz zunächst eine Verletzung des Koordinationsgebots vor, weil sie die Auswirkungen des Mehrverkehrs nicht als Gegenstand des Plangenehmigungsverfahrens erachtet und sie deshalb zu Unrecht vom Verfahren ausgeschlossen habe. Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung zwar ausgeführt, die verkehrsbezogenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt seien zuständigkeitshalber und stufengerecht im Rahmen der planerischen Grundlagen, d.h. auf der Stufe des kantonalen Gestaltungsplans, materiell zu beurteilen und mit Massnahmen einzudämmen (vgl. zum Gegenstand der seilbahnrechtlichen Plangenehmigung und dem Verhältnis zu kantonalen Plänen: Urteile des BVGer A-2700/2018, A-2735/2018 und A-2739/2018 vom 2. September 2020 E. 3.1 u. E. 20 [noch nicht rechtskräftig]; aus kantonaler Sicht: Urteil VB.2013.00722 des VGer ZH vom 4. September 2014 E. 5 f.). Gleichwohl hat sie anschliessend die verfahrensrechtliche Frage der Legitimation anhand der streitigen Auswirkungen des zur Genehmigung beantragten Vorhabens und des damit verbundenen Mehrverkehrs auf die Stellung der Beschwerdeführenden geprüft, wobei sie sich detailliert mit deren Einwänden auseinandergesetzt hat. Abweichend von der Sichtweise der Beschwerdeführenden trifft somit von Vornherein nicht zu, dass die Vorinstanz ihre Einsprachebefugnis aufgrund einer zu engen Definition des Verfahrensgegenstands abgelehnt habe und der angefochtene Entscheid bereits deshalb aufzuheben sei.
5.2 Bei Lärm, der durch eine Anlage oder deren Zubringerverkehr verursacht wird, bejaht das Bundesgericht die Legitimation, wenn die Zunahme deutlich wahrnehmbar ist. Ob dies der Fall ist, wird anhand von qualitativen (Art des Verkehrsgeräuschs) und quantitativen Kriterien (Erhöhung des Lärmpegels) beurteilt (vgl. BGE 136 II 281 E. 2.3.2 und E. 2.5.4; BGE 140 II 214 E. 2.3; Urteil des BGer 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4; Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.2 mit Hinweisen).
5.2.1 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung unter Verweis auf den Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) und das Verkehrskonzept aus, es sei im Zusammenhang mit der Seilbahn von einem umweltrelevanten Mehrverkehr von täglich rund 875 Fahrten insgesamt in der Stadt Zürich und rund 360 Fahrten bis ins Umfeld der beiden Seilbahnstationen durch Seilbahnbesuchende auszugehen (motorisierter Individualverkehr und Cars). Anzunehmen sei, dass diese Fahrten sich je hälftig (180 Fahrten) auf die beiden Stationen Zürichhorn und Mythenquai und nochmals zu je 50% auf die An- und Rückfahrt in Richtung Norden oder Süden aufteilten. Damit resultiere auf den angrenzenden Zubringerstrassen bzw. «Hauptachsen» - Bellerivestrasse und Mythenquai - gemessen am heute durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommen (DTV) von rund 21'500 Fahrzeugen (Bellerivestrasse) und 24'300 Fahrzeugen (Mythenquai) eine prognostizierte Verkehrszunahme vom rund 0.5%.
Damit hat sich die Vorinstanz - hinsichtlich der hauptsächlichen Zubringerstrassen - an der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Legitimation bei Lärmimmissionen zufolge des (Zubringer-)Verkehrs bei geplanten Bauvorhaben orientiert: Eine Beurteilung der Legitimation anhand zahlenmässiger Kriterien fällt in Betracht, wo sich zu den Auswirkungen eines Bauvorhabens einigermassen zuverlässige quantitative Aussagen machen lassen. Als Leitlinie geht das Bundesgericht in diesen Fällen davon aus, dass eine Steigerung des DTV um 25 % zu einer Erhöhung des Verkehrslärmpegels um 1dB(A) führt und eine solche wahrnehmbar sei (Urteil des BGer 1A.148/2005 vom 20. Dezember 2005 E. 3.5; ferner BGE 136 II 281 E. 2.3.2; Urteil des BGer 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4 und E. 6). Für eine bereits stark belastete Verkehrsachse bezeichnete das Bundesgericht bei Immissionen des Verkehrs zu einem Einkaufszentrum die Legitimation ab einer Zunahme des DTV von 10 % als recht- und zweckmässig (Urteil des BGer 1A.148/2005 vom 20. Dezember 2005 E. 3.5 f.; vgl. BGE 136 II 281 E. 2.3.2), wobei es sich um keinen absoluten Wert handelt (Urteil des BGer 1C_346/2011 vom 1. Februar 2012 E. 2.5).
5.2.2 Vor diesem Hintergrund hält die Vorinstanz zunächst einleuchtend fest, dass die Hauptachsen (Bellerivestrasse und Mythenquai) heute bereits sehr stark befahren sind und von diesen daher angesichts der prognostizierten Verkehrszunahme keine deutlich wahrnehmbaren, zusätzlichen Lärmimmissionen infolge des Projekts ausgehen. Auch nach Wahrnehmung der Beschwerdeführenden habe der Verkehr auf diesen Strassen gerade an Wochenende bereits heute die Kapazitätsgrenze erreicht. Selbst wenn die Berechnung im Verkehrskonzept gewisse Unwägbarkeiten aufweisen sollte, wie sie rügen, ist in Relation zur Vorbelastung äusserst unwahrscheinlich, dass die Zunahme des Verkehrs das für die Legitimation erforderliche Mass überschreiten würde. Daran ändert insbesondere ihr Verweis auf die technische Kapazität der Seilbahn von maximal 2000 Fahrgästen pro Stunde und Richtung nichts: Die Prognose beruht, wie im Verkehrskonzept detailliert dargelegt, auf einer Verteilung der ermittelten Gesamtnachfrage auf verschiedene Verkehrsmittel und -wege («Modalsplit»). In Bezug auf die Hauptverkehrsachsen Mythenquai und Bellerivestrasse, an der die Beschwerdeführende 6 wohnt, lässt sich entsprechend keine besondere Betroffenheit aus einer verkehrsbedingten Lärmzunahme ableiten.
5.2.3 Die Beschwerdeführenden 1 - 5, 12, 13 und 14 wohnen auf der Seite der Station Zürichhorn an Quartierstrassen, die unmittelbar an die Bellerivestrasse anschliessen oder in deren Nähe im Seefeldquartier auf der Seite Zürichhorn liegen. Sie stützen ihr Einspracherecht darauf, dass durch die erhöhte Nachfrage nach Parkplätzen der Suchverkehr auf den Quartierstrassen massgeblich zunehmen werde.
In dieser Hinsicht ist unbestritten, dass der Suchverkehr im Quartier zwischen den Strassenzügen der Bellerive- und der Mühlebachstrasse bereits heute relativ intensiv ist (so auch BRGE I Nrn. 0172-0175/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 2.4.10). Die Vorinstanz geht zudem, gestützt auf Messungen der Dienstabteilung Verkehr der Stadt Zürich, etwa für die Hornbachstrasse von einem DTV von 1900 Fahrzeugen (an Wochenenden 1300) und für die Dufourstrasse von 2400 Fahrzeugen (an Wochenenden 1200) aus, was die Beschwerdeführenden nicht in Abrede stellen. Der UVB hält fest, dass die gebührenpflichtigen Abstellplätze in der Umgebung der Stationen (mit maximal 500 m Distanz) schon heute stark genutzt seien und der Parkierungsdruck hinsichtlich der weiteren Parkplätze in den Quartieren (blaue Zone) ebenfalls bereits sehr hoch sei.
Hinsichtlich des zu erwartenden Mehrverkehrs auf den Quartierstrassen enthält der UVB keine Prognose. Indessen liegen die Strassen mit den Wohnräumen der Beschwerdeführenden in einem städtischen Gebiet, in welchem mehrere Quartier- und Seitenstrassen sowie Suchwege für die Parkplatzsuche in Frage kommen. Daraus ergibt sich zum einen, dass sich der seilbahnbedingte Mehrverkehr heute kaum verlässlich den einzelnen, im Rubrum genannten Quartierstrassen zuordnen und für diese durch zuverlässige quantitative Angaben erheben lässt (vgl. Urteile des BGer 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 6 f. und 1C_405/2008 vom 18. März 2009 E. 2.4 f.). Der Einwand, die Vorinstanz habe die mehrverkehrsbedingten Immissionen in den Quartieren nicht hinreichend durch Lärmerhebungen abgeklärt, verfängt daher hinsichtlich der Legitimationsfrage nicht. Zum andern folgt, dass sich der zusätzliche Suchverkehr, soweit er in das betroffene Quartier und nicht auf ausserhalb liegende Parkplätze gelangt, in gewissem Mass auf die Quartier- und Seitenstrassen des Seefelds verteilen wird. Die relevanten Strassen wären mithin nicht von allen zusätzlichen Fahrten gleichermassen betroffen. Unter anderem wohnen keine Beschwerdeführenden an der Dufourstrasse, welche sich nach Vermutung der Vorinstanz von Süden für die Einfahrt ins Quartier und als Ausgangspunkt der Suche anbietet. Laut Vorinstanz ist aufgrund des durchgeführten Augenscheins und der unbestrittenen Parkplatzknappheit naheliegend, dass sich suchende Seilbahngäste nach der Durchfahrt auf einer Strasse - mit Blick in die zuparkierten Seitenstrassen - relativ rasch weiterfahren und ein öffentliches Parkhaus aufsuchen würden. Allgemein fällt zudem in Betracht, dass sich die gesamthaft prognostizierte Verkehrszunahme in Nähe der Station - mit rund 90 Anfahrten pro Tag - auch im Verhältnis zum bestehenden Verkehrsniveau im Quartier bzw. dem für einzelne Strassen bekannten DTV - in Grenzen halten dürfte.
5.2.4 Ferner weist die Beschwerdegegnerin zu Recht darauf hin, dass im UVB und im Verkehrskonzept Massnahmen aufgezeigt sind, um den Suchverkehr einzudämmen. Darin sind «Pull-Massnahmen» definiert, die andere Verkehrsmittel attraktiver machen sollen. Unter anderem werden von Beginn weg intensive Massnahmen zur Kommunikation der Pull-Massnahmen sowie Monitoring-Massnahmen zur Erkennung von unerwünschten verkehrlichen Wirkungen umgesetzt. Als Pull-Massnahme ist unter anderem vorgesehen, das fehlende Parkplatzangebot prominent zu kommunizieren. Zu den Monitoring-Massnahmen gehört auch die Erhebung des Parksuchverkehrs in Quartierstrassen in der Nähe von Parkplätzen. Dabei wird vor Inbetriebnahme der Seilbahn im Sommer ein Ausgangszustand erhoben und die laufenden Monitoring-Ergebnisse werden durch Vertreter der Stadt und des Kantons begleitet. Zudem sind «vorbehaltene» Massnahmen aufgeführt, welche zu prüfen sind und ergriffen werden können, wenn der Anteil des motorisierten Individualverkehrs entgegen der Prognose zu gross und der Parksuchverkehr zu stark würde.
5.2.5 Soweit die Beschwerdeführenden zusätzlichen Suchverkehr aufgrund der Parkplätze in der blauen Zone befürchten [...], ist zunächst, wie im Verkehrskonzept dargelegt, auf die Beschränkung der Parkzeit und deren verkehrslenkende Wirkung hinzuweisen. In der blauen Zone ist die Parkzeit werktags und samstags auf eine Stunde beschränkt. Dieses Zeitfenster reicht weder für eine einfache Seilbahnfahrt und die Rückkehr zur anderen Seeseite aus (zu Fuss oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln) noch liegt darin eine realistische Option für eine Hin- und Rückfahrt mit der Seilbahn.
Die Beschwerdeführenden befürchten eine Zunahme des Suchverkehrs vorab in eng begrenzten Zeitfenstern, d.h. an sonnigen Wochenendnachmittagen und Sommerabenden, während die übrige und meiste Zeit des Jahres nicht im Fokus ihrer Argumente zur Betroffenheit steht. Am Sonntag und abends besteht, wie sie zutreffend betonen, keine zeitliche Beschränkung in der blauen Zone. Insofern besteht gemäss dem Verkehrskonzept (S. 43) tatsächlich die Aussicht, dass Besuchende der Seilbahn die Parkfelder in der blauen Zone benutzen möchten.
Für diese Zeitabschnitte führen die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin aus, die Parkplätze seien dann erfahrungsgemäss fast vollständig von den Anwohnenden belegt, sodass Besucher der Seilbahn nicht mit freien Parkplätzen rechnen könnten. Die Beschwerdeführenden hingegen erachten es auch an Abenden und Wochenenden als möglich, nach einer gewissen Suche ein Parkfeld zu finden, zumal als Ausweichlösung immer noch Parkhäuser in geeigneter Nähe vorhanden seien. Sie bezweifeln zudem die hinreichende Wirkung einer aktiven Kommunikation.
Jedenfalls aber steht unstreitig fest, dass die verfügbaren Parkplätze auch in Zeiten ohne Beschränkung bereits stark belastet sind. Dieser Umstand leuchtet für das am See und nahe von Freizeitanlagen gelegene Quartier in der bevölkerungsreichsten Stadt des Landes umgehend ein. Nicht anders verhält es sich insbesondere an den in der Beschwerde hervorgehobenen Sommerabenden, an denen die Seilbahn bis 22.00 Uhr in Betrieb sein soll. Für Sonntagnachmittage im Sommer untermauern die Beschwerdeführenden mit Bildaufnahmen, dass bei schönem Wetter bereits heute eine sehr angespannte Parkplatzsituation aufgrund des beträchtlichen Freizeitverkehrs durch Seeufergäste herrscht. Es ist einerseits gut begreiflich, dass ihnen der sich aus der Lage des Quartiers ergebende Suchverkehr missfällt. Aufgrund der bestehenden Belastung, der Verteilung im Quartier und der geplanten Massnahmen, für deren Wirkungslosigkeit keine triftigen Anzeichen bestehen, fehlen andererseits gewichtige Hinweise, dass der zusätzliche Suchverkehr in klar wahrnehmbaren Umfang mehr Lärm erzeugt und als eigenständige Belastung in die Wohnräume einwirkt, weil sich Seilbahngäste in hoher Zahl eine aufwändige Parkplatzsuche zumuten. Angesichts der bestehenden Nutzung der Quartierstrassen liegt zudem keine Konstellation vor, in der die Zusammensetzung des Verkehrs und die Art oder Qualität der Verkehrsgeräusche durch die Zunahme des Suchverkehrs erheblich verändert und deshalb deutlich wahrnehmbar würde.
5.3 Insgesamt dürfte der zusätzliche Suchverkehr somit nicht im von der Rechtsprechung geforderten Mass vom allgemeinen (Such-)Verkehr an den vorbelasteten Quartierstrassen zu unterscheiden sein. Im Ergebnis ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass das Seilbahnvorhaben nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit zu deutlich intensiver wahrnehmbaren Lärmimmissionen bei den Wohnungen der Beschwerdeführenden führt. Demnach lässt sich nicht von einer besonderen Betroffenheit der Beschwerdeführenden durch Mehr- und Suchverkehr sprechen.
5.4 Die auf der Seite der Station Mythenquai an der [...]strasse wohnhaften Beschwerdeführenden 8, 9, 10 und 16 sowie der Beschwerdeführer 17 machen keine Betroffenheit durch Lärm wegen Parksuchverkehr geltend. Es kann somit auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden: Die Seestrasse ist durch die Bahnlinie vom vielbefahrenen Mythenquai getrennt, sodass in der Umgebung (insbesondere Bellaria- und Mutschellenstrasse) kaum mit massgeblich erhöhtem Suchverkehr und Lärm zu rechnen ist (ebenso: BRGE I Nrn. 0172-0175/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 2.4.10).
5.5
5.5.1 Weiter begründen die Beschwerdeführenden ihre besondere Betroffenheit mit einer deutlichen Abnahme des bisher bestehenden Parkplatzangebots in ihrer unmittelbaren Wohnumgebung. Auf der Seite der Station Mythenquai bilde der öffentliche Parkplatz «Mythenquai Parking» die nächstgelegene Parkmöglichkeit für die Gäste der Beschwerdeführenden 8, 9, 10 und 16. Weil der Parkplatz nur rund 250m von der Station entfernt liege, seien Nutzungskonflikte mit den Seilbahnbenutzern vorprogrammiert. Auf der Seite der Station Zürichhorn werde die durch die Seilbahn erhöhte Nachfrage nach Parkplätzen ebenfalls zu einer noch stärkeren Beeinträchtigung der Beschwerdeführenden führen.
5.5.2 In dieser Hinsicht hat die Vorinstanz überzeugend ausgeführt, dass die Anwohnenden keinen Anspruch auf die (garantierte) Nutzung von öffentlichen Parkplätzen und kein «Vorrecht» gegenüber Seilbahnbesuchenden haben. Insoweit können sie aus konkurrierenden Interessen an freiem Parkraum keine besondere Betroffenheit ableiten. Hinzu kommt wiederum, dass das Parkplatzangebot gemessen an der Nachfrage bereits heute sehr beschränkt ist. Die Beschwerdeführenden sprechen von einer in Stosszeiten «prekären Parkplatzsituation». In der Umgebung der Wohnungen auf der Seite Zürichhorn prägen, insbesondere an schönen Wochenenden, mehrheitlich volle Parkfelder das Bild, wie sie mit Verweis auf die eingereichten Bildaufnahmen ausführen. Der Augenschein an einem Werktag ergab überdies, dass im Quartier nahezu keine freien Parkplätze vorhanden und überwiegend Fahrzeuge mit Dauerparkkarten anzutreffen waren. Unter diesen Umständen ist nicht nachvollziehbar oder hinreichend glaubhaft gemacht, inwieweit sich die quartiertypische Knappheit an Parkplätzen durch Seilbahnbesuchende massiv verschärfen könnte.
6.1 In dieser Hinsicht tragen sie vor, die Seilbahnstützen und die bewegten Gondeln bewirkten eine gravierende Störung der Aussicht, insbesondere von den Wohnungen der Beschwerdeführenden 8, 9, 10 und 16 an der [...]strasse auf der Seite der Station Mythenquai und der Beschwerdeführerin 12 auf der Seite Zürichhorn. Wo heute der Fernblick über den See auf die Hügelsilhouette der gegenüberliegenden Seeseite möglich sei, werde künftig die riesige Seilbahnstütze stehen, die mit ihrer sichtbaren Höhe alles überrage, was sich gegenwärtig im Sichtfeld der Wohnungen befinde. Die Entfernung der Wohnorte relativiere sich durch die Höhe der Stützen und die Länge der Anlage. Der Blick zu einer 90 m hohen Stütze steige noch in 300 m Entfernung in demselben Winkel an wie jener zu einem 30 m hohen Hochhaus in 100 m Entfernung.
6.2 Die Vorinstanz führt hingegen im Wesentlichen aus, die Wirkung der Stützen weise kein hinreichendes Ausmass einer Störung der bestehenden Aussicht auf. Dies habe nicht zuletzt der durchgeführte Augenschein ergeben. Zudem weist sie auf das Urteil des Baurekursgerichts vom 13. Dezember 2019 (E. 2.4.10) hin, wonach bei Projekten in grösseren Städten und Agglomerationen wie Zürich mehr als eine blosse Sichtverbindung zu fordern sei und eine teilweise beeinträchtigte Aussicht durch temporäre Bauten und Anlagen in der Stadt Zürich ohne weiteres hinzunehmen sei. Insbesondere hätten die Beschwerdeführenden keine Wertminderung der Liegenschaften zu befürchten, da die Beeinträchtigung der Aussicht nach dem Abbau der Seilbahn ohne weiteres entfalle.
6.3 Die Beschwerdegegnerin vertritt die Ansicht, dass die Seilbahn den Ausblick der Beschwerdeführenden in Anbetracht der bestehenden Verhältnisse nicht besonders beeinträchtige. Die massgebliche Rechtsprechung spreche gegen eine besondere Betroffenheit. Insbesondere rechtfertige sich keine Abweichung von der rechtlichen Beurteilung des Baurekursgerichts. Zu bedenken sei zudem, dass bei einer ideellen Beeinträchtigung, wie sie die Veränderung der Seelandschaft darstelle, ein wesentlich stärkerer Eingriff vorhanden sein müsse, um die Legitimation zu bejahen.
6.4 Die nächstgelegenen Wohnungen der Beschwerdeführenden auf der Seite Zürichhorn ([...]strasse) befinden sich mehr als 300 m von der im See geplanten Seilbahnstütze und diejenigen auf der Seite Mythenquai ([...]strasse) rund 400 m von der Stütze entfernt. Bei grösseren Distanzen zu einer Anlage, wie sie vorliegend bestehen, müssen konkrete Interessen vorliegen und dargetan werden, die durch das Projekt beeinträchtigt werden könnten. Der Beeinträchtigung muss ein gewisses Gewicht zukommen, um eine Betroffenheit zu begründen, die grösser ist als diejenige der Allgemeinheit. Dazu reicht eine direkte Sichtverbindung oder eine geringfügige Beeinträchtigung der Aussicht noch nicht aus (vgl. Urteile des BGer 1C_263/2017, 1C_677/2017 vom 20. April 2018 E. 6, 1C_124/2016 vom 7. Juli 2016 E. 3.3.1, 1C_101/2016 vom 21. November 2016 E. 3.5, 1P.164/2004 vom 17. Juni 2004 E. 2.6). Steht primär die Beeinträchtigung des Landschaftsbilds im Sinne einer rein ideellen Beeinträchtigung in Frage, muss diese im Regelfall ein ungleich stärker störendes Mass annehmen als sogenannt materielle Immissionen wie Lärm oder Luftverunreinigungen, damit die Legitimation bejaht werden kann. Daher besteht nicht zu jeder baulichen Veränderung im Blickfeld oder in der Umgebung eines Grundstücks eine besondere Beziehungsnähe (vgl. Urteile des BGer 1A.98/1994 vom 8. März 1995 E. 2c, in: ZBl 96/1995, S. 527, 1A.118/2006 vom 10. November 2006 E. 2.5; Wiederkehr/Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, 2018, Rz. 52, 87).
6.5 Aus dem blossen Umstand, dass die Stützen von den Wohnungen zumindest der Beschwerdeführenden 1, 8, 9, 10, 12 und 16 aus teilweise sichtbar sein werden, ist somit keine besondere Beziehungsnähe abzuleiten. Wie ferner aus dem Protokoll zum Augenschein vom 17. September 2019 und den darin festgehaltenen Bildaufnahmen ersichtlich ist, werden die Beschwerdeführenden beschränkt in ihrer bestehenden Aussichtsqualität tangiert: Keine der betroffenen Wohnungen liegt unmittelbar am See. Zwischen diesen und den Seilbahnstationen befinden sich insbesondere Strasseninfrastrukturen, Gebäude und Bepflanzungen, welche eine räumliche Trennung und Mittelbarkeit zum Vorhaben schaffen und die Blickrichtung seewärts erheblich einschränken. Bereits heute besteht im überbauten Gebiet weitgehend keine freie und ungestörte Aussicht auf den See, auf die Umgebung ins Grüne und auf die gegenüberliegende Seeseite. Vielmehr wird der Blick von den Wohnungen, wie die Vorinstanz zutreffend festhält und aus dem Protokoll sowie den Beilagen zur Einsprache hervorgeht, von anderen Gebäuden, von Bäumen und Baumgruppen teilweise verdeckt. Diesbezüglich kann auf die detaillierten Ausführungen der Vorinstanz zu den einzelnen Wohnungen verwiesen werden.
6.6 Mehr in Erscheinung als bei den übrigen Parteien tritt die jeweilige Stütze mit Blick von der Dachterrasse der Beschwerdeführerin 12 (Seite Zürichhorn), vom Garten der Beschwerdeführenden 8 / 9 und von den Liegenschaften der Beschwerdeführenden 10 und 16 an erhöhter Lage auf der Seite Mythenquai. Letztere beiden haben, im Unterschied zu den anderen Beschwerdeführenden, eine «frontale» Sicht in Richtung der Stütze.
Indessen ist auch für diese Parteien die betreffende Stütze aufgrund von Gebäuden und Bäumen während des ganzen Jahres nicht in ihrer Gesamtheit zu sehen. Wenn im Winter die Stützen ohne das Laub der vorstehenden Bäume laut den Beschwerdeführenden besser erkennbar sei, so dürfte in dieser Zeit auch die Bedeutung und Nutzung der Aussicht - vorab von der Dachterrasse der Beschwerdeführenden 12 und vom Gartensitzplatz der Beschwerdeführenden 8 / 9 - abnehmen. Die Stützen sind zwar mit ihrer Höhe von fast 90 m, worauf die Beschwerdeführenden zu Recht hinweisen, durchaus von markanter Ausprägung. Die geltend gemachte Attraktivität der Weitsicht auf die Hügelsilhouette der anderen Seeseite ergibt sich aber nicht zuletzt aus einer gewissen horizontalen Breite und Öffnung des sichtbaren Landschaftsbilds. Aufgrund der Breite der Stützen (30 m) und ihrer durchblickbaren, «gerüstähnlichen» Konstruktion entsteht - zumindest aus der Entfernung der Beschwerdeführenden - nicht der Eindruck, dass die Stützen den Weit- und Panoramablick, soweit er heute besteht, mit besonders einschneidender Wirkung verdrängen würden. Dies legen auch die Visualisierungen in der Gesuchsdokumentation nahe. Vielmehr dürften die Stützen von vielen Standorten im städtischen Raum Zürich aus in ähnlicher Weise wahrnehmbar sein. Hier eine besondere Betroffenheit aufgrund der Sichteinschränkung anzunehmen, liefe auf eine kaum mehr zu begrenzende Öffnung der Legitimation im Sinne einer Populareinsprache hinaus (vgl. E. 4.1).
Des Weiteren ist der Betrieb der Seilbahn gemäss Projekt auf fünf Jahre begrenzt. Der Regierungsrat hat denn mit Beschluss (RRB) Nr. 576/2017 vom 21. Juni 2017 den regionalen Richtplaneintrag Nr. 61 zur Seilbahn maximal für diese befristete Zeitdauer genehmigt. Da die Legitimation anhand der Auswirkungen des konkreten Verfahrensgegenstands zu beurteilen ist (vgl. Urteil des BVGer A-644/2020 vom 24. Juni 2020 E. 2.3.4), lässt sich die von den Beschwerdeführenden befürchtete (spätere) Verlängerung der Betriebsdauer nicht in die Beurteilung einbeziehen. Demnach ist die Veränderung des Blickfelds der Beschwerdeführenden auch in zeitlicher Hinsicht beschränkt.
6.7 Die Beschwerdeführenden werden somit in ihrer Aussicht nicht in legitimationsbegründender Weise berührt.
7.1 Diesbezüglich machen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen geltend, die Lichtemissionen von den Seilbahnstützen und bewegten Seilbahnkabinen (Gondeln) würden vom Wohnort der Beschwerdeführenden 1, 8, 9, 10, 12 und 16 in direkter Sichtlinie und weit stärker erkennbar sein als etwa die Strassenbeleuchtung oder Fahrzeugscheinwerfer, bei welchen es sich um auf den Boden gerichtete, unterhalb der Wohnräume liegende Lichtquellen handle.
7.2 Die besondere Betroffenheit durch Lichtimmissionen ist in der Regel zu bejahen, wenn eine direkte Sichtverbindung zur Lichtquelle besteht und diese deutlich wahrnehmbar ist. Dies wird in einem Umkreis von 100 m i.d.R. zu bejahen sein, sofern die Beleuchtung eine gewisse Mindeststärke überschreitet. Bei Fehlen einer direkten Sichtverbindung bzw. grosser Entfernung trägt die Beleuchtung zur Aufhellung des Nachthimmels bei, die für praktisch alle Bewohner einer Region sichtbar ist. In solchen Fällen müssen spezielle Umstände vorliegen, damit die erforderliche besondere Betroffenheit zu bejahen ist. Ob eine Person deutlich wahrnehmbaren, sie spezifisch treffenden Lichtimmissionen ausgesetzt ist, ist aufgrund qualitativer Kriterien (Art des Lichts) und quantitativer Kriterien (Ausmass der Raumaufhellung) zu beurteilen. Dabei sind insbesondere die Umgebung und die darin vorbestehenden Lichtemissionen zu berücksichtigen (zum Ganzen BGE 140 II 214 E. 2.4; Urteil des BGer 1C_475/2017 vom 21. September 2018 E. 5.1).
7.3 Wie die Vorinstanz überzeugend darlegt, weist die erforderliche Flughindernisbefeuerung der Anlage keine besondere Intensität auf, welche sich auf dem Gebiet der Stadt Zürich von anderweitigen, weithin üblichen Lichtimmissionen absetzen würde. Die Lichteinwirkungen in Richtung der Beschwerdeführenden werden weiter durch Gebäude und Baumgruppen teilweise unterbrochen. Was die Seilbahnkabinen anbelangt, die sich mit langsamer Geschwindigkeit bewegen, endet nach den Planunterlagen zudem die ab 10.00 Uhr vorgesehene Betriebszeit der Seilbahn um 19.00 Uhr in der Wintersaison (November - April) und um 22.00 Uhr in der Sommersaison. Eine spürbare Wohnraumaufhellung oder Blendung in der Dunkelheit ist jedenfalls nicht zu befürchten. Es fehlt an deutlich wahrnehmbaren Lichtimmissionen, welche die Beschwerdeführenden mit ihrer Distanz zur Anlage spezifisch treffen.
Wenn die Beschwerdeführenden ferner rügen, dass sich in der Nacht die Beleuchtung der Stützen und Gondeln von den bewaldeten, unbeleuchteten Hügeln und dem lichtfreien See und Himmel markant abheben würden, machen sie wiederum eine Beschränkung der Aussicht geltend, welche nach dem Ausgeführten ebenfalls nicht die erforderliche Intensität für eine besondere Betroffenheit aufweist (vgl. E. 6).
8.1 Ferner fühlen sich die Beschwerdeführenden durch den Entzug und die Entwertung von Erholungs- und Grünraum in ihrer unmittelbaren Wohnumgebung besonders betroffen. Insbesondere durchschneide und verunstalte die geplante Seilbahn idyllische Fusswege entlang des Sees, welche sie regelmässig und sehr gerne nutzten. Am Seeufer würden sie zudem einen beträchtlichen Teil ihrer Freizeit mit Spazieren, Lesen, Baden und dem Spiel mit Kindern verbringen.
In dieser Hinsicht ist den Beschwerdeführenden jedoch mit der Vorinstanz entgegenzuhalten, dass die betroffenen Uferbereiche, Fusswege und seeseitigen Parkanlagen für die Allgemeinheit zugänglich sind und im dicht besiedelten Gebiet von vielen Personen zu Erholungszwecken genutzt werden. Aus der regelmässigen Nutzung der öffentlichen Flächen kann sich keine besondere Betroffenheit ergeben, andernfalls der Kreis der Berechtigten hin zu einer Populareinsprache ausgedehnt würde (vgl. E. 4.1).
8.2 Aus analogen Überlegungen werden die Beschwerdeführenden durch die Nutzung des Strandbads Mythenquai ebenfalls nicht besonders berührt. Sie sind diesbezüglich zwar der Ansicht, dass die Attraktivität des Strandbads aufgrund der für die Seilbahn genutzten Teilfläche massiv abnehme und Nutzungskonflikte zwischen Seilbahn- und Badegästen entstünden. Zudem bestehe die Gefahr, dass die Badegäste aus den vollverglasten Seilbahnkabinen fotografiert und den Teleobjektiven der Touristen ausgeliefert würden. Die Nutzung des Strandbads als öffentlicher Einrichtung ist jedoch, worauf die Beschwerdegegnerin überzeugend hinweist, für andere Personen in gleicher Weise möglich wie für die Beschwerdeführenden. Es mag zutreffen, dass es sich bei der Beschwerdeführerin 7 und dem Beschwerdeführer 17 um langjährige Badegäste mit Dauerabonnement handelt und sie gestützt auf ein privatrechtliches (Miet-)Verhältnis an Kabinen im Strandbad berechtigt sind. Die Benützung der Kabinen wird jedoch durch das Vorhaben nicht tangiert und ist - wie die regelmässige Nutzung der städtischen Badeanlage - in der Art und Intensität der Betroffenheit nicht mit einer dinglichen oder obligatorischen Berechtigung an einer Wohnung oder Geschäftsliegenschaft in Nähe zum Bauvorhaben vergleichbar (vgl. Wiederkehr/Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, 2018, Rz. 20 ff., 70 ff. mit Hinweisen). Folglich verhelfen auch diese Umstände den Beschwerdeführenden nicht zur Legitimation.
Soweit die Beschwerdeführenden 13, 14 und 16 ihr Einspracherecht aus zusätzlichen Besucherströmen und entsprechenden Lärm- und Abfallemissionen rund um die Tramhaltestellen [...] und [...] ableiten wollen, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Liegenschaft der Beschwerdeführenden 13 und 14 wird von der Haltestelle durch mehrere Gebäude abgeschirmt. Die Wohnung der Beschwerdeführerin 16 liegt nicht direkt an der Haltestelle [...], sondern in einer gewissen Distanz. Mit Blick auf die erwähnten Betriebszeiten der Seilbahn ist nicht mit belästigenden Menschenansammlungen an den Haltestellen - über eine in Zürich ohnehin alltägliche Nutzungsintensität hinaus - zu rechnen. Zudem kommen für die Seilbahngäste in der Umgebung der Seilbahn mehrere Tramhaltstellen in Frage. Die Benützung der Seilbahn erscheint zumindest für das Umfeld der Haltestellen auch nicht in relevanter Weise abfallintensiv. Ins Gewicht fallende Lärm- oder Geruchsimmissionen in die Wohnungen der Beschwerdeführenden sind daher nicht im erforderlichen Mass erkennbar. Die gewisse Wohnnähe zu den genannten Stationen des öffentlichen Verkehrs vermag damit, wie dessen Benützung, ebenfalls keine besondere Beziehungsnähe der Beschwerdeführenden zu begründen.
10.1 Die Beschwerdeführerinnen 6, 14 und 15 sind sodann Mitglieder des Vereins Y._______. Sie machen in dieser Eigenschaft eine massive Beeinträchtigung des Clubhauses an der [...]strasse [...] am Zürichhorn mit seiner idyllischen Terrasse geltend. Doch sind sie weder Eigentümer oder Mieter noch anderweitig an der Liegenschaft mit dem Clubhaus (dinglich oder obligatorisch) berechtigt. Die blosse Mitgliedschaft im Verein kann in dieser Konstellation nicht bereits zur besonderen Betroffenheit führen, zumal sonst alle einzelnen Mitglieder anstelle des allenfalls in eigener Sache legitimierten Vereins auftreten könnten (vgl. auch BRGE I Nrn. 0172-0175/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 2.4.10).
10.2 Weiter monieren die Beschwerdeführenden eine Erschwerung des Segelbetriebs durch den Bau, Bestand und Rückbau der Seilbahnstützen. Den Planunterlagen ist indessen zu entnehmen, dass die Stützen in einer Flachwasserzone in einem räumlich begrenzten Bereich zu stehen kommen. Für die aufgrund des Baus und Betriebs wegfallenden Bojenplätze für Segelboote, die der Stadt Zürich konzessioniert und von ihr dem Verein vermietet sind, werden Ersatzstandorte eingerichtet. Diese wurden unter Mitwirkung des Vereins evaluiert. Mit dem Rückbau der Stützen ist die Einrichtung der Bojen an ihrer ursprünglichen Lage vorgesehen. Soweit die Beschwerdeführenden die Seilbahnstützen als Gefahrenquellen im See und Manövrierhindernisse für sie als segelnde Clubmitglieder erachten, bleiben ihre Darstellungen vage und ist nicht ersichtlich, inwieweit sich daraus eine grössere Gefährdung als aus jedem anderen Hindernis in Gewässern wie dem Zürichsee ergeben könnte. Die Standorte für die Ersatzbojen und Anlegeplätze befindet sich nicht in nächster Nähe zu den Stützen, was die Befürchtungen der Beschwerdeführenden erheblich relativiert und weshalb die Vorinstanz das Aus- und Einfahren von und zu den Bojenplätzen als gefahrlos erachtet. Des Weiteren wären von entsprechenden Beeinträchtigungen auch zahlreiche andere Benutzer des Sees tangiert. Die baubedingten Absperrungen oder Unterbrechungen des Zugangs vom Clubhaus zum See sind zudem vorübergehender und zeitlich begrenzter Natur.
Unter diesen Umständen können die Beschwerdeführenden, soll der Charakter der Einsprache als Individualrechtsbehelf gewahrt werden, nicht als besonders betroffen und legitimiert gelten.
Wenn die Beschwerdeführenden ferner in allgemeiner Weise den Schutz des Seeufers als Ökosystem und als prägenden Bestandteil des Landschaftsbildes monieren, führen sie dadurch ausschliesslich allgemeine öffentliche Interessen ins Feld. Als solche begründen diese jedoch keine Parteistellung (BGE 142 II 451 E. 3.4.1). Ebenso wenig reicht es aus, einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts zu verfolgen (BGE 141 II 50 E. 2.1). Vielmehr müsste es sich bei beim erforderlichen schutzwürdigen Interesse um ein eigenes persönliches Interesse der Beschwerdeführenden handeln, indem sie durch den angefochtenen Entscheid selbst unmittelbar einen Nachteil erleiden bzw. aus einem Obsiegen einen praktischen Nutzen ziehen (Urteile des BVGer A-3116/2016 vom 22. August 2016 E. 3.2.2; A-596/2020 vom 28. Dezember 2020 E. 5.2; BVGE 2007/1 E. 3.4). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Entsprechend können die Beschwerdeführenden ihre Legitimation nicht auf die geltend gemachten Aspekte des Natur- und Landschaftsschutzes stützen.
Schliesslich verweisen die Beschwerdeführenden am Ende ihrer Replik stichwortartig auf Lärmimmissionen beim Bau und Rückbau der Anlage, ohne aber Auswirkungen auf ihre Wohnräume darzulegen. In dieser Hinsicht hat die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung (E. 7.3.3) bereits hinlänglich ausgeführt, dass sich aufgrund der Distanz der Beschwerdeführenden zum Bauvorhaben keine besondere Betroffenheit durch den temporären Baulärm ergibt.
Die Würdigung der Vorinstanz, wonach sich eine besondere Betroffenheit der Beschwerdeführenden aus keinem der geprüften Elemente ergibt, entspricht somit den massgebenden Gesetzesgrundlagen (Art. 13 Abs. 1 Satz 1 SebG i.V.m. Art. 6 und 48 VwVG). Dabei ist nach dem Ausgeführten - entgegen deren Rüge - keine willkürliche Sachverhaltsfeststellung und keine unhaltbare Würdigung des Sachverhalts ersichtlich. Entsprechend liegt auch kein Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) vor.
14.1 Soweit die Beschwerdeführenden der Vorinstanz eine Rechtsverweigerung vorwerfen, vermögen sie mit dieser Rüge ebenfalls nicht durchzudringen. Zwar verbietet Art. 29 Abs. 1 BV die formelle Rechtsverweigerung, welche vorliegt, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1). Dies beurteilt sich jedoch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben nach dem anwendbaren Verfahrensrecht (Urteil des BGer 1P.338/2006 vom 12. Februar 2007 E. 3.2). Insoweit garantiert Art. 29 Abs. 1 BV die ordnungsgemässe Anwendung des Verfahrensrechts, räumt aber kein uneingeschränktes Recht auf Zugang zu einem Gericht ein (vgl. BGE 133 I 49 E. 3.1; BGE 131 II 169 E. 2.2.3; Gerold Steinmann in: Ehrenzeller/Schweizer/Schindler/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N 20). Mithin vermittelt das Verbot der Rechtsverweigerung den Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf Verfahrensteilnahme ohne Prüfung der geltenden Kriterien zur verfahrensrechtlich erforderlich Beziehungsnähe zur Sache.
14.2 Aus ähnlichen Überlegungen liegt, anders als gerügt, auch keine Verletzung der verfassungsmässigen Rechtsweggarantie vor. Zwar hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten nach der Bundesverfassung Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Art. 29a Satz 1 BV). Die Rechtsweggarantie verbietet es jedoch grundsätzlich nicht, das Eintreten auf ein Rechtsmittel von den üblichen Sachurteilsvoraussetzungen nach der geltenden Verfahrensordnung abhängig zu machen, wie sie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid angewandt hat (vgl. BGE 137 II 409 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2013 E. 6.2; Urteil des BVGer A-360/2017 vom 5. April 2017 E. 5.5; Andreas Kley, in: Ehrenzeller/Schweizer/Schindler/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 29a N 8; für Art. 6 Ziff. 1 EMRK: Urteil des BGer 2C_871/2015 vom 11. Februar 2016 E. 2.5.3 mit Hinweisen). Es bleibt somit bei den vorstehenden Ausführungen zur fehlenden Legitimation der Beschwerdeführenden.
14.3 Zu keinem anderen Ergebnis führt die Berücksichtigung des von den Beschwerdeführenden angerufenen Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 (SR 0.814.07). Diese Bestimmung enthält für die Vertragsparteien Vorgaben in Bezug auf die Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Überprüfungsverfahren bei Verstössen gegen innerstaatliches Umweltrecht (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.3.3 [betreffend Verbandsbeschwerderecht]). Erheblich bezweifelt wird vorab, ob sie unmittelbar anwendbar und hinreichend präzise ist, um Rechte Einzelner zu begründen (vgl. hierzu Daniela Thurnherr, Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, URP 2017, S. 524 mit Hinweisen auf die ablehnende EuGH-Rechtsprechung und Literatur; Astrid Epiney, Rechtsprechung des EuGH zur Aarhus-Konvention und Implikationen für die Schweiz, AJP 2011, S. 1514). Ohnehin sind der Reglung, wonach die Vertragsstaaten den Verfahrenszugang von Mitgliedern der Öffentlichkeit sicherstellen, «sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen», keine Vorgaben hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Beschwerdelegitimation zu entnehmen (Epiney, AJP 2011, S. 1506; Thurnherr, URP 2017, S. 524). Jedenfalls verpflichtet sie die Vertragsstaaten nicht dazu, jedermann im Sinne einer Popularbeschwerde individuellen Rechtsschutz zu gewähren (vgl. auch Urteil des BGer 1C_37/2019 vom 5. Mai 2020 E. 5.5 [zur Publikation vorgesehen] und Urteil des VGer ZH VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020 E. 2.2). Somit führt der Einbezug der Aarhus-Konvention in die Auslegung der prozessualen Bestimmungen zur Legitimation ebenfalls nicht dazu, dass die dargelegten Anforderungen an die Betroffenheit in eigenen Interessen herabzusetzen wären.
14.4 Schliesslich berufen sich die Beschwerdeführenden auf Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101), wonach jede Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens und ihrer Wohnung hat. Der EGMR leitet in seiner Rechtsprechung aus Art. 8 EMRK gewisse Schutz- und verfahrensrechtliche Pflichten des Staates gegen die Beeinträchtigung des Privat- und Familienlebens durch Umweltbelastungen ab (vgl. Entscheid vom 8. Juli 2003 i.S. Hatton c. Vereinigtes Königreich §§ 98 und 122, in: Recueil CourEDH 2003-VIII S. 243 ff.; Entscheid vom 20. Mai 2010 i.S. Oluic c. Kroatien §§ 44 ff. mit Hinweisen; Urteil des BGer 1C_501/2018 vom 15. Mai 2019 E. 3.3; BVGE 2009/1 E. 8.1). Voraussetzung ist jedoch, dass die beschwerdeführende Person unmittelbar und ernsthaft ("directly and seriously") betroffen ist, wofür die Immissionen das zumutbare Mass überschreiten müssen (Urteil des BGer 1C_501/2018 vom 15. Mai 2019 E. 3.3) bzw. mit entsprechendem Schweregrad in die Privatsphäre des Einzelnen hineinreichen müssen (vgl. BVGE 2009/1 E. 8.3).
Aufgrund der Distanz zum geplanten Vorhaben und der dargelegten Auswirkungen des Projekts auf ihre Wohnräume können die Beschwerdeführenden vorliegend nicht in vertretbarer Weise behaupten, im Grundrecht nach Art. 8 EMRK in rechtlich relevanter Weise betroffen und verletzt zu sein. Entsprechend können sie nicht als Personen, die in ihren anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden sind, aus Art. 13 EMRK einen Anspruch auf eine wirksame Beschwerde geltend machen (vgl. BVGE 2009/1 E. 8.6; Urteile des BGer 1C_37/2019 vom 5. Mai 2020 E. 7, 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2013 E. 6.2). Somit fällt von Vornherein ausser Betracht, dass sich die Legitimation im Zusammenhang mit der angerufenen Konventionsbestimmung ergeben könnte.
Wie im Übrigen dargelegt, bestimmt sich das Einspracherecht im seilbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren des Bundes nach der spezialgesetzlichen Bestimmung von Art. 13 Abs. 1 Satz 1 SebG. Die Verweise der Beschwerdeführenden auf Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) führen hingegen nicht dazu, dass ihnen das Einspracherecht zuerkannt werden könnte. Nichts Gegenteiliges ergibt sich insbesondere aus Art. 4 Abs. 2 RPG, wonach die Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür zu sorgen haben, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Diese Bestimmung betrifft die Mitwirkung in der Phase des politischen Meinungsbildungsprozesses bei Planungen (Planungsentwürfen) nach dem RPG (vgl. für Sachpläne des Bundes i.S.v. Art. 13 RPG etwa BGE 133 II 120); nicht zum Gegenstand hat sie hingegen die Anforderungen an die Ausgestaltung des individuellen Rechtsschutzes etwa auf der Ebene des Plangenehmigungsverfahrens für Seilbahnen, wie es vorliegend in Frage steht (Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/ Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 4 N 7 f., 10 und 17; Waldmann/Hänni, Stämpflis Handkommentar zum RPG, 2006, Art. 4 N 2; Art. 13 N 43 ff.; vgl. auch BGE 135 II 286 E. 4.2.3; BGE 114 Ia 233 E. 2cd). Die angerufene Bestimmung bietet somit ebenfalls keine Grundlage für die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführenden.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführenden über keine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache verfügen und ihnen keine Parteistellung im Plangenehmigungsverfahren zukommt. Die Vorinstanz hat eine besondere Betroffenheit der Beschwerdeführenden und ihre Berechtigung zur Einsprache zutreffend verneint. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
Abschliessend ist über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu befinden.
17.1 Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 3'000.- festzusetzen und entsprechend dem Verfahrensausgang den unterliegenden Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der von ihnen in gleicher Höhe einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
17.2 Der obsiegenden Beschwerdegegnerin ist eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführenden zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Entschädigung umfasst die Kosten für die Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 ff. VGKE). Wird keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Parteientschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Im vorliegenden Verfahren erweist sich angesichts der Schwierigkeit des Falles und des notwendigen Zeitaufwandes eine Entschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 5'000.- als angemessen.
17.3 Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv folgt auf der nächsten Seite.)
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Die Beschwerdeführenden werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben)
das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Thomas Ritter
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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