Entscheiddatum: 11.12.2012Publikationsdatum: 20.12.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIB-1001/2012
Urteil vom 11. Dezember 2012 Besetzung Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),Richter Philippe Weissenberger, Richter Frank Seethaler,Gerichtsschreiberin Myriam Senn. Parteien A._______,Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW,Vorinstanz. Gegenstand Anerkennung privatrechtlicher Produktionsrichtlinien gemäss LDV.
A. Die A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Sitz in (...), betreibt in Ungarn durch die B._______ drei Kaninchenmastfarmen in den Ortschaften C._______, D._______ und E._______. Die Farm in D._______ ist eine reine Aufzuchtfarm, in der die Jungtiere von der Geburt bis zum Alter von ungefähr 35 Tagen zusammen mit den Zibben gehalten werden. Nach dem Absetzen werden sie in die Farm in E._______ gebracht und dort gemästet. In der Farm C._______ werden Kaninchen von der Geburt bis zur Schlachtung gehalten.
Mit Email vom 7. November 2011 reichte die Beschwerdeführerin beim Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Fachbereich Tierische Produkte und Tierzucht (nachfolgend: Vorinstanz) ein Gesuch um Anerkennung der privatrechtlichen Produktionsrichtlinien für diese drei Kaninchenfarmen per 1. Januar 2012 ein, um ihre Hauskaninchenerzeugnisse ohne Pflicht zur Deklaration in die Schweiz importieren zu können.
Am 20. Dezember 2011 hiess die Vorinstanz das Gesuch bezüglich der Farm C._______ gut und anerkannte deren Produktionsrichtlinien. Mit Schreiben vom gleichen Datum teilte sie der Beschwerdeführerin mit, dass sie die Produktionsrichtlinien der Farmen D._______ und E._______ nicht anerkennen könne, und führte die Gründe dafür an. Sofern die Beschwerdeführerin damit nicht einverstanden sei, könne sie eine anfechtbare und kostenpflichtige Verfügung verlangen.
B. Mit Verfügung vom 18. Januar 2012 anerkannte die Vorinstanz die eingereichten privatrechtlichen Produktionsrichtlinien für die Kaninchenfarmen D._______ und E._______ im Hinblick auf ein Produktionsverbot nicht als gleichwertig. Zur Begründung führte sie aus, Erzeugnisse von Hauskaninchen müssten bei der Abgabe an Endkonsumenten deklariert werden, sofern der Verkäufer nicht nachweisen könne, dass das Erzeugnis nicht aus einer Produktion stamme, die in der Schweiz verboten sei. In Ungarn gelte kein gleichwertiges gesetzliches Produktionsverbot. Damit die Vorinstanz die privatrechtlichen Produktionsrichtlinien als gleichwertig anerkennen könne, müsse der Importeur unter anderem durch die Bescheinigung einer Zertifizierungsstelle nachweisen, dass die für die schweizerische Produktion geltenden Anforderungen erfüllt seien und dass die Einhaltung dieser Richtlinien sowie die Warenflusstrennung in Verarbeitung und Handel durch die Zertifizierungsstelle kontrolliert würden. Im vorliegenden Fall habe die Beschwerdeführerin diesen Nachweis in Bezug auf die Produktion in den Farmen in D._______ und E._______ nicht erbringen können. Die schweizerischen Mindestanforderungen an die Haltungsform müssten nicht nur in Bezug auf die Kaninchen, die in die Schweiz importiert werden sollten, sondern auch in Bezug auf deren Muttertiere erfüllt sein, und zwar zumindest vom Zeitpunkt der Geburt bis zum Zeitpunkt, in dem die jungen Kaninchen vom Muttertier entfernt würden. Diese Bedingungen seien vorliegend nicht erfüllt gewesen, denn die Kaninchennester erfüllten die Mindestmasse an die zusätzliche Fläche für die Nestkammern nicht. Die Zertifizierungsstelle sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die massgebliche Verordnung keine Vorgaben zum Platzbedarf von Kaninchen vor dem Absetzen mache. Hinzu komme, dass nur zwei der fünf Gehegelinien im gleichen Stall den schweizerischen Bestimmungen konform umgebaut worden seien. Eine Parallelproduktion im gleichen Stall sei zwar rechtlich nicht verboten, aber wegen der Umgehungsmöglichkeit äusserst sensibel. Die Beschwerdeführerin habe die Fragen der Vorinstanz zur Plausibilisierung der Warenflusstrennung nur ungenügend beantwortet.
C. Am 20. Februar 2012 erhob die Beschwerdeführerin gegen diese Verfügung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 18. Januar 2012 sowie das Schreiben der Vorinstanz vom 20. Dezember 2012 seien aufzuheben und ihr Gesuch um Anerkennung von privatrechtlichen Produktionsrichtlinien für die Kaninchenfarmen D._______ und E._______ sei per 1. Januar 2012 gutzuheissen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt sie, es sei umgehend festzustellen, dass die Rechtsfolgen der angefochtenen Verfügung aufgrund der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aufgeschoben blieben.
Zur Begründung führt sie an, die Änderung der Schweizer Tierschutzgesetzgebung habe zu einer Ausnahme vom Cassis-de-Dijon-Prinzip per 1. Januar 2012 geführt. Bei Mastkaninchenfleischimporten müsse der Importeur nun nachweisen, dass die Haltung der Tiere im Ausland in Übereinstimmung mit der Schweizer Tierschutzgesetzgebung erfolge. Andernfalls müsse das in die Schweiz importierte Kaninchenfleisch mit einer Negativdeklaration versehen werden. Mit Blick auf das Inkrafttreten dieser neuen Vorschriften habe sie daher neue privatrechtliche Produktionsrichtlinien für die drei Farmen erlassen. Die importierten Mastkaninchen würden in den Farmen D._______ und E._______ in Übereinstimmung mit der Tierschutzgesetzgebung aufgezogen. Die D._______ Farm sei eine reine Aufzuchtfarm, worin nur Jungtiere bis zum 35. Lebenstag gehalten werden. Deren Mast finde alsdann in der Kaninchenfarm E._______ statt. Die F._______, eine akkreditierte Zertifizierungsstelle, habe bestätigt, dass dabei alle anwendbaren Bestimmungen eingehalten würden. Sie selbst habe mit Schreiben vom 5. Dezember 2011 bestätigt, dass in der Farm D._______ die Haltung von Jungtieren vor dem Absetzen der schweizerischen Tierverordnung entspreche, nicht aber für die Muttertiere. Zusätzlich habe sie bestätigt, dass die Mastkaninchen auch nach der Absetzung von der Zibbe in zwei separaten Gehegelinien der Farm E._______ bis zur Schlachtung gesetzeskonform und mittels vollständiger, fortlaufender Warenflussrechnung gehalten würden. Die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Mindesthaltungsanforderungen nicht nur bezüglich dieser Mastkaninchen, sondern auch bezüglich ihrer im Ausland verbleibenden Muttertiere erfüllt sein müssten. Die Tierschutzgesetzgebung beziehe sich aber nicht auf die Muttertiere. Auch in Bezug auf die angeblich gesetzeswidrig fehlende Plausibilisierung des Warenflusses und Unterteilung der Plausibilisierung nach LDV-System und nicht LDV-System in E._______ müsse eine Richtigstellung erfolgen. Sie verfüge über diese Warenflussrechnung und führe diese für alle Absatzkanäle lückenlos. Sie habe sich auch bereit erklärt, sich jährlich einer Inspektion zur Plausibilisierung zu unterziehen.
D. Mit Zwischenverfügung vom 23. Februar 2012 forderte die Instruktionsrichterin die Beschwerdeführerin auf, ihr prozessuales Rechtsbegehren zu verdeutlichen und gegebenenfalls zu begründen.
E. Mit Eingabe vom 1. März 2012 zog die Beschwerdeführerin dieses Rechtsbegehren zurück.
F. Mit Vernehmlassung vom 5. April 2012 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung führt sie an, beim Schreiben vom 20. Dezember 2011 habe es sich um eine informelle Mitteilung und nicht um einen rechtsverbindlichen Entscheid gehandelt. Auf das diesbezügliche Rechtsbegehren sei daher nicht einzutreten. Die Argumentation der Beschwerdeführerin sei falsch, wonach ihr Gesuch abgelehnt worden sei, weil die Haltungsbedingungen der im Ausland verbleibenden Muttertiere nicht dem geltenden Recht entsprächen. Einzig die Haltungsform der geschlachteten Mastkaninchen, deren Fleisch in die Schweiz importiert werde, sei relevant, und zwar ab der Geburt. Diese Haltung sei als nicht tierschutzkonform beurteilt worden. Zumindest vom Zeitpunkt der Geburt bis zum Zeitpunkt, in dem die jungen Kaninchen vom Muttertier entfernt würden, müsse die Bodenfläche für die Jungtiere nach der Bodenfläche des Muttertiers plus die zusätzliche Fläche für die Nestkammer berechnet werden. Nur in dieser Hinsicht müsse die Haltungsform der Muttertiere ebenfalls die Mindestanforderungen erfüllen. Darüber hinaus aber sei nicht beurteilt worden, ob die Haltung der Muttertiere vor der Geburt oder nach dem Entfernen der Jungtiere tierschutzkonform sei, sondern lediglich der Produktionsprozess der Mastkaninchen von deren Geburt an bis zu ihrer Schlachtung. Die gesetzlichen Anforderungen seien kumulativ einzuhalten. Werde eine einzige dieser Anforderung nicht erfüllt, brauche das Vorliegen der übrigen Anforderungen nicht geprüft zu werden. Vorliegend basiere die Ablehnung der Anerkennung der eingereichten Produktionsrichtlinien auf der Feststellung der nicht tierschutzkonformen Fläche eines Teils der Nestkammern in der D._______-Farm. Somit sei die Frage der tierschutzkonformen Haltung in der Farm E._______ nicht mehr entscheidwesentlich gewesen und habe auch nicht mehr geprüft werden müssen. Ob die weiteren Haltungsbedingungen eingehalten worden seien, könne daher offen gelassen werden.
G. Mit Replik vom 22. Mai 2012 präzisiert und ergänzt die Beschwerdeführerin ihre Rechtsbegehren. Sie verlangt neu, dass alle Akten aus den Gesuchen für die drei Farmen beizuziehen und zu berücksichtigen seien. Ihr sei dazu Akteneinsicht und das rechtliche Gehör zu gewähren.
H. In ihrer Duplik vom 13. Juni 2012 hält die Vorinstanz fest, dass in Bezug auf die Farmen E._______ und D._______ alle Akten ins Recht gelegt worden seien. Die Beschwerdeführerin habe bereits vollständige Akteneinsicht gehabt.
I. Mit Eingabe vom 9. Juli 2012 bestätigt die Beschwerdeführerin, dass sie bereits über die vollständigen Akten verfüge.
1.1 Verfügungen der Vorinstanz unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 und 33 Bst. d des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32]). Die Verfügung vom 18. Januar 2012 stellt offensichtlich eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021) dar. Das Schreiben vom 20. Dezember 2011 stellt dagegen keine Verfügung dar, wird darin doch ausdrücklich präzisiert, dass eine anfechtbare Verfügung erst auf Verlangen der Gesuchstellerin erlassen würde.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids durch diesen besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Die Beschwerde gegen die Verfügung vom 18. Januar 2012 wurde frist- und formgerecht eingereicht, die Vertreterin hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen, der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 11, 50 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 63 Abs. 4 VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist daher nur einzutreten, soweit sie sich gegen die Verfügung vom 18. Januar 2012 richtet.
Demgegenüber hält die Vorinstanz fest, dass sie ihren negativen Entscheid nicht auf die Tierschutzkonformität der Haltung der Muttertiere abgestützt habe. Die Bodenfläche für die Jungtiere ab deren Geburt bis zum Entfernen vom Muttertier müsse aber nach der erforderlichen Bodenfläche für das Muttertier plus die zusätzliche Fläche für die Nestkammer berechnet werden, was vorliegend zur Folge habe, dass die vorgeschriebene Mindestfläche nicht erreicht sei.
2.1 Die Tierschutzgesetzgebung zielt darauf hin, die Würde und das Wohlergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 [TSchG, SR 455]; vgl. eingehend Rita Jedelhauser, Das Tier unter dem Schutz des Rechts, Basel, 2011, S. 109 ff., 131 f.). Das Gesetz gilt für Wirbeltiere und somit für die vorliegend betroffenen Kaninchen. Aus Gründen des Tier- und Artenschutzes kann der Bundesrat die Einfuhr von Tieren und Tierprodukten an Bedingungen knüpfen, einschränken oder verbieten (Art. 14 Abs. 1 TSchG; Jedelhauser, a.a.O., S. 179 ff., 187). Damit zusammenhängend sieht das Bundesgesetz über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) vor, dass der Bundesrat für Erzeugnisse, die nach Methoden produziert werden, die in der Schweiz verboten sind, Vorschriften über die Deklaration erlassen, die Einfuhrzölle erhöhen oder den Import verbieten kann. Als verboten gelten insbesondere auch Produktionsmethoden, die nicht zulässig sind aus Gründen des Schutzes des Lebens oder der Gesundheit von Tieren (vgl. Art. 18 LwG).
Gestützt auf Art. 18 Abs. 1 und Art. 177 LwG wurde die Verordnung über die Deklaration für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus in der Schweiz verbotener Produktion vom 26. November 2003 (Landwirtschaftliche Deklarationsverordnung, LDV, SR 916.51) erlassen. Sie sieht vor, dass Fleisch, Fleischzubereitungen und Fleischerzeugnisse von Hauskaninchen mit dem Hinweis «aus in der Schweiz nicht zugelassener Haltungsform» zu deklarieren sind, sofern der Verkäufer nicht nachweisen kann, dass das Erzeugnis nicht aus einer Produktion stammt, die in der Schweiz verboten ist (vgl. Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 LDV). Als in der Schweiz verboten gilt unter anderem die Produktion von Fleisch von Hauskaninchen, wenn die Anforderungen an die Haltung gemäss Art. 7, 10 Absatz 1, 64 und 65 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV, SR 455.1) nicht erfüllt sind (vgl. Art. 2 Abs. 3 Bst. b LDV).
Art. 65 TSchV schreibt vor, wie die Gehege ausgestattet werden müssen, und verweist für die erforderliche Höhe und Mindestbodenfläche der Gehege auf Anhang 1 Tabelle 8.
Die Anwendung der in Tabelle 8 im Anhang 1 der TSchV festgelegten Anforderungen in Bezug auf die Frage der Deklarationspflicht von importiertem Kaninchenfleisch basiert somit auf hinreichenden Delegationsnormen im Tierschutz- und im Landwirtschaftsgesetz.
2.2 Die Mindestfläche der Gehege variiert je nach Gehegekonstruktion sowie Alter und Gewicht der Kaninchen. Für eine Zibbe von 3.5 bis 5.5 kg Gewicht mit Jungen bis etwa zum 35. Alterstag sieht die Tabelle 8 eine Mindestbodenfläche von - je nach Konstruktion des Geheges - 4200 oder 7200 cm2 sowie eine zusätzliche Nestkammerfläche von 1000 cm2 vor (vgl. Anhang 1 Tabelle 8 TSchV).
2.3 Die Produktion von Kaninchenfleisch umfasst den gesamten Produktionsprozess, d.h. das Leben der Tiere von deren Geburt bis zur Schlachtung. Jungtiere leben ab dem Zeitpunkt ihrer Geburt bis zum Absetzen zusammen mit der Zibbe. Dies ist unbestrittenermassen auch in der Muttertierfarm D._______ so. Bis zum 16. Alterstag erhält die Zibbe nur einmal täglich für längstens 15 Minuten Zugang zur Nestkammer mit den Jungen, um diese zu stillen. Nach dem 16. Alterstag bis zum Absetzungszeitpunkt im Alter von ungefähr 36 Tagen teilen die Jungtiere aber das Gehege der Zibbe. Es ist daher nur folgerichtig, dass die einschlägigen Verordnungsbestimmungen als Mindestfläche eine einzige Fläche für die gesamte Familie, bestehend aus der Zibbe mit ihren Jungen, vorsieht. Wird in dieser Zeitspanne des Zusammenlebens der Jungkaninchen mit dem Muttertier die von der Zibbe benötigte Fläche unterschritten, so kann logischerweise auch den Jungkaninchen nicht genügend Platz zur Verfügung stehen.
Die Bestimmungen in Tabelle 8 im Anhang 1 der TSchV sind diesbezüglich völlig unzweideutig und die Auslegung durch die Vorinstanz ist die nach Sinn und Zweck der Norm einzig mögliche.
2.4 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten nicht, wie gross die der Zibbe und ihren Jungtieren zur Verfügung stehende gesamte Gehegefläche ist. Die Beschwerdeführerin führte indessen in ihrem Schreiben vom 5. Dezember 2011 selbst gegenüber der Vorinstanz aus, dass die Flächenanforderungen in Bezug auf die Muttertiere nicht erfüllt seien. Unbestritten ist ferner, dass die Fläche der Nestkammern teilweise lediglich 912 cm2 beträgt. Da die erwachsenen Zibben gemäss Angaben der Zertifizierungsstelle 5 kg schwer sind, würde die erforderliche Mindestfläche für die Nestkammern entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin nicht 800 cm2, sondern 1000 cm2 betragen (vgl. Tabelle 8).
Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz davon ausgegangen ist, dass die den Kaninchen zur Verfügung stehende Gehegefläche während der Zeit, in der sie mit dem Muttertier das gleiche Gehege teilen, die Anforderungen der TschV nicht erfüllt.
Da das Gesuch der Beschwerdeführerin nur dann hätte gutgeheissen werden können, wenn ihre Produktionslinien alle Anforderungen der schweizerischen Tierschutzbestimmungen erfüllen würden, ist der Vorinstanz auch insoweit zu folgen, als sie unter diesen Umständen nicht weiter prüfen musste, ob die Produktionslinien in den übrigen Punkten die schweizerischen Anforderungen erfüllen oder nicht.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Verfahrenskosten von CHF 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000.- verrechnet. Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von CHF 1'000.- hat die Beschwerdeführerin innert 30 Tagen zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (...; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Eva Schneeberger Myriam Senn
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 13. Dezember 2012