Kürzung der Direktzahlungen 2021, Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23. Februar 2023.
Entscheiddatum: 23.08.2024Publikationsdatum: 10.09.2024
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-2249/2023
Urteil vom 23. August 2024 Besetzung Richter Francesco Brentani (Vorsitz), Richter Pietro Angeli-Busi, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiber Diego Haunreiter. Parteien A._______, vertreten durch Michael Ritter, Rechtsanwalt, Ritter Koller AG, Beschwerdeführer, gegen Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 1. Kammer, Vorinstanz, Departement Finanzen und Ressourcen, Abteilung Landwirtschaft, Erstinstanz. Gegenstand Kürzung der Direktzahlungen 2021, Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23. Februar 2023.
A.
A.a Am 9. Dezember 2020 führte das Departement Gesundheit und Soziales (DGS), Amt für Verbraucherschutz, Veterinärdienst des Kantons Aargau (nachfolgend: Veterinärdienst) auf einem Grundstück an der [...] in [...], auf welchem A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) einen Teil seiner Schafe weidete, eine unangemeldete Tierschutzkontrolle durch. Dabei wurde festgestellt, dass die Weide trotz Temperaturen um den Gefrierpunkt, Schneeregen und morastigem Boden über keinen künstlichen Unterstand verfügte. Der Veterinärdienst forderte den Beschwerdeführer auf, die Tiere entweder einzustallen oder ihnen den im Winter (1. Dezember bis 28. Februar) erforderlichen Witterungsschutz bis am Folgetag zur Verfügung zu stellen. Eine Nachkontrolle durch den Veterinärdienst vom 11. Dezember 2020 ergab, dass sich die Schafherde weiterhin ohne Witterungsschutz auf der gleichen Parzelle befand. Mit Verfügung des Veterinärdienstes vom 18. Dezember 2020 wurde der Beschwerdeführer mittels vorsorglicher Anordnung verpflichtet, ab sofort sämtlichen dauernd im Freien gehaltenen Schafen jeweils zwischen dem 1. Dezember und dem 28. Februar den gesetzlich vorgeschriebenen Witterungsschutz in ausreichender Grösse zur Verfügung zu stellen. In einer Stellungnahme vom 7. Januar 2021 stritt der Beschwerdeführer jegliche Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung ab. Mit Verfügung vom 21. Januar 2021 bestätigte der Veterinärdienst seine vorsorgliche Anordnung und ergänzte diese um die Verpflichtung, den im Freien gehaltenen Schafen auch an weiteren Tagen mit extremer Witterung (ausserhalb des Zeitraums vom 1. Dezember bis 28. Februar) den gesetzlich vorgeschriebenen Witterungsschutz in ausreichender Grösse zur Verfügung zu stellen. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
A.b Mit Verfügung gleichen Datums (21. Januar 2021) stellte das Departement Finanzen und Ressourcen, Abteilung Landwirtschaft (nachfolgend: Erstinstanz) fest, dass der Beschwerdeführer durch eine temporäre Siloschlauch- und Siloballenlagerung auf den Parzellen Nrn. [...] der Gemeinde [...] (Betriebsstandort: [...]) die Ansprüche an die Hofdünger-Lagereinrichtung gemäss Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (Gewässerschutzgesetz, GSchG, SR 814.20) nicht erfüllt und eine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Wassers herbeigeführt habe. Damit liege ein Verstoss gegen gewässerschutzrechtliche Bestimmungen vor. Ferner wurden Massnahmen zur Herstellung des rechtmässigen Zustands angeordnet, unter Androhung der Ersatzvornahme auf Kosten und Risiko des Beschwerdeführers. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
A.c Am 15. Juli 2021 führte der Veterinärdienst im landwirtschaftlichen Betrieb des Beschwerdeführers eine weitere unangemeldete Tierschutzkontrolle durch. Dabei wurde gemäss Kontrollrapport vom 15. Juli 2021 und Erläuterungsschreiben des Veterinärdienstes vom 28. Juli 2021 ein ungenügender Witterungsschutz für die Weidehaltung von 93 Schafen (42 Adulte, 51 Jungtiere) in Form eines Fahrzeuganhängers, unter welchen sich vereinzelte Lämmer auf den morastigen Boden legten, bemängelt. Der Mangel wurde noch vor Ort behoben. Der Beschwerdeführer verzichtete auf den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung.
A.d Mit Schreiben vom 19. Oktober 2021 wurde dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass die Direktzahlungsbeiträge für das Beitragsjahr 2021 basierend auf den rechtskräftigen Verfügungen vom 21. Januar 2021 der Erstinstanz und des Veterinärdienstes sowie dem Erläuterungsschreiben des Veterinärdienstes vom 28. Juli 2021 und den darin festgestellten Verstössen gegen die Tierschutzgesetzgebung und den Gewässerschutz um den Betrag von Fr. 9'700.00 gekürzt würden.
A.e In der Stellungnahme vom 17. Januar 2022 akzeptierte der Beschwerdeführer die ihm angedrohte Kürzung der Direktzahlungsbeiträge nicht und verlangte den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung, falls die Erstinstanz daran festhalte.
A.f Mit beschwerdefähiger Verfügung vom 16. März 2022 bestätigte die Erstinstanz gegenüber dem Beschwerdeführer die Kürzung seiner Direktzahlungsbeiträge für das Beitragsjahr 2021 um den Betrag von Fr. 9'700.00.
Der Kürzungsbetrag von Fr. 9'700.00 setzt sich wie folgt zusammen:
Betrag (CHF) vorgeworfener Mangel: 1'360.00 Kontrolle vom 9. Dezember 2020"Rund 80 Schafe befanden sich bei Temperaturen um den Gefrierpunkt und Schneeregen auf einer Parzelle ohne künstlichen Unterstand." 1'360.00 Kontrolle vom 9. Dezember 2020"Der Boden der Parzelle war morastig." 200.00 Kontrolle vom 9. Dezember 2020"Mindestens 2 Tiere waren im Bereich der Schenkel und Schwanzbereich stark durch Kot verschmutzt." 2'720.00 Kontrolle vom 11. Dezember 2020"Bei der Nachkontrolle der Schafgruppe am 11. Dezember 2020 wurde festgestellt, dass sich die Herde nach wie vor ohne Witterungsschutz auf der gleichen Parzelle in [...] befand. *Erste Wiederholung vgl. Kontrolle vom 09.12.2020." 3'060.00 Kontrolle vom 15. Juli 2021"Witterungsschutz für Jungtiere im Regen ungenügend: Weidehaltung von 93 Schafen (42 Adulte, 51 Jungtiere) mit einem Fahrzeuganhänger als Witterungsschutz und morastigem Boden unter dem Anhänger. Vereinzelte Lämmer suchten Schutz vor dem Regen, indem sie sich unter den Anhänger in den morastigen Boden legten. *Zweite Wiederholung vgl. Kontrolle vom 09.12.2020." 1'000.00 Verfügung vom 21. Januar 2021 "Erster Verstoss gegen das Gewässerschutzgesetz."
A.g Gegen diesen Entscheid gelangte der Beschwerdeführer am 3. Mai 2022 mit einer Beschwerde an die Vorinstanz.
A.h Mit Entscheid vom 23. Februar 2023 wurde in teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Entscheid der Erstinstanz vom 16. März 2022 dahingehend abgeändert, dass die darin vorgesehenen Kürzungen der Direktzahlungsbeiträge des Beschwerdeführers für das Beitragsjahr 2021 von insgesamt Fr. 9'700.00 auf insgesamt Fr. 7'252.00 reduziert wurden und der dem Beschwerdeführer nachzuzahlende Differenzbetrag von Fr. 2'448.00 seit 19. Januar 2022 mit 5 % p.a. zu verzinsen ist (Dispositiv-Ziff. 1.1). Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 1.2).
Die Vorinstanz reduzierte den Kürzungsbetrag im Zusammenhang mit der Kontrolle vom 15. Juli 2021 um Fr. 2'448.00 (von Fr. 3'060.00 auf Fr. 612.00), weil die fünffache Gewichtung der Schwere des Mangels, welche die Erstinstanz vorgenommen habe, nicht nachvollziehbar sei. Der Mangel, der ungenügende Witterungsschutz, sei am 15. Juli 2021 und im Dezember 2020 gemäss Vorinstanz vergleichbar und der zweite Wiederholungsfall werde bereits mit der Vervierfachung der Punkte geahndet.
B. Gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 23. Februar 2023 reichte der Beschwerdeführer am 24. April 2023 beim Bundesverwaltungsgericht eine Beschwerde mit folgenden Rechtsbegehren ein:
"1.In Gutheissung der Beschwerde sei die Dispositiv Ziff. 1.2 des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23. Februar 2023 aufzuheben und Landwirtschaft Aargau sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer die zu Unrecht gekürzten Direktzahlungen im Umfang von CHF 7'252.00 zuzüglich Zins von 5 % seit dem 1. Januar 2022 vollumfänglich auszubezahlen.
Eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde die Dispositiv Ziff. 1.2 des Entscheids der Vorinstanz vom 23. Februar 2023 aufzuheben und das Verfahren sei zur Neubeurteilung mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz bzw. die Landwirtschaft Aargau zurückzuweisen.
Der Beschwerdeführer macht erstens geltend, dass keine Regel existiere, wonach Tieren, welche dauernd im Freien gehalten würden, im Winter, nämlich vom 1. Januar bis 28. Februar, dauerhaft ein künstlicher Unterstand zur Verfügung gestellt werden müsse oder die Tiere eingestallt werden müssten. Zweitens ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass die drei Elemente Wind, Nässe und Kälte kumulativ vorhanden sein müssten, damit eine extreme Witterung vorliege. Drittens habe die Vorinstanz im Zusammenhang mit der angeblichen Verletzung von Gewässerschutzvorschriften den Sachverhalt falsch festgestellt, da er die geforderten Massnahmen ergriffen hätte. Er sei deshalb in seinem Vertrauen in die Zusicherung der verantwortlichen Person zu schützen, dass keine Kürzung der Direktzahlungen im Zusammenhang mit dem Gewässerschutz erfolgen würde.
C. Mit Schreiben vom 9. Juni 2023 teilt die Vorinstanz mit, dass sie von der Gelegenheit, sich zur Beschwerde vernehmen zu lassen, keinen Gebrauch mache.
D.
Die Erstinstanz beantragt in der Vernehmlassung vom 17. Juli 2023 (1) die Abweisung der Beschwerde, (2) die von der Vorinstanz auferlegten Verzugszinsen seien an das geltende Recht anzupassen und damit die falsche Rechtsanwendung der Vorinstanz von Amtes wegen zu korrigieren, (3) vom Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) sei ein Fachbericht zur Anwendung der Fachinformation Tierschutz ''Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien" auf den vorliegenden Streitgegenstand einzuholen, (4) bei der Stiftung Tier im Recht sei ein Gutachten zur Auslegung von Art. 36 Abs. 1 TschV einzuholen und (5) die von der Vorinstanz vorgenommene Ermessenkorrektur im Zusammenhang mit der Höhe der Beitragskürzung (Fr. 7'252.00 statt Fr. 9'700.00) sei rückgängig zu machen und damit die falsche Rechtsanwendung der Vorinstanz von Amtes wegen zu korrigieren.
Zur Begründung bringt die Erstinstanz im Wesentlichen vor, dass die Vorinstanz das höhere Schutzbedürfnis der Lämmer gegenüber adulten Tieren erkannt habe, das Urteil der Vorinstanz aber inkonsistent sei, weil sie die fünffache Gewichtung der Schwere des Mangels im Zusammenhang mit der Kontrolle vom 15. Juli 2021 nicht berücksichtige und die Höhe des Kürzungsbetrags verringere.
E. Mit Replik vom 27. September 2023 stellt sich der Beschwerdeführer unter anderem auf den Standpunkt, die Anträge 2 - 5 in der Vernehmlassung der Erstinstanz seien unzulässig, weil das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021) das Institut der sog. Anschlussbeschwerde nicht kenne.
F.
Mit Duplik vom 27. Oktober 2023 hält die Erstinstanz an ihren bisher gestellten Anträgen und Begründungen fest und bringt punktuelle Ergänzungen an.
G.
Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021]).
Nach Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beim angefochtenen Entscheid der Vorinstanz vom 23. Februar 2023 handelt es sich um einen solchen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes stützt und eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG darstellt (vgl. auch § 59 Abs. 1 des Landwirtschaftsgesetzes des Kantons Aargau vom 13. Dezember 2011 [LwG AG, SAR 910.200]). Eine Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG liegt nicht vor.
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Zudem hat er ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.1 Streitgegenstand der gerichtlichen Prüfung ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach durch den angefochtenen Entscheid und die Parteibegehren, wobei der angefochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 35 E. 2; Urteil des BVGer A-477/2018 vom 11. September 2018 E. 1.5; Thomas Flückiger, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 7 N 19; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.8).
2.2 Die Vorinstanz reduzierte in Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Entscheids die Direktzahlungskürzung für das Jahr 2021 im Zusammenhang mit dem fehlenden Witterungsschutz anlässlich der Kontrolle am 15. Juli 2021 betreffend die 51 Jungtiere um Fr. 2'448.00 von Fr. 3'060.00 auf Fr. 612.00. Damit reduzierte die Vorinstanz den gesamten Kürzungsbetrag im Vergleich zur erstinstanzlichen Verfügung vom 16. März 2020 von Fr. 9'700.00 (vgl. Sachverhalt, Bst. A.f), wie bereits erwähnt, um den soeben genannten Betrag von Fr. 2'448.00 auf Fr. 7'252.00 (vgl. Sachverhalt, Bst. A.h). Im Übrigen wies sie die Beschwerde ab.
Die angefochtene Verfügung umfasst damit folgende von der Vorinstanz bestätigten Beitragskürzungen in der Gesamthöhe von Fr. 7'252.00:
Fr. 1'360.00 wegen fehlendem Witterungsschutz im Zusammenhang mit der Kontrolle am 9. Dezember 2020 (betreffend 80 adulte Tiere)
Fr. 2'720.00 wegen fehlendem Witterungsschutz im Zusammenhang mit der Kontrolle am 11. Dezember 2020 (betreffend 80 adulte Tiere)
Fr. 612.00 wegen fehlendem Witterungsschutz im Zusammenhang mit der Kontrolle am 15. Juli 2021 (betreffend 51 Jungtiere)
Fr. 1'000.00 wegen eines Verstosses gegen die Gewässerschutzgesetzgebung
Fr. 200.00 wegen starker Verschmutzung mindestens zweier Tiere
Fr. 1'360.00 wegen des morastigen Bodens anlässlich der Kontrolle am 9. Dezember 2020.
2.3 Der Beschwerdeführer bestreitet gemäss Begründung seiner Beschwerde vom 24. April 2023 an das Bundesverwaltungsgericht die Beitragskürzungen im Zusammenhang mit der Kontrolle vom 9. Dezember 2020 in Höhe von Fr. 1'360.00 wegen morastigen Bodens und von Fr. 200.00 wegen starker Verschmutzung mindestens zweier Tiere nicht. Auf diese nicht streitgegenständlichen Fragen wird vorliegend somit nicht (mehr) eingegangen, auch wenn der Beschwerdeführer pauschal die Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt. Konkret bestritten und nachfolgend zu beurteilen sind demnach noch die Beitragskürzungen von insgesamt Fr. 4'692.00 wegen fehlendem Witterungsschutz (Fr. 1'360.00 [9. Dezember 2020] + Fr. 2'720.00 [11. Dezember 2020] + Fr. 612.00 [15. Juli 2021) und Fr. 1'000.00 wegen eines Verstosses gegen die Gewässerschutzgesetzgebung.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid hinsichtlich der Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens sowie hinsichtlich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Unangemessenheit des Entscheids prüft es hingegen nicht, da eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG).
Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen (vgl. Urteil des BGer 2C_833/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1 m.H.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Bern 2022, § 24 Rz. 552). Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt ereignete sich in den Jahren 2020 und 2021. Zur Beurteilung der streitgegenständlichen Frage, ob die Kürzung der Direktzahlungen zu Recht erfolgte, sind somit die in den Jahren 2020 und 2021 geltenden Rechtssätze anwendbar. Eine vom erwähnten Grundsatz abweichende übergangsrechtliche Regelung liegt - soweit vorliegend interessierend - nicht vor. Da die seither in Kraft getretenen Revisionen des LwG und der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft vom 23. Oktober 2013 (Direktzahlungsverordnung, DZV, SR 910.13) zu keinen materiellen Änderungen der vorliegend interessierenden Bestimmungen geführt haben, können im Folgenden jeweils die Bestimmungen in den heute gültigen Fassungen zitiert werden.
5.1 Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben werden zwecks Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen Direktzahlungen ausgerichtet (Art. 70 LwG). Voraussetzung für die Ausrichtung von Direktzahlungen ist unter anderem die Erbringung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) und dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung eingehalten werden (Art. 70a Abs. 1 Bst. b und c LWG). Der ÖLN umfasst nach Art. 70a Abs. 2 Bst. b LwG insbesondere eine artgerechte Haltung der Nutztiere. Diesbezüglich hält Art. 12 DZV fest, dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung eingehalten werden müssen.
5.2 Die Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin das Landwirtschaftsgesetz, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat wird in Art. 170 Abs. 3 LwG zudem ermächtigt, für die Kürzungen der Direktzahlungen die notwendigen Verordnungsbestimmungen zu erlassen. In Ausübung dieser Ermächtigung wird in Art. 105 Abs. 1 DZV bestimmt, dass die Kantone die Beiträge gemäss Anhang 8 der DZV kürzen oder verweigern. Eine Kürzung der Direktzahlungen ist namentlich für den Fall vorgesehen, dass in einem beitragsberechtigten Betrieb Tierschutzbestimmungen und landwirtschaftsrelevante Vorschriften nach der Gewässer-, Umwelt-, Natur- und Heimatschutzgesetzgebung verletzt werden (Anhang 8, Ziff. 2.3, 2.9 und 2.11 DZV).
5.3 Das Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG, SR 455) bestimmt, dass jeder, der mit Tieren umgeht, ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen hat (Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b TSchG). In Anbetracht des Zwecks des TschG, wie in Art. 1 formuliert, besteht das vorrangige Ziel darin, die Würde und das Wohlergehen der Tiere zu schützen. Dieser Grundsatz spiegelt sich auch in Art. 3 Bst. b TschG wider, der das Wohlergehen der Tiere definiert. Demnach müssen die Tiere unter Bedingungen gehalten und ernährt werden, die ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht beeinträchtigen und ihre Anpassungsfähigkeit nicht überfordern. Zudem müssen das artgemässe Verhalten innerhalb der biologischen Anpassungsfähigkeit der Tiere und die klinische Gesundheit gewährleistet sein sowie Schmerzen, Leiden, Schäden und Angst vermieden werden. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengungen von Tieren ist verboten (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 TSchG). Wer Tiere hält oder betreut, muss diese angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG).
Art. 6 Abs. 2 TSchG gibt dem Bundesrat die Kompetenz, unter Berücksichtigung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und nach dem Stand der Erfahrung und der technischen Entwicklung Vorschriften über das Halten von Tieren, namentlich Mindestanforderungen, zu erlassen.
Als solche Mindestanforderung verlangt Art. 36 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV, SR 455.1) unter dem Titel "Dauernde Haltung im Freien" Folgendes:
"1 Haustiere dürfen nicht über längere Zeit extremer Witterung schutzlos ausgesetzt sein. Werden die Tiere unter solchen Bedingungen nicht eingestallt, so muss ein geeigneter natürlicher oder künstlicher Schutz zur Verfügung stehen, der allen Tieren gleichzeitig Platz und Schutz vor Nässe und Wind sowie starker Sonneneinstrahlung bietet. Es muss ein ausreichend trockener Liegeplatz vorhanden sein.
2 Ist im Sömmerungsgebiet bei extremer Witterung kein geeigneter Schutz vorhanden, so ist durch geeignete Massnahmen sicherzustellen, dass dem Ruhe- und Schutzbedarf der Tiere entsprochen wird.
3 Das Futterangebot der Weide muss der Gruppengrösse angepasst sein oder es muss geeignetes zusätzliches Futter zur Verfügung gestellt werden."
Art. 6 der Verordnung des BLV über die Haltung von Nutztieren und Haustieren vom 27. August 2008 (Nutz- und Haustierverordnung, SR 455.110.1) betreffend "Anforderungen an Unterstände, Böden, Futter" unter dem Titel "Dauernde Haltung im Freien" regelt ebenfalls die Anforderungen an Unterstände und Böden in Bereichen, in denen sich Tiere vorwiegend aufhalten:
"1 In einem Witterungsschutz müssen alle Tiere gleichzeitig Platz finden. Dient ein Unterstand nur zum Schutz gegen Nässe und Kälte und wird in ihm nicht gefüttert, so muss er für Rinder, Schafe und Ziegen mindestens die in Anhang 2 Tabellen 1-3 festgelegten Flächen aufweisen.
2 Kann im Sömmerungsgebiet die geforderte Fläche im Unterstand nicht erreicht werden, so ist bei extremer Witterung durch geeignete Massnahmen sicherzustellen, dass dem Ruhe- und Schutzbedarf der Tiere entsprochen wird.
3 Böden in Bereichen, in denen sich Tiere vorwiegend aufhalten, dürfen nicht morastig und nicht erheblich mit Kot oder Harn verunreinigt sein.
4 Futter, das ergänzend zur Weide zur Verfügung gestellt wird, muss den üblichen Qualitäts- und Hygieneanforderungen genügen. Nötigenfalls sind dazu geeignete Fütterungseinrichtungen einzusetzen."
5.4 Der Auslegung dieser Normen dienen die Fachinformation Tierschutz Nr. 7.3 des BLV "Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien" (vgl. Vorakten act. 238; abrufbar auf www.blv.admin.ch > Tiere > Tierschutz > Nutztierhaltung> Schafe > Haltung > PDF-Datei; Fachinformation Witterungsschutz) und die Vollzugshilfe "Kurzinformation Haltung von Schafen" verschiedener Kantone, darunter Aargau, Stand 1. September 2018 (vgl. Vorakten act. 236; abrufbar auf www.ag.ch > Verwaltung > Departement Gesundheit und Soziales > Verbraucherschutz > Veterinärdienst > Tierschutz > Nutztiere > PDF-Datei; Kurzinformation Haltung von Schafen). In Letzterer heisst es unter anderem:
"Witterungsschutz Winter: Bei extremer Witterung ist den Schafen ein künstlicher Unterstand anzubieten. Ausserdem gilt: Vom 1. Dezember bis zum 28. Februar ist den Schafen jederzeit ein künstlicher Unterstand anzubieten, ausgenommen an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung. Dieser muss den Schafen einen trockenen und windgeschützten Liegeplatz (mind. 2 Wände geschlossen) mit den Mindestabmessungen 'Liegefläche pro Tier' gemäss der Tabelle am Schluss dieses Merkblattes bieten."
Die Fachinformation Witterungsschutz des BLV hält unter anderem das Folgende fest:
"Mit extremer Witterung werden Wetterperioden bezeichnet, die sich entweder durch Hitze und starke Sonneneinstrahlung oder Kälte in Verbindung mit Nässe und Wind auszeichnen."
"Wetterperioden mit Hitze und starker Sonneneinstrahlung bzw. Kälte, Wind und Nässe kommen erfahrungsgemäss immer wieder vor."
Bei diesen Fachinformationen handelt es sich um vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen, die zur Gewährleistung von Rechtssicherheit und zur Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs generelle Anweisungen einer vorgesetzten Behörde an ihr unterstellte Einheiten enthalten. Für das Bundesverwaltungsgericht sind solche Verwaltungsverordnungen zwar nicht bindend. Sie können jedoch bei der Entscheidfindung berücksichtigt werden, soweit sie eine dem Einzelfall angepasste und schlüssige Auslegung der anwendbaren Bestimmung ermöglichen (Urteil des BVGer B-3259/2018 vom 20. Juli 2020 E. 7.3.; BGE 118 I 167 E. 4.3).
6.1 Zunächst wird auf die Beitragskürzung in der Höhe von Fr. 4'692.00 wegen fehlendem Witterungsschutz im Zusammenhang mit den Kontrollen am 9. und 11. Dezember 2020 sowie am 15. Juli 2021 eingegangen.
6.2 Der Beschwerdeführer macht vor dem Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit den Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 geltend, dass keine Regel existiere, wonach Tieren, welche dauernd im Freien gehalten würden, im Winter, also vom 1. Januar bis 28. Februar, dauerhaft ein künstlicher Unterstand zur Verfügung gestellt werden müsse oder die Tiere eingestallt werden müssten. Da keine Bestimmung vorhanden sei, welche eine entsprechende Pflicht des Tierhalters vorschreibe, könne auch kein solcher Mangel vorliegen und demensprechend auch keine Kürzung der Direktzahlungen dafür vorgenommen werden. Den Tieren müsse bei der dauernden Haltung im Freien gemäss Art. 36 Abs. 1 TSchV nur ein künstlicher Schutz zur Verfügung gestellt werden, wenn sie ansonsten über längere Zeit extremer Witterung schutzlos ausgesetzt wären. Daraus ergebe sich, dass der Mangel anlässlich der Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 höchstens darin bestanden haben könnte, dass den Tieren aufgrund einer extremen Witterung gemäss Art. 36 Abs. 1 TSchV ein künstlicher Unterstand hätte zur Verfügung gestellt werden müssen, was aber weder von der Vorinstanz noch von der Erstinstanz geltend gemacht worden sei.
Mit Blick auf die Kontrolle vom 15. Juli 2021 bringt der Beschwerdeführer vor, aus der Fachinformation Witterungsschutz ergebe sich, dass die drei Elemente Wind, Nässe und Kälte vorhanden sein müssten, damit eine extreme Witterung im Sinne von Art. 36 Abs. 1 TSchV vorliege.
6.3 Die Erstinstanz führt aus, die Darstellung des angefochtenen Entscheids durch den Beschwerdeführer sei falsch. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers habe die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid bemängelt, dass den Tieren des Beschwerdeführers aufgrund einer extremen Witterung gemäss Art. 36 Abs. 1 TSchV ein künstlicher Unterstand hätte zur Verfügung gestellt werden müssen.
Der Beschwerdeführer verkenne überdies, dass die Umschreibung des Begriffs "extreme Witterung" in der Fachinformation Witterungsschutz keine Legaldefinition, sondern lediglich eine Umschreibung zur Auslegung von Art. 36 Abs. 1 TSchV sei.
6.4 Zunächst ist zu klären, was die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid mit Blick auf den Witterungsschutz im Zusammenhang mit den Kontrollen am 9. und 11. Dezember 2020 sowie am 15. Juli 2021 bemängelt hat.
Der Beschwerdeführer hat die Rüge, dass keine Regel existiere, wonach den Tieren, welche dauernd im Freien gehalten würden, im Winter vom 1. Januar bis 28. Februar dauerhaft ein künstlicher Unterstand zur Verfügung gestellt werden müsse oder die Tiere eingestallt werden müssten, erst in seiner Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgebracht. Vor der Vorinstanz war im Zusammenhang mit den beiden Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 im Wesentlichen nur die Anzahl adulter Tiere auf der Weide umstritten. Entsprechend befasst sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid insbesondere mit dieser Frage. Daneben erläutert sie zutreffend die gesetzlichen Grundlagen für Kürzungen der Direktzahlungsbeiträge (vgl. E 1 ff. des angefochtenen Entscheids) und nimmt dabei in E. 1.1.2 unter anderem explizit auf Art. 36 Abs. 1 TSchV Bezug (vgl. dazu auch E. 3.1.3.2 des angefochtenen Entscheids im Zusammenhang mit der Tierschutzkontrolle vom 15. Juli 2021). Sie kommt zum Schluss, dass die von der Erstinstanz angeordneten Kürzungen der Direktzahlungsbeiträge des Beschwerdeführers für das Jahr 2021 aufgrund der bei Tierschutzkontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 vom Veterinärdienst festgestellten Verstössen gegen die Tierschutzgesetzgebung auf ausreichenden gesetzlichen Grundlagen beruhen und berechtigt sind (vgl. E. 4 des angefochtenen Entscheids). Sie stellt im angefochtenen Entscheid mit der Erstinstanz und gestützt auf die rechtskräftige Verfügung des Veterinärdienstes vom 21. Januar 2021 sowie die in jenem Verfahren vom Veterinärdienst erhobenen Beweise darauf ab, dass 80 Tiere von den bei den Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 festgestellten Mängeln des fehlenden Witterungsschutzes und des morastigen Bodens betroffen gewesen seien (vgl. E. 2.2 des angefochtenen Entscheids).
Entgegen dem, was die beschwerdeführerische Rüge nahelegt, stützt sich der angefochtene Entscheid vom 23. Februar 2023 bezüglich der Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 nicht auf die vom Kanton Aargau angewandte Vollzugshilfe "Kurzinformation Haltung von Schafen" (vgl. E. 5.4), wonach den Tieren vom 1. Dezember bis zum 28. Februar ein Witterungsschutz dauerhaft zur Verfügung gestellt werden muss. Vielmehr stützt er sich explizit auf Art. 36 TSchV.
6.5 Art. 36 Abs. 1 TSchV hält, wie bereits erwähnt, fest, dass Haustiere vor extremer Witterung geschützt sein müssen und einen geeigneten Schutz vor Nässe, Wind und starker Sonneneinstrahlung sowie einen trockenen Liegeplatz benötigen (vgl. E. 5.3). Die Vorinstanz hält im angefochtenen Entscheid (vgl. E. 3.1.3.2) unter Bezugnahme auf die Rechtsgrundlagen sowie die Vollzugshilfe Kurzinformation Haltung von Schafen und die Fachinformation Witterungsschutz fest, dass es beim Witterungsschutz gemäss Art. 36 Abs. 1 TSchV vor allem darum gehe, den Tieren bei kalter und/oder nasser Witterung einen trockenen und windgeschützten Liegeplatz mit den in der Nutz- und Haustierverordnung definierten Mindestabmessungen zur Verfügung zu stellen, um das Ruhebedürfnis der Tiere befriedigen zu können. In der Fachinformation Witterungsschutz heisse es dazu, dass Schafe bei langandauerndem oder kaltem Regen Schutz aufsuchten, um zu verhindern, dass sie bis auf die Haut durchnässt werden und auskühlen. Ohne diesen Schutz könnten die Tiere in ihrer Anpassungsfähigkeit überfordert werden. Es sei aber nicht möglich, exakte Grenzwerte von klimatischen Bedingungen anzugeben, ab denen ein Schutz vor extremer Witterung gewährt werden müsse. Unter welchen Bedingungen Schafe vor Witterung Schutz suchten, hänge zudem nicht nur von den regionalen und klimatischen Bedingungen, sondern ebenfalls von tierspezifischen Kriterien, wie Rasse, Alter, Nährzustand, Zustand der Bewollung oder anderen besonderen Umständen ab. Frischgeborene Lämmer hätten kaum Energiereserven und seien infolge fehlender Fettpolster und des dünnen Wollvlieses sehr viel empfindlicher gegenüber tiefen Temperaturen und Nässe. Um die Tiere vor einem Durchnässen und Auskühlen zu bewahren, sei der Boden so zu gestalten, dass den Tieren beim Liegen nicht übermässig Wärme entzogen werde. Auf nassem oder stark wärmeableitendem Boden würden die Tiere unter Umständen nicht mehr abliegen, wodurch Erschöpfungszustände auftreten könnten. Dazu komme, dass durch morastigen Boden insbesondere in Bereichen, in denen sich die Tiere häufig aufhalten, deren Klauen- und Hautgesundheit beeinträchtigt werden könne. Es komme nicht in erster Linie darauf an, wie lange eine Schlechtwetterperiode mit Regen anhalte, sondern auch auf die Intensität der Regenfälle, die schon innerhalb relativ kurzer Zeit zu unhaltbaren Zuständen auf einer Weide führen könnten, so dass den Tieren ohne natürlichen oder künstlichen Witterungsschutz kein ausreichend trockener Liegeplatz mehr zur Verfügung stehe.
Die Ausführungen der Vorinstanz zu Sinn und Zweck des Witterungsschutzes gemäss Art. 36 Abs. 1 TSchV überzeugen und geben zu keinen Beanstandungen Anlass.
6.6 Der Beschwerdeführer geht, wie bereits erwähnt, davon aus, dass die drei Elemente Wind, Nässe und Kälte gleichzeitig vorhanden sein müssten, damit von einer extremen Witterung im Sinne von Art. 36 Abs. 1 TSchV ausgegangen werden könne.
6.6.1 Die Ausdrücke in Art. 36 Abs. 1 TschV "extreme Witterung" und "längere Zeit" stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar, deren Auslegung und Anwendung als Rechtsfrage grundsätzlich ohne Beschränkung der richterlichen Kognition zu überprüfen sind. In Rechtsprechung und Doktrin ist anerkannt, dass eine Rechtsmittelinstanz, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entscheiden hat, ihre Kognition einschränken darf, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt oder gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde auf Grund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde auf Grund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des sog. "technischen Ermessens" darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat. Die Rechtsmittelinstanz weicht in derartigen Fällen nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab und stellt im Zweifel nicht ihre eigene Einschätzung an die Stelle der für die kohärente Konkretisierung und Anwendung des Gesetzes primär verantwortlichen Verwaltungsbehörde (vgl. BGE 135 II 384 E. 2.2.2; 135 II 296 E. 4.4.3; 131 II 680 E. 2.3.2 m.H.). Bezüglich der Beurteilung, ob von einer extremen Witterung über eine längere Zeit gemäss dem 1. Satz von Art. 36 Abs. 1 TschV auszugehen ist, muss dem für die Kontrolle zuständigen Veterinärdienst und der Erstinstanz grundsätzlich ein gewisser fachtechnischer Beurteilungsspielraum zugestanden werden.
6.6.2 Die Sätze 2 und 3 von Art. 36 Abs. 1 TschV enthalten nähere Anhaltspunkte, wie der Term "extreme Witterung" "über längere Zeit" im Sinne der Norm zu verstehen ist. Die für alle Haustiere geltende Bestimmung fordert für den Fall, dass bei extremer Witterung keine Einstallung erfolgt, eine Schutzvorrichtung, die allen Tieren gleichzeitig Platz und Schutz vor Nässe und Wind sowie starker Sonneneinstrahlung bietet, vorhanden sein muss (Satz 2). Satz 2 von Art. 36 Abs. 1 TschV gilt unabhängig von der Jahreszeit, wobei an den geeigneten natürlichen oder künstlichen Schutz, in Abhängigkeit auch von den Temperaturen unterschiedliche Anforderungen gestellt sein mögen, sei es in dem er früher oder später oder in unterschiedlicher Beschaffenheit gewährt werden kann. Daneben, aber auch im Kontext des in Art. 36 Abs. 1 TschV thematisierten Witterungsschutzes, muss stets ein "ausreichend trockener Liegeplatz" vorhanden sein (3. Satz von Art. 36 Abs. 1 TschV).
Der Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 TschV schliesst nicht aus, dass Nässe und das Fehlen eines ausreichend trockenen Liegeplatzes, unter anderem in Abhängigkeit von den klimatischen Voraussetzungen, insbesondere auch von der Temperatur und den betroffenen Tieren, eine "extreme Witterung" "über längere Zeit" im Sinne der Norm darstellen kann. Art. 36 Abs. 1 TSchV soll das Ruhebedürfnis der Tiere befriedigen (vgl. oben E. 6.5), wofür ein ausreichend trockener Liegeplatz vorhanden sein muss, der Schutz vor Nässe und Wind bietet. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers spielt es im vorliegenden Fall darüberhinausgehend keine Rolle, wie die "extreme Witterung" im Sinne von Art. 36 Abs. 1 TSchV allgemein zu definieren wäre. Eine allgemeine Definition von "extremer Witterung" im Sinne der Norm wäre ohnehin nicht geeignet und bliebe unscharf, da diese wie erwähnt nur einzelfallweise, unter Berücksichtigung der betroffenen Tiere sowie für einen konkret interessierenden Zeitraum in Abhängigkeit des konkret gegebenen Wetters bestimmt werden kann.
Die Systematik von Art. 36 Abs.1 TschV läuft darauf hinaus, dass Tiere, für die bei extremer Witterung kein bereits vorbereiteter Witterungsschutz mit trockenem Unterstand zur Verfügung steht, eingestallt werden können müssen, ansonsten, je nach den konkreten Wetterverhältnissen und Örtlichkeiten, die Tiere über eine längere, das heisst einer zu langen Zeitdauer, einer extremen Witterung ausgesetzt sind. Vor diesem Hintergrund kann der unbestimmte Terminus "über längere Zeit", in Abhängigkeit der konkreten Witterungsverhältnisse und der betroffenen Tieren, auch eine sehr kurze Zeitdauer beschreiben. Zum Beispiel können für Jungtiere Nässe, Kälte oder Wind viel eher eine extreme Witterung darstellen als für ausgewachsene Tiere. Mit anderen Worten muss die Einstallung bei entsprechender Witterung innerhalb einer angemessen kurzen Zeit mithin sogar unverzüglich möglich sein, damit die Tiere einer extremen Witterung im beschriebenen Sinn nicht über längere Zeit schutzlos ausgeliefert sind. Fehlt die Möglichkeit der Einstallung innert angemessener Zeit, so droht bei entsprechend extremer Witterung wie erwähnt die Situation, dass die Tiere dieser über längere Zeit bzw. zu lange ausgesetzt sind, wenn nicht bereits vorher bzw. präventiv entsprechende Massnahmen im Sinne eines geeigneten Schutzes getroffen worden sind. Diese in Art. 36 Abs. 1 TSchV enthaltene Systematik legt auch die Vorinstanz dem angefochtenen Entscheid zu Grunde, wenn sie ausführt, dass vom Tierhalter Vorkehrungen getroffen werden müssten, damit seine Tiere jederzeit vor extremer Witterung Schutz suchen könnten, wenn sie diesen benötigten und dass auf präventive Massnahmen dann verzichtet werden dürfe, wenn der Tierhalter bei einem Wetterwechsel unverzüglich einschreiten könne, um das Wohlergehen seiner Tiere zu wahren.
Auch wenn die Anforderung gemäss der Vollzugshilfe "Kurzinformation Haltung von Schafen" (vgl. E. 5.4) in casu nicht eigentlicher Prüfungsgegenstand bildet (vgl. E. 6.4), erhellt in diesem Zusammenhang doch, dass Art. 36 Abs.1 TSchV faktisch darauf hinausläuft, dass den Tieren bei fehlender kurzfristiger Einstallungsmöglichkeit über die Winterperiode ein dauerhafter Witterungsschutz zur Verfügung stehen muss, ansonsten das Risiko latent besteht, dass dem Witterungsschutz im Sinne von Art. 36 Abs.1 TSchV nicht entsprochen werden kann. Vor diesem Hintergrund dient die Vollzugshilfe "Kurzinformation Haltung von Schafen" mit der Verpflichtung eines dauerhaften Schutzes ab Anfang Dezember bis Ende Februar durchaus dem Sinn und Zweck des TSchG, die Würde und das Wohlergehen der Schafe zu schützen (vgl. Art. 1 TSchG; vgl. dazu auch Markus Heer, Verwaltungsrechtlicher Tierschutz in der Nutztierhaltung, Dike Verlag 2024, Rz. 446 S. 131).
Aus der Fachinformation Witterungsschutz ergibt sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht, dass eine extreme Witterung im Sinne von Art. 36 Abs. 1 TSchV eine Kombination der Elemente Wind, Nässe und Kälte voraussetzt. So wird im Zusammenhang mit dem Witterungsschutz auch lediglich von "nasskaltem" Wetter gesprochen und das BLV hält, wie bereits erwähnt, zu Recht und explizit fest, dass es nicht möglich sei, einen exakten Grenzwert von klimatischen Bedingungen anzugeben, ab denen ein Schutz vor extremer Witterung gewährt werden müsse.
Zusammenfassend ist nach dem bisher Gesagten für eine "extreme Witterung" "über längere Zeit" im Sinne von Art. 36 TSchV nicht Voraussetzung, dass die drei Elemente Wind, Nässe und Kälte gleichzeitig vorhanden sein müssen. Extreme Witterung zeichnet sich oft durch Hitze und Sonneneinstrahlung oder Kälte in Verbindung mit Nässe und Wind aus. Die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Gesetzesbegriffe "extreme Witterung" "über längere Zeit" gemäss Art. 36 Abs. 1 Satz 1 TSchV führt unter Berücksichtigung insbesondere des Wortlauts des zweiten Satzes zum Ergebnis, dass bei Dauerhaltung im Freien bei extremer Witterung, unter Berücksichtigung der konkreten Wetter-, Temperatur- und Bodenverhältnissen sowie der betroffenen Tiere im Extremfall in sehr kurzer Zeit eingestallt werden oder ein geeigneter Schutz (vor Nässe, Wind und Hitze) für alle Tiere zur Verfügung stehen muss.
6.7 Die Vorinstanz hat gestützt auf die zahlreichen Bilder und Videos zu den drei Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 sowie vom 15. Juli 2021 (vgl. Vorakten, act. 4 - 13, 27 - 87 und CD-ROM 1, V1 - 5 sowie CD-ROM 2, V6 - 11), erkannt, dass die Wiesen, auf denen sich die Schafe aufhielten, durchnässt bzw. morastig waren, mithin also die Nässe nicht nur gering war, und ein ausreichend trockener Liegeplatz fehlte.
Mit Blick auf die im Sommer erfolgte Kontrolle vom 15. Juli 2021 hält die Vorinstanz unter Bezugnahme auf die Bilder und Videos sodann fest, dass auf der fraglichen Weide kein Zugang zu einem einigermassen trockenen Liegeplatz bestanden habe, wo sich die 51 Jungtiere, ohne sich dabei der Gefahr von übermässigem Durchnässen und Auskühlen auszusetzen, hätten hinlegen können (vgl. zu erhöhten Schutzbedürftigkeit von Lämmern oben E. 6.6.1). Hinsichtlich der Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 führt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid gestützt auf die rechtskräftige Verfügung des Veterinärdienstes vom 21. Januar 2021 sowie die in jenem Verfahren vom Veterinärdienst erhobenen Beweise ferner aus, dass 80 adulte Tiere von den festgestellten Mängeln des fehlenden Witterungsschutzes und des morastigen Bodens betroffen gewesen seien (vgl. oben E. 6.4).
Dass entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers Nässe und das Fehlen eines ausreichend trockenen Liegeplatzes, wie es vorliegend auf dem Bildmaterial gut erkennbar ist und wovon die Vorinstanzen ausgehen, ausreichen kann, um eine extreme Witterung im Sinne von Art. 36 Abs. 1 TSchV zu bejahen, wurde eingehend dargelegt (vgl. oben E. 6.6.2). Der Beschwerdeführer stellt das Bildmaterial in den Vorakten vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht in Frage.
Für das Bundesverwaltungsgericht besteht vorliegend kein Grund, bei der Beurteilung der örtlich gegebenen Witterungsverhältnisse in den Beurteilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörden einzugreifen. Es liegt vorliegend in deren Ermessensbereich, infolge der unbestrittenen konkreten örtlichen Witterungs- und Bodenverhältnisse und unter Berücksichtigung der konkret betroffenen Tiere von einer extremen Witterung mit Schutzbedürftigkeit für die Tiere auszugehen. Aufgrund der Nässe (morastige Böden) und des Fehlens eines ausreichend trockenen Liegeplatzes anlässlich der Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 sowie vom 15. Juli 2021 ist erstellt, dass die rechtsanwendenden Behörden bei allen drei Kontrollen von einer Tierhaltungssituation ausgehen konnten, welche der Regelung in Art. 36 Abs. 1 TSchV nicht gerecht wurde, zumal das Wetter um den Zeitpunkt der Winterkontrollen mit Schneeregen nasskalt und die Temperatur entsprechend tief war und im Rahmen der Sommerkontrolle Jungtiere betroffen waren.
6.8 Als Zwischenergebnis muss anlässlich der Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 sowie vom 15. Juli 2021 von einem ungenügenden Witterungsschutz ausgegangen werden. Damit erweisen sich die in diesem Zusammenhang erfolgten Beitragskürzungen, unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen zu deren Höhe, als gerechtfertigt.
Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob der zumindest teilweise morastige Boden anlässlich der genannten Kontrollzeitpunkte, unabhängig von der Witterung, nicht bereits ein selbständiger Kürzungsgrund darstellen würde. Denn die Flächen, wo sich die Schafe vorwiegend aufhielten, insbesondere unter dem im Sommer als Witterungsschutz zur Verfügung stehenden Fahrzeuganhänger, wo die Jungtiere Schutz suchten, waren durchnässt bzw. morastig, was ein Verstoss gegen Art. 6 Abs. 3 der Nutz- und Haustierverordnung darstellt. Demnach dürfen Böden in Bereichen, wo sich die Tiere vorwiegend aufhalten, unter anderem nicht morastig sein (vgl. Sachverhalt, Bst. A.f und vorne E. 5.3).
6.9
6.9.1 Hinsichtlich der Höhe der Beitragskürzung beantragt die Erstinstanz, dass die von der Vorinstanz vorgenommene Ermessenkorrektur im Zusammenhang mit der Kontrolle vom 15. Juli 2021 rückgängig zu machen sei. Die Reduktion der Beitragskürzung um Fr. 2'448.00 von Fr. 3'060.00 auf Fr. 612.00 (vgl. E. 2.2) stelle eine falsche Rechtsanwendung der Vorinstanz dar, welche von Amtes wegen zu korrigieren sei. Zur Begründung bringt sie vor, die Vorinstanz habe das höhere Schutzbedürfnis der Lämmer gegenüber adulten Tieren zwar erkannt, das Urteil der Vorinstanz sei in der Folge aber inkonsistent, weil sie die Höhe des Kürzungsbetrags verringert habe.
Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Erstinstanz keine Erhöhung der Beitragskürzung beantragen könne, da ein solches Begehren einer Anschlussbeschwerde gleichkomme.
6.9.2 In Anhang 8, Ziff. 2.3.1 lit. a DZV heisst es, dass für Verstösse gegen die baulichen und die Qualitätsvorgaben beim Tierschutz mindestens ein Punkt pro betroffene Grossvieheinheit (GVE) angerechnet wird. Diese Zahl stellt mithin einen Mindestansatz zur Berechnung der Kürzung der Direktzahlungsbeiträge dar und die Behörden können für solche Verstösse je nach Gewichtung der Schwere des Verstosses durchaus auch mehr als einen Punkt pro betroffene GVE anrechnen. Die einzige Obergrenze bilden dabei die 50 Punkte pro Verstoss (nicht pro betroffene GVE) gemäss Satz 4 von Anhang 8, Ziff. 2.3.1 DZV, jedoch nur bei einem erstmaligen Verstoss. Im Wiederholungsfall gelten keine maximalen Punktezahlen pro Verstoss (Anhang 8, Ziff. 2.3.1 Satz 6 DZV). Die von der Erstinstanz dem Beschwerdeführer belasteten 30,6 Punkte (1,53 betroffene GVE x 5 Punkte x 4 [zweiter Wiederholungsfall]) für den bei der Kontrolle vom 15. Juli 2021 festgestellten Mangel des ungenügenden Witterungsschutzes erreichen die genannte Obergrenze pro Verstoss nicht und wären somit grundsätzlich selbst dann noch von den Berechnungsgrundlagen der DZV gedeckt, wenn es sich nicht um einen zweiten Wiederholungsfall gehandelt hätte.
Wie bereits erwähnt, reduzierte die Vorinstanz den Kürzungsbetrag im Zusammenhang mit der Kontrolle vom 15. Juli 2021 von Fr. 3'060.00 um Fr. 2'448.00 auf Fr. 612.00 (vgl. E. 2.2), weil die fünffache Gewichtung der Schwere des Mangels, welche die Erstinstanz vorgenommen hatte, für die Vorinstanz nicht nachvollziehbar war (die Vorinstanz verzichtete auf eine fünffache Gewichtung der Punkte für den Mangel des fehlenden Witterungsschutz anlässlich der Kontrolle vom 15. Juli 2021 und reduzierte so die entsprechenden Punkte von insgesamt 30,6 auf 6,12 Punkte [1,53 betroffene GVE x 1 Punkt x 4 {zweiter Wiederholungsfall}]). Zur Begründung führte sie im angefochtenen Entscheid an, die Erstinstanz habe nicht nachvollziehbar darlegt, weshalb sie den bei der Kontrolle vom 15. Juli 2021 festgestellten Mangel des ungenügenden Witterungsschutzes fünffach stärker (pro betroffene GVE) gewichtet habe als bei den gleichartigen Mängeln des fehlenden Witterungsschutzes anlässlich der vorangehenden Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020. Für diese stark unterschiedliche Gewichtung der Mängel, deren Unrechtsgehalt in etwa vergleichbar erscheine, würden weder die Verfügung vom 16. März 2022 noch die Rechtsschriften der Erstinstanz eine befriedigende Erklärung liefern. Es könne sein, dass das "Bedauern" für die von den Starkniederschlägen im Juli 2021 betroffenen 51 Lämmer, nicht zuletzt wegen ihrer erhöhten Schutzbedürftigkeit, etwas grösser sei als für die ausgewachsenen Tiere, denen im Dezember 2020 bei allenfalls etwas weniger garstigen Witterungsverhältnissen, wenn auch deutlich kälteren Temperaturen, kein Witterungsschutz angeboten worden sei. Auch die möglichen Konsequenzen der Tierschutzverstösse für das Wohlbefinden und die Gesundheit der Tiere könnten im Fall der betroffenen Jungtiere etwas schwerwiegender sein. Das allein erkläre aber noch nicht eine Ungleichgewichtung im Verhältnis von 1:5. Nicht erschwerend zu berücksichtigen sei der Umstand, dass für Lämmer (mit 0,03 GVE) ein mehr als fünffach geringerer GVE-Faktor zum Zuge komme als für ausgewachsene Tiere (mit 0,17 GVE), ansonsten das gesamte Bemessungssystem mit GVE-Faktoren hinterfragt respektive über Bord geworfen und durch eine Regelung pro Tier ersetzt werden müsste. Mit anderen Worten dürften die Punkte pro betroffene GVE gemäss Vorinstanz nicht mit dem alleinigen Zweck erhöht werden, um einen vergleichsweise tiefen GVE-Faktor zu kompensieren.
Entgegen der Sichtweise der Erstinstanz ist anhand der detaillierten Ausführungen der Vorinstanz für das Bundesverwaltungsgericht nachvollziehbar, dass sie den Unrechtsgehalt des festgestellten Mangels (fehlender Witterungsschutz) anlässlich der Kontrollen vom 15. Juli 2021 sowie vom 9. und 11. Dezember 2020 als vergleichbar beurteilt hat, unabhängig von der erhöhten Schutzbedürftigkeit der Lämmer, welche die Vorinstanz ebenfalls anerkannt hat. Ebenfalls ist für das Bundesverwaltungsgericht nachvollziehbar, dass der geringere GVE-Faktor von Lämmern nicht grundsätzlich erhöht werden muss, um ihren vergleichsweise niedrigen GVE-Faktor zu kompensieren. Insgesamt ist das Vorgehen der Vorinstanz, die auf eine fünffach höhere Gewichtung der Punkte für den Mangel des fehlenden Witterungsschutzes anlässlich der Kontrolle vom 15. Juli 2021 betreffend 51 Jungtiere verzichtete (im Vergleich zu den Kontrollen vom 9. und 11. Dezember 2020 betreffend adulte Tiere), nicht rechtsfehlerhaft und liegt in ihrem Ermessen (vgl. oben E. 3).
6.10 Die Berechnung der Höhe der Direktzahlungskürzung wegen fehlendem Witterungsschutz im Zusammenhang mit den Kontrollen am 9. und 11. Dezember 2020 sowie am 15. Juli 2021 stellt der Beschwerdeführer im Übrigen nicht in Frage. Es besteht demnach für das Bundesverwaltungsgericht keine Veranlassung, die entsprechende Höhe der Direktzahlungskürzung von insgesamt Fr. 4'692.00 zu korrigieren.
6.11 Wie soeben erwähnt, reduzierte die Vorinstanz den Kürzungsbetrag im Vergleich zur Verfügung der Erstinstanz vom 16. März 2022 im Zusammenhang mit dem fehlenden Witterungsschutz anlässlich der Kontrolle vom 15. Juli 2021 zu Recht um Fr. 2'448.00 von Fr. 3'060.00 auf Fr. 612.00, wovon nach dem Gesagten auch für die umstrittene Frage betreffend die Verzugszinsen auszugehen ist. Die Vorinstanz geht in analoger Anwendung von Art. 102 Abs. 1 und Art. 104 Abs. 1 OR davon aus, dass der dem Beschwerdeführer zu Unrecht vorenthaltene Betrag von Fr. 2'448.00 seit dem 19. Januar 2022 (Folgetag des mutmasslichen Zugangsdatums eines Schreibens des Beschwerdeführers, das als Mahnschreiben für ausstehende Direktzahlungsbeiträge aufgefasst werden könne) mit 5 % zu verzinsen sei. In der Replik vom 27. September 2023 schliesst sich der Beschwerdeführer der vorinstanzlichen Argumentation an.
Hingegen stellt sich die Erstinstanz in der Vernehmlassung vom 17. Juli 2023 auf den Standpunkt, die Verzugszinsen seien an das geltende Bundesrecht und die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung anzupassen und damit die falsche Rechtsanwendung der Vorinstanz von Amtes wegen zu korrigieren. Zur Begründung bringt sie vor, Forderungen auf Auszahlung von ausstehenden Direktzahlungsbeiträgen würden nach konstanter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Rechtskraft des Direktzahlungsentscheids fällig werden und der Verzug mit Verzinsungspflicht zu 5 % erst 60 Tage nach der Fälligkeit einer Forderung eintreten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit Bezug auf die Frage der Fälligkeit von Direktzahlungen bereits mehrfach geäussert und festgestellt, dass diese grundsätzlich mit der Rechtskraft des massgeblichen Direktzahlungsentscheids eintritt. Ein Verzugszins ist nur ausnahmsweise auszurichten, wenn die Verzögerung eines Direktzahlungsentscheids auf widerrechtlichem oder trölerischem Verhalten der Verwaltung beruht, was im vorliegenden Fall jedoch nicht geltend gemacht wird und wofür keine Anhaltspunkte ersichtlich sind. Gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1) schuldet die Behörde einem Empfänger, dem sie eine Finanzhilfe oder Abgeltung nicht innert 60 Tagen nach deren Fälligkeit bezahlt, erst von diesem Zeitpunkt an einen Verzugszins von jährlich 5 % (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer B-1764/2012 vom 21. Januar 2013 E. 7.1, B-3704/2009 vom 3. Februar 2010 E. 2.3 ff. und B-7208/2009 vom 13. April 2010 E. 8.2, m.w.H.).
Die Fälligkeit des Differenzbetrags in Höhe von Fr. 2'448.00 wird erst mit der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eintreten, weshalb dem Beschwerdeführer darauf keine Verzugszinsen geschuldet sind.
Als nächstes ist auf die Beitragskürzung in Höhe von Fr. 1'000.00 wegen einer dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verletzung von Gewässerschutzvorschriften einzugehen.
7.1 Anhang 8 Ziff. 2.11.1 DZV hält im Zusammenhang mit Beitragskürzung bei Verstössen gegen die Gewässerschutzgesetzgebung unter anderem fest, dass diese Verstösse mit einem rechtskräftigen Entscheid, mindestens mit einer Verfügung der zuständigen Vollzugsbehörde festgestellt worden sein müssen.
Der dem Beschwerdeführer vorgeworfene Verstoss gegen die Gewässerschutzvorschriften ist in der Verfügung vom 21. Januar 2021 der Erstinstanz gestützt auf Art. 14 Abs. 2, Art. 15 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 und 2 GSchG festgestellt worden. Demnach hat der Beschwerdeführer am 21. September 2020 durch eine temporäre Siloschlauch- und Siloballenlagerung auf den Parzellen Nrn. [...] der Gemeinde [...] die Ansprüche an die Hofdünger-Lagereinrichtungen nicht erfüllt. Dies hat gemäss Verfügung vom 21. Januar 2021 zu einer konkreten Gefahr einer Gewässerverunreinigung mit einem (möglichen) "Eintrag" von Siloabwasser und durch Silage verunreinigtes Regen- und/oder Hangwasser in einen Entwässerungsschacht geführt.
Unbestritten ist, dass mit der Verfügung vom 21. Januar 2021 eine rechtskräftige Feststellung des Verstosses gegen die Gewässerschutzgesetzgebung vorliegt. Damit ist die entsprechende Voraussetzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.11.1 DZV für eine Beitragskürzung im Bereich des Gewässerschutzes erfüllt.
7.2 Die Beitragskürzung für eine Verletzung von Vorschriften im Bereich der Gewässerschutzgesetzgebung (vgl. Anhang 8, Ziff. 2.11 DZV; vgl. auch oben E. 5.2) betragen bei einem erstmaligen Verstoss Fr. 1'000.00. Ab dem ersten Wiederholungsfall beträgt die Kürzung 25 % der gesamten Direktzahlungen, jedoch maximal Fr. 6'000.00 (Anhang 8, Ziff. 2.11.1 und 2.11.3 DZV).
In Art. 14 Abs. 3 und Art. 15 Abs. 1 GSchG werden unter dem Titel "Behandlung des Abwassers und Verwertung des Hofdüngers" unter anderem die Ansprüche an die Hofdünger-Lagereinrichtungen konkretisiert. Gemäss GSchG ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, mittelbar oder unmittelbar in ein Gewässer einzubringen oder sie versickern zu lassen (Art. 6 Abs. 1 GSchG). Ebenso ist es untersagt, solche Stoffe ausserhalb eines Gewässers abzulagern oder auszubringen, sofern dadurch die konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Wassers entsteht (Art. 6 Abs. 2 GSchG).
Die vorliegende Beitragskürzung von Fr. 1'000.00 wurde von den Vorinstanzen aufgrund der Verletzung von Gewässerschutzvorschriften durch den Beschwerdeführer am 21. September 2020 sowie der damit verbundenen Gefährdung einer Gewässerverunreinigung gemäss Art. 6 Abs. 1 und 2 GSchG ausgesprochen, welche in der rechtskräftigen Verfügung vom 21. Januar 2021 festgestellt wurde. Der Beschwerdeführer erhebt keine Einwände gegen die Feststellungsverfügung vom 21. Januar 2021 und bestreitet nicht, dass er am 21. September 2020 eine konkrete Gefahr einer Gewässerverunreinigung herbeigeführt hat.
7.3 Als Zwischenergebnis erscheint eine Beitragskürzung infolge Verstosses gegen die Gewässerschutzgesetzgebung und der Gefährdung einer Verunreinigung von Wasser gemäss Art. 6 Abs. 1 und 2 GSchG grundsätzlich gerechtfertigt.
7.4 Der Beschwerdeführer stellt sich im Zusammenhang mit der Beitragskürzung wegen der Gewässerschutzverletzung jedoch auf den Standpunkt, er habe im Rahmen der Kontrolle vom 21. September 2020 auf eine Zusicherung der Erstinstanz vertraut, wonach der ihm vorgeworfene Verstoss gegen das Gewässerschutzgesetz keinen Einfluss auf die Direktzahlungen haben würde, sofern er die vereinbarten Massnahmen (Ziehung eines Grabens) umsetzen würde. Er habe diese Massnahmen wie vereinbart umgesetzt und aufgrund eines Schreibens der Erstinstanz vom 2. November 2020 noch einmal verstärkt.
Der Vertrauensschutz ist das einzige Argument, welcher der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Beitragskürzung in Höhe von Fr. 1'000.00 wegen der Verletzung von Gewässerschutzvorschriften vorbringt.
7.5 Gemäss Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Das Gebot von Treu und Glauben verhindert illoyales Verhalten der Behörden, prüft also deren Verhalten nach den materiellen Kriterien der Vertrauenswürdigkeit und der Widerspruchsfreiheit. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes bedeutet, dass Private Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden (BGE 146 I 105 E. 5.1.1; Urteile des BVGer B-1499/2022 vom 23. November 2023 E. 8.1.1, B-3709/2020 vom 8. Juni 2021 E. 7.2, B-2179/2019 vom 6. November 2020 E. 6.3 und A-321/2019 vom 17. September 2019 E. 2.3.1).
Will sich eine Privatperson erfolgreich auf den Vertrauensschutz berufen, muss bei ihr gestützt auf eine Vertrauensgrundlage Vertrauen entstanden sein, das sich in einer nachteiligen Disposition manifestiert (Urteile des BVGer B-1499/2022 vom 23. November 2023 E. 8.1.2 und B-3709/2020 vom 8. Juni 2021 E. 7.3 m.H.; Matthias Kradolfer, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Art. 1-72, 4. Aufl. 2023, Art. 9 Rz. 72). Zudem ist eine einzelfallbezogene Abwägung zwischen dem Interesse am Vertrauensschutz und den entgegenstehenden öffentlichen Interessen vorzunehmen. Denn selbst wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt sind, können sich Private nicht darauf berufen, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht (BGE 137 I 69 E. 2.6; Kradolfer, a.a.O., Art. 9 Rz. 91; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 664; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Habil. Zürich 1983, S. 112).
Auf den Vertrauensschutz kann sich ferner nur berufen, wer von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und ihre allfällige Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch bei gehöriger Sorgfalt nicht hätte kennen müssen. Massgebend sind die individuellen Fähigkeiten und Kenntnisse der sich auf den Vertrauensschutz berufenden Personen. Dabei werden von Privaten an sich keine eigentlichen Nachforschungen über die Richtigkeit behördlichen Handelns erwartet (Kradolfer, a.a.O., Art. 9 Rz. 87 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 654 ff.). Anlass zur Überprüfung - etwa durch eine Rückfrage bei der betreffenden Behörde - besteht dort, wo die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage leicht erkennbar ist, z.B. bei Unklarheiten oder bei offensichtlicher Unvernünftigkeit einer Verfügung oder Auskunft (BGE 132 II 21 E. 6.1; Urteile des BVGer B-1499/2022 vom 23. November 2023 E. 8.1.3, A-5368/2018 vom 23. Juli 2019 E. 3.3 und A-2699/2018 vom 28. März 2019 E. 4.2 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 656 f. und 682). Ausserdem stehen behördliche Auskünfte immer unter dem stillschweigenden Vorbehalt der Veränderung der tatsächlichen (und rechtlichen) Verhältnisse (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann a.a.O, Rz. 695).
7.6 Im Rahmen der Besprechung vom 21. September 2020 wurde vereinbart, dass der Verstoss des Beschwerdeführers gegen das Gewässerschutzgesetz keinen Einfluss auf die Direktzahlungen habe, sofern er entlang der betreffenden Parzelle einen Graben ziehe, damit der abfliessende Silosaft nicht mehr über die Strasse ins gegenüberliegende Wiesland fliesse (vgl. Vorakten, act. 200). Auf eine entsprechende Meldung hin wurde der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 2. November 2020 erneut auf "Sickersaftaustritt über die Strasse" aufmerksam gemacht (vgl. Vorakten, act. 205). In diesem Schreiben ist festgehalten, dass die am 21. September 2020 vereinbarten Massnahmen ungenügend umgesetzt wurden. Des Weiteren wurden die Massnahmen insofern präzisiert, als dass das Ausfliessen von Silosaft auf die Strasse umgehend und permanent verhindert werden solle. Ferner enthält das Schreiben den allgemein gehaltenen Hinweis, dass die Nichteinhaltung von Vorschriften des Gewässerschutzes gemäss Art. 105 Abs. 1 DZV zur Kürzung oder Verweigerung von Direktzahlungsbeiträgen führen könne. Mit der unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 21. Januar 2021 hält die Erstinstanz unter anderem fest, dass auch nach dem 2. November 2020 wiederholt Siloabwasser und Silage verunreinigtes Regen- und/oder Hangwasser vom Siloschlauch quer über die Strasse gelaufen sei und ein Verstoss gegen gewässerschutzrechtliche Bestimmungen vorliege (Dispositiv-Ziff. 1).
7.7 Die Vereinbarung im Rahmen der Besprechung vom 21. September 2020 wird seitens der Behörden nicht bestritten. Von daher müssten sie sich diese entgegenhalten lassen, falls sich der Beschwerdeführer erfolgreich im Sinne einer Vertrauensgrundlage darauf berufen kann; dies unabhängig von der Frage, ob den Behörden bei einer festgestellten Gefährdung oder Verschmutzung von Gewässern (vgl. Art. 6 Abs. 1 und 2 GSchG) überhaupt Raum für eine sanktionsbefreiende Vereinbarung zusteht oder nicht. Aus den Akten geht die Sichtweise sowohl der Erstinstanz als auch der Vorinstanz hervor, wonach Gegenstand der genannten Vereinbarung nicht lediglich die Ziehung irgendeines, wenn auch örtlich vorgegebenen Grabens war, sondern ein solcher, der das Abfliessen von Silosaft verhindern sollte. Dies wird im Schreiben vom 2. November 2020 explizit bestätigt bzw. festgehalten und macht auch Sinn. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers war nicht einfach die Grabenziehung als solche, sondern die sofortige Behebung des Mangels Vereinbarungsgegenstand. Mit anderen Worten gehen die Erst- und Vorinstanz zu Recht davon aus, dass eine Grabenziehung für sich alleine, ohne dass das Abfliessen des Silosafts und damit die Gewässerschutzgefährdung verhindert würde, nicht ausreichte, um die am 21. September 2020 gestellte Bedingung für die zugesicherte Sanktionsbefreiung zu erfüllen.
7.8 Aufgrund des Schreibens vom 2. November 2020 und der Verfügung vom 21. Januar 2021 sowie von in den Akten befindlichen Fotos (vgl. Vorakten, act. 210 - 213) ist zu schliessen, dass die erfolgsorientierte Vereinbarung vom 21. September 2020 nicht eingehalten war. Der Sickersaftaustritt über die Strasse wurde nicht behoben, mithin die am 21. September 2020 vereinbarte Massnahme (Grabenziehung zur Verhinderung des Sickersaftaustritts) nicht erfolgreich umgesetzt. Im Schreiben vom 2. November 2020 kommt zum Ausdruck, dass die am 21. September 2020 vereinbarte Massnahme ungenügend umgesetzt wurde und eine Verletzung von Gewässerschutzvorschriften eine Kürzung der Direktzahlungen zur Folge haben könne. Spätestens mit Erhalt dieses Schreibens musste dem Beschwerdeführer klar sein, dass er die am 21. September 2020 vereinbarte Bedingung für die zugesicherte Sanktionsbefreiung, nämlich, dass das Abfliessen des Silosafts durch einen Graben verhindert wird, nicht erfüllt hat. Die Gefährdung einer Verunreinigung von Wasser gemäss Art. 6 Abs. 1 und 2 GSchG blieb weiterhin bestehen. Damit ist ausgeschlossen, dass sich der Beschwerdeführer erfolgreich auf die Vereinbarung vom 21. September 2020 als Vertrauensgrundlage berufen kann. Ausser der Grabenziehung, die den Sickersaftaustritt jedoch nicht verhindert hat, substantiiert der Beschwerdeführer vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht, dass und inwiefern er Massnahmen getroffen hat, die die Verunreinigung des Wassers effektiv und sofort verhindert oder behoben hat.
Nach dem Gesagten taugt die Vereinbarung im Rahmen der Besprechung vom 21. September 2020 nicht als Vertrauensgrundlage für die vom Beschwerdeführer behauptete Zusicherung der Sanktionsbefreiung.
7.9 Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass sich der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der ihm vorgeworfenen Verletzung von Gewässerschutzvorschriften nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, um eine Kürzung der Direktzahlungen zu verhindern.
7.10 Der Beschwerdeführer bringt vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht vor, dass die Kürzung der Direktzahlungen aufgrund der ihm vorgeworfenen Gewässerschutzverletzung oder deren Höhe aus einem anderen Grund unrechtmässig wären. Nach dem Gesagten besteht für das Bundesverwaltungsgericht keine Veranlassung, die Direktzahlungskürzung von Fr. 1'000.00 im Zusammenhang mit der Gewässerschutzverletzung weitergehend zu hinterfragen oder zu korrigieren.
Im Ergebnis erweist sich die Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2021 im Betrag von Fr. 7'252.00 (Fr. 200.00 wegen starker Verschmutzung mindestens zweier Tiere, Fr. 1'360.00 wegen morastigen Bodens, Fr. 4'692.00 wegen fehlendem Witterungsschutz und Fr. 1'000.00 wegen der Gewässerschutzverletzung) als rechtmässig. Auf den im Vergleich zur Verfügung der Erstinstanz vom 16. März 2022 von der Vorinstanz angeordneten, um Fr. 2'448.00 tieferen Kürzungsbetrag ist kein Verzugszins geschuldet und der angefochtene Entscheid vom 23. Februar 2023 entsprechend zu korrigieren.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Auf die von der Erstinstanz beantragte Einholung eines Fachberichts des BLV zur Anwendung der Fachinformation Witterungsschutz und eines Gutachtens bei der Stiftung Tier im Recht zur Auslegung von Art. 36 Abs. 1 TschV kann verzichtet werden, da der Sachverhalt hinreichend geklärt ist und keine weiteren Abklärungen zur Ziehung der erforderlichen rechtlichen Schlussfolgerungen notwendig sind.
8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer als unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie werden auf Fr. 1'500.00 festgesetzt und nach dem Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids dem in derselben Höhe geleisteten Kostenvorschuss des Beschwerdeführers entnommen (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG; Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 VGKE).
8.2 Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Vorinstanzen sind in der Regel nicht entschädigungsberechtigt (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 23. Februar 2023 wird in Dispositiv-Ziff. 1.1 dahingehend abgeändert, dass auf den dem Beschwerdeführer nachzuzahlenden Betrag von Fr. 2'448.00 keine Verzugszinsen geschuldet sind. Im Übrigen wird der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 23. Februar 2023 bestätigt.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.00 werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids wird dieser Betrag dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz, die Erstinstanz, das Bundesamt für Landwirtschaft BLW und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Francesco Brentani Diego Haunreiter
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 3. September 2024
Zustellung erfolgt an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)
die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Gerichtsurkunde)
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)