Sperrung von Vermögenswerten im Hinblick auf eine Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe gemäss Art. 4 SRVG (Ukraine).
Entscheiddatum: 12.02.2025Publikationsdatum: 05.03.2025
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-1173/2024
Urteil vom 12. Februar 2025 Besetzung Richter Christian Winiger (Vorsitz), Richter Pietro Angeli-Busi, Richterin Vera Marantelli, Gerichtsschreiber Reto Finger. Parteien A._______ Ltd., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Michael Cartier und/oder Rechtsanwältin Dr. iur. Nicole Cleis, Walder Wyss AG, Beschwerdeführerin, gegen Schweizerischer Bundesrat, Bundeshaus West, 3003 Bern, vertreten durch Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Generalsekretariat, Rechtsdienst,Bundesgasse 3, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Sperrung von Vermögenswerten im Hinblick auf eine Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe gemäss Art. 4 SRVG (Ukraine).
A.
A.a Nach dem Zerfall der Sowjetunion Ende der 1980er Jahre erklärte das ukrainische Parlament am 24. August 1991 seine Unabhängigkeit. Einige Jahre später kam es im Herbst 2004 zu wichtigen Präsidentschaftswahlen, die allgemein als Richtungswahl für eine West- oder Ostausrichtung des Landes angesehen wurden. Nach Unruhen und Demonstrationen setzte sich der westlich orientierte Präsidentschaftskandidat Wiktor Juschtschenko gegen den von Russland unterstützten Viktor Yanukovych durch ("orangene Revolution"). Vier Jahre später, im Februar 2010, verloren aber Juschtschenko und seine damalige Ministerpräsidentin Julija Tymoschenko die Wahlen, so dass der Russland orientierte Yanukovych als Präsident gewählt wurde. Die Wahl wurde bereits damals von Vorwürfen möglicher Korruption begleitet. Als die Regierung um Yanukovych die Unterzeichnung eines Assoziierungsabkommens mit der EU verweigerte, kam es im November 2013 erneut zu Protesten und Unruhen ("Euromaidan"). Im Februar 2014 konnte zwischen der Regierung und der Opposition eine Einigung erzielt werden, die eine Rückkehr zu der bis September 2010 gültigen Verfassung vorsah und die Absetzung von Yanukovych beinhaltete, welcher in der Folge nach Russland flüchtete. Die Ereignisse rund um die Absetzung von Yanukovych im Jahr 2014 führten sowohl in der Europäischen Union wie auch in der Schweiz dazu, dass mehrere seiner Konten und Konten seiner Gefolgsleute vorläufig gesperrt wurden, unter anderem wegen dem Vorwurf der Korruption und der Geldwäscherei.
A.b B._______ ist der wirtschaftlich Berechtigte der A._______ Ltd. Ihm wird vorgeworfen, Teil einer kriminellen Vereinigung unter der Leitung von C._______ gewesen zu sein, welche dem ukrainischen Staat durch Handel mit widerrechtlich erworbenem Flüssiggas einen grossen Schaden zugefügt habe. Dabei hätten sich die Gesellschaften der "D._______-Gruppe" unberechtigten Zugang zu staatlichen Auktionen von verbilligtem Flüssiggas verschafft, welches zweckgebunden an Haushalte hätte weiterverkauft werden müssen. In Umgehung dieser Auflagen hätten die Gesellschaften der "D._______" das erworbene Flüssiggas sodann zu sehr viel höheren Preisen an Private verkauft und die widerrechtlich erworbenen Gewinne zum Schaden des ukrainischen Staates teilweise ins Ausland gebracht.
A.c Neben der verwaltungsrechtlichen Sperrung waren die fraglichen Vermögenswerte auch im Rahmen einer Strafuntersuchung durch die Bundesanwaltschaft und im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen durch das Bundesamt für Justiz gesperrt.
B. Am 24. Februar 2022 startete Russland einen Angriffskrieg auf die Ukraine. Ein Jahr später fällte der Bundesrat (nachfolgend: Vorinstanz) mit Verfügung vom 15. Februar 2023 folgende Beschlüsse:
Der Kontostamm Nr. [...], lautend auf A.\_\_\_\_\_\_\_ Ltd. (Kontoinhaberin), bei der E.\_\_\_\_\_\_\_ Bank SA in Genf (vormals Nr. [...] bei der F.\_\_\_\_\_\_\_ Bank in Zürich), wird gesperrt.
Die Vermögenswerte auf dem Kontostamm aus Ziff. 1 dieser Verfügung, einschliesslich aller Beträge, die diesem Kontostamm später gutgeschrieben werden, werden mit sofortiger Wirkung gesperrt und bleiben bis zu einem rechtkräftigen Entscheid über ihre Einziehung gesperrt.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Zur Begründung der Vermögenssperrung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, im Rahmen eines Strafverfahrens rund um C._______ hätten die ukrainischen Behörden Schwierigkeiten gehabt, die Vermögenswerte von B._______ einzuziehen. Spätestens seit Beginn des russischen Angriffskrieges sei es unmöglich geworden, ein rechtskräftiges Einziehungsurteil betreffend die Vermögenswerte zu fällen. Die gesetzlichen Voraussetzungen der Sperrung im Hinblick auf eine Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe seien erfüllt.
C. Gegen diese Verfügung erhob die A._______ Ltd. (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 23. Februar 2024 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht mit nachfolgenden Rechtsbegehren:
Es seien die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der Verfügung des Schweizerischen Bundesrates vom 15. Februar 2023, mit welchen der Kontostamm Nr. [...], lautend auf A.\_\_\_\_\_\_\_ Ltd. (Kontoinhaberin), bei der E.\_\_\_\_\_\_\_ Bank SA in Genf (vormals Nr. [...] bei der F.\_\_\_\_\_\_\_ Bank in Zürich) und die damals und künftig darauf gutgeschriebenen Vermögenswerte gesperrt wurden, aufzuheben.
Es sei der Beschwerdeführerin eine angemessene Entschädigung für die ihr im Zusammenhang mit der vorliegenden Beschwerde entstandenen Kosten zuzusprechen.
und mit folgenden prozessualen Anträgen:
Es sei auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ganz zu verzichten.
Eventualiter: Es sei auf die Erhebung eines Kostenvorschusses teilweise zu verzichten.
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, die Strafuntersuchung gegen B._______ sei in der Ukraine am 30. August 2023 eingestellt und die Einstellung am 6. November 2023 durch das Hohe Anti-Korruptions-Gericht der Ukraine bestätigt worden (Beschwerde Rz. 18). Im Übrigen funktioniere das Justizsystem der Ukraine im vorliegenden Fall (Beschwerde Rz. 20 ff.). Auch würde die Wahrung der Schweizer Interessen keine Sperrung der Vermögenswerte erfordern (Beschwerde Rz. 47 ff.).
D. Mit Zwischenverfügung vom 5. März 2024 wies das Bundesverwaltungsgericht den Antrag der Beschwerdeführerin, es sei auf die Festsetzung eines Kostenvorschusses ganz oder teilweise zu verzichten, ab und setzte diesen auf Fr. 9'000.- fest, wobei der festgesetzte Kostenvorschuss in der Folge fristgerecht einbezahlt wurde.
E. Mit Vernehmlassung vom 7. Mai 2024 beantragte die Vorinstanz, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Die Tatsache, dass das Strafverfahren gegen B._______ in der Ukraine zwischenzeitlich eingestellt worden sei, führe nicht zu einer Unrechtmässigkeit der angefochtenen Sperrungsverfügung. Die Einstellung sei einzig aus Mangel an Beweisen erfolgt und habe keinen Einfluss auf die zu beurteilende verwaltungsrechtliche Sperrung (Vernehmlassung Rz. 2). Die Voraussetzungen einer Sperrung im Hinblick auf eine Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe seien weiterhin erfüllt (Vernehmlassung Rz. 3 ff.).
F. Mit Replik vom 13. Juni 2024 stellte sich die Beschwerdeführerin weiterhin auf den Standpunkt, die ukrainische Justiz habe im Fall von B._______ gezeigt, dass sie funktioniere (Replik Rz. 23 ff.). Anderslautende Beweisofferten der Vorinstanz seien vage, unspezifisch, falsch oder würden sowohl materiell als auch temporal an der Sache vorbei gehen (Replik Rz. 52 ff.). So beziehe sich beispielsweise der Botschaftsbericht vom 16. November 2023 nicht auf das konkrete Verfahren. Auch die Berichte des Basel Institute on Governance vom 22. Mai und 4. Juli 2022 blieben schwammig und ohne konkreten Bezug zum zwischenzeitlich eingestellten Strafverfahren gegen B._______ (Replik Rz. 62 ff.).
G. Am 2. September 2024 wies die Vorinstanz in Ergänzung ihrer bisherigen Argumente darauf hin, dass sich die vorliegende Sperrung auf das Strafverfahren rund um C._______ beziehe. Für die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen der Sperrung sei somit dieses Strafverfahren und nicht dasjenige gegen B._______ zu beachten (Duplik Rz. 5). Die Schwierigkeiten in der Strafuntersuchung gegen C._______ habe sie in ihren bisherigen Schriftsätzen beschrieben und dokumentiert (Duplik Rz. 11).
H. Mit unaufgeforderter Stellungnahme vom 12. September 2024 machte die Beschwerdeführerin erneut deutlich, dass das ursprüngliche Rechtshilfegesuch im Strafverfahrenskomplex um C._______ genau jene Vorwürfe gegen B._______ umschreibe, welche nun von der Einstellungsverfügung umfasst seien. Das ukrainische Rechtshilfegesuch nenne explizit B._______ und beziehe sich auf das - damals - gegen ihn laufende Untersuchungsverfahren (Stellungnahme Rz. 11). Die Vorwürfe des Rechtshilfeverfahrens würden mit jenen übereinstimmen, welche in der Einstellungsverfügung geprüft und verworfen worden seien. Nach der Beseitigung der Vorwürfe bleibe für eine verwaltungsrechtliche Sperrung keinen Platz mehr (Stellungnahme Rz. 17).
I. Daraufhin reichte die Vorinstanz am 25. September 2024 ebenfalls eine unaufgeforderte Stellungnahme ein, in der sie nochmals in Erinnerung rief, dass die Sperrung des Kontos der Beschwerdeführerin aufgrund des "gesamten Strafverfahrenskomplexes um C._______" ergangen sei und nicht aufgrund des Strafverfahrens gegen B._______. Im Übrigen habe B._______ bis heute nicht einvernommen werden können, weil er sich durch Flucht der Strafverfolgung entzogen habe (Stellungnahme S. 2).
J. In einer abschliessenden, unaufgeforderten Eingabe vom 4. Oktober 2024 widersprach die Beschwerdeführerin diesen Angaben. B._______ habe bereits am 12. und 13. Dezember 2016 einvernommen werden können und sei auch zu keinem Zeitpunkt vor der Strafverfolgung geflüchtet (Stellungnahme Rz. 3 ff.).
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten wird, sofern erforderlich, in den folgenden Erwägungen Bezug genommen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1 m.w.H.; 2008/48, nicht publizierte E. 1.2).
1.2 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) prüft das Gericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt.
1.3 Der Bundesrat ist eine Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. b Ziff. 3 VGG. Vorliegend ist auch keine Ausnahme der Zuständigkeit auszumachen, weshalb das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.
1.4 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und ist damit zur Beschwerde legitimiert.
1.5 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.1 Das vorliegende Verfahren bestimmt sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Bundesgesetz vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG; SR 196.1) und das VGG nichts anderes bestimmen (Art. 37 VGG).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft vorinstanzliche Entscheide grundsätzlich mit voller Kognition. Rechtsprechung und Lehre anerkennen aber, dass dem Bundesrat angesichts der politischen und diplomatischen Implikationen bei der Sperrung von Vermögenswerten ausländischer politisch exponierter Personen ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht, weshalb die gerichtliche Überprüfung mit entsprechender Zurückhaltung vorzunehmen ist (BGE 141 I 20 E. 5.2 und 132 I 229 E. 10.3; Urteile des BVGer B-3507/2022 vom 4. Juni 2024 E. 2.2; B-547/2023 vom 7. November 2023 E. 8.2.2 und 8.2.3; B-3901/2018 vom 13. Mai 2019 E. 2.5; Alain Chablais, La nouvelle loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite, Jusletter 11. Januar 2016, Rz. 39).
2.3 Geht es hingegen um die Auslegung und Anwendung von Rechtsvorschriften oder werden Verfahrensmängel gerügt, handelt es sich nicht um einen Ermessensentscheid der Behörde. In solchen Fällen prüft das Bundesverwaltungsgericht die erhobenen Einwände ohne Zurückhaltung. Die Vorinstanz muss ihr Ermessen pflichtgemäss, d.h. verfassungs- und gesetzeskonform, ausüben und besonderes Augenmerk auf Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung legen (Urteile des BGer 2C_127/2018 vom 30. April 2019 E. 3.1.2; 1D_2/2013 vom 14. November 2013 E. 2.3; Urteile des BVGer B-2284/2023 vom 22. Mai 2024 E.2.3; B-3427/2019 vom 7. Januar 2021 E. 2.4 und 2.5, B-5932/2018 vom 18. März 2019 E. 2.4).
2.4 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss sich die urteilende Instanz nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen. Sie kann sich auf die für ihren Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Es genügt, wenn die Behörde wenigstens kurz die Überlegungen nennt, von denen sie sich leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2; Urteile des BVGer B-3507/2022 vom 4. Juni 2024 E. 2.4; B-2113/2018 vom 3. August 2018 E. 2.1).
3.1 Als wichtiger Finanzplatz ist die Schweiz immer wieder mit der Frage der Rückerstattung von unrechtmässig erworbenen Vermögenswerten auf Schweizer Bankkonten von politisch exponierten Personen konfrontiert (Botschaft vom 21. Mai 2014 zum Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen [SRVG], BBl 2014 5265, 5266). Die Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte haben gezeigt, dass eine Herausgabe solcher Potentatengelder durch internationale Rechtshilfe regelmässig an den Verjährungsfristen des Rechtshilfeverfahrens zu scheitern drohte. Das liegt zum einen an den hohen Anforderungen, die an den Nachweis bestimmter Wirtschaftsdelikte und der Herkunft in der Schweiz befindlicher Vermögenswerte aus ebendiesen Delikten gestellt werden. Zum anderen sind Staaten in Transitionsprozessen mangels Ressourcen und Know-how oftmals schlicht nicht imstande, wirksame Ermittlungen und Rechtshilfeverfahren durchzuführen (Frank Meyer, Das neue SRVG oder "Ein gutes Pferd springt nicht höher, als es muss", Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht [ZStrR] 134/2016, S. 291, 295).
3.2 Bereits mit dem Bundesgesetz vom 1. Oktober 2010 über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen (RuVG, AS 2011 275) war eine verwaltungsrechtliche Rechtsgrundlage geschaffen worden, um bemakeltes Vermögen trotz Scheitern der Rechtshilfe einzuziehen und rückführen zu können. Dieses Gesetz kam lediglich einmal zur Anwendung, und zwar in Bezug auf das Vermögen des ehemaligen haitianischen Staatspräsidenten Jean-Claude Duvalier (Meyer, a.a.O., S. 291, 295). Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte in der Folge die Rechtsstaatlichkeit der verwaltungsrechtlichen Sperrung (Urteil des BVGer C-1371/2010 vom 23. September 2013 E. 3.2, 4.2 und 4.3) und der verwaltungsrechtlichen Einziehung (Urteile des BVGer B-261/2020 vom 6. Mai 2024 E. 11; C-2528/2011 vom 24. September 2013 E. 5.4, 6.4 und 6.5).
3.3 Das neue SRVG ist vor diesem Hintergrund zu sehen. Es kann auf den Vorarbeiten und Erfahrungen des RuVG aufbauen. Mit der neuen gesetzlichen Regelung sollen alle Aspekte der Einziehung von der ersten Sperrung (noch vor Anlaufen der Rechtshilfe) bis zur Rückführung vollständig in einem separaten, in sich geschlossenen Gesetz umfassend geregelt werden, womit gleichzeitig der Praxis der vorsorglichen Sperrung durch den Bundesrat, welche sich zuvor direkt auf Art. 184 Abs. 3 BV stützen musste, eine bessere rechtsstaatliche Grundlage verschafft wurde (Meyer, a.a.O., S. 291, 295).
3.4 Die einzelnen Verfahrensschritte des SRVG lassen sich wie folgt darstellen (Meyer, a.a.O., S. 291, 296 ff.): In einem ersten Schritt kann der Bundesrat im Hinblick auf eine allfällige Rechtshilfezusammenarbeit mit einem Herkunftsstaat die vorsorgliche Sperrung von Vermögenswerten in der Schweiz anordnen (Art. 3 Abs. 1 und 2 SRVG). Als zweiter Schritt folgt das "Interregnum" zwischen vorsorglicher Sperrung und der Klarheit über das mögliche Scheitern der Rechtshilfebemühungen im Herkunftsstaat. Nach dem Scheitern der Rechtshilfe können die Vermögenswerte sodann in einem dritten Schritt im Hinblick auf eine Einziehung gesperrt werden (Art. 4 Abs. 1 und 2 SRVG). Im Einziehungsverfahren im engeren Sinn beauftragt der Bundesrat in einem vierten Schritt das Eidgenössische Finanzdepartement, vor dem Bundesverwaltungsgericht Klage auf Einziehung der gesperrten Vermögenswerte zu erheben (Art. 14 Abs. 1 SRVG). Im letzten und fünften Schritt werden die eingezogenen Vermögenswerte über die Finanzierung von Programmen von öffentlichem Interesse an das jeweilige Land zurückerstattet (Art. 18 Abs. 1 SRVG).
3.5 Der Weg der Sperrung im Hinblick auf eine Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe kann nur beschritten werden, wenn sich eine Rückerstattung auf dem Rechtshilfeweg als unmöglich herausgestellt hat. Um zu vermeiden, dass die verdächtigen Gelder abfliessen können, weil die im Rahmen der Rechtshilfe angeordneten Massnahmen wegzufallen drohen, ist eine erneute Sperrung auf dem verwaltungsrechtlichen Weg notwendig. Die Sperrung nach Art. 4 SRVG sowie die anschliessende Einziehung kommt daher nur subsidiär zur Rechtshilfe zur Anwendung (Botschaft zum SRVG, BBl 2014 5265, 5302 und 5303). Nach Meyer handelt es sich beim SRVG sogar um einen höchst subsidiären verwaltungsrechtlichen Notbehelf für den Fall, dass eine strafrechtliche Vermögensabschöpfung im Weg der Rechtshilfe misslingt (Meyer, a.a.O., S. 291, 292). Das SRVG rüttelt somit nicht an der Vorrangigkeit der Rechtshilfe oder der anderer Rückführungsoptionen (Meyer, a.a.O., S. 291, 294).
3.6 Im vorliegenden Verfahren steht die Rechtmässigkeit der Sperrung im Hinblick auf die Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe gemäss Art. 4 Abs. 2 SRVG in Frage. Der Artikel lautet wie folgt:
Art. 4 Sperrung im Hinblick auf eine Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe
1 Der Bundesrat kann im Hinblick auf die Einleitung eines Einziehungsverfahrens die Sperrung von Vermögenswerten in der Schweiz verfügen:
a.über die ausländische politisch exponierte Personen oder ihnen nahestehende Personen Verfügungsmacht haben;
b.an denen ausländische politisch exponierte Personen oder ihnen nahestehende Personen wirtschaftlich berechtigt sind; oder
c.die juristischen Personen gehören:
1.über die ausländische politisch exponierte Personen oder ihnen nahestehende Personen direkt oder indirekt Verfügungsmacht über die Vermögenswerte haben, oder
2.an denen ausländische politisch exponierte Personen oder ihnen nahestehende Personen wirtschaftlich berechtigt sind.
2 Die Sperrung ist nur zulässig, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
a.Die Vermögenswerte wurden im Rahmen eines auf Ersuchen des Herkunftsstaates eingeleiteten internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen vorläufig sichergestellt.
b.Der Herkunftsstaat kann die Anforderungen an ein Rechtshilfeverfahren wegen des völligen oder weitgehenden Zusammenbruchs oder der mangelnden Verfügbarkeit seines Justizsystems nicht erfüllen (Versagen staatlicher Strukturen).
c.Die Wahrung der Schweizer Interessen erfordert die Sperrung dieser Vermögenswerte.
3 [...]
3.7 Bei der Sperrung gemäss Art. 4 SRVG handelt es sich um eine vorsorgliche Massnahme, die sicherstellt, dass die verdächtigen Gelder im Hinblick auf das Klageverfahren nicht abfliessen können (Urteile des BVGer B-2284/2023 vom 22. Mai 2024 E. 3.6, B-2752/2023 vom 25. Oktober 2023 E. 2.3 und 2.5; B-2760/2023 vom 25. Oktober 2023 E. 2.3 und 2.5; Botschaft zum SRVG, BBl 2014 5265, 5302). Die eigentumsrechtlichen Fragen werden dabei nicht behandelt und bleiben dem darauffolgenden Klageverfahren nach Art. 14 ff. SRVG vorbehalten (Botschaft zum SRVG, BBl 2014 5265, 5325).
Nachfolgend ist somit zu prüfen, ob die Vermögenssperrung des Bundesrates vom 15. Februar 2023 die kumulativen Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 Bst. a bis c SRVG erfüllt.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die ukrainische Generalstaatsanwaltschaft habe das Strafverfahren Nr. [G] gegen B._______ am 30. August 2023 eingestellt, die Nationalpolizei habe ihre Fahndung ebenfalls eingestellt und das Hohe Anti-Korruptions-Gericht der Ukraine habe die Einstellung am 6. November 2023 bestätigt (Beschwerde Rz. 18; Stellungnahme vom 12. September 2024 Rz. 4; Beschwerdebeilagen 4 bis 6). Wie der Einstellungsverfügung entnommen werden könne, hätten die Behörden nach freier Würdigung der Beweismittel (Urkunden, Gutachten, Einvernahmen) darauf verzichtet, unter anderem den Verdacht der Entgegenahme von Geldmitteln der H._______ Bank, der I._______ Bank und des J._______ Fond zwecks Geldwäscherei zur Anklage zu bringen (Beschwerde Rz. 37, Replik Rz. 24). Die Ausführungen der Vorinstanz, wonach sich B._______ durch Flucht der Strafuntersuchung entzogen habe (Stellungnahme vom 25. September 2024), seien irreführend und falsch. B._______ sei zum Zeitpunkt der Eröffnung der Strafuntersuchung bereits im Ausland gewesen und die Einvernahmen hätten am 12. und 13. Dezember 2016 rechtshilfeweise in Deutschland durchgeführt werden können (Stellungnahme vom 4. Oktober 2024, Rz. 6). Eine strafrechtlich relevante Involvierung von B._______ habe nicht nachgewiesen werden können, auch nicht als Vertreter von C._______ bei der H._______ Bank (Beschwerde Rz. 38). Das Hohe Anti-Korruptions-Gericht habe am 6. November 2023 die Einstellung des Strafverfahrens gegen B._______ bestätigt und die Beschlagnahmung seines Eigentums aufgehoben (Beschwerde Rz. 40, Replik Rz. 33). Damit sei der Strafanspruch gegen B._______ erschöpft (Replik Rz. 32).
Das dritte, ergänzende Rechtshilfeersuchen vom 22. Mai 2018 (Beilage 11), welches für die Sperrung der Vermögenswerte nach Art. 3 SRVG ursächlich gewesen sei (Beilage 12), nenne unter dem Titel "Mitschuldige natürliche und juristische Personen" ausdrücklich auch B._______ und das gegen ihn zu diesem Zeitpunkt noch hängige Strafverfahren Nr. [G] (Beilage 11, S. 2 und 3). B._______ seien unter anderem Straftatbestände wie die Gründung einer kriminellen Organisation, Veruntreuung, Geldwäscherei, Amtsmissbrauch und Urkundenfälschung vorgeworfen worden. Das Rechtshilfeersuchen enthalte denn auch eine präzise Umschreibung der vermeintlichen Tathandlungen (Beilage 11, S. 9 bis 17). Nun sei B._______ aber mit der Einstellungsverfügung vom 30. August 2024 von diesen strafrechtlichen Vorwürfen mit exakt denselben Umschreibungen der vermeintlichen Tathandlungen entlastet worden (Stellungnahme vom 12. September 2024, Rz. 16 f.).
Die Vorinstanz blende scheinbar aus, dass B._______ freigesprochen worden sei und masse sich an, rechtskräftige Beschlüsse der ukrainischen Behörden zu ignorieren. Damit widerspreche sie der Botschaft des SRVG, wonach die Schweiz im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 SRVG "nicht an die Stelle der Behörden eines souveränen Staates" treten dürfe (Replik Rz. 4).
Auf dem ukrainischen Justizportal seien Urteile gegen Mittäter im Strafverfahrenskomplex um C._______ publiziert, welche sehr wohl zu Verurteilungen geführt hätten (Beschwerdebeilage 14). Diese Verfahren seien auch deshalb relevant, weil sie auch Mitwirkungshandlungen bei der H._______ Bank beträfen, welche zu Schuldsprüchen geführt hätten. Das führe zu einer zusätzlichen Plausibilisierung der Einstellung des Verfahrens gegen B._______, weil dadurch erneut deutlich geworden sei, dass die ukrainischen Strafverfolgungsbehörden im Zusammenhang mit dem Strafverfahrenskomplex um C._______ durchaus Willens und in der Lage seien, Schuldsprüche zu verhängen und Vermögenswerte einzuziehen (Replik Rz. 38).
Im Übrigen habe zwischenzeitlich auch das Ermittlungsverfahren gegen C._______ abgeschlossen werden können, was wiederum für eine funktionierende ukrainische Strafjustiz spreche (Stellungnahme vom 12. September 2024, Rz. 21 ff.). Zwischenzeitlich habe auch das Gerichtsverfahren gegen C._______ begonnen. Allein im vierten Quartal 2024 seien sechs Verhandlungstage vor dem Hohen Anti-Korruptions-Gericht angesetzt gewesen (Replik Rz. 37, Stellungnahme vom 4. Oktober 2024 Rz. 12).
4.2 Die Vorinstanz anerkennt, dass das Strafverfahren Nr. [G] gegen B._______ in der Ukraine eingestellt worden ist (Vernehmlassung Rz. 2, Duplik Rz. 2). Sie stellt sich allerdings auf den Standpunkt, die Einstellung habe keinen Einfluss auf das vorliegende Verfahren (Vernehmlassung Rz. 2). Aus der Sperrungsverfügung und den Vorakten ergebe sich, dass sich das Rechtshilfeersuchen und somit auch die Sperrung auf den Strafverfahrenskomplex Nr. [K] rund um C._______ stütze, weshalb dieses Strafverfahren für die vorliegende Beurteilung der Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 SRVG entscheidend sei (Vernehmlassung Rz. 2, Duplik Rz. 2).
Der Titel des dritten, ergänzenden Rechtshilfeersuchens vom 22. Mai 2018 laute "Ersuchen um die internationale Rechtshilfe im Strafverfahren Nr. [K] wegen der Tatsache der Gründung und der Tätigkeit der verbrecherischen Organisation unter der Leitung von C._______" (Beilage 11). Diesem Ersuchen sei eindeutig zu entnehmen, dass eine enge Beziehung zwischen B._______ und C._______ bestehe und somit beide am gleichen Lebenssachverhalt teilgehabt hätten. Vor diesem Hintergrund sei es nicht sachgerecht, allein auf das gegen B._______ geführte und zwischenzeitlich eingestellte Strafverfahren abzustellen. In der Einstellungsverfügung würden die gesperrten Vermögenswerte mit keinem Wort erwähnt, geschweige denn geprüft (Stellungnahme vom 25. September 2024 S. 2).
Bei B._______ handle es sich im Übrigen um eine C._______ nahestehende Person im Sinne von Art. 2 Bst. b SRVG (Duplik Rz. 3 und 4). Zu den Schwierigkeiten der ukrainischen Behörden im Strafverfahren gegen C._______ könne sodann auf die bisherigen Ausführungen (Vernehmlassung Rz. 11, Duplik Rz. 5) sowie auf die Berichte der Schweizer Botschaft und des Basel Institute on Governance verwiesen werden (Beilagen 31, 32, 37, 38).
Das EDA habe sich mit Schreiben vom 28. Mai 2024 zusätzlich zum aktuellen Stand des vorliegenden Verfahrens erkundigt. Aus dem Antwortschreiben der ukrainischen Behörden vom 15. Juli 2024 sei deutlich geworden, dass es während der Strafuntersuchung betreffend den Strafverfahrenskomplex um C._______ zu erheblichen Schwierigkeiten gekommen sei. So sei es beispielsweise zu Kompetenzkonflikten zwischen den verschiedenen Untersuchungsbehörden gekommen. Auch seien zuständige Staatsanwälte in den Kriegsdienst eingezogen worden. Es sei deshalb davon auszugehen, dass ein Verfahrensabschluss bis 2028 nicht erreicht werden könne (Duplik Rz. 8, Duplikbeilage 2).
Mit einem weiteren Schreiben vom 28. Mai 2024 habe sich das EDA auch noch an das Basel Institute on Governance gewandt, welches am 12. Juli 2024 einen aktualisierten Bericht eingereicht habe. Auch dieser Bericht bestätige, dass die Strafuntersuchung mit erheblichen Schwierigkeiten zu kämpfen habe. Zusätzlich seien die zuständigen Behörden mit neuen Korruptionsfällen rund um die Beschaffung von Kriegsmaterial belastet (Duplik Rz. 9, Duplikbeilage 4).
4.3 In Übereinstimmung mit den Ausführungen der Beschwerdeführerin gibt es mehrere Hinweise dafür, dass die Einstellungsverfügung der ukrainischen Generalstaatsanwaltschaft vom 30. September 2024 gegen B._______ auch zur Aufhebung der im vorliegenden Verfahren gesperrten Vermögenswerte führen könnte.
4.3.1 In dem für die Sperrung nach Art. 3 SRVG relevanten dritten, ergänzenden Rechtshilfeersuchen vom 22. Mai 2018 im Strafverfahren Nr. [K]" wegen der Tatsache der Gründung und der Tätigkeit der verbrecherischen Organisation unter der Leitung von C._______" sind neben C._______ selbst weitere "Mitschuldige natürliche und juristische Personen" genannt, unter anderem B._______ und die Beschwerdeführerin (Beilage 11 S. 3 und 4). Ebenfalls explizit genannt ist das allein gegen B._______ geführte Strafverfahren Nr. [G], welches zwischenzeitlich eingestellt wurde (Beilage 11, S. 3).
4.3.2 Weiter ersuchte die ukrainische Generalstaatsanwaltschaft am 22. Mai 2018 darum, die gewonnenen Beweismittel auch im Verfahren gegen B._______ verwerten zu dürfen: "Ausserdem wird ersucht, die Benutzung der Erledigungsstücke zu diesem Ersuchen während der vorgerichtlichen Untersuchung sowie der Gerichtsverhandlung im genannten Strafverfahren Nr. [G] gegen den Verdächtigen B._______ zu bewilligen (Beilage 11, S. 19)". Somit fand offensichtlich - zumindest zu diesem Zeitpunkt - eine Koordination zwischen den beiden Strafverfahren statt.
4.3.3 Ziel des Rechtshilfeersuchens war es unter anderem, "die Umstände der Legalisierung aus Straftaten innerhalb und ausserhalb der Ukraine, einschliesslich im Hoheitsgebiet der Schweizerischen Eidgenossenschaft zu ermitteln" (Beilage 11, S. 2). Erwähnenswert in diesem Zusammenhang ist, dass das Rechtshilfeersuchen auch die Kontonummer der fraglichen Vermögenswerte in der Schweiz enthielt und somit den Behörden bereits zu diesem Zeitpunkt bekannt und der Koordination zugänglich war (Beilage 11, S. 4).
4.3.4 Weiter enthielt das Ersuchen eine ausführliche Umschreibung der B._______ zu diesem Zeitpunkt vorgeworfenen Tathandlungen (Beilage 11, S. 9 bis 17). Die Beschwerdeführerin weist nun aber zu Recht darauf hin, dass die in der Einstellungsverfügung des Verfahrens Nr. [G] umschriebenen Tatbestände, insbesondere diejenigen zur Veruntreuung, zur Gründung einer kriminellen Organisation und zur Urkundenfälschung nahezu identisch sind mit den ursprünglich erhobenen Vorwürfen im Rechtshilfeersuchen Nr. [K], auch hinsichtlich der genannten Deliktsummen (Stellungnahme vom 12. September 2024, Rz. 16). Die Einstellungsverfügung erwähnt zusätzlich, dass "Materialien [aus Voruntersuchungen] in Bezug auf B._______ abgesondert und mit den Materialien des Strafverfahrens Nr. [G] kombiniert wurden" (Beschwerdebeilage 6, S. 1). Es muss deshalb auch zum Zeitpunkt der Einstellung des Strafverfahrens gegen B._______ von einer gewissen Koordination der beiden Strafverfahren Nr. [G] und Nr. [K] ausgegangen werden.
4.3.5 Hinsichtlich des Vorwurfes der Geldwäscherei gemäss Art. 209 des Strafgesetzbuches der Ukraine hält die Einstellungsverfügung sodann fest, "dass auf die direkte Rolle von B._______ bei der Begehung der Legalisierung der Geldmittel in den oben genannten Episoden nicht näher eingegangen wird, stattdessen enthalten die Materialien keine ausreichenden Informationen über seine aktiven Handlungen, die auf die Begehung dieser Verbrechen und die Unterstützung anderer Mitglieder der kriminellen Vereinigung abzielten" (Beschwerdebeilage 4 S. 5, Stellungnahme 12. September 2024, Rz. 16).
4.3.6 Gegen eine Aufhebung der Sperrung spricht allerdings der Umstand, dass das fragliche Konto der Beschwerdeführerin, dessen wirtschaftlich Berechtigter B._______ ist, in der Einstellungsverfügung vom 30. August 2024 nicht erwähnt wird. Das ist umso erstaunlicher, als B._______ seit dem 30. August 2024 nicht mehr den Status eines Verdächtigen hat, was "die Gültigkeit der Fortsetzung der Beschlagnahme von ihm gehörendem Eigentum" auch nach ukrainischem Recht ausschliessen würde (Beschwerdebeilage 6, S. 3). Hinzu kommt, dass in der Einstellungsverfügung andere Aufhebungen von Vermögensbeschlagnahmungen explizit erwähnt sind (Beschwerdebeilage 6, S. 1).
4.3.7 Ob die Aufhebung der Sperrung der Vermögenswerte im vorliegenden Verfahren mit der Einstellungsverfügung gegen B._______ ebenfalls hätte veranlasst werden müssen, wie das die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend macht, oder ob die Vermögenswerte nach der Einstellungsverfügung gegen B._______ im Rahmen der Strafuntersuchung Nr. [K] im Strafverfahrenskomplex um C._______ verwaltungsrechtlich gesperrt bleiben müssen, lässt sich aufgrund der dem Gericht bisher vorliegenden Akten nicht abschliessend beurteilen.
4.4 Gemäss Art. 12 VwVG hat die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen. Mit Sachverhalt sind die rechtserheblichen Tatsachen gemeint, welche für die Regelung des in Frage stehenden Rechtsverhält-nisses relevant sind (Auer/Binder, in: VwVG Kommentar, Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], 2. Aufl. 2019, Art. 12 Rz. 2, 7). Dabei ergibt sich der Untersuchungsgrundsatz aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung und dient zugleich dem Rechtsschutz des Rechtsunterworfenen (Krauskopf/Wysling, in: VwVG Praxiskommentar, Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], 3. Aufl. 2023, Art. 12 Rz. 18). Der Untersuchungsgrundsatz gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Die Verfahrensbeteiligten haben ihrerseits mitzuwirken. Dabei gilt diese Mitwirkungspflicht naturgemäss besonders für solche Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden und welche diese ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben können (BGE 143 II 425 E. 5.1; 138 II 465 E. 8.6.4; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 1.50).
4.5 Grundsätzlich soll die Kassation eines angefochtenen Entscheides und die Rückweisung an die Vorinstanz im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht die Ausnahme bleiben. Sind aber weitere Sachverhaltsabklärungen und Beweiserhebungen nötig, ist die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Schliesslich erweist sich eine Rückweisung auch dann als sachgerecht, wenn ein Ermessensentscheid im Streit liegt, bei dessen Überprüfung sich das Gericht Zurückhaltung auferlegt (Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, a.a.O., Rz. 3.194 und 3.195).
4.6 Die Einstellungsverfügung vom 30. September 2024 gegen B._______ erfolgte mutmasslich in Koordination der Strafverfahren Nr. [G] gegen B._______ und Nr. [K] gegen C._______, B._______, die Beschwerdeführerin und andere. Der ukrainischen Generalstaatsanwaltschaft war das gesperrte Konto der Beschwerdeführerin, dessen wirtschaftlich Berechtigter B._______ ist, zum Zeitpunkt der Einstellungsverfügung bekannt. Die Einstellungsverfügung entlastet B._______ vollständig, auch vom Vorwurf der Geldwäscherei. Sie erwähnt das gesperrte Konto jedoch nicht. Bevor über eine Sperrung im Hinblick auf eine Einziehung entschieden werden kann, ist die Vorinstanz deshalb zu ersuchen, diesen vermeintlichen Widerspruch abzuklären, ansonsten allenfalls die Gefahr droht, dass die Schweiz als Land wahrgenommen wird, das sich die Ausübung universeller Strafgerichtsbarkeit anmasst (vgl. Botschaft zum SRVG, BBl 2014 5265, 5303, Replik Rz. 4).
4.7 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Prüfung gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. b SRVG, ob es sich bei der Ukraine im vorliegenden Verfahren wegen des völligen oder weitgehenden Zusammenbruchs des Justizsystems um einen "failed state" handle, bisher nicht stattgefunden hat. Die Beschwerdeführerin führte hierzu bisher ausführlich aus, dass mindestens das Untersuchungsverfahren gegen C._______ abgeschlossen werden konnte und zwischenzeitlich auch das Gerichtsverfahren läuft. Die Vorinstanz ist in ihren bisherigen Ausführungen nicht darauf eingegangen, weshalb sie zu ersuchen ist, im neuen Entscheid auch hierzu Stellung zu nehmen.
4.8 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache im Sinne der Erwägungen zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die angefochtene Sperrung ist indes aufrechtzuerhalten, längstens bis zum erneuten Entscheid der Vorinstanz, ansonsten der von Art. 4 SRVG angestrebte Zweck, der Vorbereitung einer allfälligen Einziehung, zum Vornherein nicht mehr erreicht werden könnte (vgl. Hansjörg Seiler, in: VwVG Praxiskommentar, a.a.O., Art. 56 Rz. 42). Einer allfälligen Beschwerde wäre dann auch die aufschiebende Wirkung von Gesetzes wegen entzogen (Art. 21 Abs. 2 SRVG; zur berechtigten Kritik an der Nichtanwendbarkeit von Art. 55 Abs. 2 VwVG, vgl. Benjamin Märkli, Die aufschiebende Wirkung im öffentlichen Recht des Bundes und der Kantone, 2022, Rz. 137).
5.1 Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. VGKE), wobei der Vorinstanz keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Rückweisung zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang gilt praxisgemäss als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (BGE 141 V 281 E. 11.1). Ihr sind deshalb keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 9'000. ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten.
5.2 Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht hat die von Rechtsanwälten vertretene Beschwerdeführerin als obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 ff. VGKE). Das Anwaltshonorar wird nach dem notwendigen Zeitaufwand der Vertreter bemessen. Der Stundenansatz beträgt für Anwälte mindestens Fr. 200.- und höchstens Fr. 400.- (Art. 10 Abs. 2 VGKE). Die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin haben vorliegend keine Kostennote eingereicht. Die ihr zuzuerkennende ungekürzte Entschädigung ist daher ermessensweise aufgrund der Akten und des gebotenen Aufwands auf Fr. 6'000.- (ohne Mehrwertsteuerzuschlag) festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE). Demnach ist der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 6'000.- zu Lasten der Eidgenossenschaft (Vorinstanz) zuzuerkennen. Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Ziff. 1 und 2 der angefochtenen Verfügung vom 15. Februar 2023 werden aufgehoben und die Streitsache wird im Sinne der Erwägungen zur Sachverhaltsergänzung und zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die angefochtene Sperrung des Kontostamms Nr. [...], lautend auf A._______ Ltd. (Kontoinhaberin), bei der E._______ Bank SA in Genf (vormals Nr. [...] bei der F.______ Bank in Zürich), wird aufrechterhalten, längstens bis zur erneuten Entscheidung der Vorinstanz.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 9'000.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteient-schädigung von Fr. 6'000.- zugesprochen.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christian Winiger Reto Finger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 24. Februar 2025
Zustellung erfolgt an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde;Beilage: Rückerstattungsformular)
die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)