Entscheiddatum: 19.03.2015Publikationsdatum: 25.09.2015
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-6496/2013
Urteil vom 19. März 2015 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz),Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman. Parteien 1. Schutzverband Aktion gegen Fluglärm AgF, Postfach 1, 9422 Staad SG, 2. B._______, 3. C._______, 4. D._______, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Ettler, ettlersuter Rechtsanwälte, Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich, Beschwerdeführer, gegen 1. Airport Altenrhein AG, Flughafenstrasse 11, 9423 Altenrhein, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Roland Müller, ME Advocat AG, Hauptstrasse 17, 9422 Staad SG,Beschwerdegegnerin, 2. Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,Vorinstanz, Gegenstand Verletzung von Öffnungszeiten gemäss Betriebsreglement durch Erteilung einer Sonderbewilligung.
A. Die Airport Altenrhein AG mit Sitz in Thal betreibt den Flugplatz St. Gallen-Altenrhein und erbringt die damit zusammenhängenden Dienstleistungen. Für den Flugplatz St. Gallen-Altenrhein gelten folgende Öffnungszeiten:
Montag - Freitag 07.00 - 12.00 Uhr 13.30 - 20.00 Uhr Samstag 08.00 - 12.00 Uhr 13.30 - 20.00 Uhr Sonntag 10.00 - 12.00 Uhr 13.30 - 20.00 Uhr Für Reiseflüge nach Instrumentenflugregeln (einschliesslich Linienflüge): Montag - Freitag 06.30 - 12.00 Uhr 13.30 - 21.00 Uhr Samstag 07.30 - 12.00 Uhr 13.30 - 20.00 Uhr Sonntag 10.00 - 12.00 Uhr 13.30 - 20.00 Uhr
Such-, Rettungs- und Polizeiflüge sowie Flüge aus humanitären Erfordernissen unterliegen keiner zeitlichen Beschränkung. Ausserhalb der Öffnungszeiten ist die Flugplatzleitung gemäss Betriebsreglement zudem berechtigt, in begründeten Fällen und zu vorgegebenen Zeiten Sonderbewilligungen zu erteilen. Die Airport Altenrhein AG stellt Ende jeden Monats dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) als Aufsichtsbehörde eine Liste der erteilten Sonderbewilligungen zu. Das BAZL leitet die Liste an den Schutzverband Aktion gegen Fluglärm (AgF; Beschwerdeführer 1) zur Kenntnisnahme weiter.
B. Per E-Mail vom 21. Oktober 2013 schickte das BAZL dem Beschwerdeführer 1 die Liste der auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein im Monat September 2013 erteilten Sonderbewilligungen zu.
C. Am 20. November 2013 führen die im Rubrum aufgeführten Beschwerdeführer gemeinsam Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:
"1. Die von der Beschwerdegegnerin erteilten Ausnahmebewilligungen für den Monat September 2013 seien nachträglich aufzuheben bzw. es sei festzustellen, dass die erteilten Sonderbewilligungen des Monats September 2013 rechtswidrig waren.
Das BAZL sei zu verpflichten, dafür zu sorgen, dass das Betriebsreglement der Airport Altenrhein AG durch klare Kriterien für die Erteilung von Sonderbewilligungen präzisiert wird in dem Sinne, dass nur noch meteorologisch, technisch, betrieblich oder sonst wie unvorhergesehene, nicht im Voraus planbare Ereignisse zur Erteilung einer Sonderbewilligung führen können.
Die Gründe für die erteilten Sonderbewilligungen seien klar und nachvollziehbar zu benennen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
In formeller Hinsicht legen die Beschwerdeführer dar, mit Genehmigung des Betriebsreglements habe das BAZL Aufsichtsbefugnisse an die Airport Altenrhein AG delegiert, weshalb Letztere in Erfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. e des Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) agiere. Eine Sonderbewilligung begründe ein Recht auf Start bzw. Landung ausserhalb der im Betriebsreglement festgelegten Öffnungszeiten, was als hoheitlicher, individuell-konkreter Einzelakt, der auf Rechtswirkungen ausgerichtet und damit als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren sei. Da eine Sonderbewilligung naturgemäss kurzfristig erteilt werde, hätten sie als Drittbetroffene keine Möglichkeit zur vorgängigen Anfechtung im Einzelfall gehabt. Das aktuelle praktische Rechtsschutzinteresse sei gemäss Rechtsprechung aber dann nicht erforderlich, wenn - wie vorliegend - die aufgeworfene Frage sich jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte. Auf die Beschwerde, die rechtzeitig innert 30 Tage seit Kenntnis der erteilten Sonderbewilligungen des Monats September 2013 eingereicht worden sei, sei daher einzutreten.
In der Hauptsache führen die Beschwerdeführer aus, im Monat September 2013 seien auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein 27 Sonderbewilligungen erteilt worden, was einem monatlichen Durchschnitt von 5,6 % der Flugbewegungen entspreche. Weshalb die Sonderbewilligungen im Einzelfall erteilt worden seien, sei unklar, da die Airport Altenrhein AG ihrer Begründungspflicht nicht hinreichend nachgekommen sei. Einzelne Einträge in der Spalte Bemerkungen wie z.B. "Charter-Flug" oder "Schedule" liessen aber vermuten, dass nicht unvermeidbare technische oder meteorologische Gründe für die Flugabwicklung ausserhalb der Öffnungszeiten ausschlaggebend gewesen seien, sondern die Überschreitung bereits im Vorfeld eingeplant worden sei. Der Hinweis des BAZL, die hohe Anzahl an Sonderbewilligungen sei auf zeitliche Verschiebungen der Slots anderer Flugplätze zurückzuführen, überzeuge nicht, denn damit würde die Nichteinhaltung der Öffnungszeiten auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein zum Regelfall werden. Generell falle auf, dass viele konzerneigene Maschinen der People's Viennaline von den Sonderbewilligungen profitieren würden. Offensichtlich erteile die Airport Altenrhein AG lukrativen Flügen ohne Weiteres eine Sonderbewilligung und kommuniziere dies auch entsprechend auf ihrer Internetseite. Wie sich jedoch bereits aus der Begrifflichkeit ergebe, seien Sonderbewilligungen restriktiv zu handhaben. Die Betriebszeiten des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein würden dem Schutz der Bevölkerung vor übermässiger Belästigung durch Fluglärm insbesondere zu sensiblen Tagesrandstunden dienen. Die extensive Bewilligungspraxis verletze daher das Betriebsreglement wie auch die Verwaltungsvereinbarung zum Staatsvertrag mit Österreich. Der Beschwerdeführer 1 habe beim BAZL die Bewilligungspraxis der Airport Altenrhein AG in Bezug auf die Sonderbewilligungen mit Schreiben vom 13. April und 12. Oktober 2012 wiederholt beanstandet. Das BAZL habe zu beiden Schreiben am 3. Mai und am 1. November 2012 dahingehend Stellung genommen, die aktuelle Praxis sei vor dem Hintergrund des restriktiven Betriebsreglements gerechtfertigt und es sehe daher keinen Anlass zu Interventionen. Das BAZL billige somit die Praxis der extensiven Erteilung von Sonderbewilligungen auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein. In diesem Zusammenhang sei ferner zu rügen, so die Beschwerdeführer in der weiteren Begründung, dass die Voraussetzungen für die Erteilung von Sonderbewilligungen im Betriebsreglement nicht geregelt seien. Dies verleite zwangsläufig zu einer grosszügigen Bewilligungspraxis. Um zukünftig Missbräuche zu verhindern, sei das BAZL gestützt auf Art. 26 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) zu verpflichten, dafür zu sorgen, dass das Betriebsreglement durch klare Kriterien präzisiert werde in dem Sinne, dass nur noch meteorologisch, technisch, betrieblich oder sonst wie unvorhergesehene Ereignisse zur Erteilung einer Sonderbewilligung führen könnten. Schliesslich sei die Airport Altenrhein AG zu verpflichten, die monatliche Liste der Sonderbewilligungen insofern zu erläutern, als dass die zeitliche Dringlichkeit des unvorhergesehenen Ereignisses sichtbar werde. Andernfalls sei schwer vorstellbar, wie das BAZL überhaupt seiner Aufsichtspflicht nachkommen könne.
D. In der Vernehmlassung vom 10. Februar 2014 beantragt das BAZL, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Als Begründung legt das BAZL dar, die privatrechtlich konstituierte Airport Altenrhein AG, welche die Sonderbewilligungen für Starts und Landungen ausserhalb der Öffnungszeiten auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein erteile, sei keine Einheit der horizontalen Dezentralisation der Bundesebene. Die Airport Altenrhein AG verfüge über eine Betriebsbewilligung nach Art. 36b des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0), nicht aber über eine Konzession nach Art. 36a LFG. Aufgrund der fehlenden Konzession nehme sie keine öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes wahr und sei weder befugt, hoheitlich zu handeln, noch sei sie befugt, Verfügungen zu erlassen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer handle es sich gerade nicht um eine Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG, weshalb das VwVG vorliegend keine Anwendung finde. Das Betriebsreglement des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein sei letztmals mit Verfügung des BAZL vom 23. Februar 2010 in Bezug auf die Hunter-Standlaufzeiten angepasst worden. Die vorliegende Beschwerde stehe mit dem damaligen Verfahren in keinem rechtlichen Zusammenhang. Soweit die Beschwerdeführer implizit eine Anpassung des Betriebsreglements beantragen würden, seien sie hierzu im Gegensatz zur Airport Altenrhein AG nicht legitimiert. Zudem könne ein solcher Antrag nicht ohne vorgängiges Verwaltungsverfahren direkt bei der Rechtsmittelinstanz vorgebracht werden. Sollten der Antrag im Sinne einer Aufsichtsbeschwerde an die Rechtsmittelinstanz zu verstehen sein, wäre dies ebenfalls nicht zulässig, da das Bundesverwaltungsgericht keine Aufsicht über das BAZL ausübe. Seit längerer Zeit werde der Beschwerdeführer 1 monatlich über die auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein erteilten Sonderbewilligungen orientiert und habe insofern Kenntnis davon. Die Stellungnahme des BAZL vom 1. November 2012 zu den Vorbringen des Beschwerdeführers 1 sei zudem unbestritten geblieben und es sei auch keine anfechtbare Verfügung verlangt worden. Stattdessen seien die Beschwerdeführer erst nach über einem Jahr mit den gleichen Rechtsbegehren direkt an das Bundesverwaltungsgericht gelangt. Dieses Vorgehen widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben. Die Beschwerde sei somit auch als verspätet anzusehen.
Selbst wenn auf die Beschwerde einzutreten wäre, erweise sie sich als unbegründet. Die Flugplatzleitung sei nach dem geltenden Betriebsreglement berechtigt, in begründeten Fällen Sonderbewilligungen zu erteilen. Auf eine abschliessende Aufzählung möglicher Gründen sei bewusst verzichtet worden, um der Flugplatzleitung ein gewisser Ermessensspielraum zu belassen. Bis heute habe das BAZL als Aufsichtsbehörde bei der Handhabung dieser Bestimmung keinen Ermessensmissbrauch feststellen können.
E. Die Airport Altenrhein AG schliesst in der Beschwerdeantwort vom 10. Februar 2014 auf Nichteintreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Zusammenfassend stellt sie sich auf den Standpunkt, als nicht konzessionierte Betreiberin des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein nehme sie keine öffentlich-rechtlichen Aufgaben wahr. Sie handle als juristische Person des Privatrechts und nicht als eine mit Verfügungsbefugnis ausgestattete Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG. Die im September 2013 erteilten Sonderbewilligungen könnten folglich nicht in Form einer Verfügung ergangen sein. Der Beschwerde fehle es somit gänzlich am Beschwerdeobjekt. Um eine Änderung des Betriebsreglements zu erreichen, hätten die Beschwerdeführer überdies die Genehmigungsverfügung des BAZL vom 23. Februar 2010 fristgerecht anfechten müssen. Das vorliegende Begehren auf Änderung des Betriebsreglements, ohne dass das BAZL vorgängig am Verfahren beteiligt gewesen sei, stelle eine dem Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht nicht zugängliche Leistungsklage dar.
Sollte dennoch auf die Beschwerde einzutreten sein, sei festzuhalten, dass die Sonderbewilligungen im September 2013 rechtsgültig im Rahmen der Vorgaben des Betriebsreglements erteilt worden seien. Die Frage der Verhältnismässigkeit der Bewilligungspraxis sei nicht zu berücksichtigen, da sie als juristische Person des Privatrechts ausschliesslich an die Gesetzeskonformität gebunden sei. Zu prüfen wäre allenfalls eine Gesetzesumgehung, was aber vorliegend nicht geltend gemacht werde. Das dritte Rechtbegehren der Beschwerdeführer scheitere bereits an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage. Ohne eine solche sei sie nicht gehalten, die Sonderbewilligungen zu begründen.
F. In der am 9. April 2014 eingereichten Replik halten die Beschwerdeführer an ihrer Beschwerde fest. Ergänzend merken sie an, für die vorliegende Streitfrage sei unerheblich, dass die Airport Altenrhein AG privatrechtlich organisiert und nicht mit den Privilegien einer Konzessionärin ausgestattet sei. Entscheidend sei alleine, dass die Airport Altenrhein AG verpflichtet sei, die ihr delegierten öffentlich-rechtlichen Aufsichtspflichten zu erfüllen, welche sonst das BAZL wahrzunehmen hätte. Nach Art. 87 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verfüge der Bund über das Monopol in der Luftfahrt. Dementsprechend sei die Benutzung des Luftraumes nur im Rahmen der Vorgaben des LFG gestattet. Mit der Erteilung einer Sonderbewilligung treffe die Flugplatzleitung ein auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Anordnung, nämlich die Einräumung eines sonst nicht bestehenden Rechts zum Start bzw. zur Landung ausserhalb der Öffnungszeiten. Diese Aufgabe sei polizeilicher Natur, da es um die Wahrung der öffentlichen Ruhe als Bestandteil der öffentlichen Gesundheit gehe, deren Schutz zu den Aufgaben der Verwaltung oder aber bei Delegation zu den Aufgaben der damit betrauten privatrechtlichen Organisation gehöre. Ferner werde bestritten, dass bereits gegen die Genehmigung des Betriebsreglements hätte Beschwerde geführt werden müssen. Es sei damals nach Treu und Glauben nicht zu erkennen gewesen, dass das Recht auf Erteilung von Sonderbewilligungen zu einer versteckten Ausweitung der Öffnungszeiten führen würde. Auch die beantragte Anweisung an das BAZL, eine Änderung des Betriebsreglements gestützt auf Art. 26 VIL zu veranlassen, sei rechtlich zulässig, nachdem dieses mit einer eigenen Stellungnahme in das Beschwerdeverfahren eingetreten sei.
Des Weiteren äussern sich die Beschwerdeführer in der Replik insbesondere nochmals vertieft zum Geltungsbereich der staatsvertraglichen Regelung mit Österreich sowie zur einzelfallbezogenen Interessenabwägung, die die Airport Altenrhein AG bei der Gewährung von Sonderbewilligungen vorzunehmen habe.
G. Das BAZL hat mit Eingabe vom 21. Mai 2014 auf eine weitere Stellungnahme verzichtet.
H. Mit Eingabe vom 22. Mai 2014 hat die Airport Altenrhein AG von der Gelegenheit Gebrauch gemacht, eine Duplik einzureichen. Sie weist darauf hin, gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts werde einem Flughafen erst mit der Konzessionierung nach Art. 36a LFG eine öffentliche Aufgabe des Bundes und die damit verbundenen hoheitlichen Befugnisse verliehen. Im Umkehrschluss werden ohne eine solche Konzession keine hoheitlichen Befugnisse eingeräumt. Im Rahmen des Betriebs eines Flugfeldes würden zwar einzelne Akteure wie die anwesenden Polizei- und Zollorgane hoheitlich auftreten, nicht aber die Flugfeldhalterin oder deren Angestellte. Eine hoheitliche Tätigkeit liesse sich auch nicht aus einer Aufsichtstätigkeit herleiten. Es sei nicht ersichtlich, was die Pflicht zur Einhaltung des Betriebsreglements mit der Delegation hoheitlicher Aufsicht zu tun habe. Die in Frage stehenden Sonderbewilligungen, die im September 2013 erteilt worden seien, seien vielmehr gewöhnliche privatwirtschaftliche Betriebsentscheidungen, die in der originären Zuständigkeit der Flugfeldhalterin stehe.
In materieller Hinsicht betont die Airport Altenrhein AG, das Betriebsreglement sehe in Bezug auf die Öffnungszeiten bewusst und erkennbar das Konzept "strenge Regel - flexible Ausnahmen" vor. Das Betriebsreglement stehe im Einklang mit der gelebten völkerrechtlichen Auslegung. Entsprechend habe das BAZL das Betriebsreglement zu Recht genehmigt und entsprechend sehe das BAZL zu Recht keinen Handlungsbedarf. Soweit die Beschwerdeführer damit nicht einverstanden seien, hätten sie sich mit Aufsichtsbeschwerde an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) wenden müssen.
I. In den Schlussbemerkungen vom 12. Juni 2014 halten die Beschwerdeführer daran fest, die Airport Altenrhein AG habe die Sonderbewilligungen verfügungsweise erteilt. Dies gelte auch, soweit sich die Airport Altenrhein AG in der Duplik auf das Völkerrecht berufe.
J. Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet über Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat.
Als Erstes ist zu beurteilen, ob die genannten Prozessvoraussetzungen gegeben sind, soweit die Beschwerde sich gegen die Airport Altenrhein AG richtet. Zu prüfen ist mithin, ob der privatrechtlich organisierten Airport Altenrhein AG Verfügungsbefugnis zukommt hinsichtlich der Erteilung einer Start- oder Landeerlaubnis ausserhalb der im Betriebsreglement vorgesehenen regulären Öffnungszeiten.
2.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 VwVG findet das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes Anwendung auf das Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden zu erledigen sind. Nach Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG zählen zu den davon erfassten Behörden auch Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen. Aufgrund des hoheitlichen und durchsetzbaren Charakters einer Verfügung darf nicht ohne Weiteres von der Verfügungsbefugnis ausgegangen werden, sondern eine solche bedarf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Mit der Übertragung einer öffentlichen Aufgabe an eine verwaltungsexterne Einheit sind die vom Übertragungsakt abgedeckten hoheitlichen Befugnisse verbunden, die zur Erfüllung der übertragenen öffentlichen Aufgaben erforderlich sind. Daraus ergibt sich im gleichen Umfang grundsätzlich auch die Verfügungsbefugnis, soweit diese nicht spezialgesetzlich wegbedungen wird (vgl. BGE 137 II 409 E. 6.2, 115 V 375 E. 3b; Urteil des Bundesgerichts 2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.1 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 10 Rz. 19, Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1515, Pierre Tschannen, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 1 N. 22 [nachfolgend: VwVG-Kommentar], Tobias Jaag, Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen, Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Tobias Jaag [Hrsg.], Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben, 2000, S. 37 f.).
2.2
2.2.1 Das eidgenössische Luftfahrtrecht kennt eine Zweiteilung der Flugplätze, nämlich in solche, die dem öffentlichen Verkehr dienen, und alle andern, wobei die erste Kategorie als Flughäfen, die zweite als Flugfelder bezeichnet wird (Art. 36a und Art. 36b LFG). Ein Flughafenhalter nimmt mit dem Betrieb eines dem öffentlichen Verkehr dienenden Flughafens eine öffentliche Aufgabe des Bundes wahr, die nach Art. 36a Abs. 1 LFG einer Konzession durch den Bund bedarf. Mit der Konzessionierung wird ihm das Recht eingeräumt, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erheben; dem Konzessionär steht zudem das Enteignungsrecht zu. Gleichzeitig wird der Konzessionär verpflichtet, den Flughafen nach Massgabe des Betriebsreglements für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgemässen und sicheren Betrieb zu gewährleisten sowie für die erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2 und Abs 4 LFG, Art. 10 Abs. 1 VIL). Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass mit der Konzessionierung "gewisse hoheitliche Befugnisse" verbunden sind, die der Flughafenhalter für die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben benötigt (BGE 129 II 331 E. 2.3.1; vgl. Jaag/Hänni, Luftverkehrsrecht Teil I, Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Band IV, Basel 2008, S. 363 Rz. 58 [nachfolgend: Jaag/Hänni, Luftverkehrsrecht], Tobias Jaag, Die schweizerischen Flughäfen: Rechtsgrundlagen, Organisation und Verfahren, in: Rechtsfragen rund um den Flughafen, 2004, S. 44 [nachfolgend: Jaag, Rechtsgrundlagen]). Wie weit diese reichen, ist nicht in allgemeiner Weise, sondern mit Blick auf einzelne Teilbereiche seiner Tätigkeit zu bestimmen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.3). Unerheblich ist dabei, ob der betreffende Flughafenhalter öffentlich- oder privatrechtlich organisiert ist. Soweit nämlich ein privater Flughafenhalter in Erfüllung ihm übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügt, kommt ihm Behördeneigenschaft nach Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG zu (vgl. BGE 121 II 454 E. 2b.aa).
Flugfelder stehen dagegen nur dem privaten Verkehr zur Verfügung; für sie besteht kein Zulassungszwang. Für Flugfelder bedarf es lediglich einer Betriebsbewilligung, die durch das BAZL erteilt wird (Art. 36b LFG). Die Betriebsbewilligung verleiht das Recht, ein Flugfeld gemäss den Zielen und Vorgaben des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) zu betreiben sowie die Verpflichtung des Flugfeldhalters, die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung sicherzustellen und das Flugfeld nach den gesetzlichen Bestimmungen sowie den Bestimmungen des Betriebsreglements zu betreiben (Art. 17 VIL). Anders als bei einer Konzessionierung nach Art. 36a LFG werden im Rahmen der Erteilung der Betriebsbewilligung eines Flugfeldes keine hoheitlichen Befugnisse übertragen. Der Flugfeldhalter muss folglich Eigentum und Dienstbarkeiten freihändig erwerben und mit den Benutzern privatrechtliche Verträge abschliessen (vgl. Art. 44b LFG; Jaag/Hänni, Luftverkehrsrecht, S. 364 Rz. 62 ff.).
2.2.2 Wie sich vorliegend aus dem SIL ergibt, dient der Flugplatz St. Gallen-Altenrhein dem gewerbsmässigen Luftverkehr (Linien-, Charter-, Transport-, Rund- und Arbeitsflüge) sowie dem nichtgewerbsmässigen Luftverkehr (Motor-, Helikopter- und Segelflug, Aus- und Weiterbildung in allen Sparten, Fallschirmsport, Werkflüge für Hersteller- und Unterhaltsbetriebe). Auf die Einleitung eines Verfahrens zur Konzessionierung des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein nach Art. 36a LFG wurde bislang verzichtet, da die österreichischen Behörden die von schweizerischer Seite angestrebte Konzessionierung ablehnen. Der Flugplatz St. Gallen-Altenrhein ist demnach in der Schweiz der einzige Regionalflugplatz mit Linienverkehr im Status eines privaten Flugfelds (vgl. zum Ganzen SIL, Objektblatt Regionalflugplatz St. Gallen Altenrhein [SIL Teil IIIC/7. Serie SG-1]). Mangels Konzession kommt der Airport Altenrhein AG folglich keine der in Art. 36a LFG vorgesehenen hoheitlichen Befugnisse zu.
2.3
2.3.1 Zu klären ist sodann, ob die Airport Altenrhein AG aufgrund des Betriebsreglements zum Erlass von Verfügungen befugt ist. Insbesondere stellt sich die Frage, ob das BAZL mit der Genehmigung des Betriebsreglements hoheitliche Aufsichtsbefugnisse im Sinne von Art. 3 Abs. 2 LFG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 LFG auf die Airport Altenrhein AG übertragen hat, wie dies von den Beschwerdeführern vorgebracht wird. Dazu ist im Folgenden näher auf die Aufsichtsbefugnisse des BAZL sowie anschliessend auf den Inhalt des Betriebsreglements einzugehen.
2.3.2 Gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG kommt dem BAZL eine umfassende unmittelbare Aufsichtskompetenz über die zivile Luftfahrt auf dem Gebiet der Schweiz zu (vgl. auch Art. 3b VIL; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 3534/2012 vom 7. Oktober 2013 E. 3; Dettling-Ott/Haldimann, Luftverkehrsrecht Teil II: Betrieb der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Band IV, Basel 2008, S. 400 f. Rz. 5 ff.; je mit Hinweisen). Gestützt auf Art. 4 Abs. 1 LFG kann das BAZL einzelne Aufsichtsbereiche oder -befugnisse an den Flugplatzleiter und mit deren Einverständnis an Kantone, Gemeinden oder geeignete Organisationen und Einzelpersonen übertragen.
Für Flughäfen wie für Flugfelder gilt, dass ein Betriebsreglement zu erlassen ist. Dieses dient der konkreten Ausgestaltung der im SIL, in der Konzession oder in der Betriebsbewilligung sowie in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen (Art. 36c Abs. 1 und Abs. 2 LFG, Art. 17 VIL). Das Betriebsreglement regelt den Flugplatzbetrieb in allen Belangen. Es enthält Vorschriften über die Organisation des Flugplatzes, die Betriebszeiten, die An- und Abflugverfahren, die Benützung von Flugplatzanlagen durch Passagiere, Luft- und Bodenfahrzeuge sowie sonstige Benützer und die Bodenabfertigungsdienste (Art. 23 VIL). Der Flugplatzhalter unterbreitet das Betriebsreglement dem BAZL zur Genehmigung (Art. 36c Abs. 3 LFG; vgl. BGE 137 II 58 E. 3, 129 II 331 E. 3.1, 127 II 306 E. 7; Jaag/Hänni, Luftverkehrsrecht, S. 364 ff. Rz. 65 ff., Jaag, Rechtsgrundlagen, S. 45 f.; je mit Hinweisen).
2.3.3 Die genannten luftfahrtrechtlichen Vorgaben zeigen auf, dass das Betriebsreglement die Ausgestaltung originärer Rechte und Pflichten erfasst, die mit dem Betrieb eines Flugplatzes unmittelbar verknüpft sind. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer werden mit der Genehmigung des Betriebsreglements nicht notwendigerweise Aufsichtsbereiche oder befugnisse im Sinne von Art. 4 Abs. 1 LFG auf den Flugplatzhalter übertragen. Die Aufsichtskompetenz gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG verbleibt vielmehr beim BAZL als gesetzlich vorgesehene unmittelbare Aufsichtsbehörde.
2.4 Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf die Staatsverträge mit Österreich berufen, ist Folgendes festzuhalten: Der Staatsvertrag vom 23. Juli 1991 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Österreich über die Auswirkungen des Betriebs bestehender grenznaher Flugplätze (SR 0.748.131.916.31; nachfolgend: österreichisch-schweizerischer Staatsvertrag) sowie die zugehörige Verwaltungsvereinbarung vom 19. März 1992 und deren Ergänzungen (SR 0.748.131.916.313, nachfolgend: Verwaltungsvereinbarung) sind völkerrechtliche Vereinbarungen, die zwischen den Vertragsparteien Rechte und Pflichten in Bezug auf den Betrieb des Flugplatzes St. Gallen Altenrhein begründen (vgl. allgemein BGE 136 I 297 E. 7.3; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 1892 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. 2011, § 47 Rz. 1 ff.; je mit Hinweisen). Auf bilateraler Ebene regeln die genannten Vertragswerke insbesondere die Benutzung des österreichischen Luftraumes, die Luftraumstruktur, die An- und Abflugverfahren, die Lärmbelastung, das Gegenrecht für den Flugplatz Hohenems, die Bildung einer Gemischten Kommission sowie die hier relevanten Öffnungszeiten des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein. Nicht ersichtlich ist jedoch, dass die Vertragsparteien eine Regelung betreffend die Übertragung hoheitlicher Befugnisse getroffen hätten. Der österreichisch-schweizerischer Staatsvertrag sowie die dazugehörige Verwaltungsvereinbarung helfen somit bei der sich hier stellenden Frage nicht weiter.
2.5 Als erstes Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die Airport Altenrhein AG als Inhaberin einer Betriebsbewilligung für ein Flugfeld ausschliesslich privatrechtlich im Rahmen des genehmigten Betriebsreglements agieren kann. Daraus ergibt sich, dass die Airport Altenrhein AG nicht zum Erlass von Verfügungen befugt ist und damit nicht als Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG zu qualifizieren ist. Entsprechend ist sie auch nicht als Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG, sondern als Beschwerdegegnerin im vorliegenden Verfahren zu betrachten. Soweit die hier zu beurteilende Beschwerde sich direkt gegen die Airport Altenrhein AG richtet, ist darauf nicht einzutreten.
In diesem Umfange braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die weiteren Eintretensvoraussetzungen gegeben sind, weshalb es sich erübrigt, auf die diesbezüglichen Ausführungen der Parteien näher einzugehen.
Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 LFG). Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). In diesem Zusammenhang ist zwischen den Parteien hauptsächlich strittig, ob die Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde bzw. ob überhaupt eine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 31 VGG i.V.m. Art. 5 VwVG vorliegt. Dies gilt es nachfolgend im Einzelnen zu prüfen.
3.1 Das Betriebsreglement des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein wurde letztmals mit Verfügung des BAZL vom 23. Februar 2010 in Bezug auf die Hunter-Standlaufzeiten angepasst (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2636/2010 vom 17. Februar 2011 E. 3 ff.). Soweit die Beschwerdeführer die Bestimmung im Betriebsreglement zu den Sonderbewilligungen als zu unpräzise rügen und die Aufnahme eines Kriterienkatalogs im Betriebsreglement einfordern, ist die Beschwerde als verspätet zu erachten. Die Beschwerdefrist von 30 Tagen nach Eröffnung der Genehmigungsverfügung des BAZL ist längst abgelaufen (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Das Betriebsreglement kann zwar unter Einhaltung der Verfahrensvorschriften jederzeit geändert werden. Falls erforderlich, hat das BAZL als Aufsichtsbehörde den Flugplatzhalter aufzufordern, das Betriebsreglement zu ändern und die Revision zur Genehmigung vorzulegen, oder es kann selbst Änderungen anordnen (Art. 26 VIL; vgl. BGE 137 II 58 E. 3, 129 II 331 E. 3.1, 128 II 292 E. 7; 127 II 306 E. 7; Jaag/Hänni, Luftverkehrsrecht, S. 364 ff. Rz. 65 ff., Jaag, Rechtsgrundlagen, S. 45 f.; je mit Hinweisen). Eine Anpassung der Genehmigungsverfügung an veränderte Verhältnisse bzw. neue Erkenntnisse ist demnach nicht ausgeschlossen; u.U. kann darauf sogar ein Anspruch der Beschwerdeführer bestehen. Aber dies ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht zu prüfen. Nachdem die Beschwerdeführer darauf verzichtet haben, rechtzeitig Rechtsmittel gegen die Genehmigung des Betriebsreglements zu ergreifen, wären weitergehende Massnahmen Gegenstand eines neuen erstinstanzlichen Verfahrens (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 5.3 mit Hinweisen).
3.2
3.2.1 In einem nächsten Schritt stellt sich die Frage, ob die Korrespondenz, die die Vorinstanz mit dem Beschwerdeführer 1 in dieser Sache führte, als zulässiges Anfechtungsobjekt dienen könnte.
3.2.2 Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen hoheitliche, auf Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnungen einer Behörde im Einzelfall, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (Bst. a). Ebenso gelten als Verfügung in diesem Sinne Feststellungen des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b) sowie die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c; vgl. BGE 135 II 38 E. 3.4; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 28 Rz. 17 f., Jérôme Candrian, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, N. 15 ff S. 13 ff., Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.3, Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, Rz. 2142 ff., Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O, Rz. 854 ff.). Verfügungen sind den Parteien schriftlich zu eröffnen (Art. 34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform ergehen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schreibens ist nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind (BVGE 2013/51 E. 3.2, 2009/43 E. 1.1.4; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 29 Rz. 3, Felix Uhlmann, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, Art. 5 Rz. 115 f. [nachfolgend: Praxiskommentar]).
3.2.3 Im vorliegenden Fall erstattet die Airport Altenrhein AG dem BAZL als zuständige Aufsichtsbehörde monatlich mittels einer Liste Bericht über die auf dem Flugplatz erteilten Sonderbewilligungen. Das BAZL leitet die Liste jeweils unaufgefordert dem Beschwerdeführer 1 zur Kenntnisnahme weiter. So erhielt der Beschwerdeführer 1 denn auch die hier strittige Liste des Monats September 2013 per E-Mail des BAZL vom 21. Oktober 2013 zusammen mit einem kurzen Begleittext zugestellt. Inhaltlich nahm das BAZL zu den erteilten Sonderbewilligungen jenes Monats in keiner Weise Stellung. Die E Mail des BAZL vom 21. Oktober 2013 diente der Information und beinhaltete weder eine auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnung noch wurden bestehende Rechte oder Pflichten individuell-konkret festgestellt. Sie stellt somit keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 31 VGG i.V.m. Art. 5 VwVG dar.
3.2.4 Auch bei den beiden ins Recht gelegten Schreiben des BAZL vom 3. Mai sowie vom 1. November 2012, welche nicht als Verfügung bezeichnet wurden und ohne Rechtsmittelbelehrung ergingen, ist zweifelhaft, ob sie die Strukturmerkmale einer Verfügung erfüllen. In den Schreiben nahm das BAZL ablehnend Stellung zu den beiden Eingaben des Beschwerdeführers 1 vom 13. April und 12. Oktober 2012, in denen dieser bei der Aufsichtsbehörde die hohe Anzahl von Sonderbewilligungen auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein beanstandet hatte. Der Erlass einer anfechtbaren Verfügung wurde damals vom Beschwerdeführer 1 nicht verlangt. Ob die genannten Schreiben des BAZL als Verfügungen zu qualifizieren sind oder nicht, braucht vorliegend indes nicht abschliessend geklärt zu werden, müsste doch eine Beschwerde gegen die Schreiben des BAZL aus dem Jahr 2012 - selbst in Berücksichtigung der fehlenden Rechtsmittelbelehrung - als verspätet gelten. Ergeht ein Entscheid zu Unrecht ohne Rechtsmittelbelehrung, muss sich der Rechtsuchende gemäss dem Grundsatz von Treu und Glauben innert einer vernünftigen Frist nach den Rechtsmitteln erkundigen und kann den Entscheid nicht noch nach Jahr und Tag anfechten (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_128/2013 vom 17. Juni 2014 E. 9; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.3.1; je mit Hinweisen).
3.3 Aus den dargelegten Erwägungen ergibt sich, dass auf die Beschwerde - auch soweit sie sich gegen das BAZL richtet - nicht einzutreten ist.
Ergänzend anzumerken ist, dass ein Teil der Lehre die Auffassung vertritt, ein Nichteintretensentscheid sei gegebenenfalls mit einer Überweisung an die zuständige Behörde gemäss Art. 8 Abs. 1 VwVG zu verbinden (Michel Daum, VwVG-Kommentar, Art. 8 N. 2 und Art. 9 N. 7). Es wird aber auch die Meinung geäussert, eine Überweisung scheide aus, sobald von einer Partei im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG die Zuständigkeit der Behörde behauptet wird (Thomas Flückiger, Praxiskommentar, Art. 8 Rz. 11). So oder anders erscheint im vorliegenden Fall eine Überweisung der Angelegenheit an das BAZL als nicht sachgerecht, insbesondere da die Beschwerdeführer noch während des Schriftenwechsels darauf insistierten, sie erwarten ein ihren Anträgen entsprechendes direktes Eingreifen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 459/2011 vom 26. August 2011 E. 4.3; Candrian, a.a.O., N. 52 S. 37, Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.10; je mit Hinweisen). Es bleibt den Beschwerdeführern jedoch unbenommen, beim BAZL als unmittelbare Aufsichtsbehörde über den Flugplatz St. Gallen-Altenrhein vorstellig zu werden und den Erlass einer Verfügung hinsichtlich der korrekten Umsetzung des Betriebsreglements bzw. einer Änderung des Betriebsreglements zu beantragen. Das BAZL wird dann zu prüfen haben, ob auf ein solches Gesuch einzutreten sein wird. Im Falle eines Eintretens - oder allenfalls auch von Amtes wegen im Rahmen der gesetzlichen Aufsichtspflichten - wird es die beanstandete Bewilligungspraxis der Airport Altenrhein AG auf ihre Rechtmässigkeit hin zu untersuchen haben und gegebenenfalls die nötigen Anordnungen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes treffen müssen. Diese Massnahmen müssen sich nicht zwingend im Betriebsreglement niederschlagen, doch sind künftige Änderungen dann erforderlich, falls sich ein vorschriftsgemässer Betrieb nicht auf andere Weise gewährleisten liesse (vgl. BGE 127 II 306 E. 9 mit Hinweisen).
5.1 Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführer als unterliegend und haben daher die Verfahrenskosten zu tragen. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 3'000.- festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen.
5.2 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Wird keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Vorliegend steht der Airport Altenrhein AG als obsiegende und anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu. In Anbetracht des mutmasslichen Aufwandes erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine Entschädigung von Fr. 3'500.- als angemessen. Sie ist von den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 6a und Art. 7 Abs. 5 VGKE; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.70). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden den Beschwerdeführern auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen.
Der Beschwerdegegnerin wird eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 3'500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zugesprochen, welche ihr von den Beschwerdeführern nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu vergüten ist.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Einschreiben)
das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Christoph Bandli Flurina Peerdeman
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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