Entscheiddatum: 18.09.2009Publikationsdatum: 28.09.2009
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-2251/2008
{T 0/2}
Urteil vom 18. September 2009
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Bernard Vaudan, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Parteien
Z._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Einreisebewilligung in Bezug auf X._______ und Y._______.
A.
Am 28. Januar 2008 beantragte der 1941 geborene X._______ für sich und seinen 1992 geborenen Sohn Y._______, beide Staatsangehörige von Sri Lanka, bei der Schweizerischen Vertretung in Colombo ein Visum für einen zweimonatigen Familienbesuch in Aarau. Nach formloser Verweigerung übermittelte die Vertretung dieses Gesuch zum Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem das Migrationsamt des Kantons Aargau weitere Abklärungen zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen hatte, wies die Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 7. März 2008 ab. Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung einer Einreisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstellenden Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als Folge der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder sozioökonomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen Situation. Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige, würden insbesondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von Personen, welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten, missbraucht. Die Gesuchsteller stammten immerhin aus dem Krisengebiet von Jaffna, einer Region, aus welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte.
C.
Gegen diese Verfügung erhob die Gastgeberin, Z._______, am 1. April 2008 Beschwerde mit dem Begehren um Erteilung der beantragten Einreisebewilligung. Sie macht geltend, bei ihren Gästen handele es sich um ihren Vater und ihren Bruder. Deren Wiederausreise sei gewährleistet, weil ihr Wohnort nicht zum Krisengebiet gehöre. Ihr Vater sei verheiratet, habe fünf Kinder und besitze in seiner Heimat ein Haus. Ihr Bruder Y._______ gehe dort noch zur Schule. Für die Rückkehr ihrer Verwandten spreche auch der Umstand, dass bereits ihre Mutter einmal zu Besuch in der Schweiz gewesen und danach wieder fristgerecht ausgereist sei.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 16. Mai 2008 spricht sich die Vorinstanz unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Abweisung der Beschwerde aus. Im Weiteren führt sie an, laut eigenen Angaben der Gesuchsteller sei deren ständiger Wohnort Nallur im Distrikt Jaffna; entgegen der Aussagen der Beschwerdeführerin befinde sich dieser Ort mitten im Krisengebiet.
E.
Der Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 21. Mai 2008 die Gelegenheit eingeräumt, zur Vernehmlassung des BFM Stellung zu nehmen. Sie hat daraufhin am 28. Mai 2008 ein in englischer Sprache verfasstes Dokument ihres Vaters übersandt, bezeichnet als "declaration of my permanent residence, property and family".
F.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen Berücksichtigung finden.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Einreisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie alle anderen Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Mit Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 wurde die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) genehmigt. Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und - sofern sie der Visumspflicht unterliegen - ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des geplanten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausreise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufenthaltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der jeweilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Aufenthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Einschätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Belege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex aufgelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wiederausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Als Staatsangehörige von Sri Lanka unterliegen die Gesuchsteller damit der Visumspflicht.
Geht es um die Beurteilung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise, so muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu sind in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Prognosen möglich, wobei sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen sind. Erste Anhaltspunkte können sich aus der allgemeinen Situation im Herkunftsland ergeben. Herrschen dort politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstige Verhältnisse, so kann dies darauf hindeuten, dass die persönliche Interessenlage der gesuchstellenden Person nicht mit Ziel und Zweck einer befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht.
Die Wirtschaft Sri Lankas ist im Jahr 2008 real um 6,0% gewachsen. Das Pro-Kopf-Einkommen betrug 2'014 USD, das Bruttoinlandprodukt (BIP) 40,7 Mrd. USD. Die Werte des ersten Quartals 2009 (+1,5%) lassen für das Gesamtjahr jedoch eine geringere Rate erwarten. Ein Problem für die weitere wirtschaftliche Entwicklung des Landes ist die Inflation, die 2008 eine Rekordhöhe von durchschnittlich 22,6% erreichte. Zurzeit schwächt die Preissteigerung aber ab: im Juni 2009 lag die 12-Monats-Rate bei 12,5%. Die wirtschaftliche Entwicklung Sri Lankas weist allerdings grosse regionale Unterschiede auf. Wirtschaftliches Zentrum ist die Region rund um Colombo, die fast die Hälfte der gesamten Wirtschaftsleistung erbringt. Demgegenüber ist der Norden und Osten des Landes durch den - mit Unterbrechungen - 26 Jahre währenden und erst im Mai 2009 beendeten Bürgerkrieg in seiner Entwicklung zurückgeworfen und beim wirtschaftlichen Wiederaufbau sowohl auf erhebliche Hilfe der eigenen Regierung als auch auf internationale Unterstützung angewiesen (Quelle: Auswärtiges Amt, , Länder, Reisen und Sicherheit > Sri Lanka > Wirtschaft, Stand: Juli 2009). In diesem Zusammenhang gehört die Fürsorge für die rund 300'000 in Lagern untergebrachten Bürgerkriegsvertriebenen und deren Rücksiedelung in ihre Heimatorte zu den vordringlichsten innenpolitischen Aufgaben. Zudem hat das Ende des Bürgerkriegs die Diskussion um eine politische Lösung für den ethnischen Konflikt zwischen der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit und der sich diskriminiert fühlenden tamilischen Minderheit wiederentfacht. Derzeit scheint eine solche Lösung jedoch noch in weiter Ferne zu liegen (Quelle: Auswärtiges Amt, a.a.O. > Innenpolitik, Stand: August 2009; vgl. auch Judith Macchi, Rainer Mattern, Schweizerische Flüchtlingshilfe, Sri Lanka: Aktuelle Situation, Update vom 7. Juli 2009 S. 22).
Allein aufgrund der allgemeinen Lage im Herkunftsland darf jedoch nicht auf eine nicht hinreichend gesicherte Ausreise geschlossen werden. Die soeben dargelegten Umstände entbinden daher nicht von einer einzelfallbezogenen Beurteilung, wobei namentlich berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer anstandslosen Wiederausreise begünstigen. Allerdings muss eingeräumt werden, dass vor dem Hintergrund des gerade erst beendeten Bürgerkriegs das Emigrationsrisiko auch ungeachtet etwaiger dortiger Verbindlichkeiten generell als äusserst hoch einzuschätzen ist. Den dargelegten sozialen Verpflichtungen der Gesuchsteller muss daher ein erhebliches Gewicht zukommen, damit ihre Rückkehr als wahrscheinlich gelten kann.
10.1 Die Gesuchsteller leben im Distrikt Jaffna in der Nordprovinz. Der 67-jährige Vater der Beschwerdeführerin ist eigenen Angaben zufolge als selbständiger Elektriker berufstätig. Laut der am 28. Mai 2008 eingereichten Bescheinigung verfügt er über eigenen Grund und Boden und wohnt dort zusammen mit seiner Ehefrau und weiteren Familienangehörigen, zu denen offensichtlich der Sohn Y._______ zählt, ansonsten aber nähere Angaben fehlen. Auch dem Beschwerdevorbringen lässt sich hierzu nichts entnehmen. Im Auskunftsbogen des Gastgeberkantons hat die Beschwerdeführerin lediglich angegeben, dass ihr Vater sechs Kinder habe, wovon nur sie allein in der Schweiz lebe. Immerhin hat aber die Schweizerische Botschaft zum Visumsgesuch angemerkt, X._______ habe mit seinen beiden letzten in Sri Lanka verbliebenen Söhnen (14 und 36 Jahre) in die Schweiz kommen wollen. Dieser Umstand wird auch bestätigt durch das an die Botschaft gerichtete (undatierte) Einladungsschreiben der Beschwerdeführerin. Aus dem zentralen Migrationssystem (ZEMIS) ergibt sich schliesslich, dass das Visum für den von ihr miteingeladenen Bruder A._______ am 18. Januar 2008 verweigert wurde.
10.2 Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob die geplante Einreise von X._______ und seinem Sohn Y._______ lediglich einem Familienbesuch dienen soll, zumal die Schweizerische Vertretung die Angaben des Vaters bezüglich seines Einkommen und seiner Familie als unglaubhaft bezeichnet hat. Die von ihm (und Vertretern der örtlichen Behörden) unterzeichnete privatschriftliche Erklärung, welche die Gastgeberin eingereicht hat, vermag daher die Zweifel an dem behaupteten guten wirtschaftlichen Auskommen nicht auszuräumen, lebt doch die Zivilbevölkerung im Norden und Osten des Landes - darunter wie erwähnt rund 300'000 Vertriebene - in grosser Unsicherheit und damit kaum im Wohlstand. Die Beschwerdeführerin selbst hat zu den konkreten Lebensumständen ihrer Familienangehörigen in Sri Lanka nicht Stellung genommen, sondern (unzutreffenderweise, aber wohl der seinerzeit offiziellen Darstellung entsprechend) behauptet, deren Wohnort gehöre nicht zum Kriegsgebiet, sondern werde von der srilankischen Regierung geschützt. Angesichts dessen kommt auch ihrem Einwand, dass ihr Bruder Y._______ noch die Schule besuche, kaum Bedeutung zu, ebensowenig wie dem Argument, dass ihre Mutter nach einem früheren Besuch in der Schweiz wieder in ihr Heimatland zurückgekehrt sei. Es kann daher nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Gesuchsteller nach Ablauf der Besuchsdauer die Schweiz fristgerecht verlassen würden. Dabei ist mitzubedenken, dass viele - auch familiär gebundene - Personen, denen sich die Möglichkeit einer Auslandreise bietet, eine Emigration in Betracht ziehen, womöglich auch in der Hoffnung, anderswo eine neue Familienzusammenführung zu erreichen. Die von der Beschwerdeführerin zugesicherte Wiederausreise ihrer Angehörigen kann angesichts dieser Einschätzung zu keinem anderen Ergebnis führen.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht davon ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise der Gesuchsteller sei nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu einer gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die Erteilung einer Einreisebewilligung - auf welche, wie erwähnt, ohnehin kein Rechtsanspruch besteht - abzulehnen.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Ergebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
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Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz
das Migrationsamt Kanton Aargau
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
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