Anerkennung Abschluss/Ausbildung;Ausgleichsmassnahmen.
Entscheiddatum: 04.11.2025Publikationsdatum: 13.11.2025
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-2534/2025
Urteil vom 4. November 2025 Besetzung Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Pietro Angeli-Busi, Richterin Mia Fuchs, Gerichtsschreiber Benjamin Märkli. Parteien X._______, Beschwerdeführer, gegen Schweizerisches Rotes Kreuz (SRK), Anerkennung Ausbildungsabschlüsse, Vorinstanz. Gegenstand Anerkennung Abschluss/Ausbildung;Ausgleichsmassnahmen.
A. Herr X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) ersuchte beim Schweizerischen Roten Kreuz SRK (nachfolgend Vorinstanz) um Anerkennung seines slowakischen Diploms als Bachelor in Physiotherapie. Mit Teilentscheid vom 23. März 2021 stellte die Vorinstanz Lücken im Rahmen des wissenschaftlichen Arbeitens (sowie der Sprachkompetenzen) fest und ordnete Ausgleichsmassnahmen an. Diese konnten nach Wahl des Beschwerdeführers in einer Eignungsprüfung oder einer Zusatzausbildung mit Anpassungslehrgang bestehen. Die Erwägungen dieses Entscheids, auf die im Dispositiv verwiesen wurde, hielten fest, dass der Anpassungslehrgang «[a]nschliessend oder gleichzeitig zur Zusatzausbildung» stattzufinden habe. Dieser Teilentscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
B.
B.a Mit auf den 21. Dezember 2021 datiertem Formular «Ausgleichsmassnahmen», das gemäss Eingangsstempel am 23. März 2022 bei der Vorinstanz einging, entschied sich der Beschwerdeführer für die Variante «Anpassungslehrgang kombiniert mit einer Zusatzausbildung».
B.b Mit Schreiben vom 5. April 2022 bestätigte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer den Eingang des Formulars «Ausgleichsmassnahmen» und wies erneut darauf hin, dass «die Zusatzausbildung vor oder während dem Anpassungslehrgang absolviert werden muss», und dass «vorgängig absolvierte Anpassungslehrgänge wiederholt werden» müssten. Mit separatem Schreiben vom gleichen Tag bestätigte die Vorinstanz der Begleitperson, dass sie die Kriterien für die Begleitung des Anpassungslehrgangs erfülle.
B.c Mit auf den 5. Mai 2022 datiertem Qualifikationsbogen bestätigte die Begleitperson, dass der Beschwerdeführer seinen Anpassungslehrgang zwischen dem 28. November 2021 und dem 19. Mai 2022 erfolgreich absolviert habe.
B.d Mit E-Mail vom 14. Juni 2022 fragte die Vorinstanz bei der Begleitperson nach einer Präzisierung der Daten des Anpassungslehrgangs. Diese führte mit E-Mail vom nächsten Tag aus, der Anpassungslehrgang für den Beschwerdeführer habe vom 2. November 2021 bis zum 15. Mai 2022 gedauert.
B.e Mit Schreiben vom 27. Juni 2022 bestätigte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer den Eingang des Qualifikationsbogens und wies darauf hin, dass die Bestätigung über das Bestehen der Zusatzausbildung noch ausstehend sei.
B.f Mit Schreiben vom 20. Dezember 2022 wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer darauf hin, dass die Frist für sein Anerkennungsgesuch ablaufe, diese aber in begründeten Fällen verlängert werde.
B.g Am 7. März 2023 ersuchte der Beschwerdeführer um Verlängerung der Frist. Die Vorinstanz verlangte mit E-Mail vom 12. April 2023 den Nachweis einer Anmeldebestätigung für die Zusatzausbildung, um den Antrag um Fristverlängerung prüfen zu können. Mit E-Mail vom 24. April 2023 leitete der Beschwerdeführer der Vorinstanz eine per E-Mail erhaltene Anmeldebestätigung für den Weiterbildungskurs «Reflektierte Praxis - Wissenschaft verstehen» (Kursdaten 22. September 2023 - 18. November 2023; Abschlussprüfung 21. Dezember 2023) an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW) weiter.
B.h Mit Schreiben vom 4. Mai 2023 wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer darauf hin, sie benötige für die Prüfung der Fristverlängerung einen Nachweis über die verbindliche Anmeldung an der Zusatzausbildung der ZHAW. Mit E-Mail vom 8. Mai 2023 an die Vorinstanz reichte eine Mitarbeiterin der ZHAW eine Bestätigung über die Teilnahme des Beschwerdeführers an der Nachprüfung des genannten Kurses am 22. Dezember 2022 ein und bestätigte die Anmeldung an den Kurs für das Jahr 2023. Mit Schreiben vom 10. Mai 2023 verlängerte die Vorinstanz die Frist.
B.i Mit Schreiben vom 4. März 2024 ersuchte der Beschwerdeführer um erneute Fristverlängerung, um die Nachweise für die Nachprüfung bei der ZHAW und die Teilprüfung bei der Sprachschule einzureichen. Mit Schreiben vom 11. April 2024 verlängerte die Vorinstanz die Frist abermals.
B.j Mit E-Mail vom 2. August 2024 reichte der Beschwerdeführer die Kursbestätigung über den Weiterbildungskurs «Reflektierte Praxis - Wissenschaft verstehen» im Umfang von 5 ECTS ein. Die Bestätigung und das zugehörige Begleitschreiben sind auf den 21. Juni 2024 datiert.
B.k Mit Schreiben vom 22. August 2024 bestätigte die Vorinstanz «den Eingang des Nachweises über die absolvierte Zusatzausbildung» und fuhr fort, es würde noch «eine Bestätigung, dass Sie die Module / den Kurs betreffend Zusatzausbildung erfolgreich bestanden haben» benötigt. Darauf folgte der Hinweis: «Wir benötigen eine Kopie der Kursbestätigung mit dem Ausweis über 5 ECTS».
B.l Mit Schreiben vom 5. November 2024 reichte der Beschwerdeführer amtlich beglaubigte Kopien der bereits per E-Mail eingereichten Dokumente nach, mit Schreiben vom 26. November 2024 eine amtlich beglaubigte Kopie seines Sprachnachweises.
B.m Mit Schreiben vom 3. Februar 2025 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorinstanz sinngemäss um beförderliche Behandlung seines Anerkennungsgesuchs.
B.n Mit Entscheid betreffend Ausgleichsmassnahmen vom 10. März 2025 entschied die Vorinstanz:
«1.Ein anerkanntes Sprachdiplom/-zertifikat auf Niveau B2 wurde eingereicht.
2.Die Zusatzausbildung <Reflektierte Praxis - Wissenschaft verstehen> wurde erfolgreich absolviert und die Bestätigung eingereicht.
3.Der Anpassungslehrgang, der vom 28.11.2021 - 19.05.2022 absolviert wurde, ist aufgrund formeller Fehler ungültig
4.Die Ausgleichsmassnahmen können erneut durchgeführt und bei Nichtbestehen einmal wiederholt werden. Sie müssen nach den Modalitäten absolviert werden, die im Teilentscheid vom 23.03.2021 und in den entsprechenden Beilagen beschrieben sind.
5.Die Frist, in der Ihr Dossier offengehalten wird, wird ein letztes Mal bis zum 14.03.2026 verlängert. Sollten bis dahin die Anerkennungsvoraussetzungen nicht erfüllt sein, wird das Dossier geschlossen und Ihr Berufsabschluss ist nicht vom SRK anerkannt.»
C. Der Beschwerdeführer ficht diese Verfügung mit Beschwerde vom 10. April 2025 an. Er beantragt sinngemäss, seine Ausbildung anzuerkennen und wirft der Vorinstanz sinngemäss einen Verstoss gegen Treu und Glauben und wohl auch eine Verfahrensverzögerung vor. Zur Begründung führt er aus, er erfülle alle Bedingungen der Anerkennung, jedoch hätten die Mitarbeitenden der Vorinstanz ihren Entscheid auf einen formalen Fehler im Beurteilungsschreiben gestützt, welches von einer dazu berechtigten Person mit Zustimmung der Vorinstanz unterschrieben worden sei (gemeint daher wohl: der Qualifikationsbogen; vorstehend Bst. B.c). Er habe nämlich sein Zusatzstudium an der ZHAW gleichzeitig mit dem Anpassungslehrgang absolviert. Dazu legt er eine Rechnung der ZHAW vom 23. Dezember 2021 für den Weiterbildungskurs «Reflektierte Praxis - Wissenschaft verstehen» vom 28. Januar 2022 bis 19. Mai 2022 ins Recht. Ausserdem habe die Vorinstanz sehr lange mit der Anerkennung zugewartet und habe ihn nie auf die sich abzeichnende Ungültigkeit hingewiesen.
D. Mit Vernehmlassung vom 28. Mai 2025, die dem Beschwerdeführer zugestellt wurde, beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Reihenfolge von Anpassungslehrgang und Zusatzausbildung sei explizit und nachdrücklich so verfügt worden und sei auch zulässig. Aus den Akten ergäben sich die verschiedenen einschlägigen Daten klar und so, wie sie in der angefochtenen Verfügung genannt seien. Eine Verfahrensverzögerung könne ihr aufgrund der Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers nicht vorgeworfen werden. Auch gegen Treu und Glauben habe sie nicht verstossen, weil nicht erkennbar sei, welche Korrekturmassnahmen der Beschwerdeführer bei rechtzeitigem Hinweis hätte ergreifen wollen.
Angefochten ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021), deren Beurteilung in die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fällt (Art. 31 und Art. 33 Bst. h des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32]; vgl. Zwischenentscheid des BVGer B-1813/2020 vom 26. Februar 2021 E. 2.2.4). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressat durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte (Art. 52 Abs. 1 und Art. 50 Abs. 1 VwVG) Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Begründung der Parteien oder der Vorinstanz gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
2.2 Die Vorinstanz verfügt bei der Anerkennung einer ausländischen Ausbildung und der damit möglicherweise verbundenen Anordnung von Ausgleichsmassnahmen über besonderes Fachwissen. Sie vermag diese daher sachgerechter zu beurteilen als das Bundesverwaltungsgericht. Insofern ist der Vorinstanz ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu belassen, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat. Das Bundesverwaltungsgericht weicht nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Es korrigiert nur unangemessene Entscheidungen, überlässt aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen (vgl. BGE 142 II 451 E. 4.5.1; 138 II 77 E. 6.4; 134 III 193 E: 4.4; 130 II 449 E. 4.1 Urteile des BVGer B-4821/2023 vom 8. März 2024 E. 2.2; B-2372/2022 vom 15. März 2024 E. 2; B-5105/2021 vom 21. September 2022 E. 4.4 je m.w.H.).
Im Teilentscheid vom 23. März 2021 prüfte die Vorinstanz die Vergleichbarkeit der Ausbildungen gestützt auf Art. 10 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 30. September 2016 über die Gesundheitsberufe (Gesundheitsberufegesetz, GesBG, SR 811.21) und die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255/22 vom 30. September 2005; im Folgenden: Richtlinie 2005/36/EG; vgl. zu den Rechtsgrundlagen statt vieler auch Urteil des BVGer B-4821/2023 vom 8. März 2024 E. 3, ebenfalls betreffend Physiotherapie). Aufgrund der festgestellten Unterschiede zwischen der Ausbildung des Beschwerdeführers und der Schweizer Ausbildung ordnete die Vorinstanz Ausgleichsmassnahmen nach Art. 14 Abs. 1 Richtlinie 2005/36/EG an. Diese konnten unter anderem in einem Anpassungslehrgang bestehen (Art. 14 Richtlinie 2005/36/EG). Ein Anpassungslehrgang kann «gegebenenfalls mit einer Zusatzausbildung» einhergehen, wobei die «Einzelheiten des Anpassungslehrgangs und seiner Bewertung [...] von der zuständigen Behörde des Aufnahmemitgliedstaats festgelegt» werden können (Art. 3 Abs. 1 Bst. g Richtlinie 2005/36/EG).
Im Dispositiv des Teilentscheids wurde ausgeführt, der Beschwerdeführer könne «sich zwischen einer Zusatzausbildung mit 6-monatigem Anpassungslehrgang, welcher unter Punkt IV definiert ist, oder einer Eignungsprüfung» entscheiden (Ziff. 3 des Dispositivs; Hervorhebungen weggelassen). Ziffer IV der Erwägungen enthält (in Fettdruck) den Hinweis, dass der Anpassungslehrgang «[a]nschliessend oder gleichzeitig zur Zusatzausbildung» zu absolvieren sei.
Der Teilentscheid vom 23. März 2021 blieb unangefochten. Er ist daher nicht mehr Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, so dass auf dessen Dispositiv nicht mehr zurückzukommen ist.
Umstritten ist im Wesentlichen, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Anerkennung seines slowakischen Diploms vorenthalten durfte, weil er die Zusatzausbildung erst nach dem Anpassungslehrgang beendete.
Aus den Akten (vgl. Bst. B. im Sachverhalt) ergibt sich, dass der Anpassungslehrgang gemäss dem eingereichten Qualifikationsbogen und zusätzlicher expliziter Bestätigung der Betreuungsperson vom 2. November 2021 bis zum 15. Mai 2022 stattfand. Der erfolgreiche Abschluss der Zusatzausbildung wurde indessen erst mit Diplom vom 21. Juni 2024 bescheinigt.
Der erfolgreiche Abschluss der Zusatzausbildung «Reflektierte Praxis - Wissenschaft verstehen» an der ZHAW erfolgte somit, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, erst nach dem Anpassungslehrgang, dessen erfolgreiche Absolvierung die Vorinstanz zu Recht nicht in Frage stellt.
Allerdings legte der Beschwerdeführer bereits vor der Vorinstanz eine Bestätigung für die Anmeldung für die Nachprüfung des Weiterbildungskurses «Reflektierte Praxis - Wissenschaft verstehen» an der ZHAW vom 22. Dezember 2022 sowie mit seiner Beschwerde eine an ihn adressierte Rechnung der ZHAW vom 23. Dezember 2021 für den Weiterbildungskurs «Reflektierte Praxis - Wissenschaft verstehen» an der ZHAW vom 28. Januar 2022 bis zum 19. Mai 2022 ins Recht. Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer sich auch für die Session 02.2023 desselben Kurses angemeldet hat.
Mit dem Beschwerdeführer ist somit davon auszugehen, dass er die Zusatzausbildung zusammen mit dem Anpassungslehrgang in Angriff nahm.
Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in der Verfügung vom 23. März 2021 im Dispositiv eine Zusatzausbildung mit 6-monatigem Anpassungslehrgang fordert und in Punkt IV der Erwägungen - auf die im Dispositiv verwiesen wird - festhält, der Anpassungslehrgang sei anschliessend oder gleichzeitig zur Zusatzausbildung von mindestens 5 ECTS zu absolvieren. Solche Verweise sind grundsätzlich zulässig (vgl. BVGE 2009/46 E. 2.1). Gleiches gilt auch für das Schreiben der Vorinstanz vom 5. April 2022, das in Fettdruck ebenfalls darauf hinwies, dass der Anpassungslehrgang anschliessend oder gleichzeitig zur Zusatzausbildung stattzufinden habe und zudem festhielt, dass vorgängig absolvierte Anpassungslehrgänge wiederholt werden müssten. Der Beschwerdeführer bringt denn auch zu Recht nicht vor, dass die von der Vorinstanz verfügte Reihenfolge von Anpassungslehrgang und Zusatzausbildung unzulässig oder ihm nicht bekannt gewesen sei.
In Ziffer 8 des bereits erwähnten Merkblatts «Anpassungslehrgang Niveau FH», das dem Entscheid vom 23. März 2021 beilag, geht die Vorinstanz indessen weiter, indem sie ausführt, ein Anpassungslehrgang sei «ungültig, wenn formelle Kriterien nicht beachtet werden, insbesondere, wenn [...] die Zusatzausbildung nach Abschluss des Anpassungslehrgangs beendet wurde».
Als Verwaltungsverordnung bezweckt eine Weisung, Gewähr für eine einheitliche und rechtsgleiche Auslegung und Anwendung der Gesetze und Verordnungen zu bieten. Anders als Bundesgesetze (und Rechtsverordnungen) sind Verwaltungsverordnungen für rechtsanwendende Behörden zwar nicht massgebend (vgl. BGE 150 I 93 E. 6.3), sie werden rechtsprechungsgemäss aber berücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen und diese mithin überzeugend konkretisieren (vgl. BGE 151 V 137 E. 4.3; 148 V 385 E. 5.2; 147 II 248 E. 2.2.1; 146 V 233 E. 4.2.1). Ausgangspunkt bildet aber in jedem Fall das Gesetzesrecht, soweit solches besteht (vgl. BGE 149 II 290 E. 3.3.2 f.; 142 II 182 E. 2.3.2 je m.w.H.).
Im vorliegenden Fall gibt es keine gesetzlichen Bestimmungen, die den Spielraum weiter konkretisieren, den Art. 3 Abs. 1 Bst. g Richtlinie 2005/36/EG der Vorinstanz einräumt.
Schranken werden der Vorinstanz indessen durch die Verfassung, hier insbesondere durch den in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten Grundsatz der Verhältnismässigkeit gesetzt. Dieser gebietet es, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sein und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweisen muss (vgl. BGE 149 III 193 E. 5.2; 148 II 475 E. 5; 147 I 450 E. 3.2.3; BVGE 2023 IV/1 E. 7.8; 2019 I/3 E. 5.1 je m.w.H.).
Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass der Anpassungslehrgang dazu dient, das in der Zusatzausbildung erworbene theoretische Wissen in die Praxis zu transferieren (vgl. Ziff. II. und III. der angefochtenen Verfügung). Daher besteht ein öffentliches Interesse daran, dass die Zusatzausbildung dem Anpassungslehrgang vorangeht oder zumindest gleichzeitig absolviert wird.
Indessen ist nicht erkennbar, inwiefern es erforderlich ist, dass die Zusatzausbildung, wie im Merkblatt verlangt, vor Beendigung des Anpassungslehrgangs erfolgreich abgeschlossen sein muss bzw. ein Anpassungslehrgang zu wiederholen ist, falls dies nicht zutrifft. Dies umso mehr, als die Vorinstanz selber in ihrer Verfügung auch ein gleichzeitiges Absolvieren von Lehrgang und Zusatzausbildung ausdrücklich vorsieht.
Werden, wie es vorliegend gemäss den Akten der Fall war, Lehrgang und Zusatzausbildung gleichzeitig in Angriff genommen, ist eine erfolgreiche Absolvierung des Anpassungslehrgangs daher auch dann zu berücksichtigen, wenn der erfolgreiche Abschluss der Zusatzausbildung nach Beendigung des Anpassungslehrgangs erfolgt.
Die Beschwerde erweist sich daher als begründet. Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben und der ausländische Ausbildungsabschluss des Beschwerdeführers zu anerkennen.
Auf die weiteren vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen ist unter diesen Umständen nicht mehr weiter einzugehen.
(Dispositiv nächste Seite)
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid betreffend die Ausgleichsmassnahmen vom 10. März 2025 wird aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen die Anerkennung des Bildungsabschlusses des Beschwerdeführers vornehme.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und das Eidgenössische Departement des Innern EDI.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Vera Marantelli Benjamin Märkli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 6. November 2025
Zustellung erfolgt an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular)
die Vorinstanz (Ref-Nr. (...); Gerichtsurkunde)
das Eidgenössische Departement des Innern EDI (Gerichtsurkunde)