Entscheiddatum: 17.08.2012Publikationsdatum: 30.08.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-3249/2011
Urteil vom 17. August 2012 Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),Richter Jean-Daniel Dubey, Richter Andreas Trommer, Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer. Parteien X._______,vertreten durch Bündner Beratungsstelle für Asyl Suchende, 7000 Chur ,Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Reisedokumente für ausländische Personen.
A. Der Beschwerdeführer (geb. 1974) ist russischer Staatsangehöriger tschetschenischer Herkunft. Zusammen mit seiner Familie reiste er am 27. Januar 2005 in die Schweiz ein und ersuchte gleichentags um Asyl. Mit Verfügung vom 20. August 2007 lehnte die Vorinstanz das Asylgesuch ab. Gleichzeitig ordnete sie die Wegweisung aus der Schweiz an. Deren Vollzug wurde allerdings wegen Unzumutbarkeit ausgesetzt und der Beschwerdeführer und seine Familie vorläufig aufgenommen. Die gegen die Asylverweigerung erhobene Beschwerde wurde vom Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf den Beschwerdeführer und seine beiden Kindern mit Urteil vom 1. November 2010 abgewiesen und in Bezug auf seine inzwischen aus der Schweiz ausgereiste Ehefrau als durch Rückzug gegenstandslos geworden abgeschrieben.
B. Am 7. September 2010 beantragte der Beschwerdeführer beim Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht des Kantons Graubünden einen Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Als Grund nannte er seine todkranke Mutter in der Ukraine besuchen zu wollen. In einem Zusatzformular betreffend Schriftenlosigkeit hielt er dazu fest, es sei ihm aus politischen Gründen nicht möglich, heimatliche Reisedokumente bei der Auslandvertretung seines Heimatlandes zu beantragen. Ergänzend machte er geltend, er sei tschetschenischer Flüchtling. Mit Schreiben der Vorinstanz vom 23. September 2010 wurde ihm mitgeteilt, dass sein Gesuch grundsätzlich gutgeheissen wurde. Voraussetzung für die Ausstellung des gewünschten Dokuments sei jedoch die vorgängige Begleichung von Gebühren in der Höhe von Fr. 191.-.
C. Da der Beschwerdeführer den geforderten Betrag nicht innert Frist einbezahlt hatte, teilte ihm das BFM mit Schreiben vom 2. Dezember 2010 mit, sein Gesuch um Ausstellung eines schweizerischen Reisedokuments werde als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
D. Mit Gesuch vom 22. Februar 2011 beantragte der Beschwerdeführer erneut einen Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise bei der kantonalen Migrationsbehörde.
E. Mit vorinstanzlichem Schreiben vom 7. April 2011 wurde der Beschwerdeführer darauf aufmerksam gemacht, dass die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise offensichtlich nicht erfüllt seien, weshalb man ohne seinen Gegenbericht sein Gesuch als gegenstandslos abschreiben werde.
F. Der Beschwerdeführer gelangte mit schriftlicher Eingabe vom 13. April 2011 innert Frist an die Vorinstanz. Er machte geltend, dass das BFM ein Jahr zuvor bereit gewesen wäre, ihm ein Ersatzreisedokument auszustellen. Allerdings habe sich sein Sohn bei einem Fahrradunfall so schwer verletzt, dass er auf die Reise verzichtet habe. Er verstehe deshalb nicht, wieso ihm jetzt kein Reisedokument mehr ausgestellt werde. Er sei des Weiteren überzeugt, dass er in seinem Land mit dem Tode bedroht werde. Er würde wohl einen Reisepass von der russischen Botschaft erhalten. Immerhin habe die russische Regierung ein Interesse daran, ihn für die Unterstützung der tschetschenischen Rebellen zu bestrafen. Er habe zudem Bedenken, dass der Bezug von russischen Reisepapieren von der Vorinstanz so ausgelegt werden würde, dass er keine Probleme mit der russischen Regierung habe.
G. Mit Verfügung vom 17. Mai 2011 lehnte die Vorinstanz das Gesuch ab. Der Beschwerdeführer könne nicht als schriftenlos betrachtet werden, womit es an einer zwingenden Voraussetzung für die Ausstellung eines Identitätsausweises (mit Bewilligung zur Wiedereinreise) fehle. Aufgrund seines Status als rechtskräftig abgewiesener Asylbewerber mit vorläufiger Aufnahme sei es ihm grundsätzlich zumutbar und möglich, bei der heimatlichen Vertretung entsprechende Reisedokumente zu beantragen.
H. Mit Rechtsmitteleingabe vom 7. Juni 2011 lässt der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht beantragen, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und es sei ihm ein Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise auszustellen. Im Wesentlichen macht er geltend, es sei nicht nachvollziehbar, warum ein erstes Gesuch gutgeheissen worden sei und er jetzt hingegen aufgefordert werde, ein heimatliches Reisedokument zu beschaffen. Mit Schreiben vom 13. April 2011 habe er bereits begründet, warum es ihm nicht möglich sei, sich bei der russischen Botschaft um einen Reisepass zu bemühen. Er beabsichtige, das Treffen mit seiner Mutter im Juli 2011 in der Ukraine nachzuholen.
I. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 18. Juli 2011 an der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Ergänzend führt sie aus, das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung eines Reisedokuments vom 8. September 2010 sei gutgeheissen worden, da er zum damaligen Zeitpunkt aufgrund des pendenten Asylverfahrens als schriftenlos gegolten habe. Mit Urteil vom 1. November 2010 sei die Verfügung des BFM vom 20. August 2007 rechtskräftig geworden (vgl. Bst. A), womit der Beschwerdeführer nicht mehr als schriftenlos gelte. Dies sei aber Voraussetzung zur Ausstellung eines Reisedokuments für ausländische Personen.
J. Mit Replik vom 16. August 2011 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest. Er führt im Wesentlichen aus, dass er im Falle einer Kontaktaufnahme mit der russischen Botschaft vor allem negative Konsequenzen für seine Angehörigen in Tschetschenien befürchte, da er immer noch vom Geheimdienst gesucht werde.
K. Mit Schreiben vom 19. August 2011 nahm der Psychiater des Beschwerdeführers, Herr Dr. med. Z._______, Stellung zum Anliegen des Beschwerdeführers, seine kranke Mutter in der Ukraine zu besuchen.
L. Mit schriftlichen Eingaben vom 9. Februar 2012 und 17. April 2012 legte der Beschwerdeführer diverse Dokumente - den Gesundheitszustand seiner Mutter betreffend - zu den Akten, woraufhin er mit verfahrensleitender Anordnung vom 26. April 2012 - unter Rückgabe der Originalakten - aufgefordert wurde, die Unterlagen in deutscher Übersetzung einzureichen. Dieser Aufforderung kam er mit Schreiben vom 15. Mai 2012 nach.
M. Mit Schreiben vom 8. August 2012 ersuchte der Beschwerdeführer um einen raschen Entscheid.
N. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20]). Das vorliegende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt.
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
Am 1. März 2010 wurde die Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) in Kraft gesetzt. Sie ersetzt die Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. AS 2004 45779). Machte die Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen bei schriftenlosen schutzbedürftigen, vorläufig aufgenommenen oder asylsuchenden Personen das Ausstellen eines Identitätsausweises mit Rückreisevisum noch vom Nachweis spezifischer Reisegründe abhängig (vgl. Art. 5 Abs. 2 Bst. a bis c RDV von 2004), so verzichtet die revidierte RDV vom 20. Januar 2010 für vorläufig aufgenommene und schutzbedürftige Personen auf diese Reiserestriktionen. Gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV wird diesen beiden Personengruppen für Auslandreisen auf Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise ausgestellt. Zwingend ist für vorläufig aufgenommene Personen und Schutzbedürftige jedoch der Nachweis der Schriftenlosigkeit, wenn zusätzlich ein Identitätsausweis ausgestellt werden soll. Lediglich einer asylsuchenden Person wird ein Identitätsausweis (mit oder ohne Bewilligung) ausgestellt, ohne dass sie den Nachweis der Schriftenlosigkeit zu erbringen hätte (vgl. Art. 4 Abs. 1 RDV). Aufgrund des Gesagten ist ohne weiteres nachvollziehbar, wieso ein erstes Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung eines schweizerischen Reisedokuments vom 7. September 2010 gutgeheissen wurde. Zum damaligen Zeitpunkt wurde er aufgrund des noch hängigen Asylverfahrens als asylsuchende Person eingestuft, womit sich das Verfahren zum Erhalt eines Reisedokuments nach Art. 4 Abs. 1 RDV richtete. Mit Urteil vom 1. November 2010 änderte sich sein Status in "vorläufig aufgenommene Person", weshalb er nun die Schriftenlosigkeit nachzuweisen hat (vgl. dazu Art. 4 Abs. 4 RDV; siehe auch Vernehmlassung vom 18. Juli 2011).
4.1 Als schriftenlos im Sinne der RDV gilt eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.2 Vorliegend ist demnach vorab zu prüfen, ob die Vorinstanz eine Schriftenlosigkeit zu Recht verneint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaffung eines heimatlichen Reisepasses als auch die Zumutbarkeit entsprechender Bemühungen bei den zuständigen heimatlichen Behörden als gegeben erachtete. Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob von einer gesuchstellenden Person verlangt werden kann, dass sie sich vorgängig bei den heimatlichen Behörden um Ausstellung eines nationalen Reisepasses bemüht hat, ist dabei nicht nach subjektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis).
5.1 Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt gemäss den diesbezüglichen Weisungen des BFM auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG) vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Ziff. 2 der Ausführungsvorschriften zur RDV im Anhang 3/2 zu den Weisungen und Erläuterungen über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt von Mai 2006 [ANAG-Weisungen], online zu finden unter: www.bfm.admin.ch, Dokumentation > Rechtliche Grundlagen > Weisungen und Kreisschreiben > Archiv Weisungen und Kreisschreiben [ausser Kraft] > Weisungen und Erläuterungen: Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt > Weisungen).
Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die - wie der Beschwerdeführer - wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs nach Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG vorläufig aufgenommen wurden, eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten verlangt werden kann. Der Beschwerdeführer weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass er im Falle einer Kontaktaufnahme mit der russischen Botschaft vor allem negative Konsequenzen für seine Angehörigen in Tschetschenien befürchte, da er noch immer vom Geheimdienst gesucht werde (vgl. Replik vom 16. August 2011). Zudem werde er in seiner Heimat mit dem Tode bedroht (vgl. Schreiben vom 13. April 2011). Das vorliegende Verfahren bietet hingegen keinen Raum, eine solche Behauptung zu überprüfen. In dieser Hinsicht gilt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-6145/2007 vom 1. November 2010. Diverse Darstellungen des Beschwerdeführers, welche er anlässlich des Asylverfahrens getätigt hatte, wurden dort als tatsachenwidrig und mithin als unglaubhaft gewertet. Andere - als glaubhaft erachtete - Vorbringen liessen wiederum nicht den Schluss zu, der Beschwerdeführer sei im Zeitpunkt der Ausreise ernsthaften Nachteilen ausgesetzt gewesen (vgl. E. 5 und E. 6.4 des genannten Urteils). Vor diesem Hintergrund kann der Einwand des Beschwerdeführers nicht berücksichtigt werden. Gleiches gilt auch für die im Schreiben vom 13. April 2011 geäusserten Bedenken des Beschwerdeführers, der Umstand, dass er von der heimatlichen Vertretung ein Reisepapier erhalte, könnte das BFM so auslegen, dass er offensichtlich keine Probleme mit der russischen Regierung habe und sein Asylantrag zu Recht abgewiesen worden sei.
Es ist dem Beschwerdeführer somit durchaus zuzumuten, bei der russischen Behörde heimatliche Reisedokumente zu beantragen. Dazu müsste er im Übrigen noch nicht einmal nach Russland reisen. Grundsätzlich können nämlich in der Schweiz wohnhafte russische Staatsangehörige ihre Reisedokumente beim russischen Konsulat in Bern/Genf beantragen (vgl. Homepage des Konsulats der Russischen Föderation in Zürich; , besucht im August 2012), worauf der Beschwerdeführer im Übrigen selbst hinweist (vgl. Schreiben vom 13. April 2012). Der Beschwerdeführer ist lediglich gehalten, sich vorab bei seiner heimatlichen Vertretung über die Antragsmodalitäten zu informieren.
5.2 Mit diesen Ausführungen ist somit auch nicht davon auszugehen, die Beschaffung von Reisedokumenten sei für den Beschwerdeführer unmöglich. Im Übrigen soll mit der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit lediglich vermieden werden, dass eine Person an Auslandreisen gehindert wird, wenn sich die heimatlichen Behörden ohne hinreichenden Grund - und damit willkürlich - weigern, ein Reisepapier auszustellen (vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1217/2009 vom 12. Juni 2009 E. 4.3.5). Diesbezüglich bestehen jedoch vorliegend keine Anhaltspunkte.
5.3 Dem Beschwerdeführer ist somit die Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokuments sowohl zumutbar als auch objektiv möglich. Er ist folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
Ausgehend von dieser Sach- und Rechtslage erübrigt sich vorliegend eine Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Beschwerdeführers betreffend den Reisegrund. Aus diesem Grund kann in vorliegendem Verfahren auch die Stellungnahme seines Psychiaters keine Beachtung finden (vgl. Schreiben Dr. med. Z._______ vom 19. August 2011).Ohnehin verzichtet die revidierte RDV vom 20. Januar 2010 - wie bereits ausgeführt (vgl. E. 3) - für vorläufig aufgenommene und schutzbedürftige Personen auf diese Reiserestriktionen (vgl. Art. 4 Abs. 4 RDV).
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und die Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise verweigert hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen.
In Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG in Verbindung mit Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) ist auf die Auferlegung von Verfahrenskosten zu verzichten. Damit wird das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege (Art. 65 Abs. 1 VwVG) gegenstandslos.
(Dispositiv nächste Seite)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht des Kantons Graubünden
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer
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