Direktzahlungen 2023.
Entscheiddatum: 21.01.2025Publikationsdatum: 13.02.2025
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-612/2024
Urteil vom 21. Januar 2025 Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richter Francesco Brentani, Gerichtsschreiberin Corine Knupp. Parteien A._______, vertreten durch lic. iur. Pius Koller, Rechtsanwalt, Ritter Koller AG, Beschwerdeführer, gegen Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern (lawa), Vorinstanz. Gegenstand Direktzahlungen 2023.
A. A._______ ist Bewirtschafter des Grundstücks GB X._______ Nr. [...]. Die landwirtschaftliche Nutzfläche dieses Grundstücks betrug bis und mit Jahr 2022 85,47 Aren. Im Rahmen einer von der Gemeindeversammlung der Gemeinde X._______ am 12. Oktober 2021 beschlossenen und vom Regierungsrat des Kantons Luzern am 8. Februar 2022 genehmigten Zonenplanrevision wurde eine Teilfläche von 23,25 Aren dieses Grundstücks von der Weilerzone in die Dorfzone Y._______ umgezont. Mit Hauptzahlungsentscheid vom 12. Oktober 2023 betreffend das Beitragsjahr 2023 wurden A._______ von der Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern (nachfolgend: lawa) für die Parzelle GB X._______ Nr. [...] deshalb lediglich noch für eine landwirtschaftliche Nutzfläche von 62,22 Aren Direktzahlungen ausbezahlt.
B. Gegen diesen Hauptzahlungsentscheid vom 12. Oktober 2023 erhob A._______ am 6. November 2023 beim lawa Einsprache. Er machte geltend, zwar sei die Dorfzone Y._______ gemäss Zonenplan Teil der Bauzonen, sie erfülle jedoch die Voraussetzungen für Bauzonen gemäss Art. 15 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) nicht. Folglich sei auch die Teilfläche von 23,25 Aren weiterhin direktzahlungsberechtigt.
C. Das lawa wies die Einsprache am 9. November 2023 ab. Zur Begründung hielt es fest, dass die erwähnte Fläche im Gebiet Y._______, X._______ nach dem 31. Dezember 2013 von der Weilerzone in die Kern- oder Dorfzone umgezont worden sei. Während die Weilerzone gemäss § 59a des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzerns vom 7. März 1989 (PBG LU; SRL Nr. 735) keine Bauzone mehr bilde, stelle die Kern- und Dorfzone eine Bauzone dar (§ 44 PBG LU). Auch gemäss Art. 11 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde X._______ vom 12. Oktober 2021 (BZR X._______) gehöre die Dorfzone Y._______ zu den Bauzonen. Flächen in Bauzonen, die nach dem 31. Dezember 2013 rechtskräftig ausgeschieden worden seien, gälten gemäss Art. 16 Abs. 1 Bst. c der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) nicht als landwirtschaftliche Nutzflächen.
D. Mit Schreiben vom 4. Dezember 2023 stellte des Iawa A._______ die Schlussabrechnung für das Jahr 2023 zu. Danach betrug das Total der Beitragszahlungen von Bund und Kanton Fr. [...].
E. Am 8. Dezember 2023 verlangte A._______ beim lawa einen beschwerdefähigen Entscheid und hielt an den Einwendungen vom 6. November 2023 vollumfänglich fest.
F. Mit Einspracheentscheid vom 9. Januar 2024 legte das lawa die Beiträge für das Beitragsjahr 2023 inkl. Schlusszahlung unverändert auf total Fr. [...] fest. Es bestätigte, dass für die im Rahmen der letzten Zonenplanrevision der Gemeinde X._______ (beschlossen von der Gemeindeversammlung am 12. Oktober 2021 und genehmigt vom Regierungsrat am 8. Februar 2022) rechtskräftig der Bauzone zugeordnete Teilfläche des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] keine Direktzahlungen entrichtet würden.
G.
G.a Gegen diese Verfügung erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 29. Januar 2024 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und stellt folgende Rechtsbegehren:
In Gutheissung der Beschwerde sei der vorinstanzliche Entscheid vom 9. Januar 2024 aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer zusätzlich zu den für das Beitragsjahr 2023 ausbezahlten Direktzahlungen von Fr. [...] für die humusierte Fläche von ca. 23.25 Aren des Grundstücks GB X._______ Nr. [...], welche Gemäss Bau- und Zonenreglement der Gemeinde X._______ vom 12. Oktober 2021 in der Dorfzone Y._______ liegt, die Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2023 festzulegen und auszubezahlen.
Eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde der vorinstanzliche Entscheid vom 9. Januar 2024 aufzuheben und das Verfahren sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer auf der Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz bzw. des Kantons Luzern.
G.b Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer einerseits vor, er habe die Fläche von ca. 23,25 Aren im Beitragsjahr 2023 wie in den Vorjahren landwirtschaftlich genutzt und bei der Betriebsdatenerhebung als landwirtschaftlich genutzte Fläche gemeldet. Die Fläche sei nur deshalb von der Weilerzone in die Dorfzone Y._______ umgezont worden, weil die Weilerzone Y._______ nicht bundesrechtskonform gewesen sei.
G.c Andererseits macht der Beschwerdeführer geltend, die Dorfzone Y._______ stelle keine Bauzone i.S.v. Art. 15 RPG dar. Sie erfülle die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 4 RPG nicht, zumal gemäss Art. 14 Abs. 1 BZR X._______ die Dorfzone Y._______ dem Erhalt und der Umnutzung der bestehenden Bauten diene und Neubauten nur für landwirtschaftliche Nutzungen und für landwirtschaftliches Wohnen zulässig seien. Auch Ersatzneubauten seien nur im Umfang des bestehenden Volumens gestattet und Erweiterungen - ausser für landwirtschaftliche Nutzungen - nur sehr eingeschränkt möglich. Was Bauzone und was Nichtbauzone sei, werde abschliessend durch das Bundesrecht bestimmt. Die kantonale Unterscheidung sei nicht massgebend. Zudem bilde die Dorfzone Y._______ auch deshalb keine Bauzone, weil die Bestimmung von Art. 14 BZR X._______ inhaltlich weiterhin § 59a PBG LU entspreche und die Dorfzone Y._______ somit an sich eine Weilerzone und damit eine Nichtbauzone sei.
G.d Zusätzlich bringt der Beschwerdeführer vor, dass die Fläche von 23,35 Aren selbst dann beitragsberechtigt wäre, wenn davon ausgegangen werde, dass sie in einer Bauzone i.S.v. Art. 15 RPG liege. Denn diesfalls sei bereits die vor dem 1. Januar 2013 geschaffene Weilerzone Y._______ eine Bauzone gemäss Art. 15 RPG gewesen und die hier fragliche Fläche ununterbrochen in der Bauzone verblieben. Art. 16 Abs. 1 Bst. c LBV schliesse nur Flächen von der landwirtschaftlichen Nutzfläche aus, die in Bauzonen lägen, die nach dem 31. Dezember 2013 rechtskräftig ausgeschieden worden seien.
G.e Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe sich im angefochtenen Entscheid nicht mit seinen Ausführungen in der Eingabe vom 6. November 2023 auseinandergesetzt. Damit sei sein rechtliches Gehör verletzt worden.
H.
H.a Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2024 die Abweisung der Beschwerde und hält vollumfänglich an ihren Ausführungen in der angefochtenen Verfügung fest.
H.b Zusätzlich führt sie am 6. März 2024 auf Nachfrage der Instruktionsrichterin aus, dass die in Frage stehende Teilfläche des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] von ca. 23.25 Aren in den Jahren 2014 bis 2022 immer der landwirtschaftlichen Nutzfläche zugerechnet worden sei. Es seien für diese Fläche von 2014 bis 2022 auch stets Direktzahlungen ausbezahlt worden.
I.
I.a Mit Zwischenverfügung vom 7. März 2024 wurde das Bundesamt für Landwirtschaft BLW ersucht, einen Fachbericht einzureichen.
I.b Das BLW führt am 8. Mai 2024 aus, dass sich das Grundstück X._______ Nr. [...] seit mindestens 2010 in der Landwirtschaftszone nach Art. 22 BZR X._______ 2010 (mit Stand von 2012) sowie in der Weilerzone Y._______ nach Art. 17 BZR X._______ 2010 befunden habe. Im Kanton Luzern habe bis am 31. Dezember 2017 § 47 aPGB LU die Weilerzone geregelt. Diese Bestimmung sei unter Ziff. 2.3.5.2 mit dem Titel «Bauzonen» eingegliedert gewesen, weshalb es sich bei der Weilerzone nach kantonalem Recht um eine Bauzone gehandelt habe. Art. 6 Abs. 1 BZR X._______ 2010 habe die Weilerzone Y._______ ebenfalls der Bauzone zugeordnet. Somit sei die hier fragliche Teilfläche des Grundstücks X._______ Nr. [...] bereits vor dem 31. Dezember 2013 rechtskräftig der Bauzone zugewiesen gewesen. Der bewirtschaftete Teil dieser Teilfläche habe folglich auch nach Inkrafttreten von Art. 70a Abs. 1 Bst. d des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) als direktzahlungsberechtigte landwirtschaftliche Nutzfläche gegolten.
I.c Mit der Änderung des kantonalen PBG per 1. Januar 2018 sei allerdings § 47 aPBG LU in § 59a PBG LU unter die Ziff. 2.3.5.3 mit dem Titel «Nichtbauzonen» verschoben worden. Neu habe § 59a PBG LU die Weilerzone geregelt. Im kommunalen BZR sei die Weilerzone Y._______ hingegen weiterhin unter der Bauzone aufgeführt worden, was dem kantonalen Recht widersprochen habe. Gemäss § 223 PBG LU würden die Bau- und Nutzungsvorschriften der Gemeinden aufgehoben, soweit sie diesem Gesetz widersprächen. Gestützt auf das übergeordnete PBG LU habe deshalb eine Weilerzone neu zur Nichtbauzone gezählt. Folglich sei davon auszugehen, dass auch die Weilerzone Y._______ vorübergehend der Nichtbauzone angehört habe.
I.d Die vom Beschwerdeführer implizit aufgeworfene Frage, ob die Zuordnung zur Bauzone zu Recht erfolgt sei, liege nicht in der Zuständigkeit der Landwirtschaftsbehörden. Eine allenfalls rechtswidrige Zuordnung hätte im Rahmen der Gesamtrevision des BZR angefochten werden müssen.
J.
In seiner Stellungnahme vom 31. Mai 2024 hält der Beschwerdeführer an seinen bisher gestellten Rechtsbegehren und den Ausführungen in der Beschwerde vom 29. Januar 2024 fest. Ergänzend äussert er sich zum Fachbericht des BLW und führt aus, die Weilerzone Y._______ sei nie ausgezont worden. Sie sei daher stets in der Bauzone verblieben. Eine Auszonung sei immer das Ergebnis eines Planungsverfahrens und könne nicht durch eine Gesetzesänderung erfolgen. Der Planungsentscheid liege in der Kompetenz der Gemeinde. § 223 PBG LU sehe sodann auch nur eine Aufhebung - und keine Änderung - der dem PBG LU widersprechenden Bau- und Nutzungsvorschriften der Gemeinden vor.
K.
K.a Mit Zwischenverfügung vom 16. September 2024 wurde auch das Bundesamt für Raumentwicklung ARE in das Verfahren miteinbezogen und ersucht, einen Fachbericht einzureichen.
K.b Mit Fachbericht vom 18. November 2024 führt das ARE aus, die Problematik der Weilerzonen und der raumplanerischen Behandlung von Häusergruppen ohne Zusammenhang zu einer Bauzone gehöre zu den schwierigsten Abgrenzungsfragen des Raumplanungsrechts. Es stelle sich mithin die Frage, wie weit die Festlegung der Direktzahlungen nach LWG zum Anlass zu nehmen sei, um (vorfrageweise) all die sich stellenden Abgrenzungsfragen zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen zu klären. Direktzahlungen nach LWG würden jährlich für einen ansehnlichen Anteil der Landesfläche verfügt. Es könne nicht der ratio legis von Art. 70a Abs. 1 Bst. e LwG (recte Art. 70a Abs. 1 Bst. d LwG) entsprechen, wenn für jede Fläche nach der Präzision, wie sie das Raumplanungsrecht verlange, zu entscheiden sei, ob eine Fläche in der Bauzone liege.
L.
Am 4. Dezember 2024 reichte der Beschwerdeführer eine abschliessende Stellungnahme ein.
M. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten und Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den rechtlichen Erwägungen Bezug genommen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021). Gegen Verfügungen kantonaler Instanzen ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht (Art. 33 Bst. i VGG). Art. 166 Abs. 2 LwG hält fest, dass gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden kann. Ausgenommen davon sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen (Art. 166 Abs. 2 LwG).
1.2 Beim angefochtenen Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 9. Januar 2024 handelt es sich um einen solchen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich auf das LwG und seine Ausführungsbestimmungen stützt und eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG darstellt (vgl. auch § 143 Abs. 1 Bst. c i.V.m. § 148 f. des Gesetzes vom 3. Juli 1972 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern [VRG LU, SRL Nr. 40]). Eine Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG liegt nicht vor.
1.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
2.1 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Abs. 1 Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Abs. 1 Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Abs. 1 Bst. c).
2.2 Diese Voraussetzungen sind mit Bezug auf den Beschwerdeführer als vor der Vorinstanz unterlegene Partei ohne Weiteres erfüllt.
2.3 Im Übrigen hat der Beschwerdeführer die Beschwerde vom 29. Januar 2024 frist- und formgerecht erhoben (Art. 50 und Art. 52 VwVG). Die Rechtsvertretung hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG).
3.1 Mit der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht können die Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG). Dies ist vorliegend (trotz dem «mehrstufigen» Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens) nicht der Fall (vgl. Urteil des BVGer B-1446/2020 vom 4. März 2021 E. 3.1). Der Begriff des Bundesrechts umfasst die von den Bundesorganen erlassenen Rechtsnormen aller Erlassstufen, insbesondere die Bundesverfassung, die Bundesgesetze sowie die verschiedenen Arten von Verordnungen (BGE 133 I 201 E. 1). Indessen kann das Bundesverwaltungsgericht mangels entsprechender Kognition grundsätzlich nicht überprüfen, ob kantonales Recht richtig angewandt worden ist oder nicht. Ausnahmsweise kann jedoch auch die Verletzung von kantonalem Recht gerügt werden, nämlich dann, wenn dieses im Zusammenhang mit der Anwendung von Bundesrecht verfassungswidrig in Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) angewandt worden ist. Prüfungsmassstab bleibt aber das Bundesrecht (vgl. BVGE 2016/8 E. 5.3).
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung der Vorinstanzen abweichen, die über besondere Fachkompetenz verfügen, welche dem Gericht selber abgeht. Dies gilt jedenfalls soweit, als die mit besonderer Fachkompetenz ausgestattete Instanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (Urteile des BGer 2C_698/2021 vom 5. März 2024 E. 11.5; 1C_583/2021 vom 31. August 2023 E. 2.6; Urteil des BVGer B-4086/2022 vom 14. Mai 2024 E. 8.2.1).
3.3 Solche Instanzen mit besonderer Fachkompetenz sind auch das BLW und das ARE, welche im vorliegenden Verfahren je einen Fachbericht eingereicht haben. Amtsberichte und Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes überprüft das Bundesverwaltungsgericht nur dann inhaltlich und weicht bei der Prüfung naturwissenschaftlicher und technischer Fragen nur dann davon ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offensichtliche Mängel oder innere Widersprüche, dafür vorliegen (Urteile des BVGer B-4086/2022 vom 14. Mai 2024 E. 8.2.2; A-1186/2022 vom 13. Dezember 2023 E. 2 m.w.H.). Hingegen obliegt die Beantwortung von Rechtsfragen zwingend dem Gericht (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; 130 I 337 E. 5.4.1; Krauskopf/Wyssling, in: Waldmann/Krauskopf, VwVG - Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., 2023, Art. 12 N. 150; Reto Feller/Markus Müller, Die Prüfungszuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts - Probleme in der praktischen Umsetzung, Dargestellt am Urteil BVGer A-109/2008 vom 12. Februar 2009, ZBl 110/2009 S. 442 ff., 462).
4.1 Die Bundesverfassung legt fest, dass der Bund das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen ergänzt, unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV).
4.2 Gemäss Art. 70a Abs. 1 Bst. d LwG werden Direktzahlungen nur ausgerichtet, wenn die Flächen nicht in Bauzonen liegen, die nach Inkrafttreten dieser Bestimmung rechtskräftig nach der Raumplanungsgesetzgebung ausgeschieden wurden. Diese Bestimmung trat am 1. Januar 2014 in Kraft (Verordnung über die abschliessende Inkraftsetzung der Änderung vom 22. März 2013 des Landwirtschaftsgesetzes vom 6. November 2013, AS 2013 3863). Die Bauzone gemäss Art. 15 RPG ist ein selbstständig anwendbarer Begriff des Bundesrechts. Die Kantone sind daran gebunden und dürfen ihn weder erweitern noch beschränken (Aemisegger/Kissling, Praxiskommentar RPG, Art. 15 N. 10).
4.3 Konkretisierend zu Art. 70a Abs. 1 Bst. d LwG hält Art. 16 Abs. 2 Bst. c LBV fest, dass Flächen, die in Bauzonen liegen, die nach dem 31. Dezember 2013 rechtskräftig ausgeschieden wurden, nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche gelten.
4.4 Das vom Beschwerdeführer bewirtschaftete Grundstück X._______ Nr. [...] lag ab mindestens 2010 teilweise in der Landwirtschaftszone nach Art. 22 aBZR X._______ 2010 (mit Stand von 2012) sowie teilweise in der Weilerzone Y._______ nach Art. 17 aBZR X._______ 2010. Art. 6 Abs. 1 aBZR X._______ 2010 (in Kraft gewesen bis 7. Februar 2022) wies die Weilerzone Y._______ der Bauzone zu. Der entsprechende Zonenplan sah wie folgt aus (s. Planungsbericht der Gemeinde X._______ vom 18. August 2021, Ziff. 3.2.4; hellgrün = Landwirtschaftszone, braun = Weilerzone Y._______):
Auch nach § 47 aPBG LU (in Kraft gewesen bis 31. Dezember 2017) handelte es sich bei der Weilerzone um eine Bauzone.
4.5 Per 1. Januar 2018 trat eine Änderung des PBG LU mit Schwerpunkt Mehrwertausgleich in Kraft (G 2017-104). Seither regelt § 59a PBG LU die Weilerzone. § 59a PBG LU ist unter der Ziff. 2.3.5.3 «Nichtbauzonen» eingefügt und hält fest, dass Weilerzonen der Erhaltung traditionell entstandener ländlicher Kleinsiedlungen dienen. Danach sind in Weilerzonen ausschliesslich Bauten, Anlagen und Nutzungen für die Land- und Forstwirtschaft sowie für die im Bau- und Zonenreglement genau umschriebenen nicht land- und forstwirtschaftlichen Zwecke zulässig, wobei nur untergeordnete bauliche Massnahmen und Ersatzneubauten gestattet sind.
4.6 In der Botschaft des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 24. Januar 2017 zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes mit Schwerpunkt Mehrwertausgleich (nachfolgend; Botschaft PBG LU 2018) wurde ausgeführt, dass es sich bei dieser Änderung um eine Anpassung an das übergeordnete Bundesrecht handle (vgl. Art. 33 RPV). Zudem wurde festgehalten, dass die Gemeinden bei der nächsten Revision der Ortsplanung die vorhandenen Weilerzonen anhand der kantonal festgelegten Kriterien und Definitionsmerkmale zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen hätten. Die Weilerzonen seien dabei der Nichtbauzonen zuzuweisen. Wenn nötig sei mit dem Erlass einer Planungszone gemäss § 81 PBG eine nicht auf die übergeordneten Vorgaben abgestimmte Neubautätigkeit zu verhindern (Botschaft PBG LU 2018, S. 46).
4.7 Die Ortsplanungskommission der Gemeinde X._______ hat zwischen 2016 und 2020 eine Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung erarbeitet (s. Botschaft des Gemeinderates X._______ für die Gemeindeversammlung vom 12. Oktober 2021 betr. Gesamtrevision der Nutzungsplanung X._______, S. 5). Ziel dieser Gesamtrevision war die Anpassung der Nutzungsplanung an die übergeordneten Bestimmungen von Bund und Kanton, die Umsetzung der Vorgaben aus dem kantonalen Richtplan und dem kantonalen Planungs- und Baugesetz (PBG) sowie die Umsetzung der Strategie und der Ziele aus dem Siedlungsleitbild der Gemeinde X._______ von 2016 (s. Botschaft Gesamtrevision Nutzungsplanung X._______ 2021, S. 4).
4.8 Am 13. Oktober 2011 hiessen die Stimmbürger der Gemeinde X._______ die revidierte Nutzungsplanung gut. Am 8. Februar 2022 wurde sie vom Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigt, womit der neue Zonenplan und das revidierte BZR X._______ in Kraft traten (vgl. Art. 54 Abs. 1 BZR X._______).
4.9 Mit dem neuen Nutzungsplan bzw. mit der Gesamtrevision per 8. Februar 2022 wurde die Teilfläche des Grundstücks GB X._______ Nr. [...], welche bisher in der Weilerzone Y._______ lag, grösstenteils in die Dorfzone Y._______ überführt (Art. 14 BZR X._______). Eine kleinere Teilfläche, welche bisher ebenfalls in der Weilerzone Y._______ lag, wurde der Landwirtschaftszone zugewiesen (s. Zonenplan sowie Planungsbericht der Gemeinde X._______ vom 18. August 2021, Ziff. 3.2.4; hellgrün = Landwirtschaftszone, kaki = Dorfzone Y._______).
4.10 Die Botschaft des Gemeinderates X._______ vom 12. Oktober 2021 betr. Gesamtrevision der Nutzungsplanung X._______ (S. 10) erläuterte zu dieser Änderung, dass die bisherige Weilerzone Y._______ aufgrund der veränderten gesetzlichen Vorgaben des Bundes und des Kantons nicht mehr als Weilerzone ausgeschieden werden könne. Die Definition Weiler umfasse einige streng gefasste Kriterien, welche das Y._______ nicht erfülle. Da das Y._______ keiner Nichtbauzone (Weilerzone) zugewiesen werden könne, werde es in eine Bauzone mit eingeschränkten Nutzungsbestimmungen überführt.
5.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Dorfzone Y._______ entspreche keiner Bauzone gemäss Art. 15 RPG. Folglich gelange Art. 16 Abs. 1 Bst. c LBV nicht zur Anwendung. Diese Rüge habe er zudem bereits vor der Vor-instanz vorgebraucht. Diese habe sich aber nicht damit auseinandergesetzt und somit sein rechtliches Gehör verletzt.
5.2 Nachfolgend wird deshalb zunächst die formelle Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs geprüft und anschliessend auf das Vorbringen, dass die Dorfzone Y._______ keiner Bauzone gemäss Art. 15 RPG entspreche, eingegangen.
5.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtet die Behörde, die Vorbringen der betroffenen Person tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen, weshalb sie ihren Entscheid zu begründen hat (BGE 141 V 557 E. 3.2.1; 134 I 83 E. 4.1; vgl. auch Art. 35 Abs. 1 VwVG). Dabei ist es nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 II 30 E. 3.1; Urteil des BVGer B-3134/2023 vom 26. August 2024 E. 3.2).
5.3.1 Die Vorinstanz hat in Ziffer 8 der Erwägungen des angefochtenen Entscheids festgehalten, dass die Rechtmässigkeit der Zoneneinteilung nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sei. Zur Frage, ob die Dorfzone eine Bauzone i.S.v. Art. 15 RPG sei oder nicht, hat sie sich deshalb folgerichtig und für den Beschwerdeführer nachvollziehbar nicht geäussert.
5.3.2 Damit ist die Vorinstanz entgegen der Beschwerde ihrer Begründungspflicht zwar kurz, aber in ausreichender Weise nachgekommen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt deshalb nicht vor.
5.4 In materieller Hinsicht ergibt sich, dass die Dorfzone Y._______ gemäss Zonenplan der Gemeinde X._______ zurzeit unbestritten zu den Bauzonen gehört (s. E. 4.9 f. oben).
5.4.1 Zonenpläne werden prozessual wie Verfügungen behandelt. Sie müssen bei Erlass angefochten werden und können später in einem Baubewilligungs- oder in einem anderen Verfahren grundsätzlich nicht mehr vorfrageweise überprüft werden. Nur ausnahmsweise ist eine solche akzessorische Überprüfung zulässig (BGE 135 II 209 E. 5.1; Urteil des BGer 1C_51 2023 vom 29. April 2024 E. 3.1). Dies kann der Fall sein, wenn die Betroffenen sich bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie somit im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen (Urteile des BGer 1C_51 2023 E. 3.1; 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 6.1; 1C_290/2019 vom 13. Mai 2020 E. 3.1). Dasselbe gilt, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit überwiegt (BGE 145 II 83 E. 5.1; 144 II 41 E. 5.1; Urteil des BGer 1C_51 2023 E. 3.1).
5.4.2 Die Frage, ob eine solche Überprüfung nur im Rahmen eines Baubewilligungs- oder auch im Rahmen eines Direktzahlungsverfahrens erfolgen kann, muss vorliegend nicht beantwortet werden. Denn der Beschwerdeführer bringt zu Recht nicht vor, dass die oben erwähnten Voraussetzungen für eine akzessorische Überprüfung eines Zonenplans hier in Bezug auf den per 8. Februar 2022 in Kraft getretenen Zonenplan der Gemeinde X._______ erfüllt sind. Einerseits war dem Beschwerdeführer die Gesamtrevision der Nutzungsplanung der Gemeinde X._______ bei Planerlass bekannt, zumal er Mitglied der kommunalen Planungskommission war. Entsprechend hatte er damals die Möglichkeit gegen die Revision des Zonenplans Einsprache zu erheben. Andererseits ist der revidierte Nutzungsplan vom 13. Oktober 2021 (in Kraft getreten am 8. Februar 2022) noch sehr jung. Die tatsächlichen Verhältnisse haben sich seither kaum wesentlich verändert, weshalb die Interessen der Rechtsicherheit und der Planbeständigkeit das Interesse an seiner Überprüfung überwiegen.
5.4.3 Ob die hier fragliche Teilfläche des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] im Rahmen der letzten Zonenplanrevision der Gemeinde X._______ (beschlossen von der Gemeindeversammlung am 12. Oktober 2021 und genehmigt vom Regierungsrat am 8. Februar 2022) korrekterweise von der Weilerzone Y._______ in die Dorfzone Y._______ umgezont bzw. zu Recht der Bauzone zugeordnet wurde, kann im vorliegenden Verfahren somit nicht mehr geprüft werden. Diese Rüge hätte im Rahmen der letzten Zonenplanrevision vorgebracht werden müssen. Auf die entsprechende Rüge des Beschwerdeführers wird daher vorliegend nicht eingetreten.
5.5 Für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist die in E. 4.9 f. wiedergegebene Zuordnung deshalb als gegeben zu betrachten, d.h. es ist davon auszugehen, dass die hier fragliche Fläche von ca. 23,25 Aren des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] seit 8. Februar 2022 zur Bauzone gehört.
6.1 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, dass die Fläche von ca. 23,25 Aren selbst dann direktzahlungsberechtigt sei, wenn sie heute in einer Bauzone liege. Denn Art. 16 Abs. 1 Bst. c LBV schliesse nur Flächen von der landwirtschaftlichen Nutzfläche aus, die in Bauzonen lägen, die nach dem 31. Dezember 2013 rechtskräftig ausgeschieden worden seien. Die Weilerzone Y._______, zu welcher die Fläche vor der Gesamtrevision der BZR X._______ gehört habe, sei eine Bauzone gewesen, die bereits vor dem 1. Januar 2014 bestanden habe. Die hier fragliche Fläche von ca. 23,25 Aren sei später nie ausgezont worden. Sie sei stets in der Bauzone verblieben, zumal eine Auszonung immer das Ergebnis eines Planungsverfahrens sei und nicht durch eine Gesetzesänderung erfolgen könne. Auch § 223 PBG LU sehe nur eine Aufhebung und keine Änderung der dem PBG LU widersprechenden Bau- und Nutzungsvorschriften der Gemeinden vor.
6.2 Das BLW widerspricht in seinem Fachbericht dieser Auffassung des Beschwerdeführers. Es führt - wie erwähnt (s. Bst. I.c oben aus) - aus, dass gestützt auf das übergeordnete kantonale PBG LU davon auszugehen sei, dass die Weilerzone ab 1. Januar 2018 bis zum Inkrafttreten der Zonenplanrevision der Gemeinde X._______ am 8. Februar 2022 vorübergehend der Nichtbauzone angehört habe. Denn mit der Änderung des kantonalen PBG per 1. Januar 2018 sei § 47 aPBG LU, der die Weilerzone geregelt habe, in § 59a unter die Ziff. 2.3.5.3 mit dem Titel «Nichtbauzonen» verschoben worden. Im kommunalen BZR sei die Weilerzone Y._______ allerdings weiterhin unter der Bauzone aufgeführt worden, was dem kantonalen PBG widersprochen habe. Gemäss § 223 PBG LU würden die Bau- und Nutzungsvorschriften der Gemeinden aufgehoben, soweit sie dem PBG LU widersprächen.
6.3 Das ARE erachtet diese Ausführungen des BLW zwar als plausibel, setzt sich in seinem Fachbericht jedoch inhaltlich nicht weiter damit auseinander.
6.4 Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob die Fläche von ca. 23,25 Aren des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] effektiv vorübergehend der Nichtbauzone zugeteilt wurde bzw. ob sie seit mindestens 31. Dezember 2013 ununterbrochen zur Bauzone gehört hat. Sofern die Verletzung kantonalen Rechts gerügt wird, kann diese nur auf Willkür hin untersucht werden (vgl. E. 3.1 oben).
6.5 Zunächst steht in diesem Zusammenhang fest, dass sich die erwähnte Fläche seit mindestens 2010 in der Weilerzone Y._______ befand und Art. 6 Abs. 1 aBZR X._______ 2010 die Weilerzone Y._______ der Bauzone zugewiesen hat. Auch gemäss § 47 aPBG LU (in Kraft gewesen bis 31. Dezember 2017) handelte es sich bei der Weilerzone um eine Bauzone. Daher ist unbestritten, dass die Fläche von ca. 23,25 Aren des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] sicher bis zum 31. Dezember 2017 zur Bauzone gehörte.
6.6 Gemäss Nutzungsplan der Gemeinde X._______ gehörte die fragliche Fläche zudem auch nach dem 31. Dezember 2017 bis zum Inkrafttreten der Zonenplanrevision der Gemeinde X._______ per 8. Februar 2022 zur der der Bauzone zugewiesenen Weilerzone Y._______. Gemäss § 59a PBG LU handelte es sich bei den Weilerzonen seit 1. Januar 2018 jedoch um eine Nichtbauzone.
6.7 Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens und unterscheiden namentlich Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 14 RPG). Sie definieren die Rechtsstellung sämtlicher Grundstücke eines Gebiets nach raumordnungspolitischen Überlegungen und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten und legen gleichzeitig die Rechte und Pflichten der Grundeigentümer fest (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 14 N. 3). Sie haben - mit anderen Worten - die Aufgabe, Art, Ort und Mass der zulässigen Bodennutzung allgemein verbindlich festzulegen (Jeannerat/Moor, Praxiskommentar RPG, Art. 14 N. 6; zur Allgemeinverbindlichkeit der Nutzungspläne vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG).
6.8 Gemäss § 3 Abs. 1 PBG LU obliegt die Ortsplanung den Gemeinden. Sie sind für den Erlass der Zonenpläne sowie der Bau- und Zonenreglemente zuständig (§ 17 Abs. 1 bst. a PBG LU), wobei diese zu ihrer Verbindlichkeit die Genehmigung des Regierungsrates des Kantons Luzern bedürfen (§ 20 Abs. 1 PBG LU). Folglich ist die Nutzungsplanung Bestanteil der Gemeindeautonomie (Jeannerat/Moor, Praxiskommentar RPG, Art. 14 N. 31).
6.9 Den im vorliegenden Verfahren beigezogenen Fachbehörden ist damit zwar insofern zuzustimmen, als dass mit der Änderung des kantonalen PBG per 1. Januar 2018 die die Weilerzone regelnde Bestimmung unter Ziff. 2.3.5.3 mit dem Titel «Nichtbauzonen» verschoben wurde. Entsprechend stimmte die kommunale Zuordnung der Weilerzone Y._______ zur Bauzone zeitweise nicht mehr mit den kantonalen bzw. bundesrechtlichen Vorgaben überein. Allerdings folgt daraus nicht, dass die Weilerzone Y._______ ab 1. Januar 2018 bis zum Inkrafttreten der Zonenplanrevision der Gemeinde X._______ automatisch vorübergehend der Nichtbauzone angehörte und damit faktisch ab diesem Datum umgezont wurde. Denn wie der Beschwerdeführer zu Recht vorbringt, ist eine Änderung der Zonenzugehörigkeit immer das Ergebnis eines Auszonungs- bzw. eines Nutzungsplanänderungsverfahrens (vgl. Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Aufl. 2021, S. 97) und die Zuständigkeit zum Erlass und zur Änderung der Nutzungspläne liegt - wie erwähnt - gemäss § 17 Abs. 1 PBG LU bei den Gemeinden. Eine andere Auslegung des kantonalen Rechts wäre willkürlich.
6.10 Damit übereinstimmend führte der Regierungsrat des Kantons Luzern in der Botschaft PBG LU 2018 - wie oben dargelegt (s. E. 4.6 oben) - auch aus, dass die Gemeinden bei der nächsten Revision der Ortsplanung die vorhandenen Weilerzonen anhand der kantonal festgelegten Kriterien und Definitionsmerkmale zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen hätten. Die Weilerzonen seien dabei der Nichtbauzonen zuzuweisen. Wenn nötig sei mit dem Erlass einer Planungszone gemäss § 81 PBG eine nicht auf die übergeordneten Vorgaben abgestimmte Neubautätigkeit zu verhindern (Botschaft PBG LU 2018, S. 46). Von einer «automatischen» Umzonung der vorhandenen Weilerzonen der Gemeinden in die Bauzone war richtigerweise keine Rede.
6.11 Im Übrigen besagt auch § 18 PBG LU lediglich, dass der Regierungsrat - sofern es das öffentliche Interesse verlangt - die Gemeinde nach ihrer Anhörung verpflichten kann, ihren Zonenplan mit dem Bau- und Zonenreglement zu ändern oder sie dem Richtplan des Kantons oder den regionalen Teilrichtplänen anzupassen. Nur wenn eine Gemeinde dieser Verpflichtung innert gesetzter Frist nicht nachkommt, treffe der Regierungsrat an ihrer Stelle die erforderlichen Massnahmen.
6.12 Folglich führte der Umstand, dass die kommunale Zuordnung der Weilerzone Y._______ zur Bauzone gemäss Art. 59a PBG LU bzw. Art. 15 RPG nicht mehr rechtmässig war, zu keiner sofortigen Änderung des allgemein verbindlichen Nutzungsplans der Gemeinde X._______.
6.13 Die Weilerzone Y._______, X._______ verblieb daher bis zum Inkrafttreten der Zonenplanrevision der Gemeinde X._______ per 8. Februar 2022 - gestützt auf den damals noch geltenden kommunalen Nutzungsplan - in der Bauzone.
6.14 Schliesslich wurde für die Zeit ab 8. Februar 2022 bereits oben festgestellt, dass die Fläche von ca. 23,25 Aren des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] mit Inkrafttreten der Zonenplanrevision der Gemeinde X._______ der Dorfzone Y._______ zugeteilt wurde, für welche im vorliegenden Verfahren davonausgehen ist, dass diese zur Bauzone gehört (s. E. 5.5 oben). Im Ergebnis befand sich die fragliche Fläche daher seit mindestens 2013 ununterbrochen in der Bauzone.
6.15 Gemäss Art. 70a Abs. 1 Bst. d LwG i.V.m. Art. 16 Abs. 2 Bst. c LBV gelten Flächen, die in Bauzonen liegen, die nach dem 31. Dezember 2013 rechtskräftig ausgeschieden wurden, nicht als direktzahlungsberechtigte landwirtschaftliche Nutzfläche. Flächen, die bereits vor dem 1. Dezember 2014 rechtskräftig der Bauzone zugewiesen wurden und seither ununterbrochen in der Bauzone verblieben, stellen hingegen - wie auch vom BLW festgehalten - landwirtschaftliche Nutzfläche dar.
6.16 Die Fläche von ca. 23,25 Aren des Grundstücks GB X._______ Nr. [...] gilt somit als landwirtschaftliche Nutzfläche und ist direktzahlungsberechtigt.
In Anbetracht der vorgehenden Ausführungen ergibt sich, dass die Vorinstanz das LwG und seine Ausführungsbestimmungen nicht korrekt angewendet hat. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid vom 9. Januar 2024 aufzuheben. Die Sache ist zur Neuberechnung der Direktzahlungen für das Jahr 2023 im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
8.1 Der Beschwerdeführer gilt entsprechend dem Verfahrensausgang als obsiegende Partei, weshalb ihm für das Beschwerdeverfahren keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanzen haben ebenfalls keine Verfahrenskosten zu bezahlen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.- ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
8.2 Als obsiegende Partei hat der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Eine Entschädigung wird der Körperschaft auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie - wie vorliegend - nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
8.3 Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und Art. 14 VGKE). Konkret erweist sich eine Entschädigung von pauschal Fr. 3'000.- (inkl. Auslagen) als angemessen. Sie ist dem Beschwerdeführer vom Kanton Luzern (Vorinstanz) zu entrichten.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die angefochtene Verfügung vom 9. Januar 2024 wird aufgehoben und die Sache zur Neuberechnung der Direktzahlungen für das Jahr 2023 im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.- wird ihm nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
Der Kanton Luzern (Vorinstanz) hat dem Beschwerdeführer für das bundesverwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 3'000.- zu bezahlen. Dieser Betrag ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überweisen.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz, das Bundesamt für Landwirtschaft BLW, das Bundesamt für Raumentwicklung ARE und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Kathrin Dietrich Corine Knupp
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 24. Januar 2025
Zustellung erfolgt an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage:
Rückerstattungsformular)
die Vorinstanz ([...]; Gerichtsurkunde)
das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde)
das Bundesamt für Raumentwicklung (Einschreiben)
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde)