Entscheiddatum: 02.06.2008Publikationsdatum: 25.06.2008
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-2143/2006
{T 0/2}
Urteil vom 2. Juni 2008
Besetzung
Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter Hans Urech, Richter Claude Morvant,
Gerichtsschreiberin Beatrice Brügger.
Parteien
R._______,
vertreten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen,
c/o Luginbühl Wernli & Partner, Länggassstrasse 7, Postfach 7161, 3001 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
H._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Pius Koller,
Studer Anwälte und Notare,
Bahnhofstrasse 77,
4313 Möhlin,
Beschwerdegegner,
Regionale Rekurskommission Nr. 1 für die Milchkontingentierung, Herrn Peter Leiser-Moser, Niederriedstrasse 51, 3282 Bargen BE,
Vorinstanz.
Gegenstand
Parteientschädigung.
A.
A.a Die Administrationsstelle Milchkontingentierung der Lobag Management AG (Administrationsstelle) hatte mit Verfügung vom 16. November 1999 "gemäss eingereichtem Vertrag über die nicht endgültige Übertragung von Milchkontingenten (Miete)" das Milchkontigent von R._______ von 64'328 kg auf H._______ übertragen. Mit Verfügung vom 17. Februar 2006 wies die Administrationsstelle das Gesuch von R._______ um Rückübertragung des Kontingents per 1. Mai 2006 ab.
Nachdem R._______ die Administrationsstelle informiert hatte, er wolle die Milchproduktion wieder aufnehmen, stellte diese mit Verfügung vom 6. März 2006 fest, er sei nicht aktiver Milchproduzent, so dass sich die Frage nach einem Verbleib in der Milchkontingentierung oder einem vorzeitigen Ausstieg aus der Milchkontingentierung erübrige. Im Weiteren verwies sie auf ihre Verfügung vom 17. Februar 2006.
A.b Gegen diese Verfügungen erhob R._______, vertreten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen, am 20. März 2006 Beschwerde bei der regionalen Rekurskommission Nr. 1 in Sachen Milchkontingentierung (regionale Rekurskommission Nr. 1). Am 22. Mai 2006 (Versand am 19. Juni 2006) hiess die regionale Rekurskommission Nr. 1 die Beschwerde von R._______ gut. Hinsichtlich der Parteientschädigung hat sie nichts geregelt.
B.
Gegen diesen Entscheid reichten H._______, vertreten durch Fürsprecher Lorenz Strebel, und das Bundesamt für Landwirtschaft am 18. Juli 2006 bzw. am 15. August 2006 Beschwerden bei der Rekurskommission EVD ein. Am 21. August 2006 erhob ebenfalls R._______ bei der Rekurskommission EVD Beschwerde mit dem Antrag, "dem Beschwerdeführer sei für das Beschwerdeverfahren vor der Regionalen Rekurskommission Nr. 1 für die Milchkontingentierung eine angemessene, richterlich zu bestimmende Parteientschädigung auszurichten - unter Kosten- und Entschädigungsfolge". Im vorinstanzlichen Verfahren habe R._______ obsiegt, weshalb er einen Rechtsanspruch auf Ausrichtung einer Parteientschädigung habe. Die regionale Rekurskommission Nr. 1 sei auf seinen Antrag auf Parteientschädigung nicht eingegangen und das Dispositiv enthalte lediglich eine Regelung der Verfahrenskosten (Rückerstattung des Kostenvorschusses).
C.
C.a Mit Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 2006 beantragt H._______, vertreten durch Fürsprecher Lorenz Strebel, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei die R._______ zuzusprechende angemessene Parteientschädigung vollumfänglich der Administrationsstelle und/oder auf die Staatskasse zu nehmen d.h. der regionalen Rekurskommission Nr. 1 aufzuerlegen. Im weitern stellt er den verfahrensrechtlichen Antrag, das vorliegende Verfahren zu sistieren, bis die beiden hängigen Parallelverfahren rechtskräftig entschieden seien. In der Begründung macht er geltend, es sei im vorinstanzlichen Verfahren nicht notwendig gewesen, einen Rechtsanwalt beizuziehen. Die regionale Rekurskommission Nr. 1 sei ein Gremium, in dem keine Juristen Einsitz hätten, so dass von einem gleichrangigen Fachwissen des Beschwerdeführers ausgegangen werden könne. Falls R._______ jedoch eine Parteientschädigung zugesprochen werden sollte, wäre diese nicht ihm aufzulegen, da ihm im Verfahren vor der regionalen Rekurskommission Nr. 1 das rechtliche Gehör nicht gewährt worden sei. Er sei nicht in das Verfahren einbezogen worden und habe seine Parteirechte nicht ausüben können. Eine allfällige Parteientschädigung wäre der Erstinstanz oder der Vorinstanz aufzuerlegen.
C.b Die Vorinstanz reichte keine Stellungnahme ein.
D.
Am 22. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien die Übernahme des hängigen Beschwerdeverfahrens mit.
E.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 1. April 2008 die Beschwerde des Bundesamtes für Landwirtschaft und die Beschwerde von H._______ abgewiesen und somit den Entscheid der Vorinstanz bestätigt.
F.
Am 25. April 2008 teilte der Rechtsvertreter von H._______ mit, dieser werde neu durch Rechtsanwalt Pius Koller vertreten.
G.
Mit Stellungnahme vom 28. April 2008 beantragt das Bundesamt für Landwirtschaft die Rückweisung der Beschwerde zum Entscheid über die Regelung der Parteikosten und verweist insbesondere auf die in der Doktrin und Rechtsprechung wenig strengen Anforderungen an die Notwendigkeit der Parteivertretung.
Die Lobag reichte keine Stellungnahme ein.
H.
Mit Eingabe vom 22. Mai 2008 reicht der Rechtsvertreter von H._______ eine Kostennote ein und macht geltend, da der Beschwerdegegner über das Verfahren nicht orientiert worden sei, sei eine allfällige Parteientschädigung der Körperschaft, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, aufzuerlegen. Unter Hinweis auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6203/2007 vom 31. Januar 2008) erklärt er, aus Billigkeitsgründen sei auch der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung zuzusprechen.
I.
Auf die dargelegten und weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Die entscheidende Instanz hat von Amtes wegen und mit freier Kognition zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, Rz. 410).
Der Beschwerdeentscheid der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 22. Mai 2006 (Versand am 19. Juni 2006) stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021).
Diese Verfügung wurde am 21. August 2006 bei der Rekurskommission EVD angefochten. Diese war bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorliegender Streitsache sachlich und funktionell zuständig (vgl. Art. 167 Abs. 1 LwG ¿[zitiert in E. 5.1] in der bis zum 31. Dezember 2006 gültigen Fassung, AS 1998 3075; aufgehoben gemäss Anhang Ziff. 125 zum VGG, AS 2006 2283). Mit Inkrafttreten des VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der regionalen Rekurskommissionen in Sachen Milchkontingentierung, und zwar auch dann, wenn sie vor dem 1. Januar 2007 bei der Rekurskommission EVD eingereicht wurden (vgl. Art. 31 VGG i.V.m. Art. 53 Abs. 2 VGG und Art. 167 Abs. 1 LwG in der ab 1. Januar 2007 gültigen Fassung, SR 910.1). Die Beurteilung erfolgt somit nach neuem Verfahrensrecht.
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). R._______ ist durch die Nichtgewährung der von ihm geforderten Parteientschädigung in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen. Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
1.3 Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren bildet einzig die Frage, ob und in welchem Ausmass R._______ für das Verfahren vor der regionalen Rekurskommission Nr. 1 eine Parteientschädigung auszurichten ist.
4.1 Die regionale Rekurskommission Nr. 1 hiess mit Entscheid vom 22. Mai 2006 die Beschwerde von R._______ gut. Mit Urteil vom 1. April 2008 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht diesen Entscheid (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2141/2006/B-2142/2006/ B-1697/2007 vom 1. April 2008). R._______ hat somit im vorinstanzlichen Verfahren obsiegt.
4.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Rechtsprechung hat diese Bestimmung seit jeher in dem Sinne verstanden, dass der Rechtsuchende unter den genannten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf eine Parteientschädigung hat und es nicht im freien Ermessen der Beschwerdeinstanz liegt, ob sie eine Entschädigung zusprechen will oder nicht (BGE 120 V 214 E. 4b mit Verweis auf BGE 98 Ib 506 E. 1).
4.3 Parteikosten gelten als notwendig, wenn sie zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung unerlässlich erscheinen (BGE 131 II 200 E. 7.2; Kölz / Häner, a.a.O., Rz. 706). Unnötige Kosten begründen hingegen keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 8 Abs. 5 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren vom 10. September 1969, Kostenverordnung, SR 172.041.0).
Im vorinstanzlichen Verfahren hat R._______ einen rechtskundigen Vertreter beigezogen. Dies rechtfertigt sich bereits aufgrund der Komplexität der umstrittenen Fragen und der Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den Beschwerdeführer. Hinzu kommt das Fehlen juristischer Kenntnisse auf Seiten des Beschwerdeführers wie auch die Tatsache, dass es sich um ein Verfahren vor einer im Bereich der Milchkontingentierung spezialisierten Rekurskommission, die bereits aufgrund ihrer Tätigkeit über eine grosse Erfahrung in diesem Gebiet verfügt, handelt. Es kann daher R._______ nicht vorgeworfen werden, er habe unnötigerweise einen rechtskundigen Vertreter mit der Wahrung seiner Interessen betraut. Die durch die Vertretung verursachten Kosten können somit als notwendig betrachtet werden.
4.4 Da R._______ im vorinstanzlichen Verfahren einen rechtskundigen Vertreter beigezogen hat, kann von verhältnismässig hohen (vgl. dazu Kölz / Häner, a.a.O., Rz. 706) Kosten ausgegangen werden.
4.5 R._______ sind demnach für das Verfahren vor der regionalen Rekurskommision Nr. 1 grundsätzlich notwendige hohe Kosten erwachsen, für welche eine Parteientschädigung zu entrichten ist.
4.6 Grundlage für die Parteientschädigung bildet im Verfahren vor der Vorinstanz Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 8 Kostenverordnung. Nach Art. 8 Abs. 1 Kostenverordnung hat die Partei, die Anspruch auf Parteientschädigung erhebt, der Beschwerdeinstanz vor dem Beschwerdeentscheid eine detaillierte Kostennote einzureichen; reicht sie die Kostennote nicht rechtzeitig ein, so setzt die Beschwerdeinstanz die Parteientschädigung von Amtes wegen und nach Ermessen fest. Art. 8 Abs. 2 der Kostenverordnung verweist auf Art. 8-13 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, 173.320.2), die sinngemäss auf die Parteientschädigung anwendbar sind.
Bei der Festsetzung der Parteikosten verfügt die rechtsanwendende Behörde sowohl über einen Beurteilungs- wie auch über einen Ermessensspielraum (vgl. Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, N. 271, 277; Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann / Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 7 zu Art. 104 VRPG, S. 730). Ein Beurteilungsraum besteht insofern, als es sich beim Begriff der notwendigen Kosten um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt (vgl. BGE 98 Ib 506 E. 2; René A. Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 66). Dass der rechtsanwendenden Behörde ein Ermessen zusteht, geht unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 Kostenverordnung und Art. 8 ff. VKGE hervor. Die VKGE schreibt dabei lediglich Minimal- und Maximalansätze für die Entschädigung der Anwaltskosten vor; innerhalb dieser besteht ein weiter Ermessenspielraum (Bernet, a. a. O., N. 271, 277). Der Gesetzgeber gibt somit bezüglich der zu ergreifenden Rechtsfolge einen Rahmen vor, der von der Verwaltungsbehörde ausgefüllt werden kann.
Da im vorinstanzlichen Verfahren keine Kostennote eingereicht wurde, hätte die Vorinstanz die Parteientschädigung somit von Amtes wegen festsetzen müssen, wobei sie über einen Beurteilungs- und Ermessensspielraum verfügt hätte.
4.7 Die Vorinstanz hat keine Parteientschädigung festgesetzt und den Antrag von R._______ auf Ausrichtung einer solchen nicht behandelt. Damit hat sie das rechtliche Gehör verletzt. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nämlich namentlich verletzt, wenn Parteivorbringen übersehen oder Anträge nicht behandelt werden (Urteil des Bundesgerichts 4P 248/2002 vom 21. Februar 2003 E. 3.1, BGE 127 III 576 E. 2e).
Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (BGE 127 V 431 E. 3d/aa). Nach der Rechtsprechung kann zwar eine - nicht besonders schwer wiegende - Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. BGE 127 V 431 E. 3d/aa, BGE 133 I 201 E. 2.2, jeweils mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist die Sache jedoch an die Vorinstanz zurückzuweisen, da diese, wie oben dargelegt, bei der Festlegung der Parteientschädigung über einen Beurteilungs- und Ermessensspielraum verfügt. Aus den Akten lassen sich keinerlei Hinweise entnehmen, nach welchen Kriterien sie sich dabei hätte leiten lassen: Sie hat sich weder in ihrem Entscheid vom 22. Mai 2006 noch im Beschwerdeverfahren, als sie Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt hätte (vgl. oben E. C.b), zur Bemessung dieser Entschädigung geäussert.
5.1 Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und die Sache zum Entscheid über die Parteikosten im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.2 Bei diesem Verfahrensausgang gilt R._______ als obsiegende Partei. Deshalb sind ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Vorinstanzen oder Bundesbehörden haben keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Gemäss Art. 6 Bst. b VKGE können einer Partei die Verfahrenskosten ganz oder teilweise erlassen werden, wenn Gründe in der Sache oder in der Person der Partei es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie ihr aufzuerlegen. Da H._______ im vorinstanzlichen Verfahren das rechtliche Gehör nicht gewährt worden ist, sind ihm die Verfahrenskosten für das vorliegende Verfahren zu erlassen.
Die obsiegende Partei hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Das Anwaltshonorar ist nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters zu bemessen. Der Stundenansatz beträgt für Anwälte mindestens 200 und höchstens 400 Franken (Art. 10 Abs. 1 und 2 VGKE). Das Gericht setzt die Parteientschädigung auf Grund der von der Partei eingereichten detaillierten Kostennote fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat eine Kostennote in der Höhe von Fr. 6'935.95 (inkl. Mehrwertsteuer) eingereicht. Diese umfasst neben den Kosten für das vorliegende Verfahren auch diejenigen für die Beschwerdeverfahren B-2141/2006 und B-2142/2006. Im Urteil vom 1. April 2007 wurde die Kostennote als angemessen beurteilt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2141/2006/B-2142/2006/B-1697/2007 vom 1. April 2008, E 11) und R._______ eine Parteientschädigung von Fr. 6'187.75 (inkl. Mehrwertsteuer) zugesprochen. Ausgehend von der eingereichten Kostennote sind R._______ für dieses Verfahren somit noch Parteikosten im Betrag von Fr. 748.20 (inkl. Mehrwertsteuer) auszurichten.
Da die Vorinstanz Verfahrensfehler begangen sowie in Berücksichtigung der gesamten Umstände dieses Falles erscheint es dem Bundesverwaltungsgericht angebracht, die Parteientschädigung wie im Urteil vom 1. April 2008 zu Lasten des Bundesamts für Landwirtschaft - als für die Vorinstanz zuständige Bundesbehörde - zuzusprechen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2141/2006/ B-2142/2006/B-1697/2007 vom 1. April 2008, E. 11).
5.3 Im Weiteren beantragt der Beschwerdegegner mit Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6203/2007, es sei im vorliegenden Verfahren aus Billigkeitsgründen auch der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung gemäss der eingereichten Kostennote zuzusprechen. Nach Art. 64 VwVG kann nur eine Partei Anspruch auf Entschädigung erheben, die mit ihren Beschwerdeanträgen ganz oder zum Teil durchzudringen vermochte. Bei der Pflicht zur Errichtung einer Parteientschädigung handelt es sich nicht um einen allgemeinen prozessualen Grundsatz; sie bedarf einer gesetzlichen Grundlage (BGE 132 II 47 E. 5). Das Verwaltungsverfahrensgesetz enthält - im Gegensatz zum Verfahren vor dem Bundesgericht (vgl. Art. 68 Abs. 2 und 4 i.V. mit Art. 66 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BBG; SR 173.110] und dem bis 31. Dezember. 2006 geltenden Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege, OG [vgl. Art. 131 Abs. 1 BGG, mit Verweisen auf BS und AS], vgl. Art. 159 Abs. 2 und 5 i.V. mit Art. 156 Abs. 6 OG) - keine Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung an die unterliegende Partei. Der Beschwerdegegner kann ebenfalls nichts zu seinen Gunsten ableiten aus dem von ihm zitierten Entscheid des Bundesverwaltungsgerichtes vom 31. Januar 2008 (B-6203/2007), da der den beiden Verfahren zugrunde liegende Sachverhalt nicht vergleichbar ist. Damals hatte sich das Bundesverwaltungsgericht nur mit dem Antrag auf Ausrichtung einer höheren Parteientschädigung, als von der Vorinstanz zugesprochen, zu befassen und dies verneint. Es hatte nicht - wie im konkreten Verfahren - die Grundsatzfrage zu prüfen, ob Art. 64 VwVG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung darstellt.
Dieser Entscheid kann nicht an das Schweizerische Bundesgericht weitergezogen werden; er ist somit endgültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Streitsache zum Entscheid über die Parteikosten im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 600.-- ist R._______ zurückzuerstatten.
R._______ wird für dieses Verfahren zu Lasten des Bundesamtes für Landwirtschaft eine Parteientschädigung von Fr. 748.20 (inkl. Mehrwertsteuer) zugesprochen.
H._______ wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (eingeschrieben; Akten zurück)
den Beschwerdegegner (eingeschrieben; Akten zurück)
die Vorinstanz (Ref-Nr. 44/06; eingeschrieben)
das Bundesamt für Landwirtschaft (eingeschrieben)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Maria Amgwerd Beatrice Brügger
Versand: 4. Juni 2008