Kürzung der Direktzahlungen 2017/2018.
Entscheiddatum: 25.04.2022Publikationsdatum: 23.04.2024
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 20.03.2024 (2C_446/2022) Abteilung II B-2197/2021
Urteil vom 25. April 2022 Besetzung Richter Francesco Brentani (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiber Diego Haunreiter. Parteien A._______, vertreten durch lic. iur. Andreas Wasserfallen, Rechtsanwalt, Beschwerdeführer, gegen Wirtschafts-, Energie und Umweltdirektion, Vorinstanz, Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (LANAT), Erstinstanz. Gegenstand Kürzung der Direktzahlungen 2017/2018.
A.
A.a A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) bewirtschaftet einen Landwirtschaftsbetrieb. Er pachtete vom B._______ ab dem 1. November 2011 unter anderem verschiedene Grundstücke in (...), die in einer Ökozone der Schutzzone für die Grundwasserfassung liegen. Zwischen dem B._______ und dem Beschwerdeführer besteht eine Bewirtschaftungsvereinbarung für Vernetzungsprojekte als integrierender Bestandteil des Pachtvertrags.
A.b Weiter besteht zwischen der Projektträgerschaft für das Vernetzungsprojekt (...) (vertreten durch das Amt für Wirtschaft und Natur des Kantons Bern [LANAT]; nachfolgend: Erstinstanz) und dem Beschwerdeführer seit 1. Januar 2017 die Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV". Gegenstand der Vereinbarung sind insbesondere die Grundstücksflächen mit der Kultur-ID (...) und die Regelung der Nutzungsvariante:
Kultur-ID Kultur Fläche Vertrag ab Nutzungsvariante (...) EXWI (...) 1.1.2017 V3 (...) EXWI (...) 1.1.2017 V3 (...) EXWI (...) 1.1.2017 V3
Bei den Grundstücksflächen mit der Kultur-ID (...) handelt es sich um extensiv genutzte Wiesen (EXWI). Für die vom Beschwerdeführer gewählte "Variante 3, flexibler Schnitt" gelten folgende Bewirtschaftungsvorschriften (vgl. den Anhang "Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV"):
Datum des 1. Schnittes frei wählbar;
Nutzungsintervall bis zum 31. August mindestens 8 Wochen;
Fläche wird jährlich mindestens zweimal genutzt;
Bei jedem Schnitt 10% der Wiese als Rückzugsfläche stehen lassen. Die Rückzugsfläche bleibt maximal ein Jahr am selben Standort. Die Rückzugsfläche darf nicht separat geschnitten werden und muss nach der Herbstweide sichtbar sein (Auszäunen nicht obligatorisch);
Herbstweide ab 1. September bei trockenen Bodenbedingungen erlaubt.
Die Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" enthält keine eigenen Kürzungsbestimmungen. Unter Ziffer 4 der Vereinbarung wird auf Anhang 8 Ziff. 2.4a der Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (DZV, SR 910.13) verwiesen und festgehalten, dass zu Unrecht bezogene Beiträge zurückgefordert werden.
A.c Am 16. Oktober 2018 führte die Kontrollorganisation für umweltschonende und tierfreundliche Landwirtschaft (KUL) beim Beschwerdeführer eine unangemeldete Kontrolle durch. Sie hielt fest, dass die Bewirtschaftungsauflagen der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" nicht eingehalten worden seien, da es bei den Parzellen mit der Kultur-lD (...) an der erforderlichen Rückzugsfläche mangle.
A.d Hierauf hat die Erstinstanz dem Beschwerdeführer mit der Direktzahlungsabrechnung für das Jahr 2018 mit Schreiben vom 6. Dezember 2018 (Verarbeitungsdatum: 19. November 2018) die gesamten Vernetzungsbeiträge für die betroffenen Parzellen für die beiden Jahre 2018 und 2017 in Höhe von jeweils Fr. 9'408.-, insgesamt Fr. 18'816.-, gestrichen. Die Rückforderung der bereits ausbezahlten Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 von insgesamt Fr. 9'408.- erfolgte im Rahmen der Direktzahlungsabrechnung für das Jahr 2018 im Umfang von Fr. 9'288.90 mittels Verrechnung mit dem so genannten Basisbetrag für die Versorgungssicherheit und im restlichen Umfang von Fr. 119.10 durch Verrechnung mit den Vernetzungsbeiträgen für die (nicht verfahrensgegenständliche) Parzelle mit der Kultur-lD (...).
A.e Hiergegen erhob der Beschwerdeführer am 13. Dezember 2018 bei der Erstinstanz Einsprache und beantragte für das Jahr 2018 eine Reduktion der Beitragskürzungen auf einen Drittel und für das Jahr 2017 einen vollständigen Verzicht auf die Kürzung der Beiträge.
A.f Mit Einspracheentscheid vom 7. März 2019 wies die Erstinstanz die Einsprache ab und hielt an der Kürzung im ursprünglich verfügten Umfang in Höhe von Fr. 18'816.- fest.
A.g Gegen diesen Entscheid gelangte der Beschwerdeführer am 5. April 2019 mit einer Beschwerde an die damalige Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (ab 1. Januar 2020: Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern [WEU], nachfolgend: Vorinstanz).
A.h Mit Entscheid vom 31. März 2021 wurde die Beschwerde von der Vor-instanz abgewiesen. Begründet wurde die Abweisung im Wesentlichen damit, dass der Beschwerdeführer unbestrittenermassen beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 keinen Rückzugsstreifen stehen gelassen und damit gegen die Bewirtschaftungsvorschriften gemäss der Vereinbarung "Vernetzungsprojekt nach DZV" verstossen habe. Für eine Verhältnismässigkeitsprüfung bleibe nach Ansicht der Vorinstanz mit der aktuell geltenden gesetzlichen Regelung kein Spielraum. Die gestützt auf die anwendbaren Normen ergangene Kürzung der Vernetzungsbeiträge 2017 und 2018 von insgesamt Fr. 18'816.- sei rechtmässig erfolgt.
B. Gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 31. März 2021 reichte der Beschwerdeführer am 10. Mai 2021 beim Bundesverwaltungsgericht eine Beschwerde mit folgenden Rechtsbegehren ein:
"1.Der Beschwerdeentscheid der Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern vom 31. März 2021 sei aufzuheben.
2.Bezüglich der erstmaligen, allenfalls nicht vollständigen Einhaltung der Voraussetzungen und Auflagen des regionalen Vernetzungsprojekts (...) auf den in (...) liegenden Flächen ID-Kultur (...) sei auf eine Beitragskürzung zu verzichten.
3.Eventualiter: Die Beitragskürzung infolge der erstmaligen, allenfalls nicht vollständigen Einhaltung der Voraussetzungen und Auflagen des regionalen Vernetzungsprojekts (...) auf den in (...) liegenden Flächen ID-Kultur (...) sei auf maximal CHF 3'136.- festzusetzen.
4.Subeventualiter: Der Beschwerdeentscheid vom 31. März 2021 sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, Art. 170 LwG lege fest, dass die Kürzung von Beiträgen für Jahre, in welchen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten worden seien, nicht zulässig sei. Vorliegend seien die massgeblichen Bestimmungen nur im Jahr 2018 verletzt worden, in welchem beim dritten und letzten Schnitt des Jahres bei den Grundstücken mit der Kultur-lD (...) der geforderte Rückzugsstreifen von 10 % nicht stehen gelassen worden sei. Weil zwei von drei Schnitten im Jahr 2018 korrekt erfolgt seien, dürfe höchstens ein Drittel der Beiträge für das Jahr 2018 gekürzt werden. Die Vorinstanz habe eine Ermessensunterschreitung begangen, weil sie sich auf den Standpunkt stelle, dass sie aufgrund der anwendbaren Rechtsgrundlagen eine vollständige Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 habe verfügen müssen. Überdies sei eine vollständige Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 unverhältnismässig.
C. Mit Schreiben vom 9. bzw. 10. Juni 2021 teilten die Erst- und Vorinstanz mit, dass sie auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichteten und stellten dementsprechend auch keine Anträge.
D. In der vom Bundesverwaltungsgericht eingeforderten Stellungnahme vom 13. August 2021 vertrat das Bundesamt für Landwirtschaft BLW als Fachbehörde die Ansicht, dass die Kürzung der Direktzahlungen für die beiden Jahre 2017 und 2018 in Höhe von jeweils Fr. 9'408.-, insgesamt von Fr. 18'816.-, rechtmässig erfolgt sei.
E. Die Erstinstanz und die Vorinstanz verzichteten mit Schreiben vom 24. August bzw. 31. August 2021 auf eine abschliessende Stellungnahme.
F.
Der Beschwerdeführer hielt in der abschliessenden Stellungnahme vom 16. September 2021 an den gestellten Anträgen und seinen bisherigen Ausführungen fest.
G.
Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 5 VwVG).
Nach Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beim angefochtenen Entscheid der Vorinstanz vom 31. März 2021 handelt es sich um einen solchen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes stützt und eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG darstellt (vgl. auch Art. 76 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 des Kantons Bern [VRPG, BSG 155.21]). Eine Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG liegt nicht vor.
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Zudem hat er ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid hinsichtlich der Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens sowie hinsichtlich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Unangemessenheit des Entscheids prüft es hingegen nicht, da eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG).
Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen (vgl. Urteil des BGer 2C_833/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1 m.H.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 24 N. 9). Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt ereignete sich im Jahr 2018. Zur Beurteilung der streitgegenständlichen Frage, ob die Kürzung der Direktzahlungen von Fr. 18'816.- zu Recht erfolgte, sind somit die im Jahr 2018 geltenden Rechtssätze anwendbar. Eine vom erwähnten Grundsatz abweichende übergangsrechtliche Regelung liegt - soweit vorliegend interessierend - nicht vor. Da die seither in Kraft getretenen Revisionen des LwG und der DZV zu keinen materiellen Änderungen der vorliegend interessierenden Bestimmungen geführt haben, können im Folgenden jeweils die Bestimmungen in den heute gültigen Fassungen zitiert werden.
3.1 Die Bundesverfassung legt fest, dass der Bund das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen ergänzt, unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV).
Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG werden Direktzahlungen zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen an Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben ausgerichtet (vgl. Schaer, in: Stämpflis Handkommentar zum Landwirtschaftsgesetz, Art. 70 N. 33). In Art. 70 LwG werden die unterschiedlichen Beitragstypen der Direktzahlungen festgehalten (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den Jahren 2014-2017, BBl 2012 2075, 2194). So umfassen die Direktzahlungen: Kulturlandschaftsbeiträge, Versorgungssicherheitsbeiträge, Biodiversitätsbeiträge, Landschaftsqualitätsbeiträge, Produktionssystembeiträge, Ressourceneffizienzbeiträge und Übergangsbeiträge (Art. 70 Abs. 2 und Art. 71 ff. LwG; Art. 2 DZV).
3.2 Zur Förderung und Erhaltung der Biodiversität werden Biodiversitätsbeiträge ausgerichtet (Art. 73 Abs. 1 LwG). Dabei wird zwischen den Qualitätsbeiträgen I und II und dem Vernetzungsbeitrag unterschieden (Art. 73 Abs. 1 LwG; Art. 2 Bst. c DZV, vgl. auch Anhang 4 zur DZV). Vernetzungsbeiträge werden für Projekte zur Förderung der Vernetzung und der angepassten Bewirtschaftung von Biodiversitätsförderflächen ausgerichtet (vgl. Schaer, a.a.O., Art. 73 N. 8). Im vorliegenden Fall geht es um die Kürzung solcher Vernetzungsbeiträge, die, wie soeben erwähnt, unter die Biodiversitätsbeiträge fallen.
Die für die Biodiversitätsbeiträge in Frage kommenden Biodiversitätsförderflächen sowie die Beitragsvoraussetzungen sind in den Art. 55 ff. DZV aufgeführt. Vorliegend sind die Biodiversitätsbeiträge für Biodiversitätsförderflächen in Form von extensiv genutzten Wiesen (Art. 55 Abs. 1 Bst. a DZV) von Relevanz. Die Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter verpflichten sich, solche Wiesen während mindestens acht Jahren entsprechend zu bewirtschaften (Art. 57 Abs. 1 Bst. d DZV). Die Beiträge können wie bereits erwähnt entweder als Qualitätsbeitrag Qualitätsstufe I (Art. 58 DZV), Qualitätsbeitrag Qualitätsstufe II (Art. 59 DZV) oder als Vernetzungsbeitrag (Art. 61 DZV) ausgerichtet werden.
Gemäss Art. 61 DZV unterstützt der Bund Projekte der Kantone zur Förderung der Vernetzung und der angepassten Bewirtschaftung von Biodiversitätsförderflächen nach Art. 55 Abs. 1 Bst. a DZV. Die entsprechenden Voraussetzungen und Auflagen für die Gewährung von Vernetzungsbeiträgen sind in Art. 62 Abs. 1 DZV geregelt. Der Vernetzungsbeitrag wird demnach gewährt, wenn die Flächen und Bäume die Anforderungen an die Qualitätsstufe I nach Art. 58 und Anhang 4 erfüllen (Bst. a), den Anforderungen des Kantons an die Vernetzung entsprechen (Bst. b) sowie nach den Vorgaben eines vom Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts angelegt und bewirtschaftet werden (Bst. c). Ein Vernetzungsprojekt dauert jeweils acht Jahre und der Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin muss die Fläche bis zum Ablauf der Projektdauer entsprechend bewirtschaften (Art. 62 Abs. 3 DZV).
3.3 Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin das LwG, dessen Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Die Kürzung bzw. Verweigerung gilt dabei mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchstellende die Bestimmungen verletzt hat (Art. 170 Abs. 2 LwG). Bei Nichteinhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung kann die Kürzung und Verweigerung bei allen Direktzahlungsarten erfolgen (Art. 170 Abs. 2bis LwG). Art. 170 Abs. 3 LwG ermächtigt den Bundesrat, die notwendigen Verordnungsbestimmungen für Kürzungen bei Verletzung von Vorschriften im Bereich der Direktzahlungen und des Pflanzenbaus zu erlassen. Sind die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt oder werden Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten, so werden Beiträge ganz oder teilweise zurückgefordert (Art. 171 Abs. 1 LwG). Zu Unrecht bezogene Beiträge oder Vermögensvorteile sind unabhängig von der Anwendung der Strafbestimmungen zurückzuerstatten oder zu verrechnen (Art. 171 Abs. 2 LwG).
Die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kantone richtet sich gemäss Art. 105 Abs. 1 DZV nach dem Anhang 8 der DZV. Ziffer 2.4a.1 dieses Anhangs sieht vor, dass die Kantone die Kürzungen im Rahmen des regionalen Vernetzungsprojekts festzulegen haben. Sie entsprechen mindestens den Kürzungen nach den Ziffern 2.4a.2 und 2.4a.3 des Anhangs 8 der DZV. Die vorliegend relevante Vernetzungsvereinbarung enthält keine eigenen Kürzungsbestimmungen, sondern verweist explizit auf die Sanktionsbestimmungen gemäss Anhang 8 Ziffer 2.4a DZV.
Nach Anhang 8 Ziffer 2.4a.2 DZV sind bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts mindestens die Beiträge des laufenden Jahres zu kürzen und die Beiträge des vergangenen Jahres zurückzufordern. Die Kürzung gilt für Flächen und Elemente, für welche die Voraussetzungen und Auflagen nicht vollständig eingehalten werden. Anhang 8 Ziffer 2.4a.3 DZV hält für den Wiederholungsfall fest, dass zusätzlich sämtliche im laufenden Projekt ausgerichteten Beiträge zurückzufordern sind.
4.1 Die Parteien stimmen darin überein, dass auf dem Betrieb des Beschwerdeführers durch die Nicht-Belassung eines Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 ein Verstoss gegen die Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" vorliegt. Die Vereinbarung schreibt für die vom Beschwerdeführer gewählte Nutzungsvariante, wie bereits erwähnt (vgl. E. A.b), unter anderem explizit vor, dass bei jedem Schnitt 10 % der Wiese als Rückzugsfläche stehen zu lassen sind (vgl. den Anhang "Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV").
4.2 Im Urteil des BVGer B-4863/2020 vom 10. Dezember 2020 E. 5.1 ff. hat das Bundesverwaltungsgericht generell festgehalten, dass Art. 170 Abs. 3 LwG (wonach der Bundesrat die Kürzungen bei Verletzung von Vorschriften im Bereich der Direktzahlungen und des Pflanzenbaus zu regeln hat, vgl. hiervor E. 3.4) dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum hinsichtlich der Frage zugestehe, ob und welche Kürzungen bei Verstössen gegen die Bestimmungen über die Direktzahlungen vorzunehmen sind. In diesem Zusammenhang lägen Art. 105 Abs. 1 DZV und der Anhang 8 der DZV eindeutig nicht ausserhalb des Geltungsbereichs der Gesetzesdelegation und seien geeignet, den Zweck des Bundesgesetzes objektiv zu erreichen. Zudem würden die genannten Bestimmungen nicht gegen die Bundesverfassung verstossen, insbesondere nicht gegen die Grundrechte der Gleichheit und des Schutzes vor Willkür.
4.3 Streitig und im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist der Umfang der gestützt auf Art. 170 LwG i.V.m. Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV ausgesprochenen Kürzung der Beitragszahlung infolge des Schneidens des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018.
5.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, es könne hinsichtlich Art. 170 Abs. 2 LwG, wonach die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge mindestens für die Jahre gelte, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Bestimmungen verletzt habe, nicht bloss auf den Wortlaut der Bestimmung abgestellt werden, sondern es gelte das Prinzip des Methodenpluralismus. Sowohl die systematische Auslegung unter Berücksichtigung von Art. 171 LwG als auch die teleologische Auslegung von Art. 170 Abs. 2 LwG ergebe, dass eine Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen für Jahre, in welchen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten worden seien, nicht zulässig sei. Im Jahr 2017 habe er keine massgeblichen Bestimmungen verletzt.
Im Einspracheentscheid der Erstinstanz vom 7. März 2019 und in der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom 31. März 2021 wurde Art. 170 Abs. 2 LwG weder systematisch noch teleologisch ausgelegt.
5.2 Der Wortlaut einer Bestimmung ist Ausgangspunkt jeder Auslegung. Vom klaren Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass er nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Bestehen entsprechende Zweifel, so ist die fragliche Bestimmung mit Hilfe der übrigen Auslegungselemente auszulegen, um den wahren Sinngehalt der Gesetzesbestimmung zu ermitteln. Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt (sog. Methodenpluralismus; vgl. BGE 141 V 197 E. 5.2, 141 V 221 E. 5.2.1, 141 II 57 E. 3.2).
5.3 Der Wortlaut von Art. 170 Abs. 2 LwG - "die Kürzung oder Verweigerung gilt mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Bestimmungen verletzt hat" - ist eindeutig und lässt keine anderweitige Interpretation zu, als dass von der Kürzung nicht nur die Beiträge des Jahres betroffen sein können, in dem die Bestimmungen verletzt worden sind. Darüber hinaus macht Art. 170 Abs. 2 LwG keine Vorgaben, in welchem Umfang die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge auszufallen hat.
Der Beschwerdeführer sieht im Ergebnis der von ihm vorgenommenen teleologischen und systematischen Auslegung von Art. 170 Abs. 2 LwG einen triftigen Grund, der ausnahmsweise ein Abweichen vom klaren Wortlaut rechtfertigen würde. Hierzu gilt Folgendes:
5.4 Mit Blick auf die Gesetzessystematik bringt der Beschwerdeführer vor, eine Rückerstattung von bereits erhaltenen Beiträgen sei nur unter der in Art. 171 LwG gesetzten Voraussetzung möglich, dass der Bewirtschafter keinen Anspruch auf die Beiträge gehabt habe, weil die Beitragsvoraussetzungen nicht erfüllt oder weil Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten worden seien. Der Beschwerdeführer habe in casu jedoch klarerweise einen Anspruch auf die Ausrichtung der Vernetzungsbeiträge des Jahres 2017 gehabt, da er sämtliche Beitragsvoraussetzungen sowie die Auflagen und Bedingungen im Jahr 2017 eingehalten habe.
Das BLW als Fachbehörde hält in seiner Eingabe vom 16. August 2021 unter dem Gesichtspunkt der Gesetzessystematik fest, im vorliegenden Verfahren sei keine Rückforderung im Sinne von Art. 171 LwG betroffen, sondern eine Kürzung im Sinne von Art. 170 LwG, wobei sich diese Kürzung auf bereits ausbezahlte Beiträge beziehe, die zurückzufordern seien.
Art 170 LwG steht unter der Marginalie "Kürzung und Verweigerung von Beiträgen" und sieht, wie bereits erwähnt, die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen vor, wenn der Gesuchsteller das LwG, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt hat (Abs. 1).
Art. 171 LwG steht unter der Marginalie "Rückerstattung von Beiträgen" und sieht die ganze oder teilweise Rückforderung von Beiträgen vor, sofern die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt oder Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten werden (Abs. 1). Zu Unrecht bezogene Beiträge oder Vermögensvorteile sind unabhängig von der Anwendung der Strafbestimmungen zurückzuerstatten oder zu verrechnen (Abs. 2). Art. 171 LwG unterscheidet somit zwei Fallkonstellationen: Art. 171 Abs. 1 LwG regelt erstens die Rückerstattung von Beiträgen, falls die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt sind oder Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten werden. Im Anwendungsbereich dieser Fallkonstellation erging eine beitragsgewährende Verfügung somit ursprünglich zu Recht und wird erst zu einem späteren Zeitpunkt aufgrund einer nachträglichen Veränderung der rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse fehlerhaft (sog. nachträgliche Fehlerhaftigkeit). Für solche Fälle ordnet der Gesetzeswortlaut die ganze oder teilweise Rückforderung der Beiträge an. Der Anwendungsbereich der in Art. 171 Abs. 2 LwG geregelten zweiten Fallkonstellation betrifft die Rückerstattung von Beiträgen, welche zu Unrecht und damit durch ursprünglich fehlerhafte Verfügungen ausgerichtet wurden. Ursprüngliche Fehlerhaftigkeit einer Verfügung liegt vor, wenn dieser von Anfang an (also schon bei ihrem Erlass) ein Rechtsfehler anhaftete (vgl. Urteil des BVGer B-1007/2017 vom 20. Februar 2019 E. 7.2.1 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N. 10 ff.). Auch solche Beiträge sind zurückzuerstatten.
Nach dem bisher Gesagten unterscheidet sich der Regelungsgegenstand von Art. 171 LwG vom Regelungsgenstand von Art. 170 LwG.
Mit dem Schneiden des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 hat der Beschwerdeführer gegen die Vorgaben der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" verstossen und damit Art. 62 Abs.1 Bst. c DZV verletzt, der für die Gewährung von Vernetzungsbeiträgen die Bewirtschaftung nach den Vorgaben eines vom Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts voraussetzt. Somit stellt das Schneiden des Rückzugsstreifens im Jahr 2018 die Verletzung einer massgeblichen Bestimmung im Sinne von Art. 170 Abs. 1 LwG dar, welche eine Kürzung oder Verweigerung der Beiträge für mindestens die Jahre zur Folge hat, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Bestimmungen verletzt hat (Art. 170 Abs. 2 LwG).
In casu ist mit anderen Worten also keine Fallkonstellation von Art. 171 LwG betroffen: Es besteht weder eine ursprünglich fehlerhafte Verfügung noch haben sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse geändert und eine nachträglich fehlerhafte Verfügung geschaffen, die zu einer Rückforderung von Beitragszahlungen geführt hat. Im Übrigen geht auch der Beschwerdeführer selber in der Beschwerdeschrift von der Anwendbarkeit von Art. 170 LwG aus und zieht Art. 171 LwG nur unter Auslegungsgesichtspunkten heran. Er legt jedoch nicht dar und es ist nicht ersichtlich, weshalb der Norminhalt von Art. 171 LwG, der im vorliegenden Verfahren nicht gegenständliche Fallkonstellationen betrifft, in casu aus gesetzessystematischer Sicht von Relevanz sein könnte. Selbst wenn nämlich gestützt auf Art. 171 LwG keine Rückforderung der Beiträge für ein vergangenes Jahr möglich sein sollte, wobei diese Frage nicht Thema des vorliegenden Verfahrens ist und daher offen gelassen werden kann, hat dies aus Sicht einer systematischen Auslegung keinen Einfluss auf eine Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen gemäss Art. 170 LwG, da die genannten Bestimmungen unterschiedliche Anknüpfungspunkte besitzen bzw. unterschiedliche Gegenstände regeln. Im vorliegenden Verfahren erfolgte unbestrittenermassen die Kürzung der Vernetzungsbeiträge gestützt auf Art. 170 LwG, dessen Wortlaut in Abs. 2 ("die Kürzung oder Verweigerung gilt mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Bestimmungen verletzt hat"), wie bereits erwähnt, die (vollständige) Kürzung oder Verweigerung der Beiträge auch für Jahre ermöglicht, in denen die massgeblichen Bestimmungen nicht verletzt wurden. Insgesamt führt die systematische Auslegung von Art. 170 Abs. 2 LwG unter Berücksichtigung von Art. 171 LwG also entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht dazu, dass die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge für ein Jahr, in welchen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten worden sind, ausgeschlossen sein müsste.
5.5 Sinn und Zweck der Direktzahlungen ist die Abgeltung von ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen, um damit namentlich die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Kulturlandschaft zu pflegen (Art. 1 lit. b und c sowie Art. 2 Abs. 1 lit. b LwG; vgl. BGE 137 II 366 E. 3.2). Voraussetzung der Beitragszahlung ist, dass die verlangten ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen tatsächlich erbracht werden. Ist dies nicht der Fall, sind die Beiträge zu verweigern. Die Kürzung der Direktzahlung im Sinne von Art. 170 LwG stellt eine Verwaltungssanktion dar, die der Durchsetzung des Gesetzes und Sanktionierung von Widerhandlungen dient (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik 2011 [nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2011], BBl 2006 6337 ff., 6450; Urteil des BVGer B-563/2013 vom 20. Mai 2015 E. 11.2.2). Die Verweigerung der Beiträge nach Art. 170 LwG hat als Verwaltungssanktion keinen pönalen Charakter vielmehr hat sie ihren Grund darin, dass die Leistungen, die mit Zahlungen abgegolten werden sollen, nicht erbracht wurden. Es muss mit anderen Worten ein Zusammenhang zwischen der Sanktion (Beitragskürzung oder -verweigerung) und der verletzten Bestimmung bestehen (vgl. BGE 137 II 366 E. 3.1 ff.; Urteile des BVGer B-5203/2012 vom 23. März 2012 E. 4.3.1 und B-7579/2015 vom 6. Januar 2017 E. 7.3.1).
Das Ziel von Vernetzungsprojekten besteht darin, die natürliche Artenvielfalt auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche zu erhalten und zu fördern (vgl. BLW, Vollzugshilfe Vernetzung, 2015, S. 1, abrufbar auf www.blw.admin.ch). Die Vernetzung natürlicher und naturnaher Lebensräume erfüllt verschiedene Funktionen, namentlich die Abdeckung lebensnotwendiger Bedürfnisse (Nahrung, Deckung, Nischen für die Fortpflanzung, Schlafplätze, usw.), die saisonale Migration von Tieren, das heisst die Wanderung von einer Lebensstation zur anderen und die Sicherstellung der Ausbreitung von Tieren und Pflanzen (vgl. agridea, Biodiversitätsförderung in der Schweizer Landwirtschaft, abrufbar auf www.bff-spb.ch/de/vernetzung/). Dafür werden Biodiversitätsförderflächen so platziert und bewirtschaftet, dass günstige Bedingungen für die Entwicklung und Verbreitung von Tieren und Pflanzen entstehen (vgl. BLW, Vollzugshilfe Vernetzung, 2015, S. 1, abrufbar auf www.blw.admin.ch; Anhang 4, B, Ziff. 2.1 DZV). Rückzugsstreifen nehmen hierbei eine wichtige Rolle ein. Es handelt sich bei Rückzugsstreifen um Wiesenstreifen, welcher bei der Mahd stehen gelassen werden und bis zu 10 % der Wiesenfläche ausmachen können (Kanton Aargau, Labiola, Merkblatt Rückzugsstreifen 2022, S. 1, abrufbar auf www.ag.ch/labiola). Mit einem Rückzugsstreifen werden die negativen Auswirkungen des Schnittes einer Wiese gemildert, um der existentiellen Gefährdung entgegenzuwirken, die jeder Schnitt für Wiesen bewohnende Kleintiere (Heuschrecken, Spinnen, Käfer, Schmetterlinge, Kleinsäugetiere wie Wiesel oder Feldhasen etc.) darstellt. Ungemähte Streifen bieten nicht nur eine Rückzugsmöglichkeit und Schutz, sondern stellen auch die Nahrungsgrundlage von Kleintieren sicher. Zudem können sich in den Rückzugsstreifen Eier, Raupen oder Puppen von Insekten und Spinnen ungestört entwickeln (Kanton Aargau, Labiola, Merkblatt Rückzugsstreifen 2022, S. 1, abrufbar auf www.ag.ch/labiola).
Das Ziel der Förderung und des Erhalts der natürlichen Artenvielfalt auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche schlägt sich auch im Zeitraum der betroffenen Vernetzungsprojekte nieder, die jeweils, wie bereits erwähnt (vgl. E. 3.3), acht Jahre dauern, in welchen der Bewirtschafter die Fläche entsprechend der Vereinbarung, beispielweise unter Belassen eines Rückzugsstreifens, bewirtschaften muss (Art. 62 Abs. 3 DZV). Der Zeitraum von acht Jahren dient unter anderem dazu, dass langfristig Habitate für eine vielfältige Flora und Fauna geschaffen werden bzw. dass die Landwirte einen Teil der Flächen mit reduzierter Intensität bewirtschaften und so Lebensräume für wild lebende Tiere und Pflanzen erhalten (vgl. Botschaft Agrarpolitik 2011, BBL 2006 6337 ff., 6362). Die langfristige Ausgestaltung von Vernetzungsprojekten zeigt sich auch darin, dass sie erst nach vier Jahren mittels Erstellung eines Zwischenberichts auf die Zielerreichung hin überprüft werden (vgl. Anhang 4, B, Ziff. 4.3 DZV), bevor vor Ablauf der achtjährigen Projektdauer über eine mögliche Weiterführung des Vernetzungsprojekts entschieden wird (vgl. Anhang 4, B, Ziff. 5.1 DZV).
Vernetzungsprojekte stellen komplizierte und komplexe Regelwerke dar, die unter anderem anhand von im Dokument "Vollzugshilfe Vernetzung" aufgeführten Etappen geplant und durchgeführt sowie mittels Berichten auf die Zielerreichung hin evaluiert werden (vgl. BLW, Vollzugshilfe Vernetzung, 2015, S. 2 ff., abrufbar auf www.blw.admin.ch). Sie berücksichtigen sog. Ziel- und Leitarten. Zielarten sind lokal bis regional vorkommende, aber national gefährdete Arten, die erhalten und gefördert werden sollen. Leitarten sind charakteristisch für eine Region und repräsentativ für einen bestimmten Lebensraum. Wird aus diesem Regelwerk ein Kettenglied herausgebrochen und gegen die Bewirtschaftungsvorschriften eines Vernetzungsprojekts verstossen, beispielsweise ein Rückzugsstreifen nicht belassen, kann dies die Zielerreichung ganzer Projekte mit regionaler Bedeutung gefährden, so dass relativ kleine Unterlassungen ein relativ grosses Schadenspotential aufweisen.
Die Erbringung der ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen muss ein Beitragsempfänger nach dem bisher Gesagten über einen Zeitraum von acht Jahren sicherstellen. Werden die verlangten ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen nicht über den gesamten achtjährigen Zeitraum hinweg erbracht, besteht zumindest die Gefahr, dass ein Vernetzungsprojekt die mit ihm verbundenen Ziele nicht erreicht, längerfristig angelegte Entwicklungen unterbrochen oder Habitate für eine vielfältige Flora und Fauna verloren gehen könnten. Der Bewirtschafter soll also nur dann eine volle Abgeltung für ein Vernetzungsprojekt erhalten, wenn er die im Vernetzungsprojekt vereinbarten Bewirtschaftungsvorschriften während der achtjährigen Dauer konstant einhält und in diesem Sinne die von ihm erwarteten ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen tatsächlich erbringt. Entsprechend muss auch im Hinblick auf eine allfällige Kürzung der Vernetzungsbeiträge der achtjährige Zeitraum eines Vernetzungsprojekts berücksichtigt werden und es darf nicht von isolierten, einjährigen Perioden ausgegangen werden (oder gar von Jahresdritteln, wie dies der Beschwerdeführer implizit mit dem Argument geltend macht, dass der Rückzugsstreifen bei zwei von drei Schnitten im Jahr 2018 stehen gelassen worden sei). Die einjährigen Intervalle der Beitragszahlung dienen bloss der Regelung der Auszahlungsmodalitäten, hingegen erfordern die ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Zusammenhang mit Vernetzungsprojekten die durchgehende Einhaltung der entsprechenden Bewirtschaftungsvorschriften über den ganzen Zeitraum von acht Jahren. Aus diesem Grund hat die Kürzung von Vernetzungsbeiträgen für ein Jahr, in denen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten wurden, ebenfalls keinen pönalen Charakter, sondern ist mit der Langfristigkeit von Vernetzungsprojekten begründet.
Insgesamt führt die ratio legis von Art. 170 Abs. 2 LwG entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht dazu, dass die Kürzung der Beiträge für ein Jahr, in welchen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten worden sind, einen pönalen Charakter aufweist oder dem Sinn und Zweck der in casu betroffenen Vernetzungsbeiträge widerspricht.
5.6 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers führt somit weder eine systematische noch eine teleologische Auslegungsmethode zum Ergebnis, dass der Wortlaut von Art. 170 Abs. 2 LwG nicht den wahren Sinn der Norm wiedergäbe. Die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge gemäss Art. 170 Abs. 2 LwG kann nach dem Gesagten sowohl das Jahr, in welchen die massgeblichen Bestimmungen verletzt worden ist, als auch andere Jahre betreffen.
5.7 Insoweit bestätigt sich die im Urteil B-4863/2020 des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2020 für den Anhang 8 der DZV generell bejahte Einhaltung der Voraussetzungen der Gesetzesdelegation gemäss Art. 170 Abs. 3 LwG (vgl. vorne E. 4.2) für die Kürzungsvorschriften in Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV. Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV lautet wie folgt:
"Bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts sind mindestens die Beiträge des laufenden Jahres zu kürzen und die Beiträge des vergangenen Jahres zurückzufordern. Die Kürzung gilt für die Flächen und Elemente, für welche die Voraussetzungen und Auflagen nicht vollständig eingehalten werden."
Dass die rechtsanwendende Behörde gemäss der zitierten Bestimmung gehalten ist, bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts mindestens die Beiträge des laufenden Jahres zu kürzen und die Beiträge des vergangenen Jahres zurückzufordern, liegt innerhalb des gesetzlichen Delegationsrahmens von Art. 170 Abs. 2 LwG. Damit ist aber noch nichts über die Verhältnismässigkeit einer gestützt auf Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV konkret ergangenen Kürzung gesagt, die nachfolgend für den vorliegenden Fall zu beurteilen ist.
6.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass die Kürzung der gesamten Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 unverhältnismässig sei und dass die Erstinstanz den ihr zustehenden Ermessensspielraum nicht ausgenutzt habe. Es handle sich um ein erst- und einmaliges Fehlverhalten, hinter dem keine Absicht gestanden habe. Die Vegetation sei aufgrund des Hitzesommers ohnehin verdorrt und es habe deshalb keine Rolle gespielt, ob der Rückzugsstreifen gemäht worden sei oder nicht. Der Rückzugsstreifen sei im Herbst weniger wichtig als im Frühling und Sommer, zwei von drei vorgenommenen Rückschnitten im Jahr 2018 seien korrekt erfolgt und er habe eine Meldung an den Kanton über das versehentliche Schneiden des Rückzugsstreifens erstatten wollen.
Die Erstinstanz hielt im vorinstanzlichen Verfahren fest, eine Reduktion der Kürzung aus Gründen der Verhältnismässigkeit sei in den anwendbaren Bestimmungen nicht vorgesehen.
Die Vorinstanz ist der Ansicht, die DZV strebe durch differenzierte Regelungen einen rechtsgleichen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrenden Vollzug an. Vor diesem Hintergrund sei nicht ersichtlich, dass aus der strikten Anwendung von Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV ein Widerspruch zu höherrangigem Recht resultieren würde.
Das BLW führte in seiner Stellungnahme aus, dass der Mindestbetrag gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV die untere Grenze des Ermessens der kantonalen Vollzugsbehörde darstelle und die Behörde oberhalb dieser Grenze ihr Ermessen ausüben könne und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz einzuhalten habe. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass die Vernetzungsbeiträge nicht nur für das Jahr 2018, sondern auch für das Jahr 2017 gekürzt worden seien.
6.2 Das in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass jede staatliche Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich sowie bezüglich Eingriffszweck und -wirkung ausgewogen (sog. verhältnismässig im engeren Sinn), mithin der betroffenen Person zumutbar ist (vgl. BGE 142 14 9 E. 9.1; Urteil des BVGer A-6090/2017 vom 28. Juni 2018 E. 5.7.1).
Auch die Kürzung von Direktzahlungen muss deshalb vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip standhalten, weshalb nachfolgend zu prüfen ist, ob die Kürzung der Direktzahlungen für die Jahre 2017 und 2018 gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV verhältnismässig ist, unter anderem auch unter Berücksichtigung sowohl der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Umstände als auch der Mindestvorschrift von Art. 170 Abs. 2 LwG im Sinne einer zu respektierenden Vorwegnahme der Verhältnismässigkeitsprüfung durch den Gesetzgeber (Art. 190 BV; vgl. hierzu auch E. 4.2).
6.3 Die früher anwendbare Kürzungsrichtlinie wurde durch die DZV ersetzt, weil es zu kantonalen Ungleichbehandlungen gekommen ist und weil die frühere Kürzungsrichtlinie - als Verwaltungsverordnung - für die richterlichen Instanzen nicht verbindlich war (vgl. Bundesamt für Landwirtschaft, Agrarpolitik 2011, Weiterentwicklung der Agrarpolitik, Vernehmlassungsunterlage vom 14. September 2005, S. 236; Botschaft Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6337 ff., 6450). Mit der DZV sollten für richterliche Instanzen neu verbindliche Vorgaben zu Kürzungen bei Direktzahlungen festgelegt werden, um die Gleichbehandlung der Landwirte zu gewährleisten (vgl. Bundesamt für Landwirtschaft, a.a.O., S. 236; Botschaft Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6337 ff., 6450). Unter Berücksichtigung des dem Bundesrat gestützt auf Art. 170 Abs. 3 LwG eingeräumten weiten Ermessensspielraums hinsichtlich der Frage, welche Kürzungen bei Verstössen gegen die Bestimmungen über die Direktzahlungen vorzunehmen sind und wann auf sie verzichtet werden soll, stellt die DZV ein umfassendes und differenziertes Regelwerk dar, um Kürzungen bei Direktzahlungen festzulegen. In casu muss jedoch nicht abstrakt beurteilt werden, ob sich Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV angesichts der auf den ersten Blick schematisch wirkenden Heraufsetzung der von Art. 170 Abs. 2 LwG vorgesehenen Mindestkürzung auch in Bezug auf andere zu sanktionierende Pflichtverletzungen als verhältnismässig erweist. Insofern ist auch nicht zu beurteilen, ob sich der im Vergleich zu Art. 170 Abs. 2 LwG eingeschränkte Ermessensspielraum von Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV hinsichtlich der Mindestkürzung als zu schematisch erweist, weil sich eine anderweitige Pflichtverletzung zwar als sanktionswürdig, das von Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV vorgesehene Sanktionsminimum aber als zu streng erweisen könnte. Es muss vorliegend, wie bereits erwähnt, nur beurteilt werden, ob die von der Erstinstanz angeordnete Mindestkürzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV verhältnismässig ist.
6.4 Die in casu verletzte Pflicht, einen Rückzugsstreifen zu belassen, wiegt relativ schwer. Die herausragende Bedeutung des Rückzugsstreifens im Zusammenhang mit Vernetzungsprojekten wurde vorne in E. 5.5 dargelegt. Die grosse Bedeutung des Rückzugsstreifens kommt auch direkt in der mit dem Beschwerdeführer geschlossenen Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" bzw. in den darin festgehaltenen Bewirtschaftungsvorschriften zum Ausdruck. Neben der Vorschrift, dass bei jedem Schnitt auf 10 % der Wiesen eine Rückzugsfläche stehen zu lassen ist, erlauben die übrigen Bewirtschaftungsvorschriften die freie Wahl des ersten Schnitts und konkretisieren die Nutzung der betroffenen Flächen (namentlich ein mindestens achtwöchiges Nutzungsintervall bis zum 31. August, eine mindestens zweimal jährliche Nutzung der Fläche und das Zulassen der Herbstweide ab 1. September bei trockenen Bodenbedingungen, vgl. den Anhang "Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" und E. A.b). Der Belassung des Rückzugsstreifens im Gesamtkontext der übrigen beschwerdeführerischen Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem gegenständlichen Vernetzungsprojekt kommt nach dem Gesagten die Hauptbedeutung zu. Dies widerspiegelt sich auch in verschiedenen Dokumenten, welche den Rückzugsstreifen als zentrale Massnahme von Vernetzungsprojekten zur Förderung der schützenswerten Ziel- und Leitarten (vgl. E. 5.5) erwähnen (BLW, Vollzugshilfe Vernetzung, 2015, S. 12 und 16, abrufbar auf www.blw.admin.ch; Kanton Zug, Volkswirtschaftsdirektion, Landwirtschaftsamt, Übersicht über die Massnahmen zur Vernetzung von Biodiversitätsförderflächen 2021, S. 2. und 10 f., abrufbar auf www.zg.ch). Angesichts der Bedeutung des Rückzugsstreifens innerhalb des betroffenen Vernetzungsprojekts und generell für extensiv genutzte Wiesen scheint eine Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018, welche der Mindestkürzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV entspricht, nicht unverhältnismässig. Die Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 ist zudem ohne Zweifel geeignet, das im öffentlichen Interesse stehende Ziel von Vernetzungsprojekten, den Erhalt und die Förderung natürlicher Artenvielfalt auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche, zu erreichen. Die Kürzung der Vernetzungsbeiträge für zwei Jahre ist im Hinblick auf den angestrebten Erfolg auch als erforderlich zu beurteilen. Dem Belassen eines Rückzugsstreifens innerhalb von langfristig ausgelegten Vernetzungsprojekten kommt ein gewichtiges öffentliches Interesse zu (vgl. E. 5.5), weshalb sich die Kürzung der Vernetzungsbeiträge für zwei von insgesamt acht Jahren, also von 25 % der für die Projektdauer von acht Jahren zu erzielenden Vernetzungsbeiträge, auch als zumutbar erweist.
Dass die Kürzung bzw. Rückforderung der Vernetzungsbeiträge von insgesamt zwei Jahren angesichts des Nicht-Belassens des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 verhältnismässig ist, zeigt sich im Übrigen auch im folgenden Umstand: Damit ein Betrieb überhaupt Vernetzungsbeiträge beziehen kann, muss mindestens einmal pro achtjährige Vertragsperiode eine fachkompetente einzelbetriebliche Beratung oder eine gleichwertige Beratung in Kleingruppen stattfinden (vgl. Ziff. 3 der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV"). Bei Nichteinhaltung der Beratungspflicht bis zum Ablauf der Projektperiode erfolgt die Rückforderung von einem (ganzen) Jahresbeitrag (vgl. Ziff. 4 der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV"). Vor diesem Hintergrund ist es ebenfalls verhältnismässig, die Vernetzungsbeiträge angesichts des Nicht-Belassens des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 in einem höheren Umfang zu kürzen, als die Kürzung der Beiträge wegen Nichteinhaltung der Beratungspflicht zur Folge hätte. Ausserdem zeigt ein Vergleich mit anderen Bestimmungen der DZV, dass es nicht ungewöhnlich ist, bei einer Verletzung von Bewirtschaftungsvorschriften mehr als einen Jahresbeitrag einer spezifischen Beitragsart zu kürzen (vgl. Anhang 8 Ziff. 2.4.6 ff. DZV).
Indem bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts nicht die gesamten Vernetzungsbeiträge der acht Jahre zurückgefordert werden, sondern nur mindestens diejenigen für zwei Jahre (Beiträge des laufenden und des vorangehenden Jahres), hat der Verordnungsgeber im Übrigen bereits eine den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigende Abstufung vorgenommen. Anhang 8 Ziff. 2.4a.3 DZV schreibt in diesem Zusammenhang explizit vor, dass im Wiederholungsfall sämtliche im laufenden Projekt ausgerichteten Beiträge zurückzufordern sind. Der Wiederholungsfall führt also zu einer ungleich schärferen Sanktion, welche infolge der vorgesehenen Rückforderung bereits ausgerichteter Beiträge umso einschneidender ist, je länger das Projekt schon gedauert hat. Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV enthält eine weitere das Verhältnismässigkeitsprinzip berücksichtigende Abstufung: Die Kürzung der Beiträge gilt nur für die Flächen und Elemente, für welche die Voraussetzungen und Auflagen nicht vollständig eingehalten werden. Aus diesem Grund ist die Fläche mit der Kultur-ID (...), welche ebenfalls Gegenstand der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" mit dem Beschwerdeführer ist und auf welcher kein Fehlen des Rückzugsstreifens festgestellt worden ist, nicht von der verfügten Beitragskürzung betroffen.
Die Vorbringen des Beschwerdeführers, dass der Rückzugsstreifen im Herbst weniger wichtig sei als im Frühling und Sommer (als der Rückzugsstreifen stehengelassen worden sei) bzw. dass der Rückzugsstreifen im Herbst aufgrund des Hitzesommers ohnehin verdorrt gewesen sei, vermögen die Verhältnismässigkeit der Kürzung der Beiträge der Jahre 2017 und 2018 nicht in Frage zu stellen. Aufgrund der mehrjährig ausgerichteten Zielsetzung von Vernetzungsprojekten und angesichts des Nicht-Belassens des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 erweist sich die Mindestkürzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV, wie bereits erwähnt, als verhältnismässig. Die für die Beitragszahlung vorausgesetzten ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen des Bewirtschafters liegen nämlich unter anderem darin, dass die Bewirtschaftungsvorschriften, insbesondere auch das Belassen des Rückzugsstreifens, im gesamten achtjährigen Zeitraum des Vernetzungsprojekts eingehalten werden müssen.
Im Übrigen setzen Direktzahlungskürzungen nach Anhang 8 DZV kein Verschulden des Beitragsempfängers voraus (vgl. Urteil des BVGer B-2291/2016 vom 10. Juli 2018 E. 7.1.2). Somit spielt es keine Rolle, ob der Rückzugsstreifen mit oder ohne Absicht des Beschwerdeführers gemäht wurde. Auch der Wille zur Meldungserstattung hat keinen Einfluss auf die Höhe der Beitragskürzung, weshalb auf die vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang beantragte Zeugenbefragung zu verzichten ist. Die Mindestkürzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV erweist sich in casu auch mit Blick auf das gesamte, vergleichsweise differenzierte und die Gleichbehandlung der Landwirte berücksichtigende Regelgefüge der DZV als verhältnismässig. Es bestätigt sich nach dem Gesagten, dass die Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit standhält.
6.5 Die Festlegung der Höhe einer Kürzung von Vernetzungsbeiträgen beschlägt ausserdem eine typische Ermessensfrage, deren Korrektur nur mehr dort zugänglich ist, wo die kantonale Behörde ihr Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat, also bei Ermessensüberschreitung oder -unterschreitung sowie bei Ermessensmissbrauch (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. E. 2 hiervor). Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn die Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt, oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür und von rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt (vgl. BGE 141 V 365 E. 5.1). Dagegen liegt Ermessensüberschreitung vor, wenn die Behörde Ermessen walten lässt, wo ihr das Gesetz keines einräumt, oder wo sie statt zweier zulässiger Lösungen eine dritte wählt. In diesem Zusammenhang ist auch die Ermessensunterschreitung bedeutsam, die darin besteht, dass die entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon sie nach Gesetz berechtigt wäre, nach Ermessen zu handeln, oder dass sie auf Ermessensausübung ganz oder teilweise von vornherein verzichtet (vgl. BGE 137 V 71 E. 5.2, 116 V 307 E. 2).
6.6 Der Beschwerdeführer sieht in der Haltung der Vorinstanz, ungeachtet der Kann-Bestimmung in Art. 170 Abs. 1 LwG ("Beiträge können gekürzt oder verweigert werden") gestützt auf Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV eine Kürzung vornehmen zu müssen, eine Ermessensunterschreitung. Sofern die Frage, ob die Vorinstanz gestützt auf Art. 170 Abs. 1 LwG keine Kürzung nach Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV hätte vornehmen müssen, einer Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht zugänglich wäre und nicht eine blosse Angemessenheitsprüfung der angefochtenen Verfügung beträfe (Art. 49 Bst. c VwVG, vgl. E. 2), gälte Folgendes: Infolge des Schneidens des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 lag unbestritten ein Verstoss gegen die Bewirtschaftungsvorschriften der Vereinbarung "Vernetzungsprojekt nach DZV" vor. Damit wurde eine wesentliche Voraussetzung bzw. Auflage des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. c nicht vollständig erfüllt. Insoweit blieb der Erstinstanz keine andere Wahl, als die Direktzahlungen unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips gemäss den in Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV festgelegten Regeln zu kürzen ("erstmalige nicht vollständige Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts"). Nach dem Gesagten liegt entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers keine Ermessensunterschreitung vor, wenn der Standpunkt vertreten wird, dass in casu zwingend eine Kürzung der Vernetzungsbeiträge gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV vorzunehmen gewesen sei.
Zudem hat die Erstinstanz, indem sie aufgrund des Nicht-Belassens des Rückzugsstreifens im Jahr 2018 durch den Beschwerdeführer, der erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts (vgl. den Anhang "Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" und Art. 62 Abs. 1 Bst. c DZV), gestützt auf Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV die Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 im Umfang von insgesamt Fr. 18'816.- gekürzt hat, ihr Ermessen nicht rechtsmissbräuchlich angewendet. Die Erstinstanz hat insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht verletzt (vgl. E. 6 ff.) und es sind darüber hinausgehend keine unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen ersichtlich oder vom Beschwerdeführer konkret geltend gemacht worden, von denen sich die Vorinstanz hat leiten lassen. Die Anwendung von Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV durch die Erstinstanz und die Vorinstanz, welche von ihrem Ermessen, mit der Kürzung über die in der genannten Bestimmung statuierte Mindestkürzung hinauszugehen, nicht Gebrauch gemacht haben, erweist sich insofern als rechtens.
7.1 Gemäss Beschwerdeführer hätten die bereits ausbezahlten Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 nicht nachträglich vom Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit für das Jahr 2018 abgezogen werden dürfen, da es an einem sachlichen Zusammenhang zwischen dieser "Sanktion" und der verletzten Bestimmung fehlen würde. Aus diesem Grund sei weder eine Kürzung beim Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit noch - wie von der Vorinstanz argumentiert - beim Qualitätsbeitrag I zulässig. Der Beschwerdeführer macht jedoch nicht geltend, dass die allgemeinen Voraussetzungen für eine Verrechnung nicht erfüllt seien oder eine Verrechnung gegen die gesetzlichen Bestimmungen verstosse.
Die Erstinstanz hat die Rückforderung des Vernetzungsbeitrags für das Jahr 2017 im Umfang von Fr. 9'288.90 beim Basisbeitrag für Versorgungssicherheit für das Jahr 2018 abgezogen bzw. damit verrechnet. Dieses Vorgehen wurde von der Vorinstanz geschützt. Alternativ hält es die Vorinstanz für möglich, dass die Verrechnung der Vernetzungsbeiträge 2017 im Jahr 2018 statt mit dem Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit auch mit dem Qualitätsbeitrag I der Biodiversitätsbeiträge hätte vorgenommen werden können. Das BLW geht davon aus, dass die Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 durch Verrechnung mit den Direktzahlungen für das Jahr 2018 zurückverlangt werden können.
7.2 Vor dem Hintergrund, dass der Verweigerung von Beiträgen keinen pönalen Charakter zukommen darf, ist zu beachten, dass zwischen der Verweigerung der Beiträge und der verletzten Bestimmung ein sachlicher Zusammenhang bestehen muss (vgl. BGE 137 II 366 E. 3.2; Urteil des BGer 2C_560/2010 vom 18. Juni 2011 E. 3.2). Eine Verletzung der Vorgaben eines Vernetzungsprojekts gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. c DZV hat nach dem Gesagten in der Regel gestützt auf Art. 170 LwG i.V.m. Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV eine Kürzung der Vernetzungsbeiträge zur Folge und nicht die Kürzung einer anderen Beitragsart.
Die Verrechnung von Geldforderungen ist im öffentlichen Recht grundsätzlich möglich, sofern sie nicht durch besondere gesetzliche Regelung ausgeschlossen ist. Vorausgesetzt ist, dass die Forderung und Gegenforderungen zwischen den gleichen Parteien besteht, die Forderungen gleichartig sind und beide Forderungen fällig sind (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht 2020, Rz. 787 ff.). Eine Ausschlussbestimmung enthält weder das LwG noch die DZV. Ausserdem setzen die im Obligationenrecht zum Ausdruck gebrachten Voraussetzungen der Verrechnung keinen sachlichen Zusammenhang zwischen den zu verrechnenden Forderungen voraus (Art. 120 OR ff.).
7.3 Dem Beschwerdeführer ist insoweit zuzustimmen, dass ein Zusammenhang zwischen der Sanktion (Beitragskürzung) und der verletzten Bestimmung bestehen muss. Im vorliegenden Fall wurde diese Voraussetzung jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers auch für das Jahr 2017 eingehalten, da im besagten Jahr die Vernetzungsbeiträge gekürzt wurden und nicht etwa der Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit oder der Qualitätsbeitrag I. Im Übrigen hat auch der Beschwerdeführer die Beitragskürzung der Erstinstanz vom 6. Dezember 2018 in diesem Sinne - als Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 - verstanden. Er hält in der bei den Akten liegenden "Einsprache gegen Direktzahlungskürzung" vom 13. Dezember 2018 nämlich fest, er sei nicht damit einverstanden, dass "der ganze Jahresbeitrag 2018 und dazu noch ein Jahresbeitrag 2017 zusätzlich abgezogen" werde (vgl. auch den Einspracheentscheid vom 7. März 2019 und die Beschwerdeschrift ans Bundesverwaltungsgericht, Ziff. B. 5).
An dieser Beurteilung, dass die Vernetzungsbeiträge und nicht eine andere Beitragsart gekürzt wurden, ändert sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht deshalb etwas, weil die für das Jahr 2017 gekürzten Vernetzungsbeiträge gemäss der Darstellung in der erstinstanzlichen Verfügung vom 6. Dezember 2018 mit dem Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit für das Jahr 2018 verrechnet wurden. Materiell handelte es sich unabhängig von der Darstellung in der erstinstanzlichen Verfügung vom 6. Dezember 2018 um eine Verrechnung der Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 mit den Direktzahlungen für das Jahr 2018 und nicht um die Kürzung einer anderen Beitragsart. Für eine solche im vorliegenden Verfahren betroffene Verrechnung wird kein sachlicher Zusammenhang verlangt, weshalb die Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 grundsätzlich durch Verrechnung mit den Direktzahlungen für das Jahr 2018 zurückverlangt werden können.
Der Beschwerdeführer bestreitet, wie bereits erwähnt, nicht, dass die unter E. 7.2 genannten Voraussetzungen für die Verrechnung gegeben sind. Namentlich besteht die Forderung des Beschwerdeführers auf die Bezahlung des Basisbeitrags für die Versorgungssicherheit im Jahr 2018 und die Rückforderung der Erstinstanz für die Vernetzungsbeiträge des Jahres 2017 zwischen den gleichen Parteien, beides sind Geldforderungen und beide Forderungen sind fällig. Im Übrigen enthält die DZV mit Anhang 8 Ziffer 1.1 sogar eine Bestimmung, welche die Verrechnung explizit zulässt.
Nach dem Gesagten können die Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 durch Verrechnung mit den Direktzahlungen für das Jahr 2018 gekürzt werden.
Zusammenfassend ist die Kürzung der gesamten Vernetzungsbeiträge für die Parzellen mit der Kultur-lD (...) für die beiden Jahre 2018 und 2017 in der Höhe von jeweils Fr. 9'408.-, insgesamt von Fr. 18'816.-, sowie die damit für die zu kürzenden Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 einhergehende Verrechnung mit dem Basisbeitrag für Versorgungssicherheit für das Jahr 2018 nicht zu beanstanden. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und daher abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrenskosten werden mit Blick auf den Verfahrensaufwand und die Schwierigkeit der Streitsache auf Fr. 1'800.- festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG, Art. 2 Abs. 1 VGKE). Der geleistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.
Eine Parteientschädigung wird bei diesem Verfahrensausgang nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Demnach er kennt das Bundesverwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'800.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde);
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde);
die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde);
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Francesco Brentani Diego Haunreiter
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 29. April 2022