Entscheiddatum: 26.07.2016Publikationsdatum: 24.08.2016
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIB-522/2016
Urteil vom 26. Juli 2016 Besetzung Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),Pietro Angeli-Busi und Eva Schneeberger; Gerichtsschreiberin Deborah Staub. Parteien A._______ Arbeitslosenkasse,Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,Arbeitsmarkt / Arbeitslosenversicherung,Vorinstanz. Gegenstand Trägerhaftung.
A. Mit Revisionsbericht vom 4. November 2015 hielt die Ausgleichsstelle der Arbeitslosenversicherung, das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO (nachfolgend: Vorinstanz), zuhanden der Trägerschaft der A._______ Arbeitslosenkasse (nachfolgend: Beschwerdeführerin), unter anderem fest, dass die Zahlstelle der Beschwerdeführerin in (Adressangaben), es pflichtwidrig unterlassen habe, die genauen Kündigungsgründe abzuklären, welche in Zusammenhang mit dem Dossier der versicherten Person mit Personennummer (...) stünden. So seien Elemente vorhanden gewesen, die eventuell auf eine selbstverschuldete Arbeitslosigkeit hinweisen würden. Weil dadurch die Beschwerdeführerin ihre Abklärungs- und Sanktionspflichten missachtet habe und im Nachhinein nicht mehr habe festgestellt werden können, ob eine Sanktion hätte ausgesprochen werden müssen, verfügte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine Trägerhaftung von 22 Taggeldern à Fr. 145.60.
Mit Stellungnahme vom 4. Dezember 2015 beantragte die Beschwerdeführerin, dass in Zusammenhang mit Ziff. 5.1 des Revisionsberichts von einer Trägerhaftung abzusehen sei. Die Beschwerdeführerin bestätigte, dass sie im Zeitpunkt der Eröffnung der Rahmenfrist für den Leistungsbezug es pflichtwidrig unterlassen habe, nähere Abklärungen in Zusammenhang mit der Kündigung der versicherten Person zu tätigen. Die nach der Revision durchgeführten Abklärungen würden aber beweisen, dass die versicherte Person kein Verschulden in Zusammenhang mit ihrer Kündigung treffe, weshalb keine Sanktion ausgesprochen werden dürfe, da dem Ausgleichsfond kein Schaden entstanden sei. Demnach hätte keine Trägerhaftung verfügt werden dürfen.
Mit Verfügung vom 11. Dezember 2015 hielt die Vorinstanz vollumfänglich an der angefochtenen Trägerhaftung fest. Insbesondere hielt sie fest, falls anlässlich einer Revision nicht abschliessend beurteilt werden könne, ob eine Sanktion angezeigt gewesen wäre, weil die Beschwerdeführerin ihrer Abklärungspflicht nicht nachgekommen sei, müsse davon ausgegangen werden, dass der Arbeitslosenversicherung durch die ungenügende Abklärung ein potentieller Schaden erwachsen sei. Dafür sei die Beschwerdeführerin gegenüber dem Bund haftbar.
Gegen die Verfügung vom 11. Dezember 2015 erhebt die Beschwerdeführerin am 26. Januar 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie verlangt die Aufhebung der Trägerhaftung in der Höhe von Fr. 3'203.- unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, es liege eine Verletzung von Bundesrecht gemäss Art. 49 Bst. a VwVG, insbesondere von Art. 82 AVIG i.V.m. Art. 30 AVIG, vor. Aus ihren ungenügenden Abklärungen sei kein Schaden für den Bund entstanden, weshalb auch keine Trägerhaftung verfügt werden könne. Die nach der Revision vorgenommenen Abklärungen hätten vielmehr gezeigt, dass die versicherte Person nicht selbstverschuldet arbeitslos geworden sei. Folglich hätten auch keine Einstellungen von Taggeldern erfolgen dürfen. Des Weiteren gehe die Vorinstanz fälschlicherweise davon aus, dass eine Trägerhaftung bereits durch einen potentiellen Schaden ausgelöst werden könne. Für eine solche Trägerhaftung brauche es aber einen tatsächlichen und somit quantifizierbaren Schaden. Überdies habe sie gemäss Art. 112 AVIV die Möglichkeit, gegen Revisionsbeanstandungen Einwendungen zu erheben und fehlende oder unvollständige Belege vorzubringen. Diese nachträglich erhobenen Beweise seien von der Vorinstanz aber nicht mitberücksichtigt worden. Die Vorinstanz sei vielmehr der Ansicht, sie müsse nur die Auszahlungen im Zeitpunkt der Revision berücksichtigen. Die Vorinstanz habe folglich weder den geltend gemachten Schaden bewiesen noch die zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen getätigt, um ihr angerufenes Recht zu belegen. Damit verletze sie sowohl die Beweisregeln gemäss Art. 8 ZGB als auch ihre Pflicht, den Sachverhalt gemäss Art. 12 VwVG abzuklären.
B. Mit Vernehmlassung vom 1. April 2016 beantragt die Vorinstanz die Bestätigung der Revisionsverfügung (...) betreffend Trägerhaftung vom 11. Dezember 2015 sowie die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen im Revisionsbericht vom 4. November 2015 und auf die Revisionsverfügung vom 11. Dezember 2015. Im Wesentlichen bringt sie vor, dass die Beschwerdeführerin dem Bund durch die Nichterfüllung ihrer Aufgabe einen Schaden verursacht habe.
C. Mit Stellungnahme vom 11. April 2016 ergänzt die Beschwerdeführerin ihre Beschwerdeschrift sinngemäss damit, dass gemäss Art. 82 AVIG die grundsätzlichen Elemente des Haftpflichtrechts zwingend und kumulativ erfüllt sein müssten. Es brauche demnach eine mangelhafte Erfüllung einer Aufgabe, welche mit Absicht oder Fahrlässigkeit begangen worden sei und die zu einem Schaden führe. Unbestrittenermassen handle es sich vorliegend zwar um eine mangelhafte Erfüllung einer Aufgabe, die fahrlässig begangen worden sei, doch sei daraus kein Schaden entstanden. Das Revisionsverfahren unterscheide zwischen allgemeinen Bemerkungen (1.), fallbezogenen Bemerkungen (2.), Anweisungen (3.), Rückforderungen (4.) und Trägerhaftungen (5.). Im Revisionsverfahren würden sich die Fehler, die zu einer Trägerhaftung führten, von den anderen Kategorien dadurch unterscheiden, dass ein Schaden entstanden sei. Ansonsten bliebe es bei einer Korrekturanweisung oder einer Rückforderung. Falls der fehlerhaft ausbezahlte Betrag nicht mehr eingenommen werden könne gemäss Art. 114 Abs. 1 AVIV, so erleide der Bund einen Schaden, wofür der Träger hafte. Folglich würden nur diese Fehler die Kategorie der Trägerhaftung bilden, weil nur diesbezüglich ein quantifizierbarer Schaden entstehe.
D. Mit Stellungnahme vom 19. April 2016 hält die Vorinstanz nochmals fest, dass die mangelhafte Erfüllung der Beschwerdeführerin darin liege, dass sie nicht rechtzeitig, d.h. nicht innerhalb der sechsmonatigen Verwirkungsfrist nach Art. 30 Abs. 3 AVIG, die notwendigen Abklärungen vorgenommen habe, um über eine allfällige Einstellung in der Anspruchsberechtigung wegen selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit entscheiden zu können. Bereits durch diese Unterlassung habe sie dem Bund mindestens fahrlässig einen Schaden im Sinne von Art. 82 AVIG verursacht. Unter die Kategorie "Trägerhaftung" würden nicht nur Fälle fallen, die bei der versicherten Person nicht zurückgefordert werden könnten. Selbst wenn zu Unrecht erfolgte Auszahlungen von einer versicherten Person grundsätzlich zurückzufordern seien - soweit keine Verwirkungs- oder Verjährungsfristen eingetreten seien -, bleibe es ihr als Vorinstanz überlassen, entstandene Schäden durch unrechtmässig ergangene Auszahlungen direkt beim Träger einzufordern. Davon werde in jenen Fällen Gebrauch gemacht, bei denen den Kassen ein erhebliches oder ein grobfahrlässiges Fehlverhalten vorzuwerfen sei. Art. 114 AVIV widerspreche diesem Vorgehen nicht. Diese Bestimmung stelle aber ergänzend klar, dass in jedem Fall der Kassenträger ersatzpflichtig sei bei zu Unrecht erfolgten Auszahlungen, die nicht eingebracht werden könnten.
E. Auf die dargelegten und die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird - soweit sie rechtserheblich sind - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen gemäss Art. 5 VwVG, die unter anderem von der Bundeskanzlei, den Departementen und den ihnen unterstellten oder admini- strativ zugeordneten Dienststellen der Bundesverwaltung erlassen werden (Art. 33 Bst. d VGG). Darunter fällt auch die vorliegende, von der Vorinstanz erlassene Verfügung (Art. 101 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 in der Fassung seit dem 1. Januar 2007 [AVIG, SR 837.0]). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Behandlung der Streitsache zuständig, zumal eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG nicht vorliegt.
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Sie ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.
Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden und auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff., Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Eine mangelhafte Erfüllung ihrer Aufgaben liegt vor, wenn die Kasse die rechtlich gebotenen Handlungen zur gesetzeskonformen Erfüllung ihrer Aufgaben nicht vollständig, nicht sorgfältig, nicht zweckentsprechend, nicht rechtzeitig oder überhaupt nicht ausführt und in der Folge Arbeitslosenentschädigungen zu Unrecht oder teilweise zu Unrecht ausrichtet (vgl. Gerhard Gerhards, AVIG - Kommentar, Bd. II, Bern 1988, N. 16 zu Art. 82; Barbara Kupfer Bucher, Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, in: Erwin Murer/ Hans-Ulrich Stauffer [Hrsg.], Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, 4. Aufl., 2013, Art. 82, S. 308 ff.).
Streitig und zu prüfen ist nachfolgend, ob die von der Beschwerdeführerin gegenüber der Versicherten ausgerichteten Arbeitslosenentschädigungen zu Unrecht oder teilweise zu Unrecht und somit in mangelhafter Erfüllung der kasseneigenen Aufgaben ausbezahlt worden sind und ob dadurch dem Bund ein absichtlich oder fahrlässig verursachter Schaden entstanden ist, für welchen die Beschwerdeführerin einzustehen hat.
3.1 Im Rahmen der Abklärungen seitens der Beschwerdeführerin, welche erst nach der Revision (Revisionsdatum: 1. Oktober 2015, Revisionsbericht: 4. November 2015) durchgeführt wurden, wird - gemäss der E-Mail des Arbeitgebers vom 3. Dezember 2015 - festgehalten, dass die Arbeitsbereiche aufgrund einer gesamtinstitutionellen Umstrukturierung neu definiert und ergänzt worden seien. Die Geschäftsleitung habe entschieden, dass im Bereich (...) Ausbildungsplätze für Lernende entstehen sollten. Die Versicherte, welche als (Berufsbezeichnung) in (Arbeitsort) tätig war, sei darüber informiert und auch umgehend mit Coaching und Deutschkursen unterstützt worden, damit sie sich den neuen Aufgaben habe stellen können und die Möglichkeit erhalten habe, die fehlende Ausbildung und Sprachkenntnisse nachzuholen und zu verbessern. Allerdings habe die Unterstützung nach eineinhalb Jahren nicht den gewünschten Erfolg gezeigt, weshalb ihr gekündigt worden sei. Die sofortige Freistellung sei erfolgt, damit sie die Zeit für ihre Arbeitssuche habe nutzen können (vgl. Beschwerdebeilage 7).
Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, dass im vorliegenden Fall eine Verletzung des Bundesrechts gemäss Art. 49 Bst. a VwVG, insbesondere von Art. 82 AVIG i.V.m. Art. 30 AVIG, vorliege. Zudem bestehe eine Verletzung von Art. 49 Bst. b VwVG i.V.m. Art. 12 VwVG und Art. 49 Bst. b VwVG i.V.m. Art. 8 ZGB. In ihrer Begründung bestreitet sie zwar nicht, dass sie ungenügende Abklärungen in Zusammenhang mit der Kündigung der Versicherten getätigt habe. Allerdings sei daraus kein Schaden entstanden, weshalb auch von einer Trägerhaftung abzusehen sei. Eine Trägerhaftung entstehe, falls die Arbeitslosenkasse durch mangelhafte Erfüllung ihrer Aufgaben absichtlich oder fahrlässig einen Schaden verursacht habe (Art. 82 Abs. 1 AVIG). Der erhebliche Sachverhalt setze sich vorliegend aus den Elementen zusammen, welche das Vorhandensein und die Höhe eines allfälligen Schadens betreffen würden. Es bleibe vorliegend aber ungeklärt, ob überhaupt ein Schaden gemäss Art. 82 AVIG entstanden sei, denn die Vorinstanz habe die nachträglichen Beweise, die von der Beschwerdeführerin eingeholt worden seien, nicht mehr berücksichtigt und von Amtes wegen auch keine Abklärungen getätigt. Damit seien sämtliche Verfahrensgarantien der Kassenträger ausgehöhlt worden. Obwohl die Vorinstanz zugebe, dass sie vorliegend nicht habe feststellen können, ob ein Schaden vorliege, habe sie gleichwohl eine Trägerhaftung verfügt. Weder erhebe die Vorinstanz selber Beweise noch lasse sie die nachträglichen Abklärungen der Beschwerdeführerin zu. Die Vorinstanz habe die Konsequenz der Beweislosigkeit zu tragen, weshalb sie keine Trägerhaftung hätte verfügen dürfen.
Die Beschwerdeführerin bringt des Weiteren vor, eine versicherte Person sei in ihrer Anspruchsberechtigung nur einzustellen, wenn sie durch eigenes Verschulden arbeitslos werde (Art. 30 Abs. 1 Bst. a AVIG). Die Abklärungen im Nachgang zum Revisionsbericht würden zeigen, dass die Versicherte aufgrund einer Reorganisation des Arbeitgebers entlassen worden sei. Im Rahmen einer gesamtinstitutionellen Umstrukturierung seien die Arbeitsbereiche neu definiert und ergänzt worden, wobei im Bereich der (Arbeitsort) neue Arbeitsplätze für Lernende entstehen sollten. Folglich sei die Arbeitslosigkeit nicht selbstverschuldet im Sinne von Art. 30 Abs. 1 Bst. a AVIG.
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, der Arbeitgeber habe bei seiner Kündigung in keiner Weise darauf hingewiesen, dass die Versicherte durch ihr Verhalten in selbst verschuldeter Weise die neuen und höher gewordenen Stellenanforderungen nicht habe erfüllen können. Die Versicherte sei vertraglich als (Berufsbezeichnung) ohne spezifische sprachliche Anforderungen angestellt worden. Im Rahmen der Umstrukturierung hätte sie aber als deutschsprachige Ausbildnerin arbeiten sollen. Die Tatsache, dass die Versicherte diesen Anforderungen nachträglich objektiv nicht mehr gerecht geworden sei und sie diese auch nicht innerhalb der vorgegebenen eineinhalb Jahre habe nachholen können, könne ihr in keiner Weise zur Last gelegt werden. Es könne nicht die Schuld der Versicherten sein, wenn sie den geänderten sowie höheren fachlichen und sprachlichen Anforderungen des Arbeitgebers nicht mehr genüge. Damit lägen die Kündigungsgründe nicht in einem vermeidbaren und verschuldeten Verhalten der Versicherten. Die Kündigungsgründe seien im Gegenteil objektiv der Arbeitgeberin zuzuschreiben, weshalb auch bei einer korrekten Abklärung des Sachverhalts im Zeitpunkt der beanstandeten Zahlung kein Grund für eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung vorhanden gewesen sei. Folglich könne für den Bund auch kein Schaden entstanden sein, da keine selbstverschuldete Arbeitslosigkeit vorgelegen habe.
3.2 Die Vorinstanz hält in ihrer Revisionsverfügung vom 11. Dezember 2015 ihrerseits fest, dass für die Revision und die Beurteilung des Schadens massgebend sei, wie sich das Dossier im Zeitpunkt der Revision präsentiere. Soweit die sechsmonatige Einstellungsfrist noch nicht abgelaufen sei, seien weitere Abklärungen sinnvoll, zumal eine allfällige Einstellung in der Anspruchsberechtigung noch möglich sei. Im Übrigen könnten die im Nachgang zur Revision getätigten Abklärungen der Beschwerdeführerin, bei denen die Einstellungsfrist von sechs Monaten bereits abgelaufen sei, nicht mehr ins Recht geführt und für die Beweiswürdigung berücksichtigt werden. Andernfalls bestehe das Risiko, dass der Abklärungspflicht von Sanktionen generell nicht mehr die notwendige Beachtung geschenkt würde und nur noch in denjenigen Fällen, die anlässlich der Revision beanstandet würden, nachträgliche Erhebungen durchgeführt würden.
In ihrer Vernehmlassung vom 1. April 2016 bringt die Vorinstanz zudem sinngemäss vor, dass der Botschaft des Bundesrats zum neuen Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung vom 2. Juli 1980 zu entnehmen sei, dass die "Träger ´dem Bund´ für Schäden infolge mangelhafter Erfüllung ihrer Obliegenheiten haften" (BBl 1980 489, S. 623). Der Normzweck von Art. 82 Abs. 1 AVIG ziele auf die Haftung des Trägers für Schäden des Bundes, welche der Träger durch absichtliches oder fahrlässiges Nichterfüllen seiner Aufgaben verursacht habe. Es sei Aufgabe und Pflicht der Ausgleichsstelle, Schadenersatzansprüche bei mangelhafter Erfüllung der Aufgaben der Kassen mittels Verfügung geltend zu machen. Zusammengefasst sei festzuhalten, dass der Träger dem Bund durch die Nichterfüllung seiner Aufgabe einen Schaden verursacht habe.
Die Beschwerdeführerin könne nicht erst nach einer Revision der Vorinstanz und nach Ablauf der Einstellungsfrist nach Art. 30 Abs. 3 AVIG Abklärungen vornehmen und erst nachträglich den Beweis erbringen, dass kein Schaden erwachsen sei. Dem Bundesvermögen könnten so erhebliche Schäden entstehen, wenn die Arbeitslosenkassen der Erfüllung ihrer gesetzlichen Pflicht nicht nachkämen.
Im Falle einer selbstverschuldeten Arbeitslosigkeit habe die Einstellung der Leistungen binnen sechs Monaten nach Beginn der Einstellungsfrist zu erfolgen. Dabei handle es sich um eine Verwirkungsfrist, weshalb die Tilgung der Einstelltage innerhalb dieser Frist erfolgen müsse. Es bestehe im vorliegenden Fall eine (grob-)fahrlässige Verletzung der Sorgfaltspflicht seitens der Beschwerdeführerin, indem sie gegen die unverzügliche Abklärungspflicht des rechtserheblichen Sachverhalts in Zusammenhang mit der Einstellungsfrage verstossen habe und erst nach der Revision, am 3. Dezember 2015, entsprechende Abklärungen vorgenommen habe. Die Beschwerdeführerin sei ihrer Aufgabe im Sinne von Art. 81 AVIG nicht nachgekommen und habe Leistungen der Arbeitslosenversicherung an die Versicherte überwiesen, ohne die vom Gesetz geforderten Abklärungen vorzunehmen. Durch diese Missachtung der Vorschriften sei dem Bund ein Schaden entstanden, für den die Beschwerdeführerin hafte. Sie könne sich ihrer Verantwortung nicht dadurch entledigen, dass sie erst nach der Revision die notwendigen Abklärungen einleite. Ein solches Verhalten widerspreche Sinn und Zweck von Art. 82 AVIG.
Aufgrund der Konkurrenzsituation beim Akquirieren von Versicherten unter den Arbeitslosenkassen sei es umso wichtiger, dass Bundesrecht in Bezug auf die Einstellung in der Anspruchsberechtigung bei selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit rechtskonform und in Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung umgesetzt werde. Es dürfe nicht sein, dass sich Kassen Wettbewerbsvorteile dadurch verschafften, dass sie keine oder ungenügende Abklärungen bei der Frage nach einer allfälligen selbstverschuldeten Arbeitslosigkeit vornehmen und folglich weniger Sanktionen verfügen würden.
3.3 Gemäss Art. 81 Abs. 1 Bst. b AVIG i.V.m. Art. 30 Abs. 1 Bst. a AVIG hat eine Kasse zu prüfen, ob eine versicherte Person selbstverschuldet arbeitslos ist, was bei Bejahung dieser Frage zu einer Einstellung der Anspruchsberechtigung führt. Dieser Abklärungspflicht ist die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall unbestrittenermassen nicht nachgekommen. Es stellt sich deshalb zunächst die Frage, ob und inwiefern die erst nach der Revision vorgenommenen Abklärungen zu berücksichtigen sind.
Die Vorinstanz überprüft die Auszahlungen der Kassen oder überträgt die Revision ganz oder teilweise den Kantonen oder einer anderen Stelle, erteilt den Kassenträgern Weisungen und entscheidet über Ersatzansprüche des Bundes gegenüber dem Träger (Art. 83 Abs. 1 Bst. d-f und Art. 110 AVIG sowie Art. 110-114 AVIV). Sie prüft vollumfänglich oder stichprobenweise, ob die Auszahlungen der Kassen rechtmässig sind. Die Kasse hat die Möglichkeit, innert 30 Tage nach der Zustellung des Revisionsberichts ihre Einwendungen gegen die vorläufigen Beanstandungen zu erheben sowie fehlende Belege beizubringen oder unvollständige zu ergänzen (Art. 112 Abs. 1 AVIV).
In einem Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dürfen im Rahmen des Streitgegenstands aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes bisher noch nicht gewürdigte, bekannte oder auch bis anhin unbekannte neue Sachverhaltsumstände, die sich zeitlich vor (sog. unechte Nova) oder erst im Laufe des Rechtsmittelverfahrens (sog. echte Nova) zugetragen haben, vorgebracht und geprüft werden. Dass einem Entscheid der Sachverhalt zu Grunde zu legen ist, wie er sich im Zeitpunkt der Entscheidung verwirklicht hat und bewiesen ist, hängt entscheidend mit dem Untersuchungsgrundsatz und der mit Bezug auf die Überprüfung des Sachverhalts freien Kognition des Gerichts zusammen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5503/2010 vom 11. Mai 2012 E. 4.1; Frank Seethaler/ Fabia Portmann, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., 2016, N. 75 ff. zu Art. 52 VwVG; André Moser/ Michael Beusch/ Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., 2013, S. 117 ff.).
Daraus ergibt sich, dass die im Nachgang zur Revision gemachten und ins Recht geführten Abklärungen seitens der Beschwerdeführerin vollumfänglich zu prüfen sind. Ebenso enthält Art. 112 AVIV kein ausdrückliches Novenverbot. Im Gegenteil lässt sich aus dieser Bestimmung ableiten, dass auch nach der Revision Einwendungen gegen Beanstandungen erhoben werden können und auch noch nachträglich fehlende Belege beigebracht oder unvollständige ergänzt werden dürfen. Vorliegend hat die Beschwerdeführerin am 4. Dezember 2015 und damit unter Einhaltung der 30-tägigen Frist Stellung zu den Beanstandungen im Revisionsbericht vom 4. November 2015 genommen. Dabei hat sie im Sinne von Art. 112 AVIV fehlende Belege beigebracht bzw. unvollständige ergänzt. Diese Belege kann das Gericht für die Gesamtwürdigung heranziehen.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die Vorinstanz gehe fälschlicherweise davon aus, dass bereits dann ein Schaden für den Bund entstanden sei, wenn der Kasse ein Fehler unterlaufen sei. Die Vorinstanz spreche bezeichnenderweise von "potentiellem Schaden", was implizit bedeute, dass kein "tatsächlicher Schaden" vorhanden sei.
Gemäss Art. 82 AVIG sei es Voraussetzung, dass ein Schaden vorhanden sein müsse, der sich gemäss Art. 114 Abs. 1 AVIV zwingend aus unrechtmässig erfolgten Auszahlungen, welche nicht mehr eingebracht werden könnten, zusammensetze. Falls keine unrechtmässigen Leistungen erbracht worden seien, so könne auch kein Schaden vorliegen, der zu einer Trägerhaftung führe. Bei der Berechnung des Vermögensschadens könne zwar ein "potentieller Schaden" berücksichtigt werden. Dies bedeute aber, dass ein tatsächlicher und somit quantifizierbarer Schaden vorhanden sein müsse, damit von einer Trägerhaftung gesprochen werden könne. Würde eine Trägerhaftung gestützt auf Art. 82 AVIG ohne das Vorhandensein eines Schadens angenommen, würde man den klaren Wortlaut dieser Norm im Sinne einer verwaltungsrechtlichen Sanktion abändern, weil Letztere primär nicht der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dienen würde, sondern den Adressaten veranlassen würde, seine Pflichten in Zukunft besser zu erfüllen. Es brauche grundsätzlich eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage in einem Gesetz oder zumindest in einer Verordnung für die Verhängung von Verwaltungsstrafen oder Bussen. Diese sei aber weder im AVIG noch im AVIV oder im ATSG zu finden. Folglich stelle Art. 82 AVIG eine Haftungsnorm dar, die einen quantifizierbaren Schaden voraussetze.
4.2 Die Vorinstanz bringt demgegenüber vor, dass gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Arbeitslosenkasse die grundlegend erforderliche Vorsicht bei der Durchführung ihrer Aufgabe nachweisen können müsse. Sie müsse sich eine Sorgfaltspflichtverletzung vorwerfen lassen, falls sie nicht die notwendigen Gesetzesbestimmungen angewendet und sich auf diese Weise schuldig gemacht habe für einen Fehler, der nicht leicht wiege, sondern schwer und der daher Anlass zu einer Schadensreparatur gebe gemäss Art. 82 AVIG. Zudem liege der Schaden gemäss dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5547/2011 vom 31. Mai 2012, welches sehr wohl Bezug auf die Voraussetzung des Schadens in solchen Sachverhaltskonstellationen nehme, in der Nicht- bzw. Schlechterfüllung der Kassenaufgaben.
Die Vorinstanz bringt überdies vor, die Beschwerdeführerin könne nicht einen Schaden verneinen und gleichzeitig zugestehen, dass sie ihre Abklärungspflicht nicht erfüllt habe. Es sei vorliegend keine Trennung von mangelhafter Erfüllung und entstandenem Schaden vorzunehmen, denn Art. 82 AVIG ziele nach Sinn und Zweck auf die Sanktion der Nicht- oder Schlechterfüllung der Kassenaufgaben durch die Kasse ab. Schliesslich sei auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2854/2014 vom 22. April 2015 hinzuweisen, in welchem festgestellt worden sei, dass der Kanton, der keine Einstellung bei verspätetem Einreichen von Arbeitsbemühungen durch die Versicherte vorgenommen habe, durch diese wissentliche Missachtung von Vorschriften dem Bund einen Schaden verursacht habe, für den er gegenüber dem Bund hafte. Der Schaden liege in der Missachtung gesetzlicher Vorschriften, weshalb auch im vorliegenden Fall davon auszugehen sei, dass der Schaden für den Bund in der Nicht- bzw. Schlechterfüllung der Kassenaufgaben liege.
4.3 Es bleibt zu prüfen, ob vorliegend die Voraussetzungen der Trägerhaftung gemäss Art. 82 Abs. 1 AVIG gegeben sind. Danach haftet der Träger dem Bund für Schäden, die seine Kasse durch mangelhafte Erfüllung ihrer Aufgaben absichtlich oder fahrlässig verursacht hat. Dabei handelt es sich um eine Verschuldenshaftung aus dem öffentlichen Recht für Vermögensschäden, wobei der Träger bereits für leicht fahrlässig verursachte Schäden einzustehen hat. Leichte Fahrlässigkeit liegt bei geringfügiger Verletzung der Sorgfaltspflicht dann vor, wenn vom Sorgfaltsmassstab, den ein gewissenhaftes und sachkundiges Personal der Kasse in einer vergleichbaren Lage bei der Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben beachten würde, abgewichen wird. Neben dem Eintritt eines Schadens kommen als weitere Haftungsvoraussetzungen das Verschulden, mangelhafte Erfüllung von Kassenaufgaben und ein entsprechender Kausalzusammenhang hinzu (vgl. Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 3. Aufl., 2015, S. 2531).
Die erste Voraussetzung für die Entstehung eines Ersatzanspruchs setzt das Vorhandensein eines Schadens voraus (vgl. Martin A. Kessler, in: Heinrich Honsell/ Nedim Peter Vogt/ Wolfgang Wiegand [Hrsg.], Basler Kommentar zum Obligationenrecht I, 6. Aufl., 2015, Art. 41 N 3; Pierre Tschannen/ Ulrich Zimmerli/ Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014, S. 601 ff.). Für die Umschreibung und Bemessung des Schadens kann auf das OR als subsidiäres öffentliches Recht zurückgegriffen werden. Massgebend ist der zivilrechtliche Schadensbegriff, welcher der sog. Differenzmethode folgt (vgl. BGE 132 III 359 vom 20. Dezember 2005 E. 4; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, S. 554 f.; Tschannen/ Zimmerli/ Müller, a.a.O., S. 584 und S. 601; Marianne Ryter, in: Biaggini/ Häner/ Saxer/ Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, S. 1225 f.). Gemäss der Differenztheorie wird der Schaden als unfreiwillige Vermögenseinbusse ausgedrückt als Differenz zwischen dem gegenwärtigen Vermögensstand der betroffenen Person und dem Stand, den dieses Vermögen ohne schädigendes Ereignis hätte (vgl. BGE 132 III 321 vom 17. Januar 2006; Pierre Widmer/Frédéric Krauskopf, Privatrechtliche Haftung, in: Stephan Weber/ Peter Münch [Hrsg.], Haftung und Versicherung, 2. Aufl., 2015, S. 26 ff.). Ein hypothetischer oder einfach "möglicher" Vermögensschaden ist noch nicht entschädigungspflichtig (vgl. Urteil des BGer 4A_166/2007 vom 23. August 2007 E. 3.2). Auch die Schaffung der Gefahr eines Schadens genügt noch nicht (vgl. Roland Brehm, in: Heinz Hausheer/ Hand Peter Walter [Hrsg.], Berner Kommentar, Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, Art. 41-61 OR, 4. Aufl., 2013, Rz. 70g). Gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss ein Schaden vorhanden, berechenbar und nachweisbar sein (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-7916/2007 vom 26. Juni 2008 E. 5 ff. und B-392/2014 vom 22. September 2014 E. 13.1).
Sind die Voraussetzungen einer Verschuldenshaftung nach Art. 41 OR erfüllt - wofür der Geschädigte die Beweislast trägt -, so hat die geschädigte Person Anspruch auf Schadenersatz. Für die Beweislast gilt auch im Bereich des öffentlichen Rechts Art. 8 ZGB als allgemeiner Rechtsgrundsatz. Demnach hat jene Partei, die aus ihr Rechte ableitet, das Vorhandensein einer Tatsache zu beweisen. Bei belastenden Verfügungen im Verwaltungsbeschwerdeverfahren hat die Verwaltung das Vorhandensein der Tatbestandsvoraussetzungen zu beweisen (vgl. André Moser/ Michael Beusch/ Lorenz Kneubühler, a.a.O., S. 210). Auch bei der Trägerhaftung nach 82 AVIG gilt dieser von Art. 8 ZGB festgelegte Grundsatz (vgl. B-7916/2007 E. 5.4 m.w.H. auf BGE 122 III 219 und BGE 125 III 78 E. 3b).
4.3.1 Wie bereits oben ausgeführt (E. 4.2), geht die Vorinstanz davon aus, dass ein Schaden gemäss Art. 82 AVIG bereits durch die mangelhafte Erfüllung der Abklärungspflicht entstanden sei und der Bund dadurch eine Vermögenseinbusse von Fr. 3'203.00 (22 Taggelder à Fr. 145.60) erlitten haben soll. Damit werden die beiden Haftungsvoraussetzungen "Schaden" und "Sorgfaltspflichtverletzung" vermischt bzw. als ein und dieselbe Vorraussetzung angesehen, welche jedoch separat und unabhängig voneinander zu prüfen sind. Alleine der Umstand, dass die Beschwerdeführerin ihre gesetzliche Abklärungspflicht nicht erfüllt und damit ihre Sorgfaltspflicht verletzt hat, führt aber noch nicht automatisch zu einem Schaden für den Bund. Dies wäre erst dann der Fall, wenn die Taggelder der Versicherten tatsächlich zu Unrecht ausbezahlt worden wären.
Zunächst bedarf es deshalb der Klärung des persönlichen Verhaltens der Versicherten in Bezug auf ihre Arbeitslosigkeit. Sollte die Versicherte durch ihr eigenes Verhalten die Arbeitslosigkeit bewirkt haben und die Beschwerdeführerin diesbezüglich ihrer Abklärungspflicht nicht nachgekommen sein, dann wäre für den Bund auch tatsächlich ein Schaden entstanden. Dieser bestünde in den zu Unrecht ausbezahlten Taggeldern im Umfang von Fr. 3'203.-.
4.3.2 Um zu ermitteln, ob dem Bund vorliegend tatsächlich ein Schaden entstanden ist, muss zunächst geklärt werden, ob die Versicherte durch ihr persönliches Verhalten eine Arbeitslosigkeit bewirkt hat. Es ist deshalb zu prüfen, ob die Arbeitslosigkeit der Versicherten durch ihr eigenes Verschulden im Sinne von Art. 30 Abs. 1 Bst. a AVIG und Art. 44 Abs. 1 Bst. a AVIV eingetreten ist und ob der Versicherten folglich zu Unrecht Arbeitslosentaggelder ausbezahlt worden sind.
Gemäss Art. 30 Abs. 1 Bst. a AVIG ist eine versicherte Person in ihrer Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn sie durch eigenes Verschulden arbeitslos wird. Die Vollzugsfrist für eine Einstellung ist auf sechs Monate festgelegt (Art. 30 Abs. 3 AVIG). Die zuständige Behörde ist gehalten, nach Kenntnisnahme der Sachlage unverzüglich eine Verfügung zu erlassen und diese zu vollstrecken (vgl. Weisungen des SECO, D49, abrufbar unter: , > publizierte Weisungen 2016 > D49, besucht am: 2. Juli 2016).
Wie der E-Mail vom 3. Dezember 2015 zu entnehmen ist, hat der Arbeitgeber der Versicherten aufgrund einer Umstrukturierung des Betriebs gekündigt. Es muss deshalb nachfolgend geklärt werden, ob die vorhandenen Tatsachen und Beweismittel - unter Würdigung der gesamten Umstände - auf eine selbstverschuldete Arbeitslosigkeit hinweisen.
Gemäss Art. 44 Abs. 1 Bst. a AVIV liegt ein Selbstverschulden vor, wenn die versicherte Person durch ihr Verhalten, insbesondere wegen Verletzung arbeitsvertraglicher Pflichten, dem Arbeitgeber Anlass zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses gegeben hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist dies dann der Fall, wenn der Eintritt der Arbeitslosigkeit nicht auf objektive Faktoren zurückzuführen ist, sondern in einem vermeidbaren Verhalten der versicherten Person liegt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_466/2007 vom 19. November 2007 E. 3.1). Eine ungenügende Leistung oder eine unzureichende Qualifikation in Zusammenhang mit dem geforderten Stellenprofil darf aber nicht zu einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung führen (vgl. Jacqueline Chopard, Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, 1998, S. 113; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance chômage, 2014, Art. 30 Rz. 25). Es ist deshalb nicht zulässig, wenn Arbeitgeber ihre Arbeitnehmer durch eine Änderung des Stellenprofils überfordern und entlassen und dadurch ein Selbstverschulden der Arbeitslosigkeit erwirken könnten.
Demzufolge kann vorliegend nicht von einer selbstverschuldeten Arbeitslosigkeit ausgegangen werden. Die Versicherte, welche ursprünglich als (Berufsbezeichnung) angestellt war, konnte die erweiterten und erschwerten Stellenanforderungen nicht erfüllen. Objektiv betrachtet ist deshalb die Reorganisation der Arbeitsstelle der Grund für die Kündigung. Den neuen Aufgaben, welche die Lehrlingsbetreuung und erweiterte Deutschkenntnisse mitumfassten, konnte die Versicherte trotz entsprechender Unterstützungsmassnahmen nicht nachkommen. Ihre fehlende Qualifikation in Zusammenhang mit dem neuen Stellenprofil darf aber nicht zu einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung führen. Folglich kann im vorliegenden Fall nicht von selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit gesprochen werden.
Sowohl das Fehlen der selbstverschuldeten Arbeitslosigkeit als auch die nachfolgenden Ausführungen in Bezug auf die Sorgfaltspflichtverletzung zeigen, dass kein Schaden für den Bund entstanden ist.
4.3.3 Die Sorgfaltspflicht wurde vorliegend unbestrittenermassen von der Beschwerdeführerin verletzt, indem sie ihrer gesetzlichen Pflicht zur Abklärung einer allfälligen selbstverschuldeten Arbeitslosigkeit nicht nachgekommen ist. Infolge des von der Versicherten gestellten Antrags auf Arbeitslosenentschädigung hatte der Arbeitgeber eine entsprechende Bescheinigung einzureichen, wobei er als konkrete Kündigungsgründe "ungenügende Leistungen" aufführte. Aufgrund dieses Umstands hätte die Beschwerdeführerin zunächst abklären müssen, ob es sich dabei um eine selbstverschuldete Arbeitslosigkeit gemäss Art. 30 Abs. 1 Bst. a AVIG handelt. Dieser gesetzlichen Verpflichtung ist die Beschwerdeführerin jedoch nicht nachgekommen.
Es kann offen gelassen werden, ob das Verhalten der Arbeitslosenkasse, für welches die Beschwerdeführerin haftet, der groben, der mittleren oder der leichten Fahrlässigkeit zuzuordnen ist. Die Haftung des Trägers greift bereits bei leichter Fahrlässigkeit (vgl. Botschaft des Bundesrats zu einem revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG] vom 23. Februar 2000, BBl 2000 1673, S. 1684). Diese Missachtung alleine führt aber nicht zu einem Schaden für den Bund und damit zu einer Trägerhaftung im Sinne von Art. 82 AVIG.
Im Hinblick auf eine korrekt durchgeführte Abklärung seitens der Beschwerdeführerin, wäre sie zum Schluss gekommen, dass der Versicherten 22 Taggelder à Fr. 145.60 auszuzahlen sind, denn die Versicherte hat aufgrund der Betriebsumstrukturierung keinerlei Selbstverschulden an ihrer Arbeitslosigkeit. Auch die von der Vorinstanz als Schaden bezeichnete Summe von Fr. 3'203.- hätte im Falle der korrekten Abklärung ausbezahlt werden müssen und kann daher nicht als Schaden im Sinne des Haftungsrechts bezeichnet werden.
Die Beschwerdeführerin kann in diesem konkreten Einzelfall nachträglich beweisen, dass der Kündigungsgrund eine Betriebsumstrukturierung war, die Versicherte somit nicht selbstverschuldet arbeitslos geworden ist und ihr folglich die 22 Taggelder zu Recht ausbezahlt worden sind. Es ist damit nachträglich bewiesen, dass kein Schaden für den Bund entstanden ist.
Im Gegensatz zum vorliegenden Fall hat im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2854/2014 vom 22. April 2015 die Missachtung der verspäteten Einreichung von Unterlagen tatsächlich zu einem Schaden geführt, weshalb eine Trägerhaftung ausgesprochen wurde. Der Grund lag in jenem Fall darin, dass verschiedene gemäss Art. 26 Abs. 2 AVIV verspätet eingereichte Arbeitsbemühungen nicht mehr hätten berücksichtigt werden dürfen und entsprechende Einstellungen in der Anspruchsberechtigung hätten verfügen werden müssen. Aufgrund der nicht gemachten Einstellungen war der Arbeitslosenversicherung ein tatsächlicher Schaden entstanden. Im Gegensatz dazu unterliess es die zuständige Kasse vorliegend, Abklärungen im Hinblick auf eine allfällige selbstverschuldete Arbeitslosigkeit zu tätigen. Damit verstiess sie gegen ihre gesetzliche Sorgfaltspflicht. Die nachträglichen Abklärungen ergaben aber, dass der Versicherten zu Recht Taggelder ausbezahlt worden sind, da keine selbstverschuldete Arbeitslosigkeit vorgelegen hat. Das zeigt, dass die Kasse auch bei einer sorgfältigen Abklärung zum Schluss gekommen wäre, dass die Versicherte Anrecht auf die Taggelder hat. Damit sind der Versicherten die 22 Taggelder à Fr. 145.60 rechtmässig ausbezahlt worden, weshalb kein Schaden für den Bund entstanden ist.
Auch das ins Recht geführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5547/2011 vom 31. Mai 2012 muss vom vorliegenden Einzelfall klar unterschieden werden. In jenem Urteil hatte die Vorinstanz ihre Sorgfaltspflichten verletzt, weil die Arztatteste nicht den notwendigen Voraussetzungen entsprachen und die Kasse in der Folge keine entsprechenden Abklärungen tätigte, die hätten beweisen können, dass der Versicherte aufgrund seiner Arbeitssituation ein Burnout erlitten hatte. Es wurden auch keine nachträglichen Abklärungen vorgenommen, die das Gegenteil bewiesen hätten. Der Schaden war deshalb in jenem Fall - im Gegensatz zum vorliegenden Fall - nicht umstritten. Vorliegend zeigen aber nachgewiesene Fakten, dass die Versicherte kein Verschulden an ihrer Arbeitslosigkeit hat. Es lagen vielmehr objektive Gründe für die Kündigung vor, die in Zusammenhang mit der Reorganisation der Arbeitsstelle standen, weshalb die Auszahlung der Taggelder zu Recht erfolgte.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Trägerhaftung nicht erfüllt sind. Vorliegend kann die Beschwerdeführerin vielmehr nachweisen, dass der Grund, der zur Kündigung geführt hat, zweifellos die Betriebsumstrukturierung war und die Versicherte daher nicht selbstverschuldet arbeitslos geworden ist. Folglich hat die Beschwerdeführerin ihr die Taggelder zu Recht ausbezahlt. Damit erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen. Die Ziff. 5.1 der angefochtenen Verfügung vom 11. Dezember 2015 ist aufzuheben.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Re-gel der unterliegenden Partei, wobei Vorinstanzen keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Die Beschwerdeführerin hatte nur einen geringen Aufwand und war nicht anwaltlich vertreten, weshalb ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 7 Abs. 3 und 4 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von Fr. 800.- wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
Mangels Vorliegens der Voraussetzungen von Art. 85 BGG ist dieses Urteil endgültig und kann nicht ans Bundesgericht weitergezogen werden.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziff. 5.1 der angefochtenen Verfügung vom 11. Dezember 2015 wird aufgehoben.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben und es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 800.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-formular);
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde).
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Stephan Breitenmoser Deborah Staub
Versand: 17. August 2016