Entscheiddatum: 01.03.2010Publikationsdatum: 10.03.2010
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-3575/2008
{T 0/2}
Urteil vom 1. März 2010
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richterin Elena Avenati-Carpani, Richter Antonio Imoberdorf,
Gerichtsschreiberin Barbara Kradolfer.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Einreisebewilligung in Bezug auf B._______.
A.
Am 29. Februar 2008 beantragte B._______ (geb. 1956; nachfolgend Gesuchsteller) bei der schweizerischen Vertretung in Pristina/Kosovo ein Visum für einen einmonatigen Besuchsaufenthalt bei seiner in der Schweiz lebenden Tochter, A._______, und deren Ehemann. Nach formloser Verweigerung des Visums übermittelte die Auslandvertretung das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem die kantonale Migrationsbehörde bei A._______ (nachfolgend Gastgeberin oder Beschwerdeführerin) weitere Informationen eingeholt hatte, wies die Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 9. Mai 2008 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Wiederausreise des Gesuchstellers könne aufgrund der wirtschaftlichen und soziokulturellen Verhältnisse im Herkunftsland sowie wegen der persönlichen Verhältnisse des Gesuchstellers nicht als gesichert angesehen werden.
C.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 29. Mai 2008 beantragt die Beschwerdeführerin sinngemäss die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung sowie die Erteilung der beantragten Einreisebewilligung an den Gesuchsteller. Dieser beabsichtige nicht, in der Schweiz Wohnsitz zu nehmen und werde fristgerecht innert drei Monaten wieder ausreisen. Sie, die Beschwerdeführerin, wohne seit acht Jahren in der Schweiz und möchte die Beziehung zu ihren Eltern pflegen.
D.
Mit Vernehmlassung vom 6. August 2008 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde.
E.
Am 29. Januar 2010 zog das Bundesverwaltungsgericht die Asylakten des Gesuchstellers bei.
F.
Am 18. Februar 2010 gab die Beschwerdeführerin Kopien der Pässe des Gesuchstellers und dessen Ehefrau zu den Akten.
G.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit entscheiderheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Einreisebewilligung. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in diesem Bereich endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie alle anderen Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Verfahren, die bei Inkrafttreten der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204) am 12. Dezember 2008 (dem Datum auch des Inkrafttretens des Abkommens vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) hängig sind, werden gemäss Art. 57 VEV nach neuem Recht fortgeführt (und damit insbesondere nach dem übergeordneten Schengen-Recht).
4.1 Zur Einreise in den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten benötigen sogenannte Drittstaatsangehörige, d.h. Bürger eines nicht zu diesem Raum gehörigen Staates (vgl. zu den Schengen-Assoziierungsabkommen Anhang 1 Ziffer 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.2]), gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses erforderlich ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [nachfolgend: Schengener Grenzkodex bzw. SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. a AuG). Im Weiteren müssen sie den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG). Sie dürfen zudem nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Art. 5 Abs. 1 Bst. d und e SGK; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG).
4.2 Ist nur ein vorübergehender Aufenthalt vorgesehen, verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass die Wiederausreise gesichert ist. Damit wird keine zusätzliche, lediglich im nationalen Recht verankerte Einreisevoraussetzung aufgestellt. Vielmehr handelt es sich dabei um dieselbe Fragestellung wie bei der nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderlichen Überprüfung des Aufenthaltszwecks. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder auszureisen. So verlangt insbesondere die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), im Zusammenhang mit dem Entscheid über den Visumsantrag eine Einschätzung des Migrationsrisikos (vgl. ABl. C 326, S. 10). Im Zusammenhang mit der Überprüfung des Aufenthaltszwecks kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des Merkmals der gesicherten Wiederausreise angeknüpft werden (vgl. BVGE 2009/27 E. 5.2 und E. 5.3).
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Die junge, von der Schweiz anerkannte Republik Kosovo ist, im Gegensatz zu dem in Anhang I erwähnten Gebiet des Kosovo im Sinne der Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrats vom 10. Juni 1999 (vgl. Erwägungsgrund 4 und Art. 1 Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr. 1244/2009 des Rates vom 30. November 2009 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 539/2001, ABl. L 336 vom 18. Dezember 2009 S. 1 - 3), weder in Anhang I noch in Anhang II aufgeführt. Bewohner des Gebietes der Republik Kosovo sind somit, unabhängig von der Art ihres Reiseausweises, visumspflichtig.
Die Vorinstanz verweigerte die Erteilung eines Visums an den Gesuchsteller mit der Begründung, die fristgerechte Wiederausreise erscheine nicht gesichert. Dabei bezog sie sich, neben der schwierigen Situation im Herkunftsstaat, insbesondere auf ein Gesuch um Bewilligung der erwerbslosen Wohnsitznahme in der Schweiz als IV-Rentner aus dem Jahre 2003, welches 2005 letztinstanzlich abgewiesen wurde, sowie auf die Ablehnung des Einreisegesuches vom 23. März 2005, die mit Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) vom 28. März 2006 rechtskräftig wurde.
6.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss das Verhalten des Gesuchstellers oder der Gesuchstellerin im Falle einer Einreise in die Schweiz beurteilt werden. Da es sich um ein zukünftiges Verhalten handelt, lassen sich dazu in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen machen. Dabei sind sämtliche Umstände des Einzelfalles zu würdigen.
6.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers ergeben. Dabei rechtfertigt es sich durchaus, Einreisegesuche von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen von vornherein mit Zurückhaltung zu begegnen, da die persönliche Interessenlage in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht.
6.2.1 Der Gesuchsteller lebt in der inzwischen unabhängigen und - wie bereits erwähnt - von der Schweiz als Staat anerkannten Republik Kosovo. Die Sicherheitslage in dieser Region konnte zwar im Verlaufe der letzten Jahre weitgehend stabilisiert werden und der Wiederaufbau von Administration und Infrastruktur ist unter Beteiligung internationaler Organisationen und Staatengemeinschaften in Gang gekommen. In wirtschaftlicher Hinsicht ist das Land jedoch eines der ärmsten in Europa; zwar zeigte sich in den letzten Jahren ein starkes Wachstum, die Arbeitslosigkeit bleibt jedoch hartnäckig hoch. So sind mehr als die Hälfte der Erwerbsfähigen ohne oder zumindest ohne regelmässiges Einkommen. Zudem stellt die Armut ein weitverbreitetes Phänomen dar: Der Anteil der in Armut lebenden Bevölkerung lag im Jahr 2008 bei hohen rund 45 %, wobei 15 % der Einwohner gar von extremer Armut betroffen waren (Quelle: Weltbank, www.worldbank.org > Countries > Kosovo > Overview > Country Brief 2009, Stand: November 2009, besucht im Februar 2010). Vor diesem Hintergrund besteht bei vielen Bürgern des Kosovo der Wunsch, ins Ausland zu gelangen, um sich unter günstigeren Lebensbedingungen eine bessere Existenz zu schaffen. Der Trend zeigt sich erfahrungsgemäss dort besonders stark, wo im Ausland durch die Anwesenheit von Verwandten oder Freunden bereits ein minimales soziales Beziehungsnetz besteht. Im Falle der Schweiz führt dies angesichts der restriktiven ausländerrechtlichen Zulassungsregelungen nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen.
6.2.2 Angesichts der schwierigen Lage im Herkunftsland des Gesuchstellers ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise allgemein als hoch einschätzte. Es wäre jedoch zu schematisch und nicht haltbar, generell und ohne spezifische Anhaltspunkte ausschliesslich aufgrund der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion auf eine nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise zu schliessen. Die eben genannten Umstände entbinden die Vorinstanz daher nicht davon, eine einzelfallbezogene Beurteilung vorzunehmen. Namentlich können berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer anstandslosen Wiederausreise begünstigen.
7.1 Die Vorinstanz stützt ihre ablehnende Verfügung zur Hauptsache auf die ausländerrechtliche Vorgeschichte des Beschwerdeführers.
7.1.1 Aus den Akten geht hervor, dass dieser von 1985 bis 1991 als Saisonnier in der Schweiz arbeitete. Bei einem Autounfall in seiner Heimat wurde er am 12. Januar 1992 erheblich verletzt. Er reiste kurz danach in die Schweiz ein, um sich medizinisch behandeln zu lassen. Eine ihm zu diesem Zweck erteilte Kurzaufenthaltsbewilligung wurde mit Beschluss des Regierungsrates des Kantons C._______ vom 6. Dezember 1993 nicht verlängert, da er sich mehrmals für kurze Zeit im Kosovo aufgehalten hatte, obwohl er angeblich nicht in der Lage war, die Zeit bis zur notwendigen Zweitoperation in seiner Heimat zu verbringen. Am 2. März 1994 reiste der Gesuchsteller schliesslich aus der Schweiz aus.
Aufgrund der am 25. Februar 1993 erfolgten Anmeldung bei der Invalidenversicherung wurde dem Gesuchsteller mit Beschluss der zuständigen IV-Stelle vom 13. Dezember 1999 eine unbefristete IV-Rente (Invaliditätsgrad 70 %) ab dem 12. Januar 1993 zugesprochen. Bereits am 6. Februar 1999 waren der Gesuchsteller, seine Ehefrau und die fünf Kinder in die Schweiz eingereist und hatten um Asyl ersucht. Am 20. Juli 1999 wurden die Asylgesuche abgewiesen und die Wegweisung ausgesprochen, die Familie jedoch aufgrund des Bundesratsbeschlusses vom 7. April 1999 zur gruppenweisen vorläufigen Aufnahme von jugoslawischen Staatsangehörigen mit letztem Wohnsitz im Kosovo vorläufig aufgenommen. Nachdem die kollektive vorläufige Aufnahme aufgehoben und das Vorliegen individueller Vollzugshindernisse verneint worden war, reisten der Gesuchsteller und seine Familie am 1. Dezember 2000 freiwillig aus der Schweiz aus.
Am 5. April und am 24. Oktober 2001 wurden dem Gesuchsteller Einreisevisa ausgestellt, damit er grössere Auszahlungen im Zusammenhang mit seiner Invalidenrente persönlich abholen konnte. Beide Male reiste er offenbar fristgerecht wieder aus. Das gleiche gilt für die Jahre 2002 und 2003, als ihm die Einreise zu Besuchszwecken bewilligt wurde. Am 26. November 2003 schliesslich ersuchte der Gesuchsteller um eine Einreisebewilligung zur erwerbslosen Wohnsitznahme bei seiner Tochter. Die Abweisung dieses Gesuches durch das Migrationsamt D._______ am 19. Januar 2004 wurde vom Regierungsrat des Kantons E._______ am 9. Februar 2005 bestätigt. Noch während der Hängigkeit dieses Verfahrens hatte der Gesuchsteller am 1. Juni 2004 ein weiteres Einreisegesuch für einen dreimonatigen Besuch bei seiner Tochter gestellt, welches jedoch abgewiesen wurde. Unmittelbar nach Abschluss des Verfahrens betreffend Aufenthaltsbewilligung, am 23. März 2005, ersuchte der Gesuchsteller wiederum um ein Visum für einen dreimonatigen Besuch bei seiner Tochter. Die ablehnende Verfügung des BFM vom 27. Mai 2005 wurde mit Entscheid des damals zuständigen Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) vom 28. März 2006 bestätigt.
7.1.2 Aufgrund dieser Darlegungen wird deutlich, dass der Gesuchsteller sich seit Jahren immer wieder um einen kürzeren oder längeren Aufenthalt in der Schweiz bemüht hat. In dieser Hinsicht ist dem bald 54jährigen verheirateten Vater von fünf erwachsenen Kindern jedoch zugute zu halten, dass er, soweit ersichtlich, letztlich alle behördlichen Anordnungen bezüglich Ausreise befolgt hat. Dass er den Wunsch hat, seine beiden in der Schweiz lebenden Kinder zu sehen, ist durchaus verständlich. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil seine Ehefrau offenbar seit Jahren regelmässig zu Besuchen in die Schweiz kommt (vgl. die Visaerteilungen gemäss dem System EVA sowie die eingereichten Pass-Kopien).
Allerdings darf trotz dieser auf den ersten Blick positiven Feststellungen bei der Beurteilung des Risikos der nicht fristgerechten Wiederausreise das frühere Verhalten des Gesuchstellers nicht ausser Acht gelassen werden. So zeigt sich anhand des in E. 7.1.1 dargestellten Sachverhaltes, dass der Gesuchsteller bereits mehrere Jahre in der Schweiz gelebt hat, und er sich immer wieder intensiv um einen legalen Aufenthalts in der Schweiz bemüht hat. Zu diesem Zweck erklärte er beispielsweise im Rahmen des Verfahrens betreffend Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung im Kanton E._______, bei der Rückkehr in seine Heimat habe er diese völlig verändert vorgefunden; es gehe ihm dort schlecht und er drohe zu Hause zu verkümmern. Als Invalider werde er in der dortigen Gesellschaft nicht mehr akzeptiert. Seine Ehefrau wolle mit ihm, dem Versehrten, nichts mehr zu tun haben (vgl. den Beschluss des Regierungsrates des Kantons E._______ vom 9. Februar 2005 E. 2 c/bb). Weder aus den Vorbringen der Beschwerdeführerin noch aus den vorliegenden Akten geht hervor, dass sich diese Situation in der Zwischenzeit entscheidend verändert hätte. Dass der Gesuchsteller gemäss eigener Erklärung (vgl. die "Declaration of joint household" vom 25. Februar 2008) zusammen mit seiner Ehefrau und den im Kosovo verbliebenen Kindern in Hausgemeinschaft lebt, vermag an dieser Einschätzung nichts zu ändern, da sie nichts über den Zustand der Ehe- bzw. Familiengemeinschaft aussagt. Es ist daher nicht auszuschliessen, dass der Gesuchsteller sich bei seinen Kindern in der Schweiz wohler fühlen würde und deshalb nach wie vor den Wunsch hegt, dauerhaft in der Schweiz zu leben. Zudem wird der Gesuchsteller in einem guten Jahr fünfundfünfzig Jahre alt und erreicht damit das Alter, das der Bundesrat als Mindestalter für einen erwerbslosen Aufenthalt als Rentner festgelegt hat (Art. 28 Bst. a AuG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 VZAE). Es ist angesichts der Bemühungen, die der Gesuchsteller über die Jahre unternommen hat, um sich in der Schweiz niederlassen zu können, nicht auszuschliessen, dass er versucht sein könnte, die Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt so weit hinauszuschieben, bis er das erforderliche Alter erreicht hat, um seinen Aufenthalt auf die erwähnte andere ausländerrechtliche Grundlage zu stellen.
7.2 Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für die fristgerechte und anstandslose Wiederausreise des Gesuchstellers nach einem Besuchsaufenthalt besteht. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu einer gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die Erteilung einer Einreisebewilligung - auf die, wie erwähnt, ohnehin kein Anspruch besteht - abzulehnen. An dieser Beurteilung vermögen auch die von der Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann abgegebenen Zusicherungen nichts zu ändern. Diese sind rechtlich nicht verbindlich und wären faktisch auch nicht durchsetzbar. Als Gastgeberin kann die Beschwerdeführerin zwar für gewisse finanzielle Risiken im Zusammenhang mit dem Besuchsaufenthalt, aus naheliegenden Gründen aber nicht für ein bestimmtes Verhalten ihres Gastes garantieren (vgl. BVGE 2009/27 E. 9).
Aus diesen Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
(Dispositiv Seite 11)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie sind durch den am 2. Juli 2008 einbezahlten Kostenvorschuss gedeckt.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] und [...] zurück)
das Migrationsamt des Kantons [...] (ad [...])
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Kradolfer
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